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Segundo bloque: LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y DEL CIUDADANO. LA ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
- El principio de legalidad y las potestades administrativas
El Estado de Derecho, como sabemos, tiene como uno de sus principios fundamentales el de legalidad. Una de las consecuencias jurídico-políticas más importantes de dicho principio es que la AP está enteramente sometida a la Ley, sin poder ejercer actuación alguna que no le esté previamente atribuida por la Ley. La Administración viene a ser el aparato ejecutor de la Ley y se coloca en una clara posición subordinada respecto del Poder Legislativo, que crea la Ley. La Ley se identifica con la norma producida por el Parlamento.
Sin embargo, está doctrina evolucionó rápidamente y el reconocimiento de la capacidad de la AP para dictar normas jurídicas (los reglamentos) obligó a considerar el significado del principio de legalidad. La doctrina francesa (Hauriou) reconvirtió el término Ley en el concepto de bloque de legalidad, y así la funcionalidad del principio de legalidad sólo significaba que esta no podía iniciar ninguna actuación sin que una norma previa le atribuyera el poder de actuar; pero esa norma ya no era sólo la Ley, sino también los reglamentos. Como quiera que los reglamentos son producidos por la propia Administración, ello implica que esta puede autoatribuirse poder de actuación, siempre con los límites.
Este es el significado del principio de legalidad en relación a la capacidad de acción de la Administración. Sin embargo, se han mantenido dos posturas distintas: para unos, la Administración sólo tiene una vinculación negativa que la sitúa en un plano similar al de los particulares (negative Bindung); para otros, la Administración solo puede actuar en base a una norma previa que lo autorice y con absoluta vinculación finalista a la Ley y al Derecho (positive Bindung).
El principio de legalidad, que se recoge en el art. 9.3 CE de forma expresa, tiene la significación que le atribuye la doctrina de la “positive Bindung”. Esto implica que la Administración debe basar su acción en el ordenamiento jurídico, y no meramente en la Ley, donde precisamente encuentra la habilitación necesaria para la acción a través de la atribución de concretas potestades, que delimitan el alcance de su competencia (postura de García de Enterría). Para otros autores, el principio de legalidad sólo vincula positivamente a la administración en el ejercicio de potestades limitativas y ablatorias de derechos de los administrados (Santamaría). Es evidente que el grado de vinculación es más intenso y preciso en el ejercicio de todas las potestades que tienen por finalidad la ordenación, limitación o ablación de derechos; mientras que en otras actividades de prestación el grado de vinculación sería menor.
Clasificación de las potestades administrativas.
Régimen Jurídico I
La articulación técnica del principio de legalidad se realiza a través de las potestades. La potestad fue definida por Santi Romano como el poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. La potestad entraña, así, un poder otorgado por el ordenamiento jurídico de alcance limitado o medido para la finalidad predeterminada por la propia norma que la atribuye, y susceptible de control por los Tribunales. La potestad no supone, en ningún caso, un poder de acción libre, según la voluntad de quién lo ejerce, sino un poder limitado y controlable. Dentro de las potestades, las de la AP son potestades-función, que se caracterizan por ejercerse en interés de otro, esto es, no de quien la ejerce, sino del interés público o general.
La potestad se diferencia de los derechos subjetivos por su carácter general y repetible en sus posibilidades de ejercicio, en tanto no modifique o derogue la norma que la crea. La potestad, por otra parte, crea sujeciones en otros, mientras que el derecho subjetivo no afecta a los demás sino en un deber genérico de respeto al ejercicio de las facultades que el derecho comprende por parte de su titular. Finalmente, la potestad, a diferencia de los derechos subjetivos, no es transmisible, ni renunciable, ni prescriptible.
Las potestades administrativas pertenecen a la categoría de las potestades-función. Pueden definirse como los poderes de acción para la satisfacción de los intereses públicos que atribuyen las normas a la Administración y que implican sujeción jurídica para los ciudadanos destinatarios de los actos dictados en el ejercicio de esas potestades.
Clasificación:
- Por su contenido
Las potestades pueden ser divididas en numerosas categorías, pero las más importantes son:
- Potestad reglamentaria, la de mayor relieve
- Potestad de planificación, que, a menudo, se engloba en la anterior, en cuanto los planes se aprueben por reglamentos; pero en otras ocasiones, se concreta en un plan- acto, de contenido no normativo
- Potestad organizatoria
- Potestad tributaria
- Potestad sancionadora
- Potestad expropiatoria
- Potestad de ejecución forzosa
- Potestad de coacción
- Potestades de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes
- Potestad de revisión de oficio de los actos administrativos.
- Por su incidencia en el ordenamiento jurídico
Régimen Jurídico I
El TC, por su parte, ha llegado a admitir que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es imprecisa, aunque ciertamente existen supuestos de supremacía especial (presos, funcionarios, militares, enfermos hospitalizados), y en tales relaciones la Administración tienen atribuidas potestades de especial intensidad sobre los afectados. Pero incluso cuando se trata de verdaderas relaciones de sujeción especial no cabe atribuir a la AP poderes y habilitaciones que no tiene en el ámbito de las relaciones generales, y cuyo ejercicio pueda menoscabar los derechos fundamentales del administrado encuadrado en aquella relación especial de sujeción.
En definitiva, las relaciones especiales de sujeción constituyen un espacio jurídico doctrinalmente discutido, pero cuya existencia es aceptada mayoritariamente.
- Por la forma de atribución de la potestad
A. Expresas o implícitas. Según figuren de forma explícita en la norma, o se deduzcan, implícitamente, de los fines que dicha norma atribuye de forma expresa a la Administración.
B. Específicas y por cláusulas generales. Las primeras son potestades que delimitan muy precisamente los objetivos para los que se otorgan; por el contrario si la atribución se contiene en cláusulas generales, los poderes de la Administración abarcan una amplia serie de cometidos, sólo genéricamente enunciados en la norma. Son ejemplo de esta última clase las potestades atribuidas por la Ley a la Administración para la protección del orden público y la seguridad ciudadana.
C. Regladas y discrecionales. Son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y por ello el margen de valoración por la propia Administración es nulo, debiéndose limitar a aplicar correctamente lo dispuesto en la norma, cuando constata la existencia de los presupuestos de hecho, que también prevé dicha norma para el ejercicio de la potestad. Estas potestades se establecen esencialmente en materia sancionatoria.
Por el contrario, son discrecionales las que permiten en su aplicación un cierto margen de apreciación valorativa a la Administración en su ejercicio.
- Teoría general sobre el administrado y el ciudadano
La figura del administrado identificaba a todo sujeto que establece relaciones jurídico-administrativas con una A.P, se le denominaba administrado ya que el término ciudadano no comprende a los extranjeros que necesiten establecer relación con la AP. Pero la LPC establece a los sujetos que establecen relación con la administración como ciudadanos, que con la salvedad expresada puede considerarse
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plenamente correcta, y en cierto modo, más expresiva del pleno status jurídico de las personas que se relacionan con la AP, de su condición de titulares de derechos y libertades que la CE les reconoce frente a todos los Poderes Públicos. Con todo, cuando el ciudadano pasa a entablar relaciones concretas con la AP en un procedimiento administrativo, el legislador utiliza el concepto de interesado.
Si las relaciones se entablan entre dos o más AP, se trata normalmente de relaciones intersubjetivas de carácter organizativo, en el 1que no se da la presencia de un verdadero administrado.
- La Condición del Interesado:
Tanto la capacidad jurídica como la de obrar de la persona privada, física o jurídica, se regulan por el Derecho civil o, en su caso, mercantil. La legislación administrativa se limita a recoger algunas particularidades que relacionan el Derecho Privado con las AP, ya que la AP se puede considerar como la gran prestadora de servicios públicos que alcanza a todos los ámbitos de la población, entre ellos, algunos que no tienen capacidad de obrar según el Derecho Privado. Por ello, los artículos 30 LPC, que regula la capacidad de obrar y 18 LJ que regula la capacidad procesal, indican que además de los que la ostenten con arreglo a las normas civiles, tendrán también capacidad de obrar los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses legítimos.
Las distintas normas administrativas pueden tomar en consideración circunstancias modificativas de la capacidad de obrar, en razón de cada concreto interés público afectado:
a. La nacionalidad, sin perjuicio de las consecuencias que impone la ciudadanía de la UE, reconocida en el artículo 17 y siguientes del TCE y el principio de no discriminación entre nacionalidades de la UE. Por ello, se reconoce la integridad de las personas y el derecho a empadronamiento en cualquier territorio del Estado.
b. Circunstancias personales como la edad para determinados procedimientos como la jubilación, la enfermedad (para la atención sanitaria) y el sexo.
c. Circunstancias jurídicas de las personas, como antecedentes penales de condena y en ocasiones el procesamiento, declaraciones de concursos públicos, estar al corriente del pago de impuestos y cuotas de la Seguridad Social y la buena conducta para determinadas licencias o autorizaciones.
- Teoría general de la organización administrativa: órganos, principios, potestad organizativa y técnicas de distribución.
La organización supone básicamente una ordenación de medios personales, reales y financieros para el más eficaz cumplimiento de las funciones que están encomendadas a una entidad. La organización administrativa tiene una dimensión esencialmente jurídica. Sin embargo, la organización tiene también una dimensión puramente técnica,
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- El presidente es normalmente designado de forma expresa para el desempeño de tal cargo, aunque ocasionalmente puede no serlo, en cuyo caso, en los órganos de composición burocrática, se acostumbra a seguir las reglas determinadas para su sustitución en la designación.
B. Los principios de la Organización Administrativa
En cuanto a los principios de la Organización Administrativa, cabe diferenciar entre los Principios esenciales (eficacia, economía y eficiencia, competencia, jerarquía y coordinación) y los principios existenciales (centralización y descentralización; y concentración y desconcentración).
-Eficacia, economía y eficiencia: son principios esenciales en todas las Administraciones Públicas. La eficacia determina que se actúe de manera correcta frente a las responsabilidades administrativas, la ineficacia en el ámbito administrativo trae consigo responsabilidades patrimoniales o disciplinarias. La eficiencia hace referencia a una adecuada política de gasto en relación con el servicio a prestar.
-Competencia: es el conjunto de atribuciones o funciones de cuya responsabilidad se encarga un determinado ente; la titularidad de este ejercicio se asigna a uno o varios órganos concretos. En cuanto a los criterios de determinación de las competencias hay que citar el territorial (la entidad cuenta con un despliegue territorial), el material (atribuye competencias por razones objetivas o por grupos de materias), el jerárquico y el de fraccionamiento (presupone la diferenciación en distintas fases del procedimiento de adopción de decisiones admtivas).
Se pueden distinguir dos clases de competencias:
a. Por su forma de atribución, se diferencias genéricas o específicas, atendiendo a que la atribución se realice de una forma globalizada a una Entidad, o se precisen las funciones concretas a realizar en cada supuesto.
b. Por la rigidez de la atribución, se distingue la competencia absoluta o exclusiva, que es aquella que solo permite decidir al órgano que la tiene atribuida y a ningún otro; la alternativa, que es aquella que permite que se pueda ser ejercida por un órgano distinto aunque de la misma Entidad; la Compartida, es la atribuida a varios órganos en distintas fases de ordenación, ejecución y control; la concurrente, la que se da en relación a una misma materia pero por títulos jurídicos diferentes que están atribuidos a órganos distintos; la indistinta, que supone la posibilidad de actuación en un plano de igualdad de dos o más órganos; y por último, la sustitutoria, que implica que la actuación de un órgano no puede entrar en juego sino en defecto de la actuación de otro a quien primariamente le corresponde.
Las competencias son irrenunciables, pero pueden su ejercicio puede ser alterado a través de diferentes técnicas como la delegación de competencias, la avocación, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia.
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-Las técnicas de alteración del ejercicio de las competencias: la competencia es irrenunciable, pero el ejercicio de la misma pude verse alterado por dos técnicas insertas tradicionalmente en el principio de las competencias.
a. La delegación es la resolución de un órgano en cuya virtud se transfiere a otro órgano de la misma entidad el ejercicio de competencias que están atribuidas al delegante. La titularidad de la competencia, en el caso de la delegación, sigue estando atribuida al órgano delegante, y por tanto la delegación solo afecta al puro ejercicio de la competencia delegada. El órgano delegante puede modular en el acuerdo de delegación el alcance exacto de la misma, pudiendo reservarse algunas facultades en relación al ejercicio de las competencias que son objeto de la delegación, al no perder en ningún caso la titularidad de las competencias objeto de delegación, el órgano delegante puede revolcarla en cualquier momento. Esta técnica se inscribía normalmente en el principio de jerarquía.
La delegación puede tener por objeto el ejercicio de cualquier competencia, salvo: Relaciones con la Jefatura el Estado, presidente del gobierno, cortes, consejo de gobierno de las CCAA, aprobación de reglamentos…
b. Avocación: es la técnica de efectos inversos a la delegación y solo se admite en el seno de la relación de jerarquía, tal como se establecía también en relación a la delegación con anterioridad a esta Ley. La avocación supone la resolución por al que un órgano superior puede recabar para sí la decisión sobre un asunto que le está atribuido a un órgano jerárquicamente dependiente de aquel. Se impone también la obligación de comunicarlo a un superior y notificar la decisión a los interesados con anterioridad a la resolución del procedimiento.
c. La encomienda: que puede obligar a reinterpretarse el que se había establecido en el caso de la encomienda de competencias que prevé la LRBRL. Solo afecta a la realización de actividades técnicas o materiales que obligue el ejercicio de competencias. Ni produce cambio de titularidad de la competencia no afecta a su ejercicio a nivel de decisiones a adoptar. La decisión es siempre del órgano que realiza la encomienda, y también le corresponde al órgano encomendante el dictar los actos jurídicos que den soporte a la actividad. Se debe producir siempre entre órganos admtivos.
d. Delegación de firma: consiste en atribuir exclusivamente a otro órgano jerárquicamente dependiente del delegante la facultad de firmar las decisiones previamente adoptadas por el órgano delegante. Para que el órgano inferior pueda firmar válidamente, es preciso que el órgano superior delegante haya manifestado su voluntad y decidido sobre el fondo del asunto. La delegación de firma se inscribe en el principio de jerarquía, al igual que la avocación clásica.
e. Suplencia: no implica una verdadera relación interorgánica. Opera solo como sustitución temporal de los titulares de órganos admtivos. Los suplentes pueden incluso estar expresamente previstos y designados por las normas que los regulan o por el órgano competente para designar a los titulares a sustituir. No
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