Las Constituciones desechables, Apuntes de Derecho Constitucional

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fundación para el progreso | 5 años

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of disposability

constituciones

desechables

niall ferguson

daniel lansberg-rodríguez

Las opiniones expresadas en el presente documento son de exclusiva responsabilidad de

los autores y no necesariamente representan las de Fundación para el Progreso, ni las de

su Directorio, Senior Fellows u otros miembros.

the constitution of disposability | constituciones desechables introducción En su segunda cuenta anual ante el Congreso chileno, la presidenta Mi- chelle Bachelet ratificó su deseo de reformular de manera sustancial la Constitución de 1980, la cual se originó en el período de la dictadura mi- litar. A pesar de que una serie de reformas, principalmente efectuadas durante el Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), ya habían conseguido eliminar las disposiciones «autoritarias» más controvertidas de la men- cionada carta magna, el argumento de Bachelet fue básicamente que, ha- biendo sido creada «en pecado», dicha Constitución jamás gozaría de ver- dadera legitimidad. Según sus palabras, el documento de 1980 «se originó en dictadura, no refleja las necesidades de nuestros tiempos y tampoco promueve nuestra democracia». Una nueva constitución emergería tras una campaña de «educación cívica» y de «un proceso de diálogo con la población en el cual todos podrán participar». No cabe duda que tales nociones tienen un matiz de superficialidad, aun- que más relevante aún es el hecho que varios ejemplos históricos des- mienten por completo aquello de que una constitución nacida «en peca- do» en términos políticos nunca llega a legitimarse. En efecto, cerca del 20% de las constituciones democráticas actualmente vigentes en el mun- do nacieron en condiciones no democráticas.^1 Entre estas se incluyen cartas fundamentales de democracias notablemente exitosas, como la de Japón (redactada durante la ocupación estadounidense), la de los Países Bajos, la Constitución argentina, la belga, la de México y la noruega. To- das ellas fueron adaptadas al espíritu democrático con posterioridad a su promulgación.^2 También vale la pena recordar que la constitución re- publicana más antigua e incuestionablemente exitosa que se conozca, la de los Estados Unidos, fue formulada por un grupo de terratenientes no facultados para ello y que habían sido designados de manera no demo- crática, quienes trabajaron bajo condiciones de absoluto secreto y que, en cierta forma, buscaban perpetuar la institución de la esclavitud. 1 Ginsburg, T. «Fruit of the Poisonous Vine? Some Comparative Observations on Chi- le’s Constitution», Centro de Estudios Políticos, 2014, página 1. 2 Partlett, W. «The Dangers of Popular Constitution-Making», Brooklyn Journal of In- ternational Law, 38, 2012, páginas 194-238. introduction At her second inaugural address to the Chilean Congress, President Michelle Bachelet reaffirmed her desire for a fundamental redrafting of the 1980 Constitution, which originated in the period of military dictatorship. Although a series of amendments, particularly during the presidency of Ricardo Lagos (2000-2006), had already succeeded in re- moving the constitution’s more controversial “authoritarian” provisions, Bachelet’s argument was essentially that, having been created “in sin”, the constitution can never truly have legitimacy. In her words, the 1980 document “had its origins in the dictatorship and does not reflect the needs of our times or promote our democracy”. A new constitution would emerge after a campaign of “civic education” and “a process of dialogue with citizens in which everyone can take part”. Such notions have a superficial appeal, no doubt. Yet the idea that a constitution born in political sin can never be- come legitimate flies in the face of a great deal of history. Around 20% of all active democratic constitutions were in fact written under undemocratic conditions.^1 These include the constitutions of notably successful democracies such as Japan (under U.S. occupation when its constitution was written), the Netherlands, Argentina, Belgium, Mexico and Norway. All of these were adapted to democracy subsequent to their writing.^2 Indeed, it is worth remembering that the oldest and arguably most successful republican constitu- tion, that of the United States, was drafted by a cadre of unauthorized and undemocratically appointed landowners working under conditions of absolute secrecy, and partly aiming to prolong the life of the institution of slavery. 1 Tom Ginsburg, “Fruit of the Poisonous Vine? Some Comparative Observations on Chile’s Constitution”, Centro de Estudios Politicos (2014): 1. 2 William Partlett, “The Dangers of Popular Constitution-Making” Brooklyn Journal of International Law 38 (2012), 194-238.

the constitution of disposability | constituciones desechables Por el contrario, los frecuentes reemplazos constitucionales,^3 práctica co- mún en gran parte de América Latina, pueden generar precisamente el efecto opuesto al aparentemente buscado, esto es, debilitar la institucio- nalidad democrática al negarle el beneficio de la reputación que se gana solo bajo condiciones de perpetuidad. Al reemplazar sus constituciones en tal grado y con tanta frecuencia, los países corren el riesgo de hacer pa- recer normales ciertos vacíos institucionales, exacerbar inestabilidades e institucionalizar una suerte de «adhocracia» de la cual se espera que las constituciones precisamente nos resguarden. Dadas las instituciones relativamente sanas y estables del Chile pos Pi- nochet, la decisión de redactar una nueva constitución implica poner en riesgo una legitimidad que fue duramente lograda a cambio de beneficios intangibles, en el mejor de los casos. Se trata de un juego peligroso y, pro- bablemente, innecesario.

3 Es preciso distinguir entre reemplazo constitucional y reforma constitucional. En el primer caso, efectivamente se sustituye una constitución vigente por otra de mane- ra total o prácticamente total, pues ciertos artículos tal vez sobrevivan al reemplazo por su calidad de incuestionables. En el segundo caso, se modifican aspectos espe- cíficos del sistema vigente por medio de un mecanismo político de reforma que es autorizado por la propia constitución a reformular. By contrast, frequent constitutional replacements,^3 a com- mon practice in much of Latin America, can have precisely the opposite effect to what is ostensibly intended, weakening democratic institutions by denying them the benefits of rep- utations built up over time. By changing their constitutions too much too often, countries risk normalizing institutional vacuums, exacerbating instabilities and institutionalizing the kind of “adhocracy” that constitutions are supposed to protect against. Given Chile’s comparatively strong institutional health and its stability in the post-Pinochet era, the decision to rewrite a working constitution means putting such hard won legiti- macy at risk in exchange for, at most, intangible benefits. It is a dangerous game, and very probably an unnecessary one.

3 Here it is necessary to distinguish between constitutional “repla- cement” and constitutional amendment. The former replaces the existing constitution entirely (or nearly entirely as certain articles may survive as holdovers). The latter modifies particular points of the existing system and, crucially, does so by following a political modification or amendment mechanism that is itself sanctioned by the existing constitution.

the constitution of disposability | constituciones desechables hasta ahora se resisten a contar con una constitución,^8 la amplia mayo- ría de estas nuevas cartas magnas busca simplemente reemplazar algún fallido intento constitucional anterior. Por lo pronto, con toda seguridad nacerán en el contexto de calamidades o graves paralizaciones nacionales en la historia de un país, como son las guerras, los golpes de Estado, las cri- sis económicas o las revoluciones.^9 Sin embargo, no es poco común que los Gobiernos reformulen sus constituciones debido a un abanico de razones políticas o sociales, en ausencia de crisis mayores. De hecho, un análisis publicado en 2009 por Ginsburg, Elkins y Blount señala que, en los últimos 100 años, solo la mitad de las modificaciones constitucionales ocurridas en el mundo se han producido dentro de los tres años siguientes al estallido de algún acontecimiento desestabilizador importante. El 50% de las modi- ficaciones restantes han surgido como resultado de factores políticos coti- dianos, tales como la aparición de un nuevo partido o el intento de algún líder populista por consolidarse.^10 En América Latina, las nuevas constituciones a menudo han nacido a consecuencia de una crisis, como revoluciones o altibajos en los ciclos económicos. Llegó a ser habitual en algún momento de la historia del subcontinente que los Gobiernos fueran derrocados violentamente y que una nueva constitución surgiera con el fin de marcar un claro quiebre con el pasado y consolidar así el control del nuevo Gobierno. Pero en nu- merosos casos las constituciones fueron reemplazadas en circunstancias mucho menos dramáticas. Dictadores autoritarios como Leónidas Truji- llo en República Dominicana o Juan Vicente Gómez en Venezuela senci- llamente cambiaron las cartas fundamentales de sus respectivos países por capricho. Gómez, quizás el más poderoso de los caudillos venezolanos de la historia, impulsó la promulgación de siete constituciones durante su mandato de 27 años. Destaca como materia de estudio la Constitución de 1914, pues fue concebida por Gómez específicamente para superar su imposibilidad de ser reelecto. 8 Como es el caso del Reino Unido, Nueva Zelanda, San Marino, Arabia Saudita y, si así puede decirse, el Estado de Israel. 9 Elkins, Z. Ginsburg, T. y Melton, J., The Endurance of National Constitutions, Nueva York: Cambridge University Press, 2009, página 38, especialmente donde analizan lo planteado por Russell (1993) y Elster (1995). 10 Elkins, Z. Ginsburg, T. y Melton, J., The Endurance of National Constitutions, Nueva York: Cambridge University Press, 2009, página 38, especialmente donde analizan lo planteado por Russell (1993) y Elster (1995). from one of the few recalcitrant holdouts without a written constitution,^8 the great majority of these new constitutions seek to replace a failed earlier iteration. Most certainly do arise in the context of some national calamity or caesura in a country’s history such as a war, coup, economic crisis, or revolution.^9 However, it is not uncommon for constitu- tions to be redrafted by governments for a variety of po- litical or social reasons in the absence of a major crisis. In fact, an analysis published in 2009 by Ginsburg, Elkins and Blount found that, over the last century, only around half of constitutional changes have come within three years of a major destabilizing event. The rest mostly came about as a result of more quotidian political factors such as the rise of a new party or a populist leader consolidating power. 10 In Latin America, constitutional replacement has often tak- en place due to crises: revolutions as well as boom and bust economic cycles. It was once not uncommon for govern- ments to be overthrown violently and for a new constitution to be adopted to signal a clear break with the past and there- by consolidate the new government’s control. In many cases, however, constitutions were replaced under less dramatic circumstances. Authoritarian dictators such as Leonidas Trujillo in the Dominican Republic or Venezuela’s Juan Vi- cente Gomez simply changed their countries’ constitutions on a whim. Gomez, perhaps the greatest of Venezuela’s cau- dillo strongmen, sponsored seven constitutions during his 27-year reign. One of these, the Constitution of 1914, is note- worthy in that it was devised by Gomez as a result of his inability to stand for reelection. 8 Such as the United Kingdom, New Zealand, San Marino, Saudi Ara- bia (and, arguably, the state of Israel). 9 Elkins, Ginsburg, and Melton, Endurance of National Constitutions, 38, especially where discussing Russell (1993) and Elster (1995). 10 Elkins, Ginsburg, and Melton, Endurance of National Constitutions, 38, especially where discussing Russell (1993) and Elster (1995).

the constitution of disposability | constituciones desechables Este estilo caudillista de formular una constitución no era nada nuevo para la región. Ya en 1827, Simón Bolívar, el héroe independentista vene- zolano que liberara a la mayor parte del norte de Sudamérica del dominio español, abogaba por una carta magna donde se codificara el poder de un «presidente vitalicio»: él mismo.^11 Un siglo después, en 1926, el presi- dente Plutarco Elías Calles de México restablecía ciertas disposiciones prácticamente olvidadas de la Constitución de 1857 (dos reformulaciones eliminadas) que le permitían expulsar del territorio mexicano a clérigos extranjeros, apoderarse de tierras de propiedad de la Iglesia y suspender juicios ante jurado. Como tales casos muy bien ilustran, las constitucio- nes en América Latina parecieran valer poco más que el papel en el cual han sido escritas. Siguiendo igual tradición, hasta la era moderna los cambios constitucio- nales en América Latina han solido ocurrir como resultado directo del in- tento de Gobiernos específicos por asegurar mejores condiciones para sí mismos, eludiendo el asunto de mandatos acotados o apoderándose por la fuerza del control de ciertas competencias estatales que, en otras circuns- tancias, serían independientes.^12 En ocasiones, tales cambios constitucio- nales no han sido más que meras tácticas políticas. Los Gobiernos buscan conseguir apoyo popular ofreciendo modificaciones constitucionales de carácter básicamente simbólico, como añadir materias religiosas o ideoló- gicas o incluir nuevas garantías constitucionales, como lo fue el innovador aunque en gran medida inaplicable derecho de lactancia en Ecuador.^13 América Latina no tiene rival en lo que a frecuencia de experimentos constitucionales se refiere. A pesar del gran esfuerzo de Gómez, Venezue- la no ostenta el récord regional con 26 constituciones. Ese honor recae en República Dominicana con un total de 32 cartas fundamentales. Ecuador se lleva el tercer lugar con 21 constituciones, mientras Bolivia acaba de al- canzar su carta magna número 17. Más de la mitad de los 21 países latinoa- 11 Lynch, John, Simón Bolívar: A Life, New Haven: Yale University Press, 2004, página 110. 12 Algunos ejemplos son Bolivia en 2008 y Ecuador en 2010. 13 República del Ecuador, Constitución de 2008, Sección 4, Artículo 43. «El Estado ga- rantizará a las mujeres embarazadas y en período de lactancia los derechos a: 1. No ser discriminadas por su embarazo en los ámbitos educativo, social y laboral. 2. La gratuidad de los servicios de salud materna. 3. La protección prioritaria y cuidado de su salud integral y de su vida durante el embarazo, parto y posparto. 4. Disponer de las facilidades necesarias para su recuperación después del embarazo y durante el período de lactancia». This type of caudillista constitution-making was, of course, nothing new to the region. As early as 1827, Simon Bolivar, the Venezuelan independence hero responsible for liber- ating most of northern South America from Spanish rule, was pushing a constitution codifying the rule of an elect- ed “president-for-life”: himself.^11 In 1926 President Plutarco Elías Calles of Mexico resurrected nearly forgotten provi- sions from an 1857 constitution (two rewrites removed) to expel foreign-born clergymen, seize church lands and sus- pend trial by jury. As cases like this illustrate, constitutions in Latin America are often worth little more than the paper they are printed on. In keeping with this tradition, up until the modern era con- stitutional changes in Latin America have often come about as a direct result of a particular governments’ attempting to secure a better deal for itself, skirting term limits or seiz- ing control of otherwise independent state competencies.^12 Sometimes, constitutional changes are little more than tac- tical political moves. Offering largely symbolic changes such as adding a religious or ideological issue to a preamble, or laying out “new” rights such as Ecuador’s novel and largely unenforceable constitutional right to breastfeed,^13 govern- ments can drum up popular support. For the sheer frequency of constitutional turnover, Latin America is unmatched. Despite Gomez’s best efforts, Ven- ezuela’s does not hold the regional record with 26 constitu- tions. That honor belongs to the Dominican Republic, with a total of 32 constitutions. Ecuador is in third place with 21, 11 John Lynch, John, Simon Bolivar: A Life (New Haven: Yale University Press, 2004), 110. 12 Examples include Bolivia in 2008 and Ecuador in 2010. 13 Republic of Ecuador, Constitution of 2008, sec. 4., art. 43. “The State shall guarantee the rights of pregnant and breast-feeding women to: 1. Not be discriminated for their pregnancy in education, social, and labor sectors. 2. Free maternal healthcare services. 3. Priority protection and care of their integral health and life during preg- nancy, childbirth and postpartum. 4. The facilities needed for their recovery after pregnancy and during breast-feeding”.

the constitution of disposability | constituciones desechables According to one study, the mean lifespan of constitutions was 28.7 years after independence, and 22.6 years during the twentieth century.^14 It is likewise important to note that since the early 1980s, with the exception of Cuba, every Latin American country has been, nominally at least, a democratic system and dis- ruptions by coup or popular revolution have been exceed- ingly rare. Discounting the occasional “Golpeachment”,^15 where some alliance of non-presidential institutions topples a president à la Honduras (2008), Paraguay (2012) or Brazil (2016), otherwise leaving the system and constitution intact, most transitions have been substantively democratic. And yet the habit of constitutional replacement has continued unabated. Nearly every Latin American country save Costa Rica, Uruguay, Argentina^16 and Mexico has adopted at least one new constitution since 1980, and several countries have adopted more than one in that time.^17 It can be argued that the Latin American experience is not all that exceptional. After all, Latin American countries have suffered from considerable instability over the centuries and were likewise among the first to constitutionalize gen- erally. Haiti, the earliest to do so, was drafting its first con- stitution as early as 1804, less than twenty years after the United States became the first republic in the hemisphere to do so in 1789.^18 By 1830 nearly every South American coun- 14 Gabriel L. Negretto, “Replacing and Amending Constitutions: The Logic of Constitutional Change in Latin America”, Law and Society Review 46 (2012), 752. 15 A portmanteau of Impeachment and “golpe”, the Spanish word for coup. 16 Some scholars have argued that the Argentinean reform of 1994 was so significant as to mark the de facto birth of a new constitu- tion. The authors of this paper take a narrower view, considering the 1994 reform to constitute a series of amendments rather than a wholesale rewrite. 17 Negretto, “Replacing and Amending Constitutions”, 753. 18 Elkins, Ginsburg, and Melton, Endurance of National Constitutions, 10. período de vigencia promedio de tales constituciones ha sido de 28,7 años tras el logro de la independencia y de 22,6 años durante el siglo XX.^14 De igual modo, es importante tener en cuenta que, desde comien- zos de la década de los ochenta y con la sola excepción de Cuba, to- dos los países latinoamericanos han mantenido, al menos nominal- mente, un régimen democrático y la ocurrencia de alteraciones a causa de golpes de Estado o revoluciones populares ha sido extre- madamente excepcional. Descontando el ocasional fenómeno del golpeachment,^15 donde algunas coaliciones no afines a la presiden- cia han derrocado mandatarios al estilo de lo ocurrido en Honduras (2008), Paraguay (2012) o Brasil (2016), aunque dejando intactos tan- to el sistema de Gobierno como la constitución, la mayoría de las transiciones han sido de un carácter sustancialmente democrático. Sin embargo, el vicio de los constantes reemplazos constituciona- les no da tregua. Prácticamente todos los países latinoamericanos —salvo Costa Rica, Uruguay, Argentina^16 y México— han adoptado al me- nos una nueva constitución desde 1980 a la fecha y varios de ellos más de dos cartas magnas en dicho período.^17 Podría argumentarse que la experiencia latinoamericana está dentro de lo esperado; después de todo, los países de la región han sufrido de consi- derable inestabilidad durante siglos. Sin embargo, lograron ser de los pri- meros del mundo en constitucionalizarse. Un pionero Haití ya redactaba su primera constitución en 1804, menos de 20 años después que los Esta- dos Unidos hiciera su parte en 1789.^18 Para 1830, prácticamente todos los países latinoamericanos ya contaban con una carta fundamental, siendo 14 Negretto, G. L. «Replacing and Amending Constitutions: The Logic of Constitutional Change in Latin America», Law and Society Review, 46, 2012, página 752. 15 Palabra compuesta por el vocablo inglés impeachment (destitución) y el concepto «golpe de Estado». 16 Autoridades en la materia afirman que la reforma constitucional argentina de 1994 fue lo suficientemente significativa como para considerarse una nueva constitución de facto. Sin embargo, los autores del presente ensayo optan por una visión más acotada del caso y consideran dicha reforma como una serie de enmiendas más que una recreación completa. 17 Negretto, G. L. «Replacing and Amending Constitutions: The Logic of Constitutional Change in Latin America», Law and Society Review, 46, 2012, página 753. 18 Elkins, Z. Ginsburg, T. y Melton, J., The Endurance of National Constitutions, Nueva York: Cambridge University Press, 2009, página 10.

the constitution of disposability | constituciones desechables los únicos territorios que se resistían a ello un puñado de islas caribeñas que continuaron como posesiones imperiales, entre otras, Cuba, Puerto Rico y República Dominicana. Dichos países rezagados acabarían cons- titucionalizándose de igual modo al llegar el nuevo siglo.^19 Por contraste, como puede verse en la tabla anterior, muchas naciones africanas solo alcanzaron su independencia o, en otras palabras, pudieron formular su primera carta fundamental, varios años después. Sin embargo, si de cuestiones de longevidad de sus documentos constitucionales se trata, las cifras para África y América Latina parecen bastante similares. Podría decirse que todo país que sufra de convulsiones revolucionarias es muy probable que deba enfrentar una sucesión de constituciones. Por ejem- plo, de las 16 cartas magnas francesas promulgadas a la fecha, 11 de ellas surgieron durante el tumultuoso período trascurrido entre la Toma de la Bastilla en 1791 y la crisis revolucionaria de 1848.^20 Sin embargo, siguen existiendo diferencias importantes entre América Latina y el resto del mundo en asuntos constitucionales. En el caso de África, continente que también experimenta la aparición de nuevas cons- tituciones con asombrosa frecuencia, la mayoría de aquellas sometidas a reescritura son, más bien, modificadas muy someramente con el fin de justificar (o, retrospectivamente, validar) ciertas interrupciones previas del orden constitucional. En Liberia, por ejemplo, tras el derrocamiento y posterior ejecución del presidente William Tolbert a manos de soldados liderados por Samuel Doe en 1980, la Constitución de 1847 (la más antigua de África) fue derogada y el así llamado Comité de Constitución Nacional, un grupo de trabajo conformado por 25 miembros, recibió el mandato de redactar una nueva carta fundamental. El comité finalizó el borrador de la nueva constitución en diciembre de 1982 y, cuando el resultado de su trabajo fue finalmente publicado, se observó que muy poco había cambia- do del documento anterior. En muchos países donde el poder se concentra en manos de un solo líder, reescribir constituciones no es tarea que se considere necesaria.^21 En Egip- to, por ejemplo, el régimen de Hosni Mubarak funcionó con considerable 19 Panamá formó parte de Colombia hasta 1903, pero se lo consideró como territorio nacional y no una colonia. 20 Elkins, Z. Ginsburg, T. y Melton, J., The Endurance of National Constitutions, Nueva York: Cambridge University Press, 2009, página 10. 21 Law, D. S. y Versteeg, M., «Sham Constitutions», California Law Review, 101, 2013. try had a codified constitution: the only holdouts being a few Caribbean islands that remained imperial possessions like Cuba, Puerto Rico and Dominican Republic. All of them would catch up by 1900.^19 By comparison, (as can be seen in the table above) many African countries only became inde- pendent, or otherwise drafted their first constitutions, later on. Were we to adjust for longevity, the numbers for Africa and Latin America might well be roughly similar. Any coun- try with a period of revolutionary upheaval, it might be said, is likely to have gone through a succession of constitutions. Of France’s 16 constitutions to date, 11 were accrued during the tumultuous period between the storming of the Bastille in 1791 and the revolutionary crisis of 1848.^20 Yet there are still important differences between Latin America and the rest of the world. In the African case, for example, which also goes through constitutions at a break- neck pace, most constitutions that are “rewritten” are in fact modified rather little, in order to justify (or retrospectively validate) some previous interruption in the constitutional order. In Liberia, for instance, following the overthrow and execution of President William Tolbert by soldiers led by Samuel Doe in 1980, the 1847 Liberian Constitution (the old- est in Africa) was suspended and a “National Constitution Committee”, a 25-member task force, was charged with draft- ing a new text. In December 1982, the committee finished their draft constitution, and when the results were finally publicized, comparatively little had been changed from the previous iteration. In many countries where power is concentrated in the hands of an individual leader, constitutional rewrites are simply 19 Panama was a part of Colombia until 1903, but it was considered national territory and not a colony. 20 Elkins, Ginsburg, and Melton, Endurance of National Constitutions , 10.

the constitution of disposability | constituciones desechables lecciones de la historia Desde una perspectiva histórica, las constituciones han servido a tres propósitos fundamentales:

• Establecer instituciones gubernamentales, estandarizar las relacio- nes entre ellas e instalar un sistema de control intragubernamental.
• Explicitar los derechos de los ciudadanos.
• Consagrar valores comunes, estableciendo una razón de Estado para la entidad nacional. En la mayoría de los casos, es el primero de estos propósitos el que resulta clave para la futura estabilidad gubernamental. Sin un sistema viable de controles y equilibrios, instituciones sólidas y limitaciones al poder ejecu- tivo, los derechos individuales no pueden ser garantizados y los valores colectivos corren el riesgo de volverse irrelevantes conforme la sociedad se fragmenta. Sin embargo, la importancia del tercer objetivo no debe subestimarse. La Constitución de la República de Weimar de 1919 incluía más derechos que los que cualquier carta fundamental alemana hubiera jamás otorgado a sus ciudadanos. Sin embargo, el documento fracasó tan estrepitosamente como ningún otro en la historia. Fracasó porque —de- bido a una variedad de razones— no fue capaz de establecer su propia le- gitimidad y cometió un error fatal (la consagración de poderes presiden- ciales de amplio alcance en su artículo 49) que facilitó su autodestrucción a manos de un canciller legítimamente electo. Por lo tanto, lejos de ser meras hojas de ruta o listas de verificación de derechos, las constituciones desempeñan una función algo más difusa pero igualmente fundamental para los Estados. Más allá de definir garan- tías e institucionalidades, una constitución comunica algo mucho más profundo, aunque quizás menos tangible, sobre un país: sus prioridades, su carácter, su ethos. Mientras algunas constituciones hacen poco más que codificar normas ya existentes, otras —especialmente en América Latina— plantean aspiraciones y describen sociedades utópicas que es- lessons of history From a historical perspective, constitutions have served three major purposes:
• To establish governmental institutions, standardize relationships among those institutions, and set up in- tra-governmental checks;
• To make citizens’ rights explicit; and
• To enshrine common values, setting a raison d’état for the national entity. In most cases, it is the first of these purposes that proves most vital for future governmental stability. Without a work- able system of checks and balances, strong institutions, and limitations on the executive branch, personal rights cannot be guaranteed and common values may become irrelevant as society becomes factionalized. However, the importance of the third role should not be underestimated. The consti- tution of the Weimar Republic listed far more rights than any previous German constitutional document had accord- ed to citizens. Yet the 1919 constitution failed as badly as any in history. It did so because —for a variety of reasons— it failed to establish its own legitimacy and contained a fatal flaw (the far-reaching presidential powers enshrined in Ar- ticle 49) that enabled its destruction from within by a legiti- mately elected and appointed chancellor. Far from being mere political roadmaps or checklists of rights, constitutions thus play a more nebulous but equal- ly vital role to the states. Beyond defining institutional re- lationships and rights, a constitution communicates some- thing more profound, if less tangible, about a country: its priorities, its character, its ethos. While some constitutions do little more than codify existing norms, others —espe- cially in Latin America— are more aspirational, describing a

the constitution of disposability | constituciones desechables Far from being mere political roadmaps or checklists of rights, con- stitutions thus play a more nebulous but equally vital role to the states. Beyond defining institutional re- lationships and rights, a constitution communicates something more profound, if less tangible, about a country: its priorities, its character, its ethos. Por lo tanto, lejos de ser meras hojas de ruta o listas de verificación de derechos, las constituciones desempeñan una función algo más difusa pero igualmente fundamental para los Estados. Más allá de definir garantías e institucionalidades, una constitución comunica algo mucho más profundo, aunque quizás menos tangible, sobre un país: sus prioridades, su carácter, su ethos****.

the constitution of disposability | constituciones desechables De lo que sí tenemos certeza es que cada intento por formular una nueva carta magna vuelve el cronómetro a cero. Cada nuevo experimento cons- titucional suele lanzar por la borda todo precedente posible con respecto a procedimientos y normas institucionales del intento constitucional an- terior, reemplazándolo por alternativas de difusa comprensión que sue- len ser más débiles en la práctica de lo que parecen. Muy a menudo, es la institución de la presidencia la que emerge intacta y fortalecida tras un proceso de restructuración constitucional, mientras el resto de las insti- tuciones debe recomenzar de cero, adoleciendo —como ocurrió en el caso de Jackson— de la legitimidad, la trayectoria, las relaciones y las faculta- des necesarias para funcionar con la debida independencia y reafirmar su misión como corresponde en escenarios de crisis. Tanto la población local como las partes interesadas extranjeras se ven obligadas a navegar en un nuevo escenario gubernamental, donde solamente la porción con- cerniente al ejecutivo todavía les parece relativamente familiar. Gobernar en tales circunstancias puede, con suma facilidad, reducirse al mero ejer- cicio de influencias personales.^26 Un problema adicional para los intentos de reemplazo constitucional es que hoy resulta más complejo que antes producir una constitución óptima. En este sentido, muchos expertos en materias constitucionales estiman^27 que la confidencialidad durante el proceso de generación del documento —no obstante su naturaleza antidemocrática— puede faci- litar las difíciles negociaciones que suelen requerirse para producir un 26 La OEA, por medio de sus delegados designados y cumbres presidenciales, exacer- ba el problema al opinar sobre acontecimientos locales desde una perspectiva in- dudablemente panamericanista de la institución de la presidencia. De esta forma, cuando el Congreso y la Corte Suprema de Honduras recurrieron al ejercicio de sus poderes institucionales en conformidad con la Constitución vigente y derrocaron al presidente Zelaya por violar la carta fundamental, el mundo de forma unánime condenó los hechos por considerarlos un golpe de Estado. Esto no ocurrió así en el caso de Richard Nixon. 27 Elster, J., «Legislatures as Constituent Assemblies» publicado en The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State, editado por Richard W. Bauman y Tsvi Kahana, Cambridge, Reino Unido: Cambridge University Press, 2006, páginas 181-97. What we do know is that every full-scale constitutional re- write effectively restarts the clock. Each new constitutional iteration often jettisons the accumulated procedural prece- dents and institutional norms of the previous one, replacing them with more nebulously understood alternatives that are almost always weaker in practice. More often than not it is the institution of the presidency that emerges intact and all the stronger from the restructuring process. Mean- while, the other institutions start from square one, lacking —as in Jackson’s case— the institutional legitimacy, mem- ory, relationships, and mandate necessary to govern inde- pendently and duly assert their role in crisis. Both domestic constituents and international partners are forced to learn to navigate a new governmental landscape, only the execu- tive portion of which looks familiar. Governance under such circumstances can all too easily be reduced to the exercise of personal influence.^26 A further problem with constitutional replacement is that it is almost certainly harder to produce a good constitution today than it used to be. Many constitutional scholars have likewise argued^27 that secrecy —despite its undemocratic nature— can in fact facilitate the type of horse-trading and hard bargaining that are often required to create a functional 26 The Organization of American States, through its appointed dele- gates and presidential summits exacerbates the problem by pas- sing judgment on local events from a decidedly pan-presidential perspective. Thus when the Honduran Congress and Supreme Court sought to exercise institutional powers in accordance with their constitution and unseated President Zelaya for violating the constitution, the world universally condemned it as a coup. This was never the case for Richard Nixon. 27 Jon Elster, “Legislatures as Constituent Assemblies”, in The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional Sta- te, ed. Richard W. Bauman and Tsvi Kahana (Cambridge, UK: Cambri- dge University Press, 2006), 181–97.

the constitution of disposability | constituciones desechables sistema funcional de Gobierno.^28 Con la rara excepción de Birmania, don- de la Constitución de 2008 logró negociarse en absoluto secreto, hoy en día no resulta nada fácil convencer a la población de que se instale có- modamente a observar mientras la élite elabora la carta fundamental en salones inundados de humo de tabaco, como solía ser antes. Actualmente, los medios de comunicación fomentan un escrutinio externo nunca an- tes visto del proceso de diseño constitucional. Y lo que es más importan- te, las nuevas tendencias dentro de un contexto de ejercicio democrático del poder suelen exigir que constituciones emergentes sean sometidas a plebiscito. Con ello se sobrevaloran cláusulas que enfatizan garantías individuales y valores colectivos, sin importar su aplicabilidad, lo que po- dría explicar por qué razón la tendencia general durante el último medio siglo ha sido de constituciones extensas con largas listas de derechos. La población suele ser proclive a aceptar nuevas variantes constitucionales que, al menos en apa- riencia, la empoderan ante el Gobierno (por medio de la mención de nuevos derechos) pero que, en la práctica, pueden acabar potenciando más bien al poder ejecutivo.^29 Si la constitución estadounidense es un 28 Ginsburg, T. Blount, J. y Elkins, Z. analizan el asunto con extraordinaria profundidad en «The Citizen as Founder: Public Participation in Constitutional Approval», Temple Law Review, 81, 2008. Allí identifican un punto medio, posiblemente más exitoso, donde las negociaciones constitucionales se realizan a puerta cerrada pero el re- sultado final es posteriormente sometido a la ratificación pública. Sin embargo, su postura no es universalmente aceptada. Un estudio de Partlett, W. «The Dangers of Popular Constitution-Making», Brooklyn Journal of International Law, 2012, sostie- ne que, tras la caída de la Unión Soviética, fueron aquellos países donde los proce- dimientos de preparación de nuevas constituciones se desarrollaron básicamente ajenos a la participación popular (como los casos de Polonia y Checoslovaquia) los que pudieron mantener incólumes tanto sus propias cartas fundamentales como sus ideales democráticos. Por su parte, Rusia, Bielorrusia, Kazajistán y otros países con procesos constitucionales democráticos exclusivamente arraigados en la parti- cipación popular, tales como asambleas constituyentes y referendos, han reincidido en malas prácticas. Mientras exista relativo consenso en cuanto a que las constitu- ciones son fundamentales para la salud de la democracia, la realidad de dar marcha atrás se mantendrá abierta al debate. 29 Mientras en el ya citado ejemplo de Jackson, los estadounidenses al menos se con- solaban con la certeza de saber en qué situación se hallaba Marshall al respecto, en el caso de Venezuela, tras varios años de consolidación presidencial bajo el Gobier- no de Chávez, ni siquiera quien preside la Corte Suprema finge ya defender la sepa- ración de poderes, admitiendo públicamente su convencimiento de que tal división «debilita al Estado». system of government.^28 With the rare exception of Myanmar, where the 2008 Constitution was negotiated in secret, nowa- days it can be difficult to convince a population to just sit back for the ride while the elites haggle in what used to be smoke- filled rooms. Today’s global media create more external scruti- ny over the process of constitutional design than ever before. More importantly, advances in democratic governance now usually require nascent constitutions to pass through a pleb- iscite. That puts a premium on clauses emphasizing personal rights and shared values, regardless of enforceability, which may explain why the constitutional trend in general over the last half century has been for constitutions to become longer, and more rights-heavy. Populations are often quite amenable to accepting new consti- tutional variants that ostensibly empow- er the population vis-à-vis the govern- ment (through the enumeration of new rights) but that may in practice serve to 28 Tom Ginsburg, Justin Blount & Zachary Elkins discuss this issue in excellent depth in “The Citizen as Founder: Public Participation in Constitutional Approval”, 81 Temple Law Review 361 (2008). In it, they identify a potentially more successful middle ground wherein negotiations are conducted in secret but the final verdict subse- quently opened up to public ratification. Theirs is not a universally accepted view however, a study by William Partlett, The Dangers of Popular Constitution-Making (September 9, 2011). 38 Brooklyn Jour- nal of International Law 193 (2012), argued that, following the fall of the Soviet Union, it was those countries where constitutional draf- ting processes remained most closed to popular participation (e.g. Poland, Czechoslovakia, etc.) that were best able subsequently to maintain both their individual constitutions and democratic ideals intact. Meanwhile, Russia, Belarus, Kazakhstan and other countries with more purely participatory popular democratic drafting pro- cesses such as elected conventions, and subsequent referendums —have since backslid. So while a near consensus may exist that constitutions are fundamental to the health of a democracy, the truth of the reverse remains open to interpretation.

the constitution of disposability | constituciones desechables venezuela y el peligro de las constituciones desechables La sórdida historia constitucional de Venezuela pone el acento tanto en los peligros que implica rehacer, incluso exitosamente, una carta funda- mental como en los riesgos que conlleva fallar en el intento. En dramático contraste con Chile, país que ha disfrutado de un cuarto de siglo de estabilidad constitucional, se encuentra el caso de Venezue- la. Tras una incontable cantidad de reemplazos constitucionales, hoy en día el presidente de la nación es esencialmente el Gobierno, incluso bajo circunstancias donde —tal como en la actualidad— la figura presidencial ejerce relativo escaso control sobre la ciudadanía. Tal patología presenta profundas raíces históricas. Durante el primer siglo de vida de Venezuela, una oleada interminable de personajes del ámbito militar luchó por arre- batarse unos a otros el control sobre Caracas. La guerra civil, la discordia social y el caudillismo se volvieron situaciones habituales, generando que no menos de 17 constituciones fueran ratificadas entre 1830 y 1900. La gran mayoría de ellas estuvo directamente vinculada a un líder específi- co y fue pronto desechada en cuanto el líder en cuestión fue derrocado, jubiló o murió.^31 Sin embargo, con el hallazgo de petróleo durante los últimos años del mandato de Gómez, la súbita entrada de una cuantiosa riqueza propi- ció el nacimiento de una nueva élite comercial. Tal grupo emergente se disputó a partir de entonces el poder con la tradicional élite militar del país, lo que acabó minando gradualmente el predominio de esta última.^32 La institucionalidad democrática comenzó a desarrollarse en torno al creciente flujo de petrodólares, derivando en el desmantelamiento gra- 31 Cordeiro, J.L., «Constitutions around the World: A View from Latin America», IDE Dis- cussion Paper, 164, Chiba: Institute for Developing Economies, 2008. 32 Esta tensión perdura hasta hoy y sigue siendo una peculiar característica de la política venezolana. El breve golpe de Estado que removió temporalmente a Chávez del poder en 2002 se produjo a modo de alianza temporal entre estos dos grupos tradicional- mente antagonistas. La misma alianza también echó por tierra la Constitución de 1947 y al primer presidente electo por voto popular de Venezuela, Rómulo Gallegos. venezuela and the dangers of disposable constitutions Venezuela’s sordid constitutional history highlights both the dangers of successful constitutional rewriting and the risks of failed attempts to do so. Standing in stark contrast to Chile’s quarter century of rel- ative constitutional stability is the case of Venezuela where, following a nearly unparalleled number of replacements of the constitution, the president essentially is the govern- ment, even in under circumstances when —as now— they can assert comparatively little control over the body politic. This pathology has deep historical roots. In the first century of Venezuelan history, an unending stream of military men struggled to wrest control of Caracas from one another. Civ- il war, social discord and caudillismo became the standard, and from 1830 to 1900 no fewer than 17 constitutions were ratified. A majority of these were tied directly to a specific leader and were scrapped as soon as that leader was over- thrown, died, or retired.^33 When oil was discovered during the closing years of Gomez’s administration, however, the sudden influx of wealth creat- ed a new commercial elite. This then vied for power with the traditional military elite, chiseling away at the dominance of the latter.^34 Democratic institutions began to grow around the increasing flow of petrodollars, leading to the disman- 33 Jose Luis Cordeiro, “Constitutions around the World: A View from Latin America”, IDE Discussion Paper, no. 164 (Chiba: Institute for Developing Economies, 2008). 34 This tension persists to this day, and remains a defining characte- ristic of Venezuelan politics. The short lived coup which temporarily removed Chávez from power in 2002 came about as a temporary alliance between these two normally antagonistic groups. Such an alliance also brought down the 1947 Constitution and the first po- pularly elected president of Venezuela, Romulo Gallegos.

the constitution of disposability | constituciones desechables dual de la mecánica «amiguista» propia de la era Gómez y en una abrupta transición hacia Gobiernos representativos.^33 La democracia, una vez conquistada, no duraría demasiado. La Constitu- ción de 1947, la primera carta magna democrática del país, sobrevivió ape- nas un año antes de ser desechada a consecuencia de un golpe militar. Pero tal documento constituyó, de todos modos, un hito en la evolución del ejercicio del poder en Venezuela. Antes de 1947, cambiar la constitu- ción exigía solo la aprobación del presidente y de una mayoría de dos tercios del Congreso, organismo que, por aquel entonces, era esencial- mente designado por el propio primer mandatario. Pero la carta magna de aquel año arrebató al presidente la facultad de aprobar nuevas cons- tituciones y se la otorgó al Congreso y al electorado. A partir de entonces, cada nuevo documento constitucional se sustentaría a sí mismo sobre tales fundamentos. Además, los representantes del Congreso serían, des- de ahora, elegidos por voto popular y ya no designados por el ejecutivo o el mismo Congreso.^34 En 1948, una junta militar liderada por el capitán Marcos Pérez Jiménez tomó el control del Gobierno. Su régimen estuvo marcado por diez años de una prosperidad económica sin precedentes, aunque también de una despiadada represión. Conocido como «P.J.» entre los agradecidos hom- bres de negocios estadounidenses y las élites locales que se enriquecían gracias a una economía altamente liberalizada y mínimamente regulada, Pérez Jiménez modernizó Venezuela de diversos modos, aunque olvidan- do de manera brutal las necesidades de la población.^35 Sin embargo, de forma similar al estilo de los hombres poderosos del pasado venezolano, Pérez Jiménez también pretendió legitimar su dominio por medio de una nueva constitución. 33 Rodríguez, F. y Gomolin, A.J. «Anarchy, State, and Dystopia: Venezuelan Economic Institutions before the Advent of Oil», Bulletin of Latin American Research, 28, 2009, páginas 102-121. 34 Rodríguez, F. y Gomolin, A.J. «Anarchy, State, and Dystopia: Venezuelan Economic Institutions before the Advent of Oil», Bulletin of Latin American Research, 28, 2009, páginas 102-121. 35 En 1954, P.J. fue distinguido con la Legión de Mérito de manos del presidente estadou- nidense Eisenhower por su «energía y firmeza en el mejoramiento sustancial de la capacidad de las Fuerzas Armadas de Venezuela en su participación activa por la de- fensa colectiva de Occidente». Rabe, S.G. Eisenhower and Latin America: The Foreign Policy of Anti-Communism, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1988. tling over time of Gomez-era crony institutions and a brisk transition towards representative government.^35 Democracy, once achieved, was not to last long. The Con- stitution of 1947, Venezuela’s first democratic one, survived for only one year before being overthrown in a military coup. Nevertheless, it marked a key point in the evolution of Venezuelan governance. Before 1947, changing a constitu- tion required only the approval of the president and a two- thirds majority of Congress, a body that at that point was primarily appointed by the president. The 1947 constitution shifted the power to approve new constitutions away from the president and toward Congress and the electorate. Every constitution since then would base itself around those foun- dations. Furthermore, congressional delegates would from then on be popularly elected, rather than appointed by the executive or Congress.^36 In 1948 a military junta led by Capt. Marcos Perez Jiménez took control of the government. His regime was marked by ten years of unparalleled economic prosperity and brutal re- pression. Known as “P.J.” to the grateful American business- men and local elites who profited from the highly liberalized (and minimally regulated) economy, Perez Jiménez modern- ized Venezuela in many ways, but with a brutal disregard for the needs of its people.^37 Much like earlier strongmen, how- ever, Perez Jiménez still wanted to legitimize his rule with a new Constitution. 35 Francisco Rodriguez and Adam J. Gomolin, “Anarchy, State, and Dys- topia: Venezuelan Economic Institutions before the Advent of Oil”, Bulletin of Latin American Research, 28 (2009), 102-121. 36 Ibid. 37 In 1954 P.J. received the Legion of Merit from U.S. President Eis- enhower for his “energy and firmness of purpose … [in] greatly increas[ing] the capacity of the Armed Forces of Venezuela to participate in the collective defense of the Western Hemisphere”. Stephen G. Rabe, Eisenhower and Latin America: The Foreign Poli- cy of Anti-Communism (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1988).