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STPS

SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL

Seguridad y Salud en el Trabajo en México: Avances, retos y desafíos

“El derecho al trabajo digno y socialmente útil, consagrado en la Carta Magna, es una condición fundamental para el desarrollo y bienestar de los mexicanos; por ello, además de garantizar el cumplimiento de la Ley, es indispensable fortalecer una cultura de prevención en los centros de trabajo, que representará menores costos para las empresas, el sector salud y los sistemas de seguridad social”. Enrique Peña Nieto, Presidente de la República “El trabajo decente, como lo mandata la Ley Federal del Trabajo, es decir, digno, formal, bien remunerado y seguro, debe asumirse como un derecho humano fundamental y garantizar la protección de la salud y la vida en el ámbito laboral, con ambientes de trabajo dignos y saludables, que ofrezcan condiciones para incrementar la productividad”. Alfonso Navarrete Prida, Secretario del Trabajo y Previsión Social

Los resultados en materia laboral al cuarto año de gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto, son diversos y positivos. Entre las acciones realizadas por esta Dependencia, se encuentran la publicación de un nuevo Reglamento Federal de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuya principal modificación constituye el fortalecimiento del enfoque preventivo de accidentes y enfermedades laborales, en lugar del punitivo, que sólo sanciona a las empresas que no cumplen con las disposiciones; la defensa y salvaguarda de los derechos de los trabajadores, a través de la realización de más de 458 mil visitas de inspección en los centros de trabajo, que favorecieron a más de 23.7 millones de trabajadores; entre muchas otras. El compromiso del Estado mexicano es velar por la ampliación de la protección de la salud y la vida de las y los trabajadores, con la suma de esfuerzos que abonen a mejorar sus condiciones y medio ambiente de trabajo, como un factor fundamental para la productividad y el desarrollo económico del país, por ello, se ha elaborado la publicación “Seguridad y Salud en el Trabajo en México: Avances, retos y desafíos” , con la intención de abonar a la discusión y reflexión de este tema, que demandan ir más allá del discurso, con acciones concretas que permitan hacer realidad el dictado y ejecución de políticas públicas integrales y transversales, lo cual requiere mantener el diálogo y la colaboración de los gobiernos estatales, así como de las y los empleadores y la población trabajadora. Se trata de un ejercicio de autocrítica, que no sólo da cuenta de lo alcanzado, sino que perfila parte de lo que falta aún realizar hacia el futuro inmediato. En síntesis, este trabajo editorial pretende constituirse como un referente para el diseño, ejecución y evaluación de la política pública en materia de seguridad y salud en el trabajo, y con ello, contribuir a la reducción significativa de accidentes, enfermedades y fallecimientos en el ámbito laboral; al incremento de la productividad de las empresas; y, al aumento de la competitividad y niveles de bienestar en México. Dr. Alfonso Navarrete Prida Secretario del Trabajo y Previsión Social

ÍNDICE

CAPÍTULO I DEVENIR HISTÓRICO Y DESARROLLO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO CAPÍTULO II

• INTRODUCCIÓN
  • La revolución industrial: detonante para la SST
  • Primeros esfuerzos normativos
  • El estudio de la seguridad y salud en el trabajo
  • La institucionalización de la SST en el plano internacional
  • Algunos antecedentes históricos de la SST en México
    • 1920–1930: Etapa postrevolucionaria
    • 1930-1970: Transformación de la estructura productiva
    • 1970–1988: Desarrollo compartido y reordenación económica
    • 1988–2012: Apertura económica e integración globalizadora
• Y SALUD EN EL TRABAJO FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y CONTEXTUALES DE LA SEGURIDAD
  • Evolución conceptual reciente de la SST
  • Primeras nociones sobre seguridad, salud y trabajo
  • Significado e importancia de la SST
    • Significado
    • Importancia
  • Vinculación del trabajo con la seguridad y la salud
  • Trabajo decente y seguro
  • Condiciones y medio ambiente de trabajo
  • Riesgos, accidentes y enfermedades de trabajo
    • Riesgos
    • Accidentes
    • Enfermedades
  • Panorama internacional de la SST
  • comparaciones Estadísticas, inferencias y limitantes para efectuar
  • La globalización y la naturaleza cambiante del trabajo
  • Tendencias del empleo en el mundo
  • Estimaciones de las enfermedades y accidentes en el trabajo
  • Sectores de alto riesgo en el ámbito laboral
    • Agricultura
    • Pesca
    • Minería
    • Construcción
    • Economía informal
    • Trabajo infantil
  • La SST con perspectiva de género
  • Factores psicosociales y problemas emergentes en la SST
  • Panorama nacional
  • Riesgos de trabajo
    • Accidentes de trabajo
    • Accidentes en trayecto
    • Enfermedades de trabajo
    • Enfermedades musculoesqueléticas
  • Tasas de incidencia en SST
    • Tasa de incidencia de riesgos de trabajo,
    • Tasa de incidencia de defunciones por riesgos de trabajo,
    • Tasa de incidencia de incapacidades permanentes por riesgos de trabajo,
  • Perfiles nacional y por entidades federativas
    • Nacional
    • Entidades federativas
• SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO EN MÉXICO AVANCES Y RESULTADOS DE LA POLÍTICA EN MATERIA DE
  • Compromisos institucionales y quehacer gubernamental
  • Marco normativo para la SST
    • Normativa internacional
      • Convenios y recomendaciones de la OIT
    • Normativa nacional
    • Atribuciones concurrentes en materia de SST
  • Reforma al marco normativo
  • Reforma a la Ley Federal del Trabajo (2012)
    • del Trabajo y el Reglamento Federal de Seguridad y Salud en el Trabajo Incorporación de las figuras de Hostigamiento y Acoso Sexual en la Ley Federal
      • Hostigamiento y Acoso Sexual Emisión del Protocolo de Actuación Frente a Casos de Violencia Laboral,
    • Innovación y simplificación normativa para el pago de indemnizaciones
    • Permanentes Actualización de las Tablas de Enfermedades y de Valuación de Incapacidades
    • Habilitación del aviso electrónico de accidentes de trabajo
    • Incremento al monto de las sanciones
  • Actualización reglamentaria
    • Aplicación de Sanciones Emisión de un nuevo Reglamento General de Inspección del Trabajo y
    • Actualización del Reglamento Federal de Seguridad y Salud en el Trabajo
    • Incorporación de las tecnologías de información y comunicación a la SST
    • Actualización y emisión de normas oficiales mexicanas en SST
  • Emisión de normativa especial en materia de SST
    • Menores trabajadores
    • Mujeres trabajadoras
    • Personas con discapacidad
    • Trabajadores mineros
  • Nuevo enfoque institucional para la SST
    • Rediseño organizacional de la STPS
    • Fortalecimiento del Programa de Autogestión en Seguridad y Salud en el Trabajo
    • Desarrollo Humano en el Trabajo (PRONABET) Diseño e implementación del Programa Nacional de Bienestar Emocional y
  • riesgos Fortalecimiento de mecanismos de consulta y prevención de
    • Trabajo (COCONASST) y las Comisiones Estatales (COCOESST) Instalación de la Comisión Consultiva Nacional de Seguridad y Salud en el
    • Salud en el Trabajo (CCNNSST) Renovación del Comité Consultivo Nacional de Normalización de Seguridad y
  • Sinergia y colaboración con los sectores empresariales
    • materna Pronunciamiento para fomentar la protección de la maternidad y la lactancia
    • Evaluación de la conformidad en los organismos privados
    • normatividad en SST Fortalecimiento de las visitas de inspección para vigilar el cumplimiento de la
    • Importancia del adiestramiento y sensibilización en los centros de trabajo
  • Estrategias y difusión
    • Realización de foros de difusión y consulta en materia de SST
    • Reimpresión y renovación de las guías de prácticas seguras y otros esfuerzos
• RETOS Y DESAFÍOS CAPÍTULO IV
  • Principales retos
    • Elaborar una compilación de la normatividad en materia de SST
    • Promover la unificación y armonización de la normativa en materia de SST
    • Continuar con la actualización de normas oficiales mexicanas
    • Concluir el proceso de cancelación de normas oficiales mexicanas de Producto
    • Fomentar una cooperación más activa entre trabajadores y empleadores

Fortalecer la promoción del bienestar emocional en el trabajo e impulsar

acciones para sensibilizar sobre el estrés laboral 253

Principales desafíos 254

Formulación de una política o estrategia nacional en materia de SST 254

Fortalecer los mecanismos de coordinación institucional 256

Promover el desarrollo de las capacidades y la profesionalización de los

recursos humanos en favor de la SST 257

Difundir la perspectiva de género contenida en la normatividad e integrarla

en las políticas de SST 261

Ampliar la cobertura del Programa de Autogestión en Seguridad y Salud en el

Trabajo, y promover su obligatoriedad 263

Promover el acceso a la información y las acciones de sensibilización para

crear una cultura de prevención 264

Promover la instalación de lactarios en los centros de trabajo públicos y

privados 265

Continuar fortaleciendo el alcance de la función de inspección en el trabajo 266

Diseño e integración del Observatorio Nacional de SST 267

BIBLIOGRAFÍA^269

Secretaría del Trabajo y Previsión Social 12 Esta publicación, no sólo responde a la necesidad de difundir el tema, sino que busca aportar al diseño de una política o estrategia nacional en la materia, sustentada en diversas acciones, para que las y los trabajadores del país ejerzan su derecho al trabajo de manera plena, segura, libre de riesgos y enfermedades, y con base en una cultura de prevención en los centros de trabajo. El Capítulo I: Devenir histórico y desarrollo de la Seguridad y Salud en el Trabajo , aporta al tratamiento de la evolución histórica objeto de la publicación. Dentro de su revisión, se toma como punto de referencia a la revolución industrial, en la que, debido a la transformación de las relaciones laborales, se necesitó de nuevas reglas para la protección y bienestar de las y los trabajadores. Se hace un breve acercamiento a la institucionalización de la seguridad y salud en el trabajo, mediante la creación de organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo y la Organización Mundial de la Salud, que permitieron en las primeras naciones industriales, fijar el tema en la agenda laboral. Como parte de esta revisión histórica, se analiza su papel en el desarrollo institucional de México, que pasa en el siglo XX, por la década de los años veinte en la época postrevolucionaria, hasta situarse en los inicios del nuevo milenio, ya avanzado el proceso de apertura económica e integración globalizadora. El Capítulo II: Fundamentos teóricos y contextuales de la Seguridad y la Salud en el Trabajo , inicia con la revisión de la evolución del concepto de seguridad y salud en el trabajo, resaltando que éste es un concepto polivalente, debido a que existen diversas herramientas que apoyan sus fines; entre esas acepciones destacan la higiene, el bienestar, el medio ambiente laboral y la medicina ocupacional, entre otras. La importancia que diversos organismos, naciones e institutos de educación superior han dado al tema, refleja el valor que ha adquirido como objeto de investigación y profesionalización. Al final del capítulo se presenta un diagnóstico estadístico sobre la situación prevaleciente a nivel internacional y en México, considerando la importancia de los riesgos, accidentes, enfermedades, incapacidades y defunciones que representan situaciones adversas para las empresas y la población trabajadora, que afectan de manera económica y social el desarrollo del país. El Capítulo III: Avances y resultados de la política en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo en México , inicia con la exposición del marco jurídico vigente en los ámbitos internacional y nacional, el cual contiene los instrumentos legales sobre el tema, que tienen el propósito de salvaguardar la vida y la salud de las y los trabajadores, así como las obligaciones de quienes están a cargo de los centros de trabajo y las responsabilidades que el Estado tiene para con ellos. Un objetivo fundamental de este capítulo, es dar cuenta de las acciones que el Gobierno de la República, a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, ha venido realizando para la seguridad de los trabajadores y su desarrollo pleno en un ambiente saludable, en los centros de trabajo, mediante un nuevo enfoque normativo que tiene su piedra angular en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-. El fortalecimiento del Programa de Autogestión en Seguridad y Salud en el Trabajo (PASST), es un ejemplo de ello, al promover medidas que impulsan que las empresas instauren y operen Sistemas de Administración en Seguridad y Salud en el Trabajo, con la corresponsabilidad de empleadores y trabajadores, a partir de estándares nacionales e internacionales, a fin de favorecer el funcionamiento de centros de trabajo seguros y saludables. Las acciones que presentan los avances en la materia, fueron agrupadas en siete vertientes: reforma al marco normativo; actualización reglamentaria; emisión de normativa especial; nuevo enfoque institucional; fortalecimiento de mecanismos de consulta y prevención de riesgos; sinergia y colaboración con los sectores empresariales; y, estrategias de difusión.

13 Seguridad y Salud en el Trabajo en México: Avances, retos y desafíos En el Capítulo IV: Retos y desafíos , se incorporan asuntos que se perfilan para integrar una agenda de política pública para el futuro inmediato en materia de seguridad y salud en el trabajo. Se exponen, de manera propositiva, medidas para fortalecer el cometido de la seguridad de los trabajadores, lo que posibilitaría un desempeño pleno en el desarrollo de sus actividades laborales en los centros de trabajo. Los retos se consideran asuntos para una agenda a corto y mediano plazo entre los que se encuentran la elaboración de una compilación de la normatividad sobre la seguridad y la salud en el trabajo; la unificación y armonización de la normativa que regula la materia; el fomento de una cooperación más activa entre trabajadores y empleadores; entre otros. Los desafíos incluyen asuntos de largo plazo que requieren la formulación de una política nacional; de la coordinación institucional para su cumplimiento; la generación de sinergia entre los factores de la producción; la promoción del desarrollo de capacidades y profesionalización de los recursos humanos; la difusión y transversalización de la perspectiva de género en la normatividad y políticas de seguridad y salud en el trabajo; la ampliación de la cobertura del PASST y la promoción de su obligatoriedad; entre otras acciones desglosadas al interior del texto, que se formulan como temas pendientes en México. Finalmente, se incorporan las referencias bibliográficas, hemerográficas y otros documentos que fueron utilizados como insumos, material de apoyo y consulta para la realización de esta publicación.

Capítulo I

DEVENIR HISTÓRICO

Y DESARROLLO DE LA SEGURIDAD

Y SALUD EN EL TRABAJO

Secretaría del Trabajo y Previsión Social 18 significativos en las estructuras económicas y sociales de Europa, que alcanzaron en su segunda etapa (1870 hasta 1914) los procesos de producción con el uso de la fuerza hidroeléctrica, lo que dio pauta al inicio de un complejo proceso de transformación de las relaciones de producción. Al mismo tiempo, se presentaron cambios demográficos y sociales que, acompañados por la modernización de la agricultura, la mejora de la alimentación, los adelantos en la medicina y en la higiene, incidieron en el crecimiento de la población y en su esperanza de vida; una de las repercusiones más significativas que trajo consigo la revolución industrial , fue el proceso de emigración del campo a la ciudad, al disminuir la ocupación en labores agrícolas y aumentar la demanda de trabajo en las ciudades. La sociedad europea no estaba preparada para experimentar el desarrollo vertiginoso de la industria. Por ello, aunque la invención de la máquina de vapor no fue un hecho abrupto, las consecuencias sociales sí tuvieron resultados inesperados.^8 El maquinismo se hizo sentir, al exigir individuos más calificados y reducir el número de personas empleadas, arrojando a contingentes de obreros de un ramo de la producción a otra. Miles de personas migraron del campo a las ciudades, donde se asentaron las industrias, pero este éxodo trajo consigo serios problemas sociales, ya que las urbes no estaban adaptadas para albergar la cantidad de personas que dejaron sus cultivos para trabajar en las industrias con la esperanza de brindar mejores condiciones de vida a sus familias. En consecuencia, como las condiciones físicas y sociales de las ciudades no se prestaban para estos fines, cundió el caos y la explotación por doquier.^9 Los cambios en los estilos de vida de las personas sucedieron en diversos aspectos: a) laboralmente, los oficios artesanales fueron reemplazados por la producción en serie; b) económicamente, los campesinos migrantes no recibían el sueldo que esperaban, y se veían obligados a trabajar en condiciones infrahumanas porque no tenían otra opción; y, c) socialmente, toda vez que el cambio de vida rural a la urbana generó desnutrición y pobreza. (^8) Walter, Arias, “ Revisión histórica de la salud ocupacional …”. Op. cit. (^9) Ibid. Como la cantidad de personas migrantes sobrepasaba la capacidad de las ciudades, la densidad poblacional aumentó y con ello, cundió el hacinamiento y proliferaron las enfermedades y las epidemias. En las industrias, las condiciones de salud y seguridad eran mínimas, en parte por la cantidad de trabajadores, pero principalmente por la carencia de una cultura de seguridad eficiente, tanto de parte de los trabajadores y obreros, como de los empleadores.^10 En este marco, puede afirmarse, que la revolución industrial dio origen también a nuevas relaciones laborales, ya que los trabajadores pasaron a desempeñarse en los establecimientos de propiedad de sus empleadores en lugar de hacerlo en sus domicilios, con nuevas exigencias de orden y coordinación con las máquinas y con sus compañeros de labor hasta ese momento desconocidas. Los abusos y la explotación se confundían con la miseria que era común en esos años. Una gran proporción de los obreros eran mujeres y niños, que además de ser explotados no se les brindaban las condiciones de seguridad necesarias, de modo que muchos de ellos sufrían lesiones, mutilaciones y accidentes fatales. La introducción de las máquinas favoreció el trabajo de niños y mujeres que ingresaron al mercado de trabajo en competencia con los adultos varones, lo que, sumado a la mayor productividad alcanzada por las máquinas, ocasionaba la existencia de un importante número de trabajadores desocupados, cuya condición económica era difícil, y que podían sustituir a cualquiera que protestara por sus condiciones de trabajo. En el siglo XVIII la industria textil aprovechó el poder del agua para el funcionamiento de algunas máquinas. Las fábricas se erigieron en competidoras de los artesanos hiladores y tejedores y, al ser más eficientes, muchos de aquéllos se vieron obligados a abandonar su oficio (muy a menudo compartido con las tareas agrícolas) y a enrolarse en el naciente proletariado industrial. En virtud de la ley de la oferta y la demanda, la abundante oferta de mano de obra condujo a salarios de miseria y condiciones de trabajo deplorables, con jornadas de trabajo de doce y catorce horas diarias. Las pésimas condiciones de vida y trabajo de esa época fueron el caldo de cultivo de graves daños a la salud de las personas que trabajaban, especialmente de los niños, que se empleaban desde edades tan tempranas como los seis años.^11 (^10) Ibid. (^11) Emilio, Castejón, “ La seguridad en el trabajo: evolución y retos actuales ”, Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT), España,2001. © www.loc.gov © www.loc.gov © www.loc.gov ©IWM

19 Seguridad y Salud en el Trabajo en México: Avances, retos y desafíos Estas industrias se convirtieron en el modelo de organización del trabajo en las fábricas. Desafortunadamente, fue en los espacios fabriles en los que el trabajo de las hijas e hijos de esta clase trabajadora resultó mano de obra barata de suma utilidad en el proceso de acumulación capitalista, tal y como lo señala la Organización Internacional del Trabajo (OIT): “los niños también engrosaron las multitudes de obreros de las primeras fábricas industriales, niños que trabajaban en condiciones de sobreexplotación, en ambientes insalubres, durante extensas jornadas de hasta 14 horas, horarios nocturnos, expuestos a accidentes por las herramientas utilizadas y las malas condiciones del trabajo […] los niños que se accidentaban o morían eran reemplazados rápidamente por otros”.^12 Ante esta situación, fueron surgiendo en forma espontánea diversos tipos de protestas, como las manifestaciones, la huelga, la ocupación de fábricas y el sabotaje, que precedieron a la formación de organizaciones de trabajadores (los sindicatos). En este contexto, se produjeron, por un lado, las primeras reivindicaciones obreras, que a lo largo del siglo XIX conducirían a la admisión de la libertad sindical en la mayoría de los países de Europa y por otro, a la generación de diversos instrumentos normativos en la materia. Primeros esfuerzos normativos En la medida que el sistema de producción industrial comenzó a mostrar sus desequilibrios, deficiencias e inequidades, surgieron voces críticas,^13 acompañadas de esfuerzos pioneros por impulsar acciones diversas e instrumentos normativos encaminados a regular el trabajo en la industria y, en particular, a brindar protección a los trabajadores. Uno de ellos se dio en España en 1778, a través de Carlos III, con el edicto de protección contra accidentes. (^12) OIT "Modulo 3, trabajo infantil", en: Construir futuro con trabajo decente, Programa explora de capacitación docente, Argentina, 2012. (^13) La historia reconoce a Ned Ludd, “el benefactor de los pobres”, como el iniciador de un movimiento que agrupó a trabajadores británicos del condado de Leicesters- hire, que incendiaron varias máquinas textiles a modo de respuesta a las represiones que el proletariado estaba sufriendo. Su acción constituiría la base del movimiento ludita, de oposición al maquinismo y a toda forma de tecnología en la revolución industrial y en el mundo moderno. Kelly, Nigel, et. al , “ Livin Britain, 1750-1900 and The Twentieth Century World. Heinemann ”, United Kingdom, 1998. En 1795, se forma la Cámara de Salud de Manchester, encargada de brindar asesoría para elaborar la legislación relacionada con las horas y las condiciones del trabajo en las fábricas. Para 1802, el Parlamento Inglés emite el Reglamento de Trabajo en Fábricas que limita la jornada laboral a doce horas para los trabajadores menores de 12 años, estableciendo obligaciones mínimas en materia de higiene, salud y educación de los trabajadores, como, por ejemplo, el determinar que existiera ventilación en los centros laborales y se colocaran protecciones en engranajes. Inglaterra y Francia fueron los países que lideraron la formalización de la seguridad y la salud ocupacional en Europa, con diversas innovaciones. Villerme, por ejemplo, realiza estudios epidemiológicos en las industrias de París. De hecho, los primeros esfuerzos por organizar la salud pública en el país galo, comenzaron en 1822. En tanto que los primeros análisis de mortalidad ocupacional fueron realizados en Inglaterra en 1861.^14 En 1828, Robert Owen puso en marcha un programa para el mejoramiento ambiental, educacional y moral de los trabajadores. Dos años más tarde, Robert Backer propuso que un médico debería hacer una visita diaria a las fábricas. El trabajo infantil en esa época, fue un factor determinante para impulsar las primeras acciones en favor de la SST. La OIT, reconoce que, los sistemas normativos actuales en este ámbito tienen su origen en la revolución industrial del siglo XIX, época en la que los médicos, en particular en Europa, concentraron inicialmente sus esfuerzos en remediar la deplorable situación de los niños, impulsando una legislación sobre la edad mínima de admisión al empleo y las horas de trabajo. Destaca la Ley de Fábricas de 1833, aprobada por la Cámara de los Comunes inglesa, dirigida a proteger a los niños en el lugar de trabajo y a ofrecer educación de tiempo parcial. Fue un hito histórico, al prohibir el trabajo a los menores de nueve años y restringirlo a ocho horas diarias para los de menos de 14 años; al contemplar la creación de un cuerpo de inspectores para hacer cumplir la ley y abrir el camino hacia la financiación estatal de la educación.^15 (^14) Walter, Arias, “ Revisión histórica de la salud ocupacional …”. Op. cit. (^15) Fyfe, Alec, “ El movimiento mundial contra el trabajo infantil, avances y dirección futura ”, OIT, Ginebra, 2009. © www.loc.gov © www.loc.gov © www.loc.gov ©IWM