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Lección 3: Las Cortes Generales
1. ORIGEN HISTÓRICO DE LAS CORTES
La idea de asambleas compuestas por representantes de los ciudadanos que participan en la adopción de decisiones políticas es antigua en la cultura Occidental (por ejemplo el ágora griega). También en la Edad Media encontramos en los reinos peninsulares esta clase de órganos, con la denominación de Cortes, consistentes primero en la reunión de los estamentos eclesiástico y nobiliario. En el año 1188 surge la necesidad, debido a la complejidad de los asuntos a tratar de que el tercer estado sea representado, de que el tercer Estado sea representado, es por ello que se puede hablar de Cortes en el sentido propio.
De esta forma nació el parlamento como un cuerpo de representación estamental que cooperaba con el monarca en su competencia legislativa, y aprobaba impuestos o concedía empréstitos al Rey.
A partir de finales del siglo XVII y en el siglo XVIII, por tres vías distintas pero que convergieron en resultados, con matices, se produjeron importantes en la conceptualización del Parlamento. En primer lugar la revolución inglesa sitúa al parlamento en el centro hasta el punto que sigue conservando ese papel, en segundo lugar las colonias americanas, y después de la independencia de los Estados Unidos, nace con vigor el parlamento como sede de la representación popular (general y no estamental) y en tercer lugar, Francia, que tras su revolución instituye la Asamblea Nacional, que encarna la representación de la nación como un todo que arrincona al viejo modelo de Estado.
En España el tránsito entre las viejas Cortes Fundamentales del Reino y las Cortes del Nuevo Régimen se llevó a cabo con la Asamblea de Cádiz de 1810, que introdujo un nuevo concepto de representación no estamental, y la idea de soberanía nacional expresada en una Cámara colegisladora con el rey, que participaba de las características propias de un Estado liberal.
En España a lo largo de la historia encontramos parlamentos unicamerales, bicamerales, con mayores o menores poderes, con mayor o menor grado de representatividad, según la composición y la ley electoral e incluso democráticos o no, según los distintos regímenes políticos, pero resulta posible hablar del parlamento como órgano representativo que actualiza la soberanía, legisla, controla políticamente al Gobierno y encarna la legitimación del sistema constitucional.
2. NATURALEZA DE LAS CORTES: BICAMERALISMO.
a) El bicameralismo en el derecho comparado
b) El bicameralismo imperfecto de la Constitución española de 1978
En España encontramos bicameralismo imperfecto, es decir, las dos Cámaras no ostentan las mismas competencias, sino que una tiene más peso que la otra (el Congreso de los diputados sobre el Senado). El Senado es una cámara de segunda lectura y de enfriamiento.
3. ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS
Estatuto de los parlamentarios es el conjunto de facultades y prerrogativas que asisten al parlamentario en sus funciones. Como figuras parlamentarias están asistidos por el mandato representativo y otras facultades especiales que le facilitan el trabajo: son inviolabilidad, inmunidad y fuero especial. Estas facultades provocan controversia doctrinal, pero son prerrogativas, son una serie de facultades que asisten al parlamentario en aras de un buen uso de sus competencias tiene origen histórico, para que no se vean coaccionados y ejercitar libremente sus opiniones, votos y que no tenga repercusiones de ningún tipo [presiones de los parlamentarios para que voten lo que ellos quieran]
Estas prerrogativas se empiezan a asentar en UK freedom of speech (libertad de discurso) y freedom from arrest que no sean
Inviolabilidad (freedom of speech) prerrogativa del parlamentario que tiene para ejercitar su voto y hacer declaraciones, aunque no estén en sede parlamentaria, ya que las actividades parlamentarias trascienden el parlamento, pero solo son protegidos cuando hacen declaraciones en su actividad parlamentaria, no en su esfera privada. Respecto de las declaraciones, votaciones o el resto de actividades hechas en el ejercicio de sus funciones, seguirá protegido aunque haya dejado el acta.
Inmunidad El parlamentario tiene que estar protegido de arrestos, incautación y no podrá ser detenido a no ser que sea actuación de flagrante delito. No significa que si realiza un acto tipificado como delito no vaya a ser juzgado.
Tienen por tanto fuero especial, tendrán que hacer el suplicatorio, que es pedir autorización a la Cámara que el parlamentario sea sometido a un proceso judicial. El suplicatorio se envía a la Comisión permanente del Estatuto de los Diputados. La votación de si se acepta el suplicatorio es una votación secreta. El trabajo de la Comisión se hará en un plazo de 30 días, si en el plazo de 8 días no se vota y no se pronuncia en un plazo de 60 días la cámara se entenderá como denegada.
El suplicatorio si se acepta deja en suspensión al parlamentario. Solo el TS puede enjuiciar a los parlamentarios (art 61), que es la sala especial. Si la Cámara no lo acepta, el procedimiento queda zanjado, deberán de dar argumentos por las que no hay razones para el enjuiciamiento.
4. ÓRGANOS DE GOBIERNO Y DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS
A) Presidente
El presidente es órgano unipersonal y los otros colegiados. El presidente del congreso (art 32 RCD) ostenta la representación de la Cámara, asegura la buena marcha de los trabajos, dirige los debates, es la máxima autoridad policial, también cuenta con las llamadas al orden (cuando un diputado molesta) si llama al orden 3 veces significa automáticamente la expulsión de la sesión. La llamada a la Cuestión tiene por objeto que el diputado hable sobre el asunto que se está trabajando en su turno de palabra, y no hable de otra cosa. Corresponde al Presidente cumplir y hacer cumplir el Reglamento, interpretándolo en casos de duda o supliéndolo en los de omisión, en caso de una resolución general deberá mediar el parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces.
El presidente de la Cámara tiene además la potestad de dictar resoluciones presidenciales, que son disposiciones elaboradas por el presidente de la cámara, para solucionar problemas que surgen durante la legislatura. (estas disposiciones se dictan cuando hay una laguna o duda interpretativa en el Reglamento). Por tanto es función del presidente de la Cámara interpretar o
Hay Comisiones que son permanentes. Acaban, pueden ser por ejemplo comisiones para el estudio de una materia, como la violencia de género
Hay ciertas competencias de la Cámara que no pueden ser delegadas y tienen que ser vistas por el Pleno de la Cámara
El proceso final de una comisión se denomina Dictamen. Hay un grupo detrás de toda comisión, que son los Letrados de las CG (Cuerpo de letrados de las CG) es el personal técnico asesor de la Comisión. Es de los pocos Cuerpos que es compatible con el ejercicio de la actividad universitaria.
La Subcomisión es un órgano que no siempre aparece, es un órgano que funciona dentro de la Comisión, que los propios parlamentarios de la Comisión han decidido mandar en representación
F) Diputación Permanente
.En el periodo de transición entre legislatura y legislatura existe la Diputación Permanente, es un órgano pequeño, y está formado por una representación proporcional de los miembros del parlamento anterior. No tiene las mismas competencias del parlamento ordinario, sino que las tiene limitadas (por ejemplo no pueden convalidar los decretos leyes). La Diputación permanente está presidida por el Presidente del Congreso y 21 miembros. A la diputación permanente corresponde asumir todas las funciones que se les atribuyen
G) El Grupo Parlamentario
Los Grupos parlamentarios son el trasunto parlamentario de los partidos y formaciones políticas en cada Cámara. Los grupos son el auténtico sujeto colectivo del Parlamento contemporáneo, imagen parlamentaria del papel que los partidos desempeñan en la sociedad política general pues toda la vida parlamentaria, en lo que respecta a sus órganos – Junta de Portavoces, Comisiones, ponencias, Mesa, etc. – se desarrolla a partir de los grupos, lo mismo sucede en las funciones parlamentarias, desde la iniciativa legislativa a cualquiera de los múltiples actos parlamentarios que, en su práctica unanimidad están planteados o supervisados por los Grupos Parlamentarios.
Para constituir un grupo parlamentario:
- Número no inferior a 15 diputados
- Pueden constituirse en grupo de varias formaciones políticas, con un mínimo de 5 diputados por partido político y un porcentaje mínimo de votos en las circunscripciones en las que se han presentado (15% en la circunscripción provincial o 5% en la totalidad de la nación).
- La actividad parlamentaria se hace mediante los Grupos Parlamentarios, un diputado sólo podrá participar a título personal mediante alusión directa o por voto particular en su grupo parlamentario.
La constitución de los grupos parlamentarios se hará en un periodo de 5 días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso, mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara, escrito en el que constarán la denominación del grupo parlamentario, los nombres de todos sus miembros, el portavoz y sus eventuales sustitutos. Los diputados que no pertenezcan a ningún grupo podrán
asociarse a alguno de ellos, mediante solicitud al portavoz, que una vez aceptada se dirigirá a la mesa en un plazo no superior a 5 días.
Los que no quedaran integrados a ningún grupo pasarán a formar parte del Grupo Mixto. Los que se incorporasen al Congreso una vez constituidos los grupos se incorporarán a algún grupo en un plazo no superior a 5 días, en caso contrario pasarán a formar parte del Grupo Mixto.
El cambio de un grupo parlamentario a otro solo podrá operarse dentro de los 5 primeros días de cada período de sesiones. Si el número de un grupo parlamentario, distinto del mixto, se reduce a la mitad, éste quedará integrado dentro del Grupo parlamentario mixto.
En el Senado se requieren 10 senadores para formar Grupo parlamentario ( Senado está compuesto por 266 senadores), que una vez constituido el grupo puede quedar reducido hasta 6 miembros.
En el Senado encontramos también los grupos territoriales, que si bien es cierto son de escasa operatividad, que se pueden constituir en el seno de los grupos parlamentarios en los que haya senadores de más de una comunidad autónoma, integrados por al menos 3 senadores de cualquier origen (elegidos o designados) de esa Comunidad Autónoma.
5. FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES:
Desarrollo de la función legislativa (función por antonomasia de las Cortes)
No tienen competencia exclusiva, porque las CCAA tienen poder legislativo autonómico, es decir, en un ámbito restringido tanto competencial como territorial, pueden legislar.
La ley se acoge a una serie de exigencias de carácter material y formal. Hay una forma ordinaria de procedimiento legislativo y hay otras formas especiales (que se tramitan más rápido, o saltarse trámites [comisiones con competencia legislativa plena]) Pueden ser especiales por materia o por forma.
La iniciativa legislativa: pone en marcha el procedimiento. La iniciativa suele proceder del gobierno, y esto se denomina ‘proyecto de ley’. Si la iniciativa legislativa surge de otro grupo parlamentario o de una asamblea legislativa autonómica, ésta se denomina ‘proposición de ley’. Existe otra forma de iniciativa legislativa, que es la ‘iniciativa legislativa popular’. En todos los casos el procedimiento es diferente
- Proyecto de ley: iniciativa del Gobierno (iniciativa propia o a instancia de asamblea legislativa de CCAA). EL gobierno se plantea la necesidad de redactar un proyecto de ley y tiene que redactar un escrito de por qué la conveniencia de la ley, etc. Se envía a la Mesa de la Cámara, que podrá inadmitirlo por incumplir materias formales: 1. antecedentes[cuando uno regula una materia por ley, es porque hay problemas con un origen y unos motivos, unas cifras, unas investigaciones etc, en esta sección se explica el por qué de la conveniencia de esta ley, objetivos y qué pretende hacer. También hay antecedentes de origen jco, tienen que ver con contradicciones que se pueden dar con otras leyes, y se tiene en cuenta como está regulada esa materia y se da en las disposiciones transitorias, finales y derogatorias, que derogarán otras leyes u artículos o harán que una parte de la ley entre en vigor más tarde, etc. Esto se denomina técnica legislativa, ayudarán los letrados de las cortes]
- Los procedimientos legislativos especiales :
Presupuestos Generales del Estado: solo por proyecto de ley, tramitación ceñida a plazos y cláusula de estabilidad presupuestaria.
Leyes Orgánicas: votación final en el Congreso por mayoría absoluta del congreso tras las tres lecturas del Congreso, o en el caso de que el Senado incorpore enmiendas sobre materia orgánica, cuando el Senado envía el Mensaje Motivado al Congreso de los Diputados.
Aprobación de los Estatutos de Autonomía: Iniciativa a propuesta de los miembros de una Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las CCGG para su tramitación como ley. Participa también la Comisión Constitucional del Congreso en las fases de ponencia y Comisión, referéndum de aprobación del Estatuto de Autonomía, tras la aprobación parlamentaria y sanción regia
Reforma de los Estatutos de Autonomía: según el proceso previsto en los Propios Estatutos de Autonomía y especialidades en el proceso de reforma de estatutos, y similares a las del proceso de aprobación.
Leyes de Competencia legislativa plena en Comisión. Solo tienen dos lecturas, ponencia y comisión. Pero el Pleno siempre puede abocar la intervención en tercera lectura. Presunción de que todas las iniciativas susceptibles de ser tramitadas así se llevan a cabo mediante este procedimiento en el Congreso, y a la inversa en el Senado donde, salvo que delegue el Pleno, todas las iniciativas son tramitadas con tres lecturas y van al Pleno. Quedan fuera de este procedimiento: Leyes Orgánicas, de bases, de presupuestos, de reforma constitucional y las cuestiones internacionales.
Leyes aprobadas por procedimiento de urgencia. Plazos del procedimiento se reducen a la mitad en el congreso, y en el Senado, los dos meses de tramitación de las iniciativas, pasan a ser 20 días naturales en la urgencia propia y en 1 mes la urgencia impropia.
Leyes aprobadas por el procedimiento de lectura única: cuando la naturaleza de la iniciativa o la simplicidad del proyecto o proposición lo permita el Pleno, a proposición de la Mesa, oída la Junta de portavoces, puede acordarse la tramitación mediante una sola lectura directamente en el Pleno.
F) La Función financiera aprobación de nuevos impuestos
La competencia de examen y aprobación del proyecto de ley de presupuestos Generales del Estado constituye otra de las atribuciones clásicas del Parlamento. EL sistema parlamentario en el que el Gobierno responde políticamente ante el Parlamento, cobra aún más relevancia la participación del Parlamento en el debate presupuestario (el presupuesto es la política del Gobierno en cifras)
G) La Función de control
Función de control el Parlamento es el órgano que lleva a cabo la tarea de control sobre todo el ejecutivo. Puede ejercitar el control mediante la moción de censura y la cuestión de confianza.
Eso da lugar a que nuestro sistema sea un parlamentarismo racionalizado ese control se proyecta desde el legislativo al ejecutivo y viceversa. Nuestro sistema es control a la labor
completa del Gobierno, no a un miembro concreto. El gobierno necesita del Congreso de los Diputados para existir como tal y seguir contando con la confianza parlamentaria, ya que éste controla políticamente al Gobrieno.
Las dos Cámaras tienen función de control político pero le corresponde solo al Congreso de los Diputados la exigencia de responsabilidad política con sanción jurídica.
Los instrumentos de control político con sanción jurídica son:
Moción de censura constructiva: 1/10 parte de los Diputados. Si no prospera no se puede volver a presentar otra en el mismo periodo de sesiones. La admisión a trámite impide al Presidente del Gobierno disolver las Cámaras. Desde que se presenta hasta el debate hay 5 días como mínimo como periodo de reflexión, durante los 2 primeros días se pueden presentar mociones de censura alternativas. En el debate el gobierno expone su programa, y tras las intervenciones de los Grupos, se efectúa la votación que requiere mayoría absoluta.
Si se aprueba supone la investidura automática del candidato alternativo y el cese del Presidente censurado, si no, el Gobierno que supuestamente iba a ser censurado, sale reforzado.
Cuestión de Confianza: La iniciativa corresponde al presidente del Gobierno, previa deliberación del consejo de ministros. Versa sobre un programa de gobierno o una declaración de política en general. Se presenta un escrito motivado ante la Mesa del Congreso de los Diputados con certificación del Consejo de Ministros. Se debate habiendo transcurrido al menos 24 horas: intervienen presidente y grupos parlamentarios. Basta la mayoría simple. SI se obtiene sale reforzado, si se pierde, el Presidente debe presentar su dimisión ante el Rey. EL gobierno continúa en funciones hasta la elección del nuevo y no cabe la disolución de las cortes.
H) Las funciones políticas
Los instrumentos de control político ordinario son:
- Derecho de información
- Preguntas: Facultad de diputados y senadores ya sean orales, en pleno o en comisión, o escritas que si no se contestan en un plazo de 20 días pasan a ser orales en comisión.
- Proposiciones no de ley y mociones: Corresponden a los grupos y pretenden formular propuestas de resolución a las Cámaras
- Interpelación: Corresponden a Diputados y Grupos en el CD y Senadores en el Senado. Se sustancian en el Pleno y versan sobre motivos o propósitos del gobierno en cuestiones de política en general
- (^) Comisiones de investigación: Creadas por el Pleno sobre cualquier asunto de interés público. Hay obligación de comparecer, si no se incurre en delito de desobediencia grave. Sus conclusiones se plasman en un dictamen que se debaten en Pleno. La Mesa puede remitir sus conclusiones al Ministerio Fiscal al objeto de las acciones que procedan.
La función autonómica del Senado Función de integración territorial
