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ATC 9/2012, por el que se inadmite el recurso de amparo contra la tramitación del proyecto de reforma del art. 135 CE
Excms. Srs. don Pascual Sala Sánchez, don Eugeni Gay Montalvo, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez y don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.
AUTO
I. Antecedentes
- Con fecha de 28 de septiembre de 2011 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal, recurso de amparo interpuesto por don José Antonio Sandín Fernández, en representación de don Gaspar Llamazares Trigo y de doña Nuria Buenaventura Puig, Diputados del Grupo Parlamentario Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa Per Catalunya Verds en el Congreso de los Diputados contra las siguientes resoluciones y acuerdos de la Cámara:
a) Contra la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 30 de agosto de 2011, por la que se dispone la tramitación de la proposición de reforma del art. 135 CE por el procedimiento de urgencia y la finalización del plazo para la interposición de enmiendas por parte de los grupos parlamentarios el día 1 de septiembre de 2011 a las catorce horas.
b) Contra el acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 2 de septiembre de 2011, desestimatorio de la reconsideración de los acuerdos adoptados el 30 de agosto de 2011, solicitada por los recurrentes.
c) Contra el acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados, de 30 de agosto de 2011, por el que se aprueba la toma en consideración y la tramitación por el procedimiento de lectura única de la proposición de reforma del art. 135 CE.
d) Contra el acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 1 de septiembre de 2011, por el que se inadmite la enmienda a la totalidad con texto alternativo presentada por el grupo parlamentario al que pertenecen los recurrentes y su ulterior confirmación por acuerdo del mismo órgano rector de la Cámara, de 2 de septiembre de 2011.
- Los hechos que anteceden a la presente demanda de amparo son, sucintamente descritos, los siguientes:
a) Con fecha de 26 de agosto de 2011 tuvo entrada en el Registro del Congreso de los Diputados una proposición de reforma del art. 135 CE suscrita por los grupos parlamentarios socialista y popular en dicha Cámara.
b) Por parte de la Presidencia de la Cámara, con la misma fecha, se acordó, de una parte: admitir a trámite, publicar en el boletín correspondiente y someter la iniciativa a la deliberación del Pleno a los efectos de su toma en consideración; y, de otra parte, dar traslado al Gobierno para que manifestara su criterio respecto de la toma en consideración. La publicación de la proposición de reforma tuvo lugar en el “Boletín Oficial de las Cortes Generales” de 26 de agosto de 2011.
c) Posteriormente la Mesa del Congreso de los Diputados acordó, con fecha de 30 de agosto de 2011, los siguientes extremos:
Primero: en el caso de que la proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución Española fuese tomada en consideración y acordada su tramitación directa y en lectura única, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 126.5, por remisión del artículo 146.1, todos ellos del Reglamento del Congreso de los Diputados, su tramitación por el procedimiento de urgencia.
Segundo: disponer la apertura de un plazo de presentación de enmiendas a la señalada proposición de reforma que debía concluir el 1 de septiembre de 2011, a las 14 horas.
d) La toma en consideración de la iniciativa de reforma constitucional tuvo lugar en sesión plenaria el mismo 30 de agosto de 2011, en la que se acordó, igualmente, la tramitación directa y en lectura única de dicha iniciativa según lo prevenido en el art. 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD).
e) Por su parte, los ahora recurrentes en amparo, integrantes del grupo parlamentario Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa Per Catalunya Verds en el Congreso de los Diputados, presentaron escrito, con fecha de 30 de agosto de 2011, por el que se solicitaba de la Mesa de la Cámara la reconsideración del acuerdo de 30 de agosto de 2011 de conformidad con lo establecido en el art. 31.2 RCD. En el escrito se denunciaba la inadecuación de la tramitación parlamentaria acordada con respecto de lo previsto en el art. 150.1 RCD para el procedimiento de lectura única y con la propia naturaleza del objeto de la iniciativa, una reforma de la Constitución. En particular se puso de manifiesto la improcedencia de someter los plazos de la tramitación al procedimiento de urgencia sin adecuada motivación que, a juicio de los recurrentes, resulta indispensable. Igualmente se alegó que la sustancial reducción de plazos para la presentación de enmiendas vulneraba el ius in officium de los representantes garantizado por el art. 23.2 CE.
El referido órgano rector de la Cámara acordó, con fecha de 2 de septiembre de 2011, desestimar la solicitud de reconsideración. Así, en primer lugar, se rechazó que la proposición de reforma pudiera suponer una reforma encubierta del título preliminar de la Constitución por afectar al art. 1.1 CE, pues ni la literalidad del texto de la iniciativa, ni la jurisprudencia constitucional o la misma doctrina permiten llegar a dicha conclusión. Por ello, se niega la pretensión de los recurrentes de que la proposición de reforma habría de sustanciarse a través del procedimiento previsto en el art. 168 CE; otra cosa supondría extender indebidamente la rígida delimitación material que contiene dicho precepto en cuanto a los supuestos de reforma agravada de la Constitución. En segundo lugar, con respecto del cuestionamiento del recurso al procedimiento de lectura única, se estima que el art. 146 RCD no contiene exclusión alguna en tal sentido, argumentándose que la anterior reforma constitucional, la correspondiente al art. 13.2 CE, se sustanció precisamente a través de dicho procedimiento; por lo demás, de acuerdo con el art. 150 RCD, no ha sido la Mesa de la Cámara quien decidió la adopción del citado procedimiento, por cuanto únicamente elevó la propuesta al Pleno de la Cámara que fue quien finalmente adoptó la decisión. En tercer lugar, y con respecto de la tramitación urgente de la iniciativa con la correspondiente reducción del plazo de presentación de enmiendas, se rechazó que la Mesa hubiera de motivar la necesidad de la tramitación urgente pues, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento de la Cámara, la Mesa no actuó de oficio, sino que atendió la solicitud realizada, en este sentido, por parte de los promotores de la iniciativa de reforma constitucional, tras la oportuna consideración. Y, en este sentido, se señalaba en el escrito de la iniciativa la inminente disolución de las Cortes anunciada para el día 26 de septiembre como circunstancia que aconsejaba la tramitación parlamentaria urgente. Se concluye poniendo de manifiesto que la tramitación acordada ha dejado a salvo las facultades propias del ius in officium, por cuanto, a pesar de la celeridad del procedimiento, los Diputados han dispuesto del trámite de la toma en consideración, han podido presentar enmiendas, recurrir las decisiones de trámite de la Mesa de la Cámara y, por último, podrán manifestar su conformidad o rechazo a la reforma de la Constitución propuesta mediante el correspondiente voto.
decisión de simplificar al máximo la tramitación de la reforma. En suma, se pone de manifiesto cómo la propia Constitución excluye de los procedimientos menos rigurosos, en términos de garantías, la reforma constitucional cuando el art. 78 CE (sic) prohíbe la aprobación de la misma por comisión legislativa permanente.
En segundo lugar, los recurrentes cuestionan igualmente el recurso al procedimiento de urgencia, con especial atención a la sustancial reducción del plazo para la presentación de enmiendas. Si bien dicha reducción está admitida por el Reglamento de la Cámara, se indica que repugna al Derecho que sea la mera conveniencia o arbitrariedad de los partidos la que determine la aplicación del procedimiento de urgencia en una iniciativa de las características de una reforma constitucional a la que, además, debería acompañarse de una justificación explícita de la Mesa de la Cámara, pues no puede tratarse de una decisión discrecional de dicho órgano al afectarse al derecho de participación. Así, se reprocha que la valoración de la Mesa se haya basado en las declaraciones realizadas ante los medios de comunicación por distintos representantes políticos anunciando una, entonces eventual, disolución de las Cámaras. La urgencia resulta si cabe más cuestionable cuando la disposición adicional única de la proposición de reforma establece un plazo de aprobación para la norma de desarrollo fijado el 30 de junio de 2012 y una entrada en vigor de los límites del déficit estructural contemplados en el apartado segundo del precepto que se demora hasta el año 2020. En consecuencia, la ausencia de justificación en la adopción del procedimiento de urgencia hace lesivas del derecho al ejercicio de la función parlamentaria las reducciones de plazos acordadas para la tramitación de la proposición de reforma constitucional.
En tercer lugar, se cuestiona la concreta reducción del plazo para la presentación de enmiendas acordada por la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados de 30 de agosto de 2011. Se considera que la Mesa ha realizado una aplicación fraudulenta del art. 91.2 RCD, que dispone que “salvo casos excepcionales, las prórrogas no serán superiores a otro tanto del plazo ni las reducciones a su mitad”. Al igual que lo expuesto con anterioridad, los recurrentes basan su reproche en la total ausencia de motivación que justifique la excepcionalidad del caso. Aún más, en la medida en que el Presidente del Gobierno no aludió en su anuncio de disolución de las Cámaras a una reforma constitucional, hay motivos para sospechar que la iniciativa se debe a presiones externas igualmente sin explicitar y que los ciudadanos y sus representantes debieran conocer. Con estos presupuestos, la radical reducción del plazo de presentación de enmiendas a 48 horas ha resultado lesiva del art. 23 CE.
Los demandantes concluyen la primera parte de su recurso exponiendo las consecuencias del procedimiento parlamentario que se ha seguido en este particular:
Eludir la negociación previa de la reforma constitucional, dificultando la búsqueda de consenso y reduciendo las facultades de participación de los Diputados.
Eludir la transparencia en la explicación y el contraste de opiniones sobre las consecuencias de la reforma.
Evitar un debate en profundidad en la Comisión Constitucional. Dificultar el trabajo parlamentario de los Diputados que no han aceptado el acuerdo de los grupos promotores de la iniciativa.
Evitar el debate y aportaciones de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, a quienes afecta directamente la reforma constitucional acometida.
Evitar el referéndum que permitiera conocer “la opinión del pueblo español” sobre la reforma que de esta manera aparecerá como impuesta.
A continuación, los recurrentes realizan una serie de consideraciones sobre la decisión de la Mesa de la Cámara en orden a inadmitir la enmienda a la totalidad con texto alternativo presentada por ellos. Estiman que la actitud del órgano rector de la Cámara ha supuesto un evidente menosprecio a la
labor de los Diputados recurrentes sin más motivación que la de tratar de introducir una reforma constitucional que precisa de una tramitación diferente a la que se estaba siguiendo y sin soporte legal en el Reglamento de la Cámara. El asunto trasciende del plano de las formas parlamentarias para incidir en el ejercicio de las facultares de los Diputados amparado por el art. 23 CE. A mayor abundamiento, el Reglamento de la Cámara permite modificar la tramitación de una ley ordinaria como ley orgánica a través de las enmiendas presentadas al proyecto, y que analógicamente podía haberse aplicado al supuesto objeto de la controversia.
Los recurrentes sustentan su demanda en numerosa cita de la jurisprudencia de este Tribunal, singularmente, la STC 208/2003, de 1 de diciembre, sobre el contenido y alcance del art. 23.2 CE, la STC 39/2008, de 10 de marzo, sobre el derecho de los parlamentarios a acudir en amparo frente a las decisiones de las Cámaras, la STC 205/1990, de 13 de diciembre, sobre los límites a las facultades de calificación y admisión de las Mesas de las Cámaras y la adecuada motivación de sus resoluciones en relación con el art. 23.2 CE, entre otras.
- La demanda concluye solicitando, previo otorgamiento del amparo: a) Que se declare la nulidad de las resoluciones y acuerdos impugnados, “así como de las decisiones y acuerdos posteriores hasta la aprobación final por el Parlamento de la reforma del artículo 1 35 de la Constitución Española”.
b) Que se retrotraiga la tramitación de la proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución Española al momento de publicación de la iniciativa, al objeto de que se tramite conforme al art. 168 CE o, subsidiariamente, que se tramite a través del procedimiento contemplado en el art. 167 CE de forma ordinaria, sin declaración de urgencia, sin reducción de los plazos y sin tramitación por el procedimiento de lectura única.
- Con fecha 13 de diciembre de 2011 el Pleno acordó, conforme al art. 10.1 n) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sala Segunda, recabar para sí el conocimiento del presente recurso de amparo.
II. Fundamentos jurídicos
- Constituyen el objeto del presente recurso de amparo, distintas resoluciones y acuerdos adoptados por el Pleno y la Mesa del Congreso de los Diputados en relación con la tramitación parlamentaria de la proposición de reforma del art. 135 CE presentada por los grupos parlamentarios socialista y popular en dicha Cámara. A los efectos de una mejor definición de dicho objeto los actos impugnados pueden sistematizarse de la siguiente manera:
De un lado, se impugnan una serie de acuerdos y resoluciones relativos a la tramitación en el Congreso de los Diputados de la iniciativa de la reforma constitucional citada y que resultan ser: primero, la resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 30 de agosto de 2011, por la que se dispuso la tramitación de la proposición de reforma del art. 135 CE por el procedimiento de urgencia y la finalización del plazo para la interposición de enmiendas el día 1 de septiembre de 2011 a las catorce horas, para el caso de que el Pleno de la Cámara tomara en consideración la iniciativa y acordara su tramitación por el procedimiento de lectura única, así como la ulterior confirmación de dicho acto recaída en reconsideración, con fecha de 2 de septiembre de 2011. Segundo, el acuerdo del propio Pleno de la Cámara, de 30 de agosto de 2011, por el que se aprobó la toma en consideración y la tramitación por el procedimiento de lectura única de la proposición de reforma del art. 135 CE.
De otro lado y, en relación con la intervención de los ahora recurrentes en amparo durante la tramitación parlamentaria en el Congreso de los Diputados de la iniciativa de reforma del art. 135 CE, se impugna el acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 1 de septiembre de 2011, por el que inadmitió la enmienda a la totalidad con texto alternativo presentada por el grupo parlamentario al
reforma del art. 13.2 CE, concluyendo que “al no contrariar el precepto examinado otra norma de la Constitución distinta al art. 13.2 de la misma, el procedimiento para la revisión constitucional que prevé el art. 95.1, ha de ser el de carácter general u ordinario contemplado en el art. 167 de nuestra Ley fundamental” (FJ 6).
- Con carácter subsidiario a la controvertida calificación de la reforma del art. 135 CE como objeto del procedimiento ordinario previsto en el art. 167 CE, los recurrentes impugnan los acuerdos relativos a la tramitación de la reforma por el procedimiento de lectura única, la declaración de urgencia y la consiguiente reducción de los plazos para la presentación de enmiendas, por resultar igualmente lesivos del derecho al ejercicio de las funciones parlamentarias ex art. 23.2 CE.
Tampoco se aprecia lesión en el proceder de la Mesa ni del Pleno sobre el particular. Ni de la lectura del texto constitucional en su conjunto, ni de modo especial del título X dedicado por la propia Constitución a su posible reforma, ni del art. 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) se advierte que la aprobación de la reforma constitucional haya quedado excluida del procedimiento de lectura única. Supuesto distinto, por lo tanto, al abordado en la STC 103/2008, de 11 de septiembre, en la que el Tribunal trató de la inconstitucionalidad de una norma que se había tramitado conforme a dicho procedimiento cuando el Reglamento parlamentario aplicable excluía expresamente del mismo la materia objeto de la norma. A mayor abundamiento, no es un dato menor el que la única especialidad procedimental vetada por la Norma Fundamental, en relación con la reforma constitucional, es la eventual atribución de la aprobación de la misma a una comisión legislativa permanente (art. 75.3 CE), asegurando así, precisamente, la intervención del Pleno de la Cámara. Intervención que sí se produce durante la sustanciación del procedimiento de lectura única que tiene lugar exclusivamente en sesión plenaria.
Por su parte, desde la perspectiva del procedimiento de lectura única —que se considera inadecuado por los demandantes no reunirse en este caso las notas de simplicidad o naturaleza que así lo aconsejen—, las normas aplicables (art. 150 RCD y concordantes) no establecen materias vedadas a dicha tramitación, como sí sucede con el Reglamento parlamentario de alguna Asamblea autonómica. Pero es que, además, la adopción de dicho procedimiento no se ha debido a la voluntad de la Mesa del Congreso de los Diputados (que únicamente ha formulado propuesta en tal sentido según previene el art. 150 RCD), como parece deducirse del escrito de reconsideración planteado por los recurrentes, sino al Pleno de la Cámara mediante la oportuna votación. Tampoco se deduce de las normas parlamentarias que la Mesa haya de motivar la propuesta de que una determinada iniciativa se tramite mediante el procedimiento de lectura única (art. 150.1 RCD). A mayor abundamiento, en este caso, como se advierte de la lectura de la documentación que se acompaña a la demanda, la solicitud de tramitación por el citado procedimiento se contenía en el escrito de presentación de la iniciativa dirigido por sus promotores a la Mesa de la Cámara, limitándose este órgano a dar traslado de la misma al Pleno, pues debe ser este órgano el que, tras la oportuna votación, decida en consecuencia.
Por lo demás, en cuanto a la participación de los demandantes en el procedimiento y a las facultades integradas en el art. 23.2 CE, éstos han tenido la oportunidad de intervenir en la fase plenaria durante el trámite de toma en consideración y de oponerse mediante el oportuno voto a la misma, en la tramitación de la proposición mediante el controvertido procedimiento y, ulteriormente, en la propia aprobación de la iniciativa de reforma.
- Otro tanto sucede con el cuestionamiento que los recurrentes realizan del recurso a la tramitación urgente de la iniciativa de reforma constitucional y a la consiguiente reducción de plazos para la presentación de enmiendas. Nuevamente, de la lectura del Reglamento de la Cámara se advierte que la Mesa se ha ajustado al mismo. En primer lugar, y así se mantiene en el escrito por el que se resuelve la reconsideración, el órgano rector de la Cámara no ha de motivar o justificar su decisión, sino adoptarla en función de la solicitud elevada por los sujetos legitimados para ejercerla (art. 93. RCD). Ello sin perjuicio de que no puede sostenerse que no hayan existido razones de fondo para la
solicitud, desde el momento en que se había anunciado públicamente el término de la legislatura mediante el recurso a la convocatoria de elecciones anticipadas. En segundo lugar, precisamente por esa circunstancia, concurrían razones de excepcionalidad, por mucho que los recurrentes puedan políticamente no compartirlas, que habilitaban a la Mesa para reducir el plazo de presentación de enmiendas previsto en el art. 94 RCD (“sin perjuicio de lo establecido en el artículo 91 del presente Reglamento, los plazos tendrán una duración de la mitad de los establecidos con carácter ordinario”) a su mitad, como permite el art. 91.2 de la misma norma (“salvo casos excepcionales, las prórrogas no serán superiores a otro tanto del plazo ni las reducciones a su mitad”). En fin, aun en términos tan perentorios, la tramitación urgente no ha impedido a los recurrentes las facultades que les corresponden como Diputados en el seno del procedimiento legislativo, como prueba el que hayan presentado una extensa enmienda a la totalidad con texto alternativo, pues como ha declarado este Tribunal: “la declaración de urgencia por el Gobierno de un proyecto de ley a efectos de su tramitación en dicha Cámara, aun remitido ya el Proyecto a las Cortes Generales, si bien abrevia el plazo de ésta, ni le priva del ejercicio de su función legislativa, al incidir el mecanismo conferido al Gobierno sobre la cronología del procedimiento pero no sobre el contenido del proyecto, ni restringe, ni en modo alguno podía hacerlo, el derecho de la Cámara y de sus miembros a tramitar los proyectos de ley en el plazo constitucionalmente establecido, ni, en fin, la reducción del tiempo de tramitación tiene por qué traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formación de la voluntad del órgano”, (STC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 13).
- Procede, para concluir, examinar las quejas relativas a las resoluciones de la Mesa del Congreso de los Diputados por las que se inadmitió la enmienda a la totalidad con texto alternativo presentada por el grupo parlamentario de los ahora recurrentes en amparo.
Los recurrentes vieron rechazada a limine la tramitación de una enmienda a la totalidad con texto alternativo, mediante la cual se pretendía la reforma de distintos preceptos de la Constitución y que habría exigido, además, la apertura del procedimiento extraordinario del art. 168 CE. En su escrito de 2 de septiembre de 2011, de contestación a las alegaciones presentadas, la Mesa recuerda que, de admitirse la tramitación de la enmienda a la totalidad, ésta hubiera supuesto un cambio en el objeto y el procedimiento de la reforma tal y como había sido planteada por sus promotores, con lo cual, al tenerse que sustanciar por el procedimiento extraordinario del art. 168 CE, se hubiera requerido una tramitación parlamentaria distinta a la seguida hasta el momento.
En realidad, los recurrentes presentaron una iniciativa de reforma de la Constitución distinta a la iniciativa que se estaba tramitando y no un texto alternativo a la reforma del art. 135 CE. En este sentido, la inadmisión a trámite de una enmienda que se separa del objeto de la tramitación en curso ha sido admitida por este Tribunal considerando que: “[p]ues bien, si se lee el escrito de ‘enmienda de totalidad’ de los Diputados recurrentes, se observa en él que no se limita al precepto estatutario objeto del Proyecto de reforma, exclusivamente el apartado 2 del art. 12 del Estatuto (que es el que establece el tope del 5 por 100 de votos para obtener escaños y que el proyecto pretendía reducir al 3 por 100), sino que extiende la enmienda a los arts. 12.1, 13, 14, 35, 47.4 y Disposición transitoria séptima de dicho Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, con lo que, como bien dicen el Fiscal y el Letrado Mayor de las Cortes Valencianas, se desvirtúa lo que es una auténtica enmienda y se convierte el escrito en el que se contiene en otro proyecto de modificación del Estatuto de mucha mayor envergadura en cuanto se pretende modificar otros preceptos estatutarios que no son objeto del proyecto de Ley y, al tiempo, intentar con ello una iniciativa de reforma del Estatuto sin los requisitos de legitimación precisos para ello, establecidos en el art. 61.1 de dicho Estatuto autonómico” (STC 23/1990, de 15 de febrero de 1990, FJ 5).
Más recientemente, el Tribunal ha confirmado la necesaria homogeneidad de las enmiendas con la iniciativa que se pretende modificar, tanto en los supuestos en los que se sustancia la tutela de las facultades de los parlamentarios integradas en el art. 23.2 CE, al sostener que “en estas
