¡Descarga neoliberalismo de difinición, concepto, antencedentes y más Apuntes en PDF de Ciencias Sociales solo en Docsity!
El impacto del neoliberalismo en la educación en el Ecuador.
Carlos Paladines Septiembre del 2002
Las tesis o principios neoliberales 1
Podría el “credo” neoliberal condensarse en algunos planteamientos, la mayoría de ellos de vieja data, pues fueron desarrollados y fundamentados, exhaustivamente, hace ya casi dos siglos, por plumas como las de Bentham o de Stuart Mill, si bien en la actualidad han vuelto a cobrar inusitada importancia. Especialmente, desde inicios de los noventa, el discurso neoliberal, hasta en educación, cobró significativa vigencia.
1.- El hombre es concebido como un ser susceptible de placeres y dolores, y gobernado en toda su conducta, en parte por las diferentes modalidades del propio interés y por las pasiones que por lo común son calificadas de egoístas y en parte por simpatías – u, ocasionalmente, antipatías – hacia otros seres. En pocas palabras, el ser humano es, por naturaleza, un ser marcado por el propio interés y su actividad está orientada a obtener el máximo beneficio posible con el menor esfuerzo.
2.- Consecuencia de la anterior premisa, es la tesis de que el interés individual es el motor principal de toda acción y no el interés de la sociedad o el “bien común” o general. El interés propio y no la virtud es concebido como la fuerza motriz de la conducta personal o individual y, especialmente, del accionar político, que no es más que un esfuerzo por adicionar los intereses privados. El hombre no es jamás entendido como un ser capaz de perseguir, como fin último, la perfección espiritual o la conformidad de su carácter con sus propios criterios de excelencia.
3.- También, corolario obvio de lo anterior, es que el interés global de la sociedad se logra por la conciliación de los esfuerzos realizados para satisfacer cada uno de los intereses individuales. El bien común brota o no es más que la sumatoria de los esfuerzos e intereses privados. De ahí la expresión laissez faire – laissez passer: dejar hacer – dejar pasar. Lo óptimo es dejar todo al libre juego, al impulso de los intereses individuales, capaces de corregir posibles desviaciones. Todo acaece como si una “mano invisible” nos condujera hacia el funcionamiento esperado.
4.- Se desprende de lo anterior, que en la actividad económica, los precios y los salarios han de ser fijados como resultado de la libre competencia, de la oferta y la demanda. El dinamismo de la libertad individual es la base y requisito imprescindible para el normal desenvolvimiento de la economía.
5.- Por todo lo anterior, el Estado, debe intervenir lo mínimo indispensable. Por supuesto, no debe intervenir en el mercado; puede hacerlo en otras áreas, aquellas que no interesen ni a los individuos ni a los grupos, por no proporcionarles ganancia alguna.
A partir de estos supuestos, desde los años 80, nuestros países se han visto envueltos en los hilos del discurso neoliberal y, lo que es más grave, en las políticas que trató de defender, fundamentar y justificar dicho discurso.
(^1) Para este acápite no ha sido de utilidad la obra de John Stuart Mill sobre BENTHAM, Madrid, Edt. Tecnos, 1993 y, especialmente, el trabajo de Ricardo Gómez, NEOLIBERALISMO Y SEUDOCIENCIA, Buenos Aires, Lugar Editorial, 1995, trabajo este último al cual recurrimos continuamente.
Las políticas neoliberales 2
En general, las dos últimas décadas del siglo XX para América Latina fueron tiempos de crisis, de ajustes, de reformas económicas y sociales gravosas, de adaptación a un mundo económico y financiero globalizado o de aperturismo al exterior, con lo que se trató de equilibrar la economía, intentando bajar, por un lado, la elevada inflación y los déficit presupuestarios; y, por otro, financiar el desbalance externo, procurando, a su vez, atraer inversiones foráneas. También fue época de privatizaciones del patrimonio estatal, de suspensiones del pago de la deuda externa, con la consiguiente discontinuidad de créditos, dificultades comerciales y exigencias de las potencias acreedoras. No faltaron fases de recesión, a veces con caracteres depresivos, seguidas de moderadas recuperaciones. Todo ello de brazo de una corrupción galopante, dirigida y orquestada, en más de un caso o país, por las mismas autoridades llamadas a defender el “bien común” e infringir castigo a los delincuentes.
Para la mayoría de la población latinoamericana, los costos de estas dos “décadas perdidas”, producto de los efectos combinados de las fases de crisis y de las políticas, fueron ingentes. Por ejemplo: no se detuvo sino que se agudizó la pobreza y se acentuó la concentración de la riqueza; se deterioró el empleo y la retribución al trabajo humano y aumentó el desempleo y el subempleo a niveles significativos. Se disparó la migración hacia los países desarrollados y también perdieron fuerza, se estancaron y retrocedieron las políticas sociales y de inversión del Estado; creció el pago de la deuda externa a porcentajes que bordearon el 50% y disminuyeron o se quebraron los servicios básicos, por la falta de recursos del Estado para su atención.
En este contexto, que no recoge más que algunos aspectos de la crisis, el discurso salvador neoliberal, logró captar a más de un adepto. Presidentes, diputados, empresarios, autoridades de gobierno, docentes universitarios, editorialistas, especialmente egresados de las universidades norteamericanas, depositaron sus esperanzas en las políticas neoliberales como tabla de salvación ante la debacle vigente y como defensa de sus intereses en creciente riesgo y amenaza. Las propuestas de políticas venidas desde afuera, con el respaldo de la hegemonía norteamericana y en algunos casos europea, cobró así inusitada fuerza.
En este escenario se presentó como sensato producir drásticas reducciones en el número y tamaño de los aparatos del Estado y de las empresas de su propiedad; proceder a la privatización del patrimonio estatal; disminuir los subsidios estatales a productores; reducir el control del Estado sobre precios y salarios; subvencionar a la banca privada; cortar la protección a las industrias nacionales, especialmente aquellas que producían bienes secundarios; imponer la convertibilidad o la dolarización como el medio más eficaz para desarrollar una economía real; esto es, con claro desarrollo de sus funciones de producción, ahorro e inversión, exportaciones e importaciones, consumo, etc. Además, así se pensó vencer la inflación, atraer capitales, en definitiva, contribuir al bienestar y a la disminución de la pobreza.
Para todo ello se juzgó ineludible promover y proteger la iniciativa privada; dar la bien venida –cada vez de manera más permisiva- al capital extranjero, incluso en empresas consideradas antes de interés nacional; impulsar el crecimiento de las exportaciones;
(^2) Para este acápite nos ha sido de especial utilidad los trabajos de Enrique Sierra:
LATINOAMÉRICA CRISIS Y GLOBALIDAD; ECUADOR: POLÍTICAS FINANCIERAS Y DE CONVERTIBILIDAD, Quito, Grupo Edidac, 1999 y 1997 respectivamente.
ingreso y la política fiscal, el financiamiento privado de la educación, las contribuciones familiares, las metas y administración del crédito institucional. También captó la atención asuntos tales como las aplicaciones tecnológicas, la educación vocacional y el financiamiento de la educación en el sector rural. 3
Desde entonces, una vez señaladas las pautas, sistemática, paulatina e inexorablemente, el proyecto neoliberal se fue implementando desde el Río Grande hasta la Patagonia.
A lo largo de estas últimas décadas se ha visto desaparecer el financiamiento para mejorar el nivel universitario; para promover la investigación; mejorar los sueldos de los maestros, tema clave, ligado a problemas de calidad y sistemáticamente soslayado; aumentar la inversión del Estado en educación, área permanentemente afectada a lo largo de estas dos décadas que, del 29.4% dedicado en el presupuesto del Estado para educación, en el año 1980, vio reducirse sus recursos al 8.9%, en 1998. Más bien se ha concentrado el interés en proyectos orientados hacia nuevas prioridades: desarrollo de la educación técnica y la formación para el trabajo; conformación de redes escolares para administración directa de los recursos; modernización de los aparatos ministeriales centrales y provinciales, mejora de la “calidad” de la educación básica, especialmente en las zonas rurales y urbano marginales, y programas que apuntan a la creación de alternativas para el financiamiento de la educación fiscal.
Las políticas neoliberales, en Ecuador, en educación
Seguramente son los programas y proyectos educativos financiados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, el mejor escenario para clarificar las políticas neoliberales en educación. Examinar estos proyectos, en sus líneas expresas y “ocultas”, en sus tendencias principales y secundarias, en sus interrelaciones constantes y pasajeras, puede ser buen camino para el análisis tanto del discurso neoliberal, en Ecuador, como también y lo más trascendente, para la historia de las políticas neoliberales en educación y sus lamentables efectos y consecuencias.
En Ecuador, desde inicios de los años ochenta, a través de los siguientes proyectos:
- Proyecto de mejoramiento y expansión de la educación técnica a nivel medio, PROMEET I;
- Segunda etapa PROMEET II;
- Primer Proyecto de Desarrollo Social - Educación y Capacitación, PREDAFORD;
- Préstamo subsidiario, SECAP;
- Educación Básica/Proyecto de Desarrollo, Eficiencia y Calidad, EB-PRODEC;
- Reformulación PLANEMEC;
- Programa de mejoramiento de la calidad de la educación básica, PROMECEB;
- Programa de Redes Escolares Autónomas, PREAR. (Ver anexos 1 y 2)
y una inversión global de $ 273.800.000, con un aporte de $ 249.800.000, tanto del Banco Mundial como del BID, estas instituciones se transformaron en actores relevantes de la educación del Ecuador. El Banco Mundial y BID fueron los mayores mecenas de la educación, en estas dos décadas y los ministros de educación se han visto obligados, permanentemente, a golpear sus puertas. La reforma curricular de los años 94 y 96, por ejemplo, no constaba en la planificación de los proyectos a esa fecha en ejecución, pero no se hubiera podido implementar de no contar con los auspicios y aportes tanto del (^3) Véase Banco Interamericano de Desarrollo, ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO
PARA LAS PRIORIDADES EDUCATIVAS DE AMERICA LATINA, Costa Rica, Edt. BID,
- p. V.
Banco Mundial como del BID; incluso talleres o seminarios de carácter secundario no se hubieran ejecutado sin el respaldo de los referido mecenas.
Acotaciones generales sobre los proyectos
En primer lugar, estos proyectos han constituido la mayor inversión financiera realizada en Ecuador, en educación, en las últimas décadas, alrededor de $ 300.000.000. Con excepción del gasto corriente en educación, (rubro remuneraciones), que algunos años superó el 96%, no ha habido, entre 1980 y el 2000, fuente mayor de recursos para un sinnúmero de actividades educativas: conformación de centros matrices, en un comienzo y redes escolares, posteriormente; desarrollo de infraestructura, equipamiento, publicaciones, capacitación, supervisión, encuentros educativos, financiamiento de la reforma curricular, modernización institucional, evaluación, etc.
Cabe anotar que mientras el presupuesto para gastos de inversión del MEC, en alrededor de 40 proyectos, de diversa índole, durante el 2001, no llegó a más de $ 10.000.000 en el presupuesto solicitado, en el asignado no se superó los $ 5.000.000 y en lo ejecutado no se alcanzó a más de $ 1.500.000. En los últimos 20 años, estos Bancos, anualmente, realizaron en uno o dos proyectos, una inversión superior a la de los 40 proyectos en referencia. La desproporción entre la inversión realizada por el Estado y la ejecutada por los Bancos es palmaria. 4
En segundo lugar, la continuidad de líneas y propósitos de estos proyectos se supo mantener, pese a la inestabilidad de los gobiernos y de los responsables de los proyectos como es el caso de tres de ellos, orientados a fortalecer la educación técnica y la formación profesional y de los otros cuatro que concentraron la atención en la conformación de redes escolares autónomas.
En el primer tipo de proyectos se privilegió la educación técnica a lo largo de una década y bajo esta orientación subyace la idea del credo neoliberal, de que se requiere una oferta de mano de obra mejor calificada para atraer capitales que inviertan en la producción de bienes y servicios exportables, con alta productividad, calidad y flexibilidad. En la práctica lo que se busca y se consigue no es tanto mano de obra más calificada como mano de obra barata, remuneración bajas, leyes de contratación flexibles y la protección o supresión de todo tipo de control a los derechos de la propiedad, la ganancia y el lucro privados.
En el segundo tipo de proyectos, correspondientes a la década de los noventa, cuyo norte final era generar estructuras educativas descentralizadas pedagógica, administrativamente y financieramente, la política neoliberal es más clara. En efecto, separar al plantel central y a las instituciones educativas de una zona homogénea y-o geográfica del dominio del Estado, para trasladar su control a la comunidad y a los padres de familia, puede ser visto como clara estrategia tendiente a entregar la gestión y administración educativa a actores privados, más que al Estado.
En el modelo neoliberal se sobrevalora el interés individual y se minusvalora el papel del Estado. Sin embargo esta política se mostró exitosa más a nivel universitario que en los niveles primario y secundario, si bien también en ellos ha hecho sentir su influjo. En las últimas dos décadas, más de una veinte de universidades privadas, muchas de ellas sin mayor mérito para ser tales, han invadido el mercado y el país cuenta ya con cerca de 60 centros de educación superior. También fue exitosa esta política en las grandes urbes: (^4) Véase, MEC, Presupuesto de proyectos 2001 – 2002 y 2003. Unidad de Proyectos y
Convenios, agosto del 2002.
fiscal de todos los males y en más de un caso presentaron a la educación privada como dechado de virtudes y éxitos, y plantearon como necesario: reasignar los recursos destinados a los diversos niveles de la educación, reducir las abultadas burocracias centrales, municipalizar la educación, flexibilizar el régimen laboral,... La conclusión final fue que la posibilidad de salida de la crisis de la educación, no era otra que promover la iniciativa privada en la educación.
Se amparó buena parte de este discurso educativo en el éxito de los programas neoliberales en países como Argentina, que habían logrado, en los años ochenta, detener la inflación, aumentar la inversión extranjera, estabilizar su economía, ... No faltó al discurso neoliberal, en su promoción, el recurso a la ciencia, al carácter científico de su propuesta. Sostener el carácter científico de la presupuesta neoliberal, le dotó de poder persuasivo y legitimador significativo, dado el peso que ha alcanzado en las sociedades contemporáneas el desarrollo científico y tecnológico.
También doró la píldora su recurso a la globalización como proceso irreversible e ineludible. En el discurso neoliberal, consciente o inconscientemente, no se delimitaron los campos, no se distinguió entre lo que es globalización: sus tendencias, componentes o fuerzas y lo que era el neoliberalismo: su escenario, su matriz. Se terminó por identificar macro – tendencias mundiales con neoliberalismo. La globalización del mercado y de las finanzas, la mundialización de la información, la expansión de la ultra ciencia y meta- tecnología, el vertiginoso crecimiento urbano, la inequitativa distribución de la riqueza a nivel de los países y al interior de cada uno de ellos, son tendencias de desarrollo actual, que llevan incluso a hablar de un cambio civilizatorio, de un gran cambio, por una parte; y, por otro, está el escenario, el marco en el que actúan estas fuerzas; la red de poder en que se entretejen dichas tendencias: el marco neo liberal. El Neo liberalismo es el brazo político y de poder que ordena y saca provecho de dichas fuerzas o tendencias. Es necesario separar la expansión de dichas fuerzas, la globalización de dichas tendencias, del marco neoliberal en que actúan.
De las tendencias mundiales provienen una serie de aportes positivos: velocidad y facilidad en la comunicación, intercambio de bienes e información, ofrecimiento de servicios, utilización de tecnología inteligente, etc.
Del brazo político y de manos del poder provienen una serie de efectos negativos: las políticas de privatización, de hegemonía de unos países sobre otros, el pago exorbitante de la deuda externa (45 y 50% del presupuesto), la quiebra de los servicios básicos, la disminución de fondos para obra social, el debilitamiento del Estado, el brutal crecimiento de la pobreza y de la inequidad en la distribución de bienes y servicios, el desempleo, la acumulación de recursos en muy pocas manos, por citar algunas de las plagas del siglo XXI.
En cuarto lugar, estos proyectos no fueron capaces de superar o al menos coadyuvar a la resolución de las más graves y algunas de ellas centenarias limitaciones y deficiencias del sistema educativo vigente; tampoco han incidido en el giro copernicano de las actuales políticas educativas. Más bien ellos revivieron y hasta agudizaron viejos problemas. Ellos fueron víctimas del desperdicio, inestabilidad en sus mandos directivos, incumplimiento en la ejecución de sus diversos componentes y en algunos casos hasta dieron pábulo a la
corrupción. 8 Algunos proyectos pasaron por diversas reformulaciones y al menos dos de
ellos tuvieron que ser clausurados antes de hora, con claro incumplimiento de sus metas. Pero, además coadyuvaron a debilitar el aparato administrativo ministerial, al funcionar a través de unidades ejecutoras, autónomas o ajenas, en la práctica, al devenir del ministerio; dieron muestras de bajos índices de calidad y hasta de mediocridad en algunos de sus componentes o productos, pese a los altos costos y honorarios que se sufragaron para su ejecución, y en algunos proyectos se dio el caso de que ni siquiera lograron terminar el período para el cual fueron programados.
La Misión de Supervisión del Proyecto EB-PRODEC, por ejemplo, en marzo de 1997, señalaba como las conclusiones más importantes del análisis, las siguientes: “a) durante la gestión que cursó entre Agosto de l996 y febrero de 1997, el proyecto adoleció de una falta de conducción coherente de los componentes; b) incumplimiento del presupuesto codificado (se desembolsó sólo el 20% del total codificado); indujo retiros injustificados de la Cuenta Especial del préstamo (cerca de US $ 900.000); c) la dirección del proyecto realizó una serie de gastos inelegibles bajo el proyecto ( $180.000 en total)(los gastos incluyeron contratación de personas para cargos inexistentes, el costo de bienes y servicios para destinos ajenos al proyecto y la contratación de servicios o de personal o la compara de bienes sin haber seguido los procedimientos establecidos, etc.”. 9 En períodos posteriores las deficiencias fueron similares y en algunos períodos aún más graves.
El Informe de Evaluación Final del Proyecto PREDAFORP, arroja resultados igualmente calamitosos. En el acápite de las Conclusiones se hace constar que “Las metas planteados no fueron realistas; que la decisión de suspensión de no objeciones solicitada no se ajustó a las procedimientos estipulados; que la gerencia del proyecto no tuvo independencia y autonomía para la ejecución; que la contratación de la Agencia de Gestión (...) no constituyó un elemento de dinamización, ocasionando retrasos en las actividades del programa; que la tácita paralización del proyecto desde junio de 1995, ocasionó un grave prejuicio a su ejecución” 10. A todo esto habría que sumar la
inestabilidad del personal directivo y técnico y más elementos que obligó a la cancelación del proyecto, dos años antes del plazo previsto en el Convenio de Préstamo.
En quinto lugar, hasta el presente no se dispone ni de investigación empírica ni de la evaluación de estas inversiones. Es necesario analizar las experiencias pasadas, de tal forma que se conozca por qué algunas cosas lograron funcionar y otras no; se supere la crítica infundada o las optimistas declaraciones que sobre los proyectos emitieron
(^8) Caso extremo de corrupción constituyó la ejecución de diversos componentes del
Proyecto EB-PRODEC. Ver el “Informe de Auditoría sobre el convenio con la universidad NUR de Bolivia”, la administración de los fondos dedicados a capacitación de los maestros o las comunicaciones dirigidas al Ministro de Educación, por parte de la Cámara del Libro. Quito, MEC. Diciembre de 1998. (^9) Ver Misión de Supervisión (4 al 14 de marzo de 1997). Resumen Ejecutivo y Aspectos
Críticos para la Atención de las Autoridades. MEC – EB-PRODEC. (^10) Ver El Informe de Evaluación Final del proyecto PREDAFORP, pgs. 4 - 9 - y 11. MEC –
SECAP, septiembre de 1997.
un egreso de 2´906,879 dólares, los cuales al sumarse con las reliquidaciones representan 3´714,510 dólares desde 1997”. (Véase gráficos 1 – 2 y 3). 13
Gráfico 1: Indemnizaciones mediante Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. Fuente: Ministerio de Finanzas y Crédito Público (Anexo.)
Gráfico 2: Indemnizaciones mediante Ley de Modernización.
Fuente: Ministerio de Finanzas y Crédito Público (Anexo.)
Gráfico 3: Juicios y Reliquidaciones
Fuente: Ministerio de Finanzas (Anexo.)
“Pero lo más grave de todo no es solo el desperdicio de recursos económicos sino el mismo fracaso de este tipo de políticas y sus correspondientes medidas. Como puede observarse de los datos extraídos de los Presupuestos Generales del Estados (Anexo del Ministerio de Finanzas), publicados en el Registro Oficial respectivo, en 1992 el número de empleados, funcionarios y servidores públicos era de 165.010, y para el año 2001, luego de prácticamente una década desde que se inició el proceso ya mencionado, el personal público en lugar de reducirse se ha aumentado en un 61%, llegando a 265.636 funcionarios, empleados y servidores públicos para el año 2.001. También fácilmente se puede apreciar la disminución del número de servidores públicos, especialmente en 1994 y su crecimiento significativo, el año 2000. Los gobierno de turno no han sido capaces de mantener una política de reducción de los aparatos del Estado, en forma sostenida, a lo largo de los años noventa”. (Véase gráfico 4)
Gráfico 4: Número de Empleados Públicos
(1992-2001)
De igual manera, el gasto en dicho personal se ha incrementado considerablemente. Desde 1992 hasta el 2001 se aumentó en un 687% el gasto de personal presupuestado, pasando de 130´436.053 (dólares del año 2000) a inicios del proceso, año 1992, a 1. ´431.139 (dólares del año 2000) para el año 2001. Si a eso se aumenta los 179´690.260. (dólares del año 2000) que se han empleado para indemnizaciones por terminación de la relación laboral y reliquidaciones desde el año 1992, puede señalarse que esta política de Estado, a pesar del monto de la inversión realizada para disminuir el aparato del Estado, no ha sido exitosa y no ha significado disminución mayor de los recursos dedicados al gasto en personal. (Véase gráfico 5)
Gráfico 5: Gasto Público en Personal (1992 – 2001)
(^13) Para este acápite y sus respectivos gráficos ha sido de especial utilidad: Carlos
Paladines Camacho, “El Derecho a la indemnización por terminación de la relación laboral, en el sector público, en el Ecuador”. Tesis para optar al grado de Doctor en Jurisprudencia, Pontifica Universidad Católica del Ecuador, Quito, Junio del 2001, pp. 66
En otros términos, desde 1992 hasta el 2001, casi una década de aplicación de los procesos de modernización estatal, por cada 1 empleado, funcionario o servidor público que ha salido del sector público, al mismo han ingresado 6, llegando al año 2001 a contar el Estado con 265.636 empleados, funcionarios o servidores públicos. Como se comprueba, de los datos oficiales (Anexo del ministerio de Finanzas), en ningún momento se ha dado una real reducción del aparato estatal, y por ende el aparato estatal continúa sobredimensionado en diferentes áreas, dependencias y ministerios, no ha logrado ser modernizado y los efectos de esta realidad son los que en la actualidad se evidencian y estamos padeciendo”. 14
Otra política en la que ha insistido el credo neoliberal tiene que ver con el aumento de inversiones a favor del nivel de la educación básica, que tampoco logró hacerse realidad. Un informe señala: “Para el caso latinoamericano, esto no significa invertir más en educación sino pasar los recursos remanentes del ajuste desde los niveles superiores a los inferiores del sistema educativo, con serias consecuencias sociales y políticas en sociedad con alto nivel de urbanización, y con clases medias y expectativas de mejoramiento personal históricamente asociadas a la educación media y superior” 15
Realizaciones igualmente deficientes tienen que ver con la mejora de las escuelas unidocentes, en las que el Estado ha comenzado a actuar directamente; con la capacitación y formación de docentes, que actualmente deja mucho que desear; el fortalecimiento de los sistemas de información, aspectos estos y otros más en que las realizaciones han sido mínimas.
En definitiva, con justa razón Coraggio y Torres han manifestado: “El paquete propuesto por el BM refuerza estas tendencias negativas presente en el modelo educativo convencional, no únicamente porque comparte, en su formulación muchas de estas características, sino además porque su puesta en práctica en situaciones concretas produce a menudo esos resultado”. 16
(^14) Carlos Paladines Camacho. Tesis Citada, p. 72. (^15) José Luis Coraggio – Rosa María –Torres, LA EDUCACION SEGÚN EL BANCO
MUNDIA, un análisis de sus propuestas y métodos, Madrid, Miño y Dávila Edtrs, 1999, p.
(^16) Idem. p.154.
