¡Descarga Gestión Urbanística: Sistemas de Actuación y Reparcelación de Terrenos y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
TEMA 7: La gestió urbanística
Fins ara, en els 2 temes anteriors hem vist aspectes generals; ara el que veurem és la gestió urbanística per tant, la funció pública dirigida a executar els plans, així com el conjunt d’actuacions de promoció i intervenció en el mercat del sòl i l’habitatge. Actuacions que fan possible que les actuacions d’un pla es converteixin en actuacions físiques sobre el territori.
La gestió urbanística consta de dos processos (article 110 TRLUC):
- PROCÉS URBANITZADOR : prepara els terrenys per a la seva futura edificació. Operacions tècniques i jurídiques que el composen: les que permeten ajustar la propietat del sòl per fer efectives les determinacions del planejament i per concretar l’aprofitament equilibrat dels propietaris (delimitació dels àmbits, sistemes d’actuació) i les destinades a la transformació física dels terrenys (projectes i obres d’urbanització).
- PROCÉS D’EDIFICACIÓ : intervenció pública, mitjançant llicència, en unes iniciatives que solen ser privades.
7.1. Subjectes de la gestió urbanística
La gestió urbanística sol ser compartida entre l’Administració i el sector privat. Moltes vegades, el subjecte que juga un protagonisme més important és el sector privat, més que l’Administració (tot i que no sempre ja que també és possible un elevat grau de participació de l’Administració).
- ADMINISTRACIÓ: Direcció, fiscalització i, si s’escau, execució de les obres d’urbanització; expropiacions; aprova els instruments que volen utilitzar els privats.
- PARTICULARS: informació pública; activitats d’execució del planejament, segons el sistema d’actuació emprat; tenen en molts casos plena capacitat per executar el planejament
La decisió entre un o un altre sistema d’actuació (decisió que ha de prendre l’administració, però que no és enterament discrecional) comporta opcions molt diferents en quant a l’abast que pot tenir el pes de la iniciativa privada en la gestió urbanística.
7.2. Els sistemes d’actuació
A. Polígons d’actuació urbanística (112): la legislació urbanística defineix aquests polígon dient que són els àmbits territorials mínims per dur a terme la gestió urbanística integrada. Poden coincidir amb un sector de pla parcial o ser més reduïts. Són fixats pel planejament o per decisió específica (article 112). Hem de considerar dos conceptes territorials diferents:
- Sector urbanístic : sol correspondre amb l’àmbit territorial en un pla parcial. Cada sector delimitat pel pla general serà objecte d’un pla parcial. Per tant, en el planejament l’àmbit territorial és el sector.
- Polígon : quan parlem de gestió la unitat territorial és el polígon, que pot coincidir o no amb el sector urbanístic. Sóin la unitat d’actuació urbanística en gestió urbanística. Qui fixa el polígon és el pla parcial. Ha de tenir les dimensions suficients per dur a terme la gestió urbanística integrada. Ha de ser prou gran com per poder marcar sobre aquest polígon els beneficis i càrregues i les cessions que s’han de fer a la col·lectivitat i per desenvolupar amb autonomia les actuacions previstes.
B. Sistemes d’actuació (115): el punt de partida per conèixer els sistemes d’actuació urbanística és que aquests, es poden plantejar des de dues visions molt diferents. La diferència entre aquests dos punts de vista és que en el cas de la reparcel·lació els terrenys objecte de gestió urbanística són privats, mentre que en el cas de l’expropiació els terrenys són públics:
- (^) REPARCEL·LACIÓ. Comporten el protagonisme o la intervenció dels particulars. Imaginem que tenim un polígon on hi ha tres propietaris A, B i C. Per fer la gestió urbanística fa falta que aquest polígon canviï totalment, és a dir, que el mateix polígon un cap s’acabi el procés d’edificació hagi canviat.
Un cop s’ha fet el pla parcial que transformarà el polígon, fa falta que els tres propietaris es reparteixin el 100% del sòl construït, hem de pensar que ara el percentatge de propietat haurà disminuït degut a les cessions a l’administració com a conseqüència de l’edificació. Per tant, és necessari un nou repartiment del sòl tenint en compte les cessions. Per fer aquesta repartició, s’ha de tenir en compte també, el percentatge que tenia cada propietari del sòl abans de ser edificat. Per exemple, si A posseïa el 30% del sòl total, ara, del sòl edificat haurà de posseir un 30%.
Així el que es fa és una repartició del terreny, per tant, REPARCEL·LACIÓ. Fer una nova repartició del sòl adaptada als nous usos urbanístics. En la reparcel·lació on hi hagin privats, seran aquests els que afrontaran els costos
- Compensació per concertació: la diferència és que en aquests casos hi ha un procés de concertació, és a dir, existeix un acord negociat entre propietari i Ajuntament que s’haurà formalitzat en un conveni urbanístic on les dues parts es comprometen a unes determinades estratègies i compromisos. La finalitat és donar als propietaris el suport de l’Autoritat municipal que els hi pot fer falta si resulta que la meitat de propietat del sòl no hi estan d’acord. Per tant, la concertació consisteix en un conveni urbanístic subscrit entre els propietaris i l’ajuntament. Poden constituir la Junta de compensació un 25% de la propietat del sòl, si hi ha la conformitat municipal. La col·laboració de l’Ajuntament en el procés permet la urbanització del polígon per compensació. Suposa una concertació entre públic i privat en la gestió urbanística.
- Cooperació: sistema mixt públic-privat de col·laboració entre aquests dos sectors en el procés de urbanització. La diferència amb les altres modalitats és que en aquest cas, l’Ajuntament assumeix la major part de responsabilitat del procediment d’urbanització. Els propietaris aporten el sòl de cessió obligatòria i gratuïta i l’administració actuant executa les obres d’urbanització, amb càrrec als propietaris. Els propietaris es poden constituir en associació administrativa de cooperació, per col·laborar en l’execució de les obres d’urbanització i de redactar el projecte de reparcel·lació. És un sistema que s’utilitza força en aquells casos on no hi ha un promotor que lideri la Junta de compensació i els propietaris es veuen poc experts en aquest món; per això encarreguen a l’Ajuntament que assumeixi la responsabilitat tècnica i empresarial d’execució de les obres i seran els propietaris els que afrontaran les despeses. Si el pla parcial ha estat promogut per privats, aquesta modalitat no es pot dur a terme.
- Sectors d’urbanització prioritària.
La diferència entre aquests sistemes d’actuació de reparcel·lació és el grau d’implicació de l’Administració.
Ara bé, s’ha de determinar el sistema a aplicar. És la primera qüestió a l’hora de posar-nos a executar el pla urbanístic. Algú ha de prendre la decisió sobre el sistema d’actuació a aplicar. Normalment, els plans urbanístics o les delimitacions dels polígons d’actuació solen determinar el sistema d’actuació que s’aplicarà. De no ser així, la llei preveu que ho decideix l’administració (ajuntament), segons el procediment de l’article 113 TRLU. Si es tracta de sectors o polígons d’iniciativa particular, el sistema ha de ser de compensació.
Pel que fa als instruments de gestió urbanística n’hi ha de 4 tipus. A part de decidir el sistema d’actuació urbanística, hi han decisions urbanístiques que s’hauran de prendre en el procés de gestió urbanística.
- Divisió en polígons (si no és al pla): divisió del sector en el que s’actua en polígons si fa falta o si no ho ha fet el pla parcial que s’està executant.
- Estatuts i bases d’actuació (compensació): si el sistema d’actuació urbanística que s’està aplicant és el sistema de compensació, és a dir, el polígon és de particulars, hi ha un instrument jurídic molt important que són els estatuts de l’entitat que agruparà a aquests propietaris i les bases d’actuació en les que es basaran aquests propietaris en la Junta d’execució.
- Projectes de reparcel·lació: la transformació del sòl es concreta en un instrument jurídic que té molta importància jurídica perquè aquest projecte és el títol suficient i necessari per anar al Registre de la propietat i inscriure les noves finques.
- Determinació del sistema d’actuació
Totes aquestes decisions les ha de prendre l’Ajuntament. I ho ha de fet d’acord amb el procediment previst a l’article 113 de la Llei d’urbanisme. Per tant, la seva aprovació correspon a l’administració actuant (normalment l’ajuntament), d’acord amb el procediment de l’article 113.2 TRLU.
- EXPROPIACIÓ. (aquest apartat es tracta millor al punt 7.3.) A càrrec de l’Administració. Casos on l’Administració és la propietària de la totalitat del sòl, perquè ho ha comprat o perquè ho ha expropiat. Per tant, no farà falta una reparcel·lació perquè la propietària absoluta és l’administració. La reparcel·lació és necessària en cas de que el polígon fos propietat de diferents privats.
C. Despeses d’urbanització (114 i 116): en la gestió urbanística els propietaris no només han de reparcel·lar el polígon i cedir a l’Administració alguns espais, sinó que a més hauran d’executar les obres d’urbanització i pagar-les. El principi general és que les despeses d’urbanització han de ser a càrrec dels propietaris, que poden ser obligats. Per tant, els privats seran els que paguin el clavegueram, els llums, els carrers... es justifica dient que el procés d’urbanització genera unes plusvàlues enormes i per tant, correspon als beneficiaris d’aquestes plusvàlues fer les inversions necessàries per pagar les despeses d’urbanització. Hem de pensar en el fenomen de la urbanització com si fos una empresa. Una empresa que faci botons haurà de construir una fàbrica i les despeses aniran a càrrec de l’empresari, doncs en el tema de l’urbanisme passa el mateix, urbanitzar un polígon funciona com una empresa, de la urbanització se’n trauran uns beneficis per tant, s’ha d’invertir. Aquests propietaris normalment són privats, i assumeixen i es reparteixen aquestes despeses mitjançant el sistema d’actuació que s’apliqui. Els propietaris que assumeixin les despeses hauran de assumir les despeses proporcionals al sòl del que són propietaris. Aquesta participació d’assumir les despeses s’haurà fixat en els estatuts de la Junta si estem davant d’un sistema de compensació. Si el sistema és d’expropiació, les despeses les assumeix l’administració. Hem de pensar que en realitat no són els propietaris els que assumeixen totes aquestes despeses, sinó que són els promotors que es faran càrrec de la urbanització d’aquest polígon. L’article 114.1 indica els conceptes que s’han d’incloure en aquestes despeses:
C..1 Totalitat de les obres d’urbanització (asfalt de carrers, clavegueram, conduccions d’aigua, de llum, xarxes de telecomunicacions, arbolatge...)
7.3. Pla i expropiacions urbanístiques
La totalitat de propietaris del polígon és de l’Administració. Aquesta possibilitat ens remet a una qüestió que és la figura de les expropiacions urbanístiques. Pel que fa al tema de les expropiacions urbanístiques ens hem de remetre al tema de l’expropiació, si bé les expropiacions urbanístiques tenen un règim jurídic singular (articles 103 i següents). És a dir, l’expropiació urbanística és una especialitat dins l’expropiació forçosa. Ara bé, les expropiacions urbanístiques tenen una regulació al marge de la llei d’expropiació forçosa però que no contradiu la llei d’expropiació forçosa.
Hem de tenir en compte que la legitimació de l’expropiació ve determinada per l’aprovació dels instruments de planificació o de gestió urbanística implica la declaració d’utilitat pública i de necessitat d’ocupació a efectes expropiatoris, si fos necessari expropiar.
A més, existeixen uns criteris de valoració que es faran servir per determinar el justipreu. S’aplicaran uns criteris o uns altres en funció del sòl que s’està expropiant. Per tant, règim especial de les valoracions (109 i següents).
L’aplicació del sistema d’actuació urbanística per expropiació consisteix a expropiar tot el sector o tot el polígon d’actuació, assumint l’administració l’execució del planejament urbanístic, la urbanització i, si s’escau, l’edificació posterior. És el sistema d’intervenció que implica un major grau d’intervencionisme administratiu en la gestió urbanística.
Si els propietaris del sòl, majoritàriament (75%) no assoleixen la iniciativa d’urbanitzar el polígon, l’Ajuntament pot expropiar i iniciar ell mateix el procés urbanitzador.
7.4. Patrimoni del sòl
Segons l’article 153 la Generalitat i els ajuntaments han de constituir patrimonis públics del sòl i l’habitatge. Per patrimoni públic vol dir formar una titularitat patrimonial de les Administracions Públiques sobre el sòl.
Les Administracions Públiques a vegades estan obligades (tot i que la llei no ho diu expressament) a constituir la titularitat pública. És com una obligació legal d’alguns Ajuntaments o de la Generalitat. La llei no ho formula com una obligació, no ho diu en termes vinculants, però trobem que en determinats articles si que ho considera obligació, per assolir unes determinades finalitats. Principals finalitats:
- Intervenir en el mercat immobiliari promovent millors preus
- Promoure habitatge protegir: és la més important. No es refereix només a construir, sinó que a part de construir es poden fer moltes altres coses. Els habitatge de l’INCASOL, de les cooperatives, dels sindicats són habitatges promoguts per les Administracions Públiques o per entitats socials que es posen de lloguer o es venen a preus molt baixos, aquestes promocions es fan sobre sòl públic. Normalment el que es fa és que l’Ajuntament hi posa el sòl i les entitats socials (exemple: INCASOL) fan la inversió per construir els habitatges i aquests, o bé es venen o bé es posen en lloguer, aquests habitatges han d’estar destinats a col·lectius amb rendes baixes. En el cas de la Generalitat el patrimoni
públic té altres finalitats diferents a la de promoure habitatges públics. Exemple: invertir en activitats industrials, construir equipaments públics.
- Protegir sòl no urbanitzable: es tracta d’una altra finalitat no gaire implantada a Espanya. Es creu que la llei ja el protegeix suficientment. La millor manera de protegir el sòl no urbanitzable a part de qualificar-lo com a tal és posar-lo en mans públiques perquè garantiran la seva preservació.
7.4.1. Patrimoni municipal del sòl
Com es formen aquests patrimonis públics municipals? En aquest cas, de patrimonis municipals, són els Ajuntaments els que qualifiquen el sòl com a patrimoni públic. L’han de constituir obligatòriament els ajuntaments que comptin amb un Programa d’actuació urbanística. Tots els Ajuntaments que tinguin un cert dinamisme constructiu (els que tenen creixement urbanístic) hauran d’aplicar les cessions rebudes dels privats i qualificar el sòl com a patrimoni públic.
S’hi ha d’incorporar el sòl corresponent a cessió obligatòria i gratuïta d’aprofitament mig als ajuntaments (10%). Existeixen dos tipus de cessions obligatòries i voluntàries: les cessions per equipaments (carrers, escoles, solars, centres cívics...) i el 10% de l’aprofitament urbanístic de la zona d’urbanització. Exemple: si en un sector es preveu edificar 50.000 metres de sòl edificat, un 10%s’hauran de cedir a l’Ajuntament. Aquests passen a ser part del patrimoni públic del sòl. L’ajuntament els ha de destinar a aquesta finalitat legal.
Constitueix un patrimoni separat dins del patrimoni municipal. Els ingressos obtinguts per la seva venta o aprofitament s’han de reinvertir-hi. Per tant, la llei obliga que aquest patrimoni sigui separat de la resta d’edificació.
Pel que fa al patrimoni de la Generalitat no hi ha una regulació legal tant detallada i la seva regulació la trobem a la llei de l’INCASOL.
7.5. Règim d’edificació i ús del sòl
Una vegada l’ordenament ha establert un règim determinat per un determinat tipus de sòl, hi ha una sèrie de drets i deures reconeguts als propietaris del sòl sempre i quan facin un ús coherent del sòl. Alhora, hi ha una sèrie de lleis que pretenen dur a terme un control per a la efectivitat de l’ús coherent del sòl. L’Administració Pública és la responsable de controlar que es complirà efectivament la normativa. Per tant, l’edificació del sòl està controlada per l’administració, amb la finalitat de fer efectiva l’aplicació de la legalitat urbanística i les previsions dels plans. Els instruments amb els que es dota l’ajuntament per a aquest control, són actes que tenen per objecte donar efectivitat a l’ordenament urbanístic. Aquestes potestats d’intervenció es concreten en:
- Obligació d’edificar: edificar és essencialment un dret però el fet d’edificar, a més d’un dret, pot ser una obligació. A la pràctica no cal recordar-ho ja que tots els propietaris de solars en els que es pot edificar, el que fan és edificar, ja que hi guanyen molts diners. Ara bé, la llei d’urbanisme no pot ignorar l’existència d’aquesta obligació, ja que si no existís l’Administració Pública deixaria de tenir a les seves mans un instrument molt efectiu per prevenir casos especulatius. És una obligació molt genèrica que es concreta en els plans. Els plans urbanístics posen un termini, per edificar; aquest termini comença a computar a partir del
així com l’Ajuntament pot ordenar el desallotjament immediat de la finca. És una decisió molt polèmica i l’expedient de declaració de ruïna és mol complex, perquè la majoria de vegades hi ha una pluralitat d’interessos. La declaració de ruïna ha de ser molt ponderada perquè no només es tracta de valorar la construcció sinó que haurà de tenir en compte els interessos que es torben darrere de tot això. En cas d’urgència, l’ajuntament por ordenar el desallotjament. Execució subsidiària en cas d’incompliment.
7.6. Protecció de la legalitat urbanística
Les accions o omissions que poden constituir infracció urbanística han de ser objecte d’investigació o inspecció i, si s’escau, sancionades. A més, cal restaurar la realitat física que hagués pogut ser alterada per les mateixes (191). A vegades els mecanismes de control esmentats anteriorment no són suficients per reaccionar davant de possibles reaccions contraries a la realitat urbanística. Segons la llei tota acció que pugui ser infracció, haurà de ser objecte d’inspecció i si efectivament es tractés d’una infracció, s’haurà de restaurar el dany que s’ha produït.
Les comeptències per protegir la legalitat urbanística són de l’ajuntament directament, amb la competència subsidiària de la Generalitat. Si l’ajuntament no reacciona, la Generalitat es dirigirà a aquest per obligar-lo a actuar, per tant, la competència de la Generalitat no és directa. En cas que l’Ajuntament no respongués o respon però no fa res, després si que la Generalitat pot actuar directament (192).
7.6.1. Mesures que es poden adoptar
- Inspecció (193): Són les mesures generals del procediment d’inspecció de l’Administració Pública. Les inspeccions són competència de l’Ajuntament. Si aquest no ho fa poden actuar els inspectors de la Generalitat.
- Mesures provisionals (195): La llei preveu que si com a conseqüència de la inspecció es detecten irregularitats, l’ajuntament pot adoptar mesures provisionals que normalment és la suspensió d’obres.
- Suspensió d’obres i requeriments de legalització (197): si es fan obres sense llicència, es procedeix a la suspensió com a mesura provisional, juntament s’entrega un requeriment de legalització de la situació. Però si tot està en regla a part de lo de la llicència, no faran enderrocar l’edificació.
- Restauració de la realitat física alterada (198): si es fan obres contràries a l’ordenament jurídic vigent, la Administració Pública m’ha d’obligar a restaurar la situació legal que he violat, restaurar la realitat física alterada. S’ha d’anar amb compte pel que fa a l’enderrocament perquè si el `propietari presenta demanda i té raó, la indemnització que haurà de pagar l’ajuntament al propietari pot ser multimilionària.
- Revisió de llicències i d’ordres d’execució (200)
7.7. L’acció popular
L’article 12 TRLUC ens diu que l’acció popular és un procediment molt important en dret urbanístic, que sovint ha permès obtenir sentències judicials sancionadores i de restauració de la realitat física alterada, malgrat la inactivitat de l’administració. Hi solen jugar un protagonisme destacat els professionals (arquitectes, advocats) i les seves organitzacions representatives. En totes les actuacions de protecció de l’activitat urbanística i té un cert protagonisme l’acció popular; es tracta de la capacitat que tenen de prendre accions per protegir i/o preservar la legalitat urbanística (article 12 TRLUC). L’acció popular més habitual és l’empresa per entitats professionals, sobretot per part del Col·legi d’arquitectes.
Hem de diferenciar l’acció popular de les accions que van en contra d’una edificació pel fet que aquesta edificació atempta contra els drets d’un propietari concret. El que persegueix l’acció popular no són interessos privats o interessos d’un particular afectat de forma molt directa, sinó que el que es pretén protegir són interessos molt més col·lectius.
7.8. Infraccions i sancions
La llei d’urbanisme acaba amb un aparell sancionador força important. Els articles 205-208 tipifiquen un seguit d’actuacions que poden ser constitutives d’infracció urbanística i els articles 211 i ss preveuen les sancions que es poden imposar i els criteris per imposar-los. Per a l’aplicació d’aquestes sancions no difereix d eles demés sancions administratives. Com a singularitats podem destacar:
- Importància dels informes tècnics i de les inspeccions que acrediten que existeix realment una activitat infractora.
- Si la infracció és conseqüència d’un títol administratiu atorgat incorrectament, abans de sancionar s’ha de revocar la llicència o s’ha d’anul·lar, amb el ben entès que si s’acredita bona fe, no serà sancionat. En aquests casos és molt important distingir entre les llicències atorgades expressament o per silenci administratiu positiu.
- Tenir en compte que hem de separar les sancions administratives de l’ús de multes coercitives; les multes coercitives no són una mesura sancionadora sinó un mitjà d’execució forçosa.
