Problemática Colombia, Ejercicios de Derecho Laboral

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PPPP ROBLEMÁTICA PPPP ÚBLICA

CC CC OLOMBIANA

PROGRAMA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

TERRITORIAL

JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

Docente Planta ESAP

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano Facultad de Pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

JESUS MARIA MOLINA GIRALDO

Bogotá D.C., Enero de 2008

3.7 Actores sociales, políticos e institucionales y opinión pública en Colombia

3.8 Reflexiones Finales

3.9 Evaluación

4 LO PÚBLICO ESTATAL Y LO PÚBLICO NO ESTATAL. UNA MIRADA PARA INICIAR EL ANALISIS DEL CASO COLOMBIANO

4.1 Introducción

4.2 Justificación

4.3 ¿Administración pública o estatal?

4.4 Funciones públicas estatales y sociales

4.5 Lo público no estatal entendido desde las asociaciones público- privadas

4.6 Lo público no estatal desde los medios de comunicación

4.7 Evaluación

Bibliografía

DE LOS NUCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

El plan de estudios del Programa de Administración Pública Territorial, modalidad a distancia, se encuentra estructurado en siete núcleos temáticos. Éstos, a su vez, se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formación que, en la exposición didáctica del conocimiento, se acompañan de contenidos complementarios específicos.

Cada uno de los siete núcleos temáticos que componen el programa tiene una valoración relativa en número de créditos y, en consecuencia, varía también en el número de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso de formación ha de establecer las particularidades del programa, de ahí que sea necesario dar a conocer los núcleos temáticos con su respectiva valoración en número de créditos: Problemática pública, once (11) créditos; Problemática del estado y del poder, 23 créditos; Organizaciones públicas, 24 créditos; Espacio–tiempo y territorio, 22 créditos; Gestión del desarrollo, 16 créditos; Economía de lo público, 18 créditos; y Formación general, 21 créditos.

De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el principio de la problematización. En otras palabras, la formación en Administración Pública Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante cambio teórico y práctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacéticos que implican la formación de profesionales con capacidad de comprender, explicar y resolver los distintos textos y contextos que conforman la administración pública.

Problemática Pública

Problemática del Estado y del Poder

ADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓN^ ADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓN PÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICA TERRITORIALTERRITORIALTERRITORIALTERRITORIAL

Espacio– Tiempo y Territorio

Gestión del Desarrollo

Economía de lo Público

Organizaciones Públicas

Formación General

EL TRABAJO DEL TUTOR

El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de él. Los Tutores podrán complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.

El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría (incluyendo la primera). También debe diseñar las estrategias de evaluación del trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Por cada crédito, 16 horas son de tutoría presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluación por parte del tutor). Las asignaturas (módulos) de APT son de 2, 3 y 4 créditos.

PROBLEMÁTICA

PÚBLICA

COLOMBIANA

acercamiento a la influencia de estos últimos en torno a la construcción de la esfera pública y su posicionamiento como institucionalidad pública-política en Colombia. En pocas palabras, se formula una pregunta acerca de las condiciones institucionales que permiten la inclusión y/o exclusión de los actores sociales políticos en la esfera pública colombiana.

El tercer capítulo,“Esfera pública comunicativa y Opinión pública en Colombia”, busca examinar la democratización y el pluralismo en el acceso a los medios de comunicación en Colombia para así conocer las condiciones para el ejercicio de la participación a través del habla. Se evidencia allí que la opinión pública no consiste solamente en lo comunicado por los medios de comunicación de masas, sino que guarda una perspectiva política de críticas y posturas de los ciudadanos frente a las actuaciones del Estado y los problemas de relevancia social. Se realiza un análisis de las condiciones que en Colombia coadyuvaron a la renovación política institucional de la esfera pública; renovación efectuada a partir del proceso de la instauración de la Carta Política del 91 y los derechos consagrados como mecanismos idóneos para hacer realidad la conformación de una esfera pública comunicativa en Colombia. Se examinan y analizan las diversas dinámicas acaecidas por la actuación de los múltiples actores que se hacen partícipes de lo social y lo político, tanto de la esfera formal como de la informal.

Un último capítulo, nominado “Lo público estatal y lo público no estatal. Aproximaciones al contexto colombiano”, se consagra al surgimiento de lo público desde una mirada “no estatal” centrada en las relaciones entre ciudadanía-ciudadanía, ciudadanía-Estado y privados-estado. Relaciones que se presentan como un reto para los mismos ciudadanos y privados que ahora deben asumir un papel de responsabilidad y empoderamiento de los procesos de toma de decisiones público-políticas. De igual forma, se ubica la necesidad de reconstruir la administración pública según el criterio de construcción de lo público de acuerdo con las perspectivas de los diferentes agentes sociales provenientes desde el mismo seno de la sociedad.

JUSTIFICACIÓN

La formación del administrador público necesariamente incluye un análisis profundo y concienzudo de la problemática pública colombiana actual. En especial si se entiende que el ejercicio de la administración pública recae de forma directa sobre la vida en sociedad y debe realizarse en un marco democrático que obliga a estar en función de y con la participación de la sociedad. En tal sentido, el administrador no puede estar ajeno a la problemática actual colombiana, expresada por fenómenos como la corrupción, el clientelismo, las empresas electorales, el burocratismo y la exclusión política, entre otros. De tal forma que la perspectiva y la comprensión de la problemática colombiana son cruciales y determinan no solo el ejercicio del profesional, sino algo más importante: el ejercicio del ser de la administración pública.

Una de las funciones primordiales de la administración pública debe encaminarse a la solución de los problemas sociales, políticos y económicos más acuciantes de la sociedad colombiana en los últimos años. Solución que

debe estar tanto en manos de los políticos o altas esferas gubernamentales como en manos de administradores públicos y ciudadanía en general. Esto no puede pensarse como una concepción idílica o utópica si se tiene en cuenta que los primeros cuentan con la formación teórica y con la práctica necesaria para abordar el conocimiento de la problemática colombiana y, por ende, quienes en mayor medida pueden contribuir a su solución.

OBJETIVOS

GENERALES

Elaborar un marco general par el análisis de la Problemática pública colombiana a partir de conceptos teóricos relacionados con lo público y mediante el establecimiento de contextos socio-temporales generales para ahondar en su comprensión y análisis.

Analizar los diferentes elementos, aspectos y componentes de la situación colombiana actual, así como la interrelación que en ellos se establece y que dan paso a la conformación de un todo denominado “problemática pública colombiana contemporánea”.

Producir análisis y posturas críticas acerca de las diversas problemáticas planteadas en el módulo.

ESPECÍFICOS

Delimitar conceptualmente los elementos teóricos que sirven de marco general para el análisis de la problemática pública contemporánea e identificar el desarrollo de diferentes conceptos como lo público, poder publico, esfera publica, opinión publica y publico no estatal, entre otros, a partir de diversos autores.

Contextualizar los diferentes ámbitos en que dichos conceptos pueden ser aplicados y analizados a partir de la problemática colombiana.

Analizar el comportamiento de las variables, la correlación de los actores sociales y la influencia de factores externos e internos que hacen parte del correlato de la problemática pública colombiana.

Examinar casos especiales y específicos de la realidad colombiana que constituyen una modalidad de problemática pública y que, de forma más amplia e integral, hacen visible su naturaleza.

Formular actividades de aprendizaje para que, a través debates y la discusión en grupo, se fomenten procesos de retroalimentación acerca de lo aprendido y, de modo consecuente, generar posturas críticas frente a lo planteado en el documento.

EVALUACIÓN

En cada unidad se realizaran una serie de ejercicios acompañados de una metodología específica. Se exponen pautas para su realización al final de cada unidad: relatorías, análisis de prensa, ensayos, mesas redondas, estudios de caso. Al estar constituido el módulo por cuatro unidades, la evaluación de cada una tendrá un porcentaje del 20% de la nota, para sumar un 80%; el 20% restante estará dado por una evaluación final, a manera de examen o parcial. Al final de cada capitulo, se expone un cuadro de evaluación donde se señalan los ejercicios, los criterios de evaluación y el porcentaje de cada uno de ellos dentro de una nota global de cada unidad. Dichos ejercicios y porcentajes, pueden adaptarse según los propios contextos y procesos de aprendizaje de las territoriales.

UNIDAD I

PODER DE ESTADO Y

PODER PÚBLICO EN

COLOMBIA

1.2 JUSTIFICACIÓN

El análisis del real significado inherente al poder de Estado y al poder público en Colombia reviste una gran importancia dado que permite identificar la confusión y de las dudas existentes a la hora de examinar el verdadero significado de lo estatal y su relación con lo público. Es más, puede llegar a afirmarse que el análisis del poder estatal y su relación con el poder público, a partir de la no identificación plena de un elemento con otro, brinda un marco de análisis entre poder público y poder estatal.

1.3 ELEMENTOS CONCEPTUALES

En el campo de las ciencias sociales se ha hecho manifiesta la asimilación del poder público al poder estatal. Ha sido tradicional, en diversos campos, tratar los términos como si significaran lo mismo. Sin embargo, esto no resulta tan evidente si se considera que el poder del estado puede no ser un poder público. Aunque se ha pretendido hacer ver que el poder de estado se encuentra exento de lógicas e intereses particulares, dicha pretensión no corresponde de forma significativa con lo observado en los procesos empíricos contemporáneos relativos a su acceso, control y orientación

Por denominación, el poder de estado puede tener la connotación de público, pero deja de hacerlo cuando sus actuaciones no corresponden con el interés público de quienes lo financian o se someten a sus decisiones: los ciudadanos. Lo mismo ocurre cuando no se permite a la ciudadanía su acceso para beneficiarse de él o para gobernarlo. También se escinden los significados cuando el poder de estado busca los intereses de grupos económicos o políticos antes que los del conjunto de la sociedad.

La identificación de poder de estado con poder publico, exento de lógicas privadas, gano terreno, por la ficción liberal del Estado que se posicionó en el

Ejercicio 1. ¿Son similares el “poder de Estado” y el “poder público”? Discutir en grupo y consignar en una relatoría las similitudes y/o diferencias entre los dos conceptos. ¿Son esenciales estas definiciones para comprender el Estado en Colombia?

imaginario social y político. Esta considera que el accionar del Estado obedece al principio de neutralidad según el cual el objetivo de él se encuentra orientado a perseguir el interés general y el bienestar común de todos los ciudadanos Por esta vía, se le hace ver entonces como inmune ante las posibles embestidas de intereses particulares o fines privados que cualquier clase, sector o grupo social quiera imponer al resto de la sociedad^3. Según este ideario, el aparato estatal tiene entonces como finalidad el establecimiento del interés general y no particular, y se constituye en un espacio de carácter público completamente impersonal ajeno a la influencia de intereses particulares de cualquier índole.

No obstante, los desarrollos teóricos contemporáneos desmontan esta concepción. Autores como Tullock hacen referencia a los “ Rent Seekers” para señalar a aquellos grupos o sectores de empresarios que a través de alianzas con sectores políticos o burocráticos buscan la prevalencia de sus propios intereses aun cuando se perjudique o se vaya en contra del beneficio de la sociedad. Se habla en consecuencia de la “c aptura del Estado” en la cual las decisiones y las reglas de un estado y sociedad se toman en virtud de grupos privados específicos^4 .De acuerdo con lo anterior, si el poder de estado está permeado y en casos capturado por intereses privados, no habría razones suficientes para decir por qué el Poder de Estado es Poder Público.

Dejando de lado la ficción liberal, otro de los lugares por donde se asimila y poder público y poder de estado es aquella concepción que ajusta a una y otra desde la división tripartita de las ramas del poder de Estado (legislativa, ejecutiva y judicial) que las nombra como poderes públicos. Dicha asimilación, parece remontarse, a la concepción antigua del Estado sostenida por los romanos en la cual se le identificaba con la “res pública”. Por esa vía, lo público se corresponde con el andamiaje institucional y organizacional estatal. Esta asimilación se hizo más fuerte, cuando en el periodo moderno se habla de derecho público y derecho privado^5 , donde de un lado queda situado lo referente al estado y al otro los intereses particulares.

Al igual que en el caso liberal, esta asimilación de poder público con poder estatal, queda problematizada cuando se revisan algunos teóricos que analizan las significaciones del poder político como tal. En este sentido, vale la pena resaltar los aportes teóricos de dos autores que hacen ver que el atributo público del estado corresponde a una modalidad especifica de su estructuración. Castoriadis concibe el poder público como aquel que se construye a partir de la incidencia de los ciudadanos en la toma de decisiones y en las reglas vinculantes para el conjunto de la sociedad. Este poder se construye en el ágora o en la asamblea de los ciudadanos, siendo allí donde se establecen las condiciones que permiten configurar el autogobierno o la

(^3) Al respecto véase GONZALO, Eduard y REQUEJO, Ferrán. Democracia. Las razones de un sueño que genera monstruos. En: CORTINA, Adela. Diez palabras claves de filosofía política. Navarra: Verbo Divino, 1997. p. 24- 96. 4 HELLMAN, Icer y KAUFMAN, Daniel. Seize the state Seize the Day. State Capture. Corruption and Influence in Transition Word Bank. Citado por MISAS, Gabriel. La lucha anticorrupción. Contraloría General de la República, 2003. 5 Véase BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política. México: Fondo de Cultura Económica, 1997. 243 p.

dirigidos a la satisfacción del grueso de la población, sino que se orientan al beneficio de redes clientelares.

Varias lógicas privadas se estructuran dentro de la práctica del clientelismo. En primer lugar, gran parte de los recursos público-estatales antes que destinarse al grueso de la ciudadanía llegan a las cuentas de los agentes políticos y sus clientelas. En segundo lugar, esos mismos recursos se administran desde criterios de orientación particular antes que pública, con lo cual se beneficia solamente los sectores y territorios propios de las redes clientelares y no al conjunto de la sociedad. Y, por último, se da un proceso de privatización de la voluntad política pues el comportamiento político de los ciudadanos no se rige por las lógicas propias del interés general, sino por las correspondientes del l interés privado donde los ciudadanos participan en los procesos formales- democráticos siempre y cuando obtengan beneficios particulares por parte del agente político a quien apoyan.

A juzgar por la forma como en Colombia se nombran las autoridades y los funcionarios con base en criterios más políticos que meritocráticos, se puede pensar que el estado esta permeado por las redes clientelares que hacen uso de sus vínculos y/o influencia política para tener incidencia en las instancias del Estado. Se estima que en Colombia, de los 800.000 a 900.000 empleos provistos por el Estado, sin contar los que están en carreras administrativas especiales

• educadores, fuerzas armadas, diplomacia o jueces etc-, solamente de 80.000 a 150.000 son cubiertos a través de los concursos y promoción por méritos propios de la carrera administrativa^10. Sin embargo pueden ser mas, los empleos, sujetos a estas lógicas clientelares, ya que en dicho calculo no se cuentan la gran cantidad de contratistas que son vinculados a través de OPS o contratos bajo la forma de asesores, consultores y prestadores de servicios.

En las carreras especiales la diplomática es ilustrativa de esta situación. Aunque se dice que los cargos diplomáticos deben ser proveídos según criterios de mérito donde cuenta la formación profesional y la experiencia, en el actual gobierno solo un 35% de los cargos diplomáticos se venían proveyendo por carrera. El valor restante obedecía a lógicas discrecionales propias del Presidente de la República, que llevaban a ocupar dichos cargos los familiares de varios congresistas que prestaron sus apoyos al mandatario. El remedio, al parecer, después de diversos escándalos por esto, es peor que la enfermedad,

(^10) JIMÉNEZ, William. La reforma administrativa y carrera administrativa en Colombia: frustraciones, razones y oportunidades. X Congreso Internacional del CLAD Sobre la reforma del Estado y la administración pública, 2005. p. 20; Informe función publica, 2006.

“De los 817.000 empleados públicos que tiene el Estado a nivel nacional solamente 92.000 están en carrera administrativa, lo cual indica que las buenas intenciones no han tenido tanto éxito. Las normas de la meritocracia siempre han chocado con los intereses de sectores políticos acostumbrados al clientelismo y al pago de favores con cargos públicos. Y no sería extraño que al gobierno Uribe le pase lo mismo. ‘Se van a rebotar porque para los congresistas las cuotas regionales son muy importantes’, dice un ex funcionario del gobierno Pastrana”. En: Semana. No. 1095 (19, jul., 2002).

pues la solución que se estudiaba al 2008 era acabar con la carrera diplomática.

Otro campo que ilustra el fenómeno del clientelismo es la entrega de entidades enteras a las redes de políticos, por lo general, como forma de contraprestación del ejecutivo a la aprobación de determinadas leyes por parte del poder legislativo. Un ejemplo para ilustrar lo anterior, se puede observar cómo en Caldas, en los noventa e inicios del siglo XX, se denunció que cientos de cargos públicos que se asientan del nivel nacional, departamental y local, son prácticamente feudos de las redes de Víctor Renan u Omar Yépez quienes, a través de alianzas y vínculos político-partidistas, buscaron la forma de controlar los cargos en todo el territorio caldense^11. Lo mismo se dice de los Name Tehran o los Fuad Char, en el caso de la Costa Atlántica, o en Antioquia, los Valencia Cossio. El caso mas reciente, se mostró en el escándalo de la Yidis Política, en la que según la Corte Suprema de Justicia una representante a la Cámara a cambio de recibir prebendas y el nombramiento de varios de sus allegados en cargos de entidades nacionales con presencia regional, en concreto en Barrancabermeja, vendió su voto para aprobar la reelección presidencial del presidente Alvaro Uribe.

En Colombia, el clientelismo se ha extendido tanto que los casos de clientelismo no solamente se ven al interior de los órganos legislativo y ejecutivo. También se hacen evidentes al interior de las otras ramas del poder. En los Organismos de Control, Francisco Becerra, Gabriel Turbay, Carlos Ossa, Contralores Generales de la Nación, fueron sancionados o conducidos a prisión por prácticas ilegales relacionadas, sobretodo, con pagar favores a los congresistas que efectuaron sus nombramientos. La rama judicial que supone administra la justicia, tampoco escapó a este fenómeno, o en sus más altas instancias. Se tiene el caso del nombramiento de 40 familiares de Magistrados de las Altas Cortes en organismos como la Fiscalía General de la Nación o la Procuraduría General de la República, cuando se supone que las cortes deben vigilar su funcionamiento^12. A este caso se suma la Comisión Nacional de Televisión, órgano de control de la televisión, que consiguió permanecer ejerciendo sus funciones gracias que en un proyecto de ley que amenazaba con eliminarla repartió empleos entre los congresistas.

Una segunda lógica de apropiación privada del Estado se puede evidenciar a través de prácticas como el corporativismo^13. El término corporativismo significa que unos grupos o sectores específicos de la sociedad, con una gran cantidad de recursos, intervienen en las instancias políticas de toma de decisión de forma tal que sus demandas son tramitadas fácilmente

(^11) EL CHIVO expiatorio. En: Semana. Ed. 1102. (15 jun., 2003). (^12) Articulo publicado en “El Espectador” el 7 de octubre de 2006. (^13) Para revisar concepciones acerca del corporativismo ver SCHMITTER, Philippe C. Teoría del neocorporatismo. Guadalajara: Universidad de Guadalajara, 1992. 517 p.

"es un tema complicado porque en el Congreso hay empresarios, terratenientes, ganaderos, etc. y la norma sobre conflictos de intereses tiene muchas dificultades ... Es muy complejo saber quién se puede beneficiar con la aprobación de una ley como ésta porque muchos congresistas tienen negocios". TRANSPARENCIA POR Colombia. (ju., 2005)