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Celia Pérez Bueno. Grado en Derecho.
1º D.
Practica II Derecho Constitucional I
Tribunal Constitucional: Sentencia de
inconstitucionalidad.
En este documento se plasma una sentencia publicada el 30 de octubre de 2015 en el BOE debido a un Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista, IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural y Unión Progreso y Democracia respecto al Real Decreto-ley 8/2014 del 4 de julio, que contiene la aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
En el texto dividido por diferentes partes, se expone de manera clara el desacuerdo a la impositiva del Real Decreto-ley que tiene características inconstitucionales y que incluso afecta a principios fundamentales de nuestra Constitución.
En los Antecedentes se recoge una serie de argumentos que exponen de una manera sintetizada el por qué precisan es Real Decreto-ley inconstitucional aparte de eso se introduce unas alegaciones del Abogado del Estado en las cuales dictamina si se pueden considerar inconstitucionales o no los cambios, adaptaciones o reformas de esto Real Decreto-ley con diferentes materias dentro de este y que se consideran urgentes. A continuación se plasma un breve resumen de todas las materias presentes dentro del Real Decreto-ley que la Sentencia considera inconstitucionales y las aclaraciones del Abogado del Estado para declarar si son inconstitucionales o no. A parte de esto, también se recogen los Fundamentos Jurídicos es los que el Tribunal Constitucional contrasta los argumentos de los recurrentes y los analiza dependiendo de la gravedad de su inconstitucionalidad y finalmente dicta la Sentencia con lo que cree recurrente y se debe hacer.
Las razones que sustentan el rechazo a este Real Decreto-ley son dos. En primer lugar, exige la concurrencia de un presupuesto habilitante que, aunque existiera en todos los supuesto que el Real Decreto-ley 8/2014 regula, no sería un presupuesto habilitante única, sino una diversidad de ellos, por lo que podría haber dado lugar a la aprobación de diferentes decretos-leyes, pero no a la promulgación de uno solo. En segundo lugar, que no existe conexión entre los asuntos regulados en el decreto-ley porque, adoptada por el Gobierno la decisión de dictarlo, se han ido añadiendo asuntos al mismo que, aunque su regulación urgente fuera considerada conveniente, no estaban en modo alguno cubiertos por el presupuesto habilitante causante de la primera decisión, que es el recogido por la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2014. En resumen, los recurrentes afirman que no todas las disposiciones contenidas en el Decreto-ley impugnado se ajustan al presupuesto habilitante, por lo que el mismo incumple las exigencias del art. 86.1 de la Constitución en materia de presupuesto habilitante, por la incorporación de asuntos diversos que no responden a la situación de extraordinaria y urgente necesidad que puede justificar su promulgación. Como argumento adicional, los recurrentes afirman que el uso abusivo del decreto-ley supone una lesión del art. 23.2 de la Constitución al limitar las
facultades de las Cortes y de sus miembros, tal uso concurre, a juicio de los firmantes del recurso de inconstitucionalidad, que las limitaciones expuestas suponen también la vulneración del derecho fundamental de los parlamentarios al acceso de las funciones y cargos públicos en su vertiente garantía de permanencia y ejercicio de estos en condiciones de igualdad. Tras un breve análisis de los supuestos títulos inconstitucionales del Real Decreto-ley, los recurrentes afirman que se utiliza este para aprobar preceptos que ni siquiera hubieran requerido de normas con rango de ley, por lo que no se justifica la extraordinaria necesidad que ha de ligarse a la imprevisibilidad de la situación que busca enfrentar el Decreto-ley. Dentro de los antecedentes de la sentencia se afirma que las disposiciones adicionales tanto 19 y 24 del Real Decreto-ley comportan que, al afectar a los derechos regulados del título I de la Constitución. Estos atribuyen las llevanzas de varias instituciones públicas a poner en manos de operadores privados en los que se pondría en sus manos datos sensibles de los ciudadanos, lo que constituye una afectación por decreto-ley de un derecho regulado en el Título I de la CE como es el derecho a la intimidad. , por lo que proceder a una privatización encubierta del Registro Civil, el Decreto-ley arrebata a la Administración Pública su gestión, incorporando una regulación que altera un elemento esencial del derecho a la intimidad. El trámite de inconstitucionalidad también se trasladó al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno a través del Ministro de Justicia, Mediante sendos escritos los Presidentes del Congreso y el Senado, comunicaron los acuerdos de dar por personadas a las mismas en el procedimiento. El abogado del Estado presentó sus alegaciones mediante un escrito que concreta la limitación exclusiva a la alegada indebida utilización del decreto-ley, a pesar de la afirmación inicial relativa a la falta de argumentación especifica de la demanda, el Abogado del Estado se detiene en la exposición de las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de las medidas, y en explicar la conexión de sentido en relación con cada uno de los bloques temáticos en que se organiza el Decreto-ley. El abogado del Estado sintetiza las medidas de impulso de la actividad económica como la adaptación del fondo para las operaciones de inversión de la pequeña y mediana empresa, la ordenación del programa de garantías del ICO, la regulación de las zonas de influencia turística, las normas sobre zonas comerciales y la introducción de límites en las tasas de intercambio en operaciones de pago con tarjeta. Por lo que pretende, según el Abogado del Estado, hacer frente a las dificultades y mejorar los sectores anteriormente hablados. Dentro del Decreto-ley también se introducen disposiciones adicionales en materia de regulación portuaria con la entrada de capital privado en AENA. En el capítulo II del título II del Real Decreto-ley se modifica a su vez el texto de Ley de Puertos del Estado y de la marina mercante, con el objeto de incluir una serie de medidas de financiación de determinados proyectos para la mejora de la competitividad. La urgencia de estas medidas viene determinada por el creciente deterioro de los inmuebles, requiriendo a la privatización para su conservación. Las medidas para agilizar las ayudas a los damnificados en el terremoto de Lorca, modificando otro Real Decreto-ley y la modificación de otra ley del sector ferroviario concurriendo la razón de urgencia para la habilitación este vigente en el momento de la entrada de la regulación dentro del Reglamento de circulación Ferroviario. Medidas de modificación dentro del Ministerio de Industria, Energía y Turismo que se recogen en el título III del Real Decreto-ley las medidas urgentes en el ámbito energético de los hidrocarburos, de los gases licuados y del sistema de gas natural a su vez que la modificación de Ley de minas y la introducción de medidas en materia de eficiencia energética. También contiene medidas vinculadas a la actividad del Ministerio de Empleo y Seguridad Social , el Abogado del Estado insiste en recordar que la demanda no incluye ningún razonamiento de inconstitucionalidad. La urgencia de la implantación del sistema nacional de garantía juvenil se fundamenta en la necesidad de comenzar, a la mayor brevedad posible, la ejecución de los fondos de la iniciativa de empleo juvenil y del fondo social europeo al apoyo del empleo
suficiente para su impugnación y que son: preceptos del capítulo II del título I, relativo al comercio minorista y unidad de mercado; el artículo 50 (título II) referido a la operación de aeronaves civiles pilotadas por control remoto; los artículos que conforman los capítulos I, II y IV del título III y en particular el art. 68, relativo a la modificación de la Ley de minas de 1973; el art. 116 relativo a las modificaciones en materia de empresas de trabajo temporal y agencias de colocación; las disposiciones adicionales 19 y 24 relativas a la prórroga de la entrada en vigor de la Ley del Registro Civil, y a la llevanza del Registro por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles; la disposición final segunda, de habilitación normativa al Gobierno para la aprobación de un procedimiento para la gestión de los derechos mineros que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia; y la disposición final cuarta que habilita al Gobierno expresamente para modificar los artículos 63 y 64 y los anexos X (Metodología de cálculo de la retribución de la actividad de distribución) y XI (Metodología de cálculo de la retribución de las actividades de transporte, regasificación y almacenamiento básico) del presente real decreto-ley y al Ministro de Industria, Energía y Turismo a desarrollar el contenido de todos los anteriores.
Y en segundo lugar la incidencia que modificaciones normativas posteriores a la interposición del recurso hayan podido tener sobre su pervivencia. El Decreto-ley 8/2014 fue sometido a debate y votación de totalidad por el Congreso de los Diputados en sus sesión del día 10 de julio de 2014, en la que se acordó con su convalidación, tramitándose posteriormente para su aprobación como proyecto de ley. El proyecto sería finalmente aprobado, sin modificaciones como ley 8/2104 en octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. El texto de la Ley coincide sustancialmente con el del decreto- ley, existiendo, por un lado, diferencias menores que reflejan que en el proyecto de ley no era necesario justificar la concurrencia de una situación de urgencia y necesidad, por otro lado, la incorporación, de una disposición adicional más, para paliar la situación de los damnificados por el terremoto de Lorca. Por lo que resulta evidente que una vez se sigue para el decreto-ley la vía prevista en el art.86.3 de la Constitución, de tramitación como proyecto de ley, en el momento en que este sea aprobado quedara extinguido el Decreto-ley por 8/2014 por la Ley 18/2014, esto no implica la desaparición del objeto del presente proceso constitucional ya que el criterio de este Tribunal es que la novación o derogación tacita a que se refiere al Abogado del Estado no impide controlar si el ejercicio se realizó siguiendo los requisitos ya que al hacerlo se vela por el correcto ejercicio.
Definido el objeto del recurso de inconstitucionalidad en los términos anteriores, el Tribunal debe pronunciarse sobre la cuestión planteada por los recurrentes en relación con las particularidades que pudiera tener la aplicación de nuestra doctrina en materia de presupuesto habilitante del decreto-ley, al análisis de constitucionalidad de la norma impugnada. Ajuicio de quienes plantean el recurso de inconstitucionalidad, la diversidad normativa del Real Decreto- ley 8/2014, exigiría la existencia de un presupuesto habilitante único y común, que justificara la redacción de un solo decreto-ley y no de distintos, ya que a su juicio no existe en este caso. Además, afirman que no es posible trasladar una doctrina constitucional en materia de leyes o decretos-leyes ómnibus, disponiendo en la idea de que el uso abusivo del mismo supone una lesión intensa dentro del art.32 CE al limitar las facultades de las Cortes y de sus miembros. Por su parte el Abogado del Estado asevera que la exposición de motivos expone una motivación suficiente de la concurrencia del presupuesto habilitante tanto a nivel genérico como especifico. Estas cuestiones ya han sido abordadas con anterioridad, más allá de esto, el Tribunal ha profundizado en la cuestión planteada avanzando en que las leyes ómnibus no son lesivas de precepto constitucional alguno. El contenido heterogéneo del decreto-ley tampoco modifica su naturaleza como tal decreto-ley, ni altera su relación con las demás normas del
ordenamiento, ni el sistema de fuentes establecido en la Constitución, por lo que podemos aplicar al juicio sobre la constitucionalidad del mismo, nuestra muy consolidada doctrina sobre decretos-leyes, que nos permite efectuar sobre los mismos un juicio valorativo relativo a la concurrencia del presupuesto habilitante y a la observancia de los límites materiales del decreto- ley.
Así, en relación con el Decreto-ley 8/2014, como se hace sistemáticamente para resolver los recursos o cuestiones de inconstitucionalidad planteadas de la invocación del art- 86.1 de la Constitución, si el ejercicio está justificado por razones de extraordinaria y urgente necesidad y si su contenido afecta a alguno de los derecho fundamentales. El Tribunal debe controlar que el juicio político realizado por el Gobierno, que elabora el decreto-ley, y por la mayoría del Congreso de los Diputados, que lo convalida, no desborda los límites de lo manifiestamente razonable. Por tanto, asumiendo que el control que corresponde al Tribunal es externo, jurídico y no de oportunidad política ni de excelencia técnica, y que ha de ser flexible, en coherencia con el reconocimiento constitucional del decreto-ley, para no invalidar de forma innecesaria, ni sustituir el juicio político sobre la concurrencia del presupuesto que corresponde efectuar al Gobierno y al Congreso de los Diputados deben realizarlo acudiendo, en primer término, a la comprobación de que el titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia ha definido la concurrencia del presupuesto habilitante, de forma explícita y razonada. Para ello puede acudirse a la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición y que son los reflejados en la exposición de motivos de la norma y en segundo término debe valorarse la existencia de una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación y las medidas que se adoptan en el Decreto-ley. Para valorar la existencia de la conexión de tiene que analizar, de un lado el contenido y de otro, la estructura de las disposiciones incluidas en el real decreto.
La concurrencia de la urgencia y la necesidad debe analizarse de cada precepto, ya que solo de este modo se podrá realizar un examen apropiado. Si las medidas son diversas las situaciones de urgencia y necesidad concretas son susceptibles de serlo, en las medidas para incentivar acelerar y reformas la recuperación económica. Existe pues una justificación del Gobierno en relación con la concurrencia de una situación extraordinaria y urgente necesidad, por lo que concurre la justificación del presupuesto habilitante. Tras el análisis de todas las cuestiones que según el recurrente son inconstitucionales, algunas con argumentos realmente pesados para la derogación del Real Decreto-ley, tanto en los títulos y capítulos como en las disposiciones adicionales, 19 a
Finalmente, el Tribunal Constitucional estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad declarando que son inconstitucionales y nulos el art.116 y las disposiciones 20 a 24 del Real Decreto-ley 8/2014 y desestima el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
El artículo 86 de la Constitución recoge que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomaran la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derecho, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, deberán ser sometidos a debate y votación de totalidad del Congreso convocado y tiene un plazo de 30 días siguientes a su promulgación, durante el plazo establecido las Cortes, podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. El Tribunal ha reconocido el juicio puramente político del Gobierno, al que incumbe la dirección política del Estado, para la apreciación de la concurrencia de tales circunstancias. Así que el Tribunal Constitucional concluye que la utilización del decreto-ley, mientras se respeten los límites del artículo 86 de la
indicar su tenor literal a la tramitación como proyecto de ley, sino sólo al inicio de la tramitación, es decir, al acuerdo del Congreso de los Diputados subsiguiente a la convalidación.
Producido dicho acuerdo, la tramitación se realiza en los plazos establecidos con carácter general en los Reglamentos para los proyectos declarados urgentes (93-94 RC, 133-135 RS), siendo aplicable también la limitación a veinte días naturales que el artículo 90.3 de la Constitución fija a la tramitación en el Senado.
d) Por lo que se refiere al procedimiento, el artículo 86.3 impone la tramitación como proyectos de ley de los decretos-leyes por el procedimiento de urgencia.
Además de esta especialidad, el artículo 151.4 RC recoge otra, derivada de que existe un acuerdo inicial del Congreso favorable a la tramitación: no son admisibles las enmiendas de totalidad de devolución. Sí lo son, por tanto, las de texto alternativo.
Ninguna otra especialidad diferencia la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley de los proyectos de ley declarados urgentes.
e) Los efectos de la tramitación de un decreto-ley como proyecto de ley y su conversión en ley se han planteado desde el punto de vista del decreto-ley por el Tribunal Constitucional.
