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- Magíster en Análisis de Problemas Políticos Económicos e Internacionales Contemporáneos. Magíster en Economía y Ciencias Políticas. Especialista en Filosofía del Derecho y Teoría Jurídica, en Derecho Administrativo y en Derecho Constitucional Comparado. (hectorhelirojas@ yahoo.com)
LA CRISIS DE LA COMUNIDAD ANDINA
Héctor Helí Rojas Jiménez*
RESUMEN La Comunidad Andina (CAN) se encuentra en una situación de crisis, que no es nueva. Desde los comienzos del proceso de integración se advirtieron fisuras estructurales que no han permitido crear un arancel externo común, que lleve a constituir una unión aduanera que conduzca a un Mercado Común Andino. El voluntarismo Presidencial y el reiterado desconocimiento de la normativa Andina y de las Sentencias del Tribunal Andino de Justicia pueden ser las causas principales de la crisis. Sin embargo la CAN tiene un valor intrínseco que justifica pensar en mantenerla.
Expresiones clave: Comunidad Andina, Integración Regional, Voluntarismo Presidencial, Normativa Andina, comercio Intra Andino.
ABSTRACT The Andean Community (CAN) is facing a crisis that is not new. Since the begin- ning of the integration process some structural cracks were noticed. Those cracks have not allowed the creation of a common external tariff, which lead to the cons- truction of a customs union that entails an Andean Common Market. The presi- dential voluntarism and the constant ignorance about the Andean Regulation and the decisions of the Andean Court of Justice may be the main causes of this crisis. Nevertheless, the CAN has an intrinsic value that justifies bearing in mind the idea of keeping it.
Keywords: Andean Community, Regional Integration, Presidential Voluntarism, Andean Re- gulation, Intra-Andean Market.
1. ¿La CAN en peligro de desaparecer?
Podríamos aceptar como verdad evidente que la Comunidad Andina (CAN) está en una profunda crisis. Así lo señalan expertos en temas de integración regional, y así mismo lo percibimos algunos de quie- nes integramos órganos como el Parlamento Andino, que es parte del Sistema Andino de Integración (SAI).
En el editorial del periódico El Nuevo Siglo, del día 11 de abril co- rriente, podemos constatar esta evidencia:
“Sería ingenuo desconocer el eco que tienen las advertencias de algunos sectores en torno de que las diferencias políticas, económi- cas y de prioridad comercial en los cinco países de la zona Andina son tan grandes e, incluso, irreconciliables, que la existencia de la CAN termina siendo un obstáculo para apuntalar una nueva era de interacción entre Colombia, Venezuela, Bolivia, Perú y Ecuador. En otras palabras, que tiene más sentido práctico que cada una de esas naciones negocie acuerdos bilaterales con las restantes cuatro, en vez de tratar de encuadrar sus tratativas en una normatividad andina que muchas veces se torna inflexible para maniobrar ante las particularidades y coyunturas”.
El pasado 27 de marzo, en su visita a Colombia, como Presidente del Perú, Alan García dijo en entrevista con el diario El Tiempo:
“¿Cuál es el balance de su visita de Estado a Colombia? Muy positivo. Vamos a darle gran profundidad a la integración en- tre Colombia, Perú, Chile y México, y mantendremos nuestra pro- puesta de tener a Colombia en el APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation), uno de los bloques económicos más fuertes del mun- do, para trabajar en la promoción de exportaciones al Asia. ¿Cree usted que todos los demás tratados de integración y acuerdos como la Comunidad Andina fracasaron? Creo que tuvieron su tiempo. La Comunidad Andina, surgida de 1969, se sustentaba en criterios de distribución productiva, que no son los vigentes en este tiempo y así lo demuestra la poca eficacia que ha tenido su marcha durante mucho tiempo. La Comunidad An- dina no ha tenido eficacia. ¿Es decir que la Comunidad Andina fracasó? Yo diría que tuvo su tiempo y su momento, que ya pasaron”.
Que uno de los cuatro miembros del Consejo Presidencial Andino hable tan contundentemente no deja lugar a dudas: Perú sigue pen- sando más en Asia que en la CAN.
países, que debe soportar la incongruencia de subbloques bien dis- tintos en el tono ideológico como son Colombia y Perú en la orilla neoliberal, y Bolivia y Ecuador en la perspectiva del llamado “So- cialismo del siglo XXI”, que debe someterse a la voluntad de Presi- dentes que negocian tratados de Libre Comercio sin contar para nada con los otros países del acuerdo: ¿tiene posibilidades de subsistir?
2. Crisis Permanente
Pero la actual crisis del sistema no es coyuntural, ni única. La CAN desde su nacimiento muestra falencias estructurales que atentan con- tra su eficaz consolidación. Se trata de un proceso en el que el volunta- rismo presidencial y el desconocimiento de un derecho supranacional, que regule el funcionamiento del sistema y sancione eficazmente los incumplimientos, conllevan a frecuentes ajustes y reestructuraciones. Esto es histórico, como lo podemos ver enseguida.
El Acuerdo de Cartagena entró a regir el 26 de octubre de 1969. El llamado “Pacto Andino” que de él surgió, sobrevivió hasta 1987 cuando se reestructuró para dar paso al “Grupo Andino”.
Las razones de esa primera crisis son muy parecidas a las de la ac- tual: falta de voluntad política, e incumplimiento de los compromi- sos adquiridos. No se logró consolidar un área de libre comercio, porque no se aplicaron los programas de desarrollo e inversión, no se logró una verdadera unión aduanera y se aplazó y flexibilizó la creación de un arancel externo común.
A su vez el “Grupo Andino” solo sobrevivió hasta 1996. Argumen- tando las mismas razones de falta de voluntad política e incumpli- mientos reiterados, en 1997 se rediseña el proceso de integración, se crea la Comunidad Andina (CAN) y se organiza el Sistema Andino de Integración (SAI).
El objetivo nuevo fue ir de una integración económica a una “mul- tiaspectos”, también se consagraron los de siempre: armonizar las políticas económicas, desarrollar una agenda social, buscar una re- lación con bloques como la Unión Europea o Asia-Pacífico, y el más difícil: construir un verdadero Mercado Común Andino, sobre la base de un arancel externo común.
Un nuevo fracaso nos aguardaría: la crisis actual de la CAN.
3. Razones de la Crisis actual de la CAN
Los promotores del proceso de integración, ante la crisis del Grupo Andino (GRAN) firmaron el Protocolo modificatorio de Trujillo en 1996, que entraría a regir en junio de 1997, que creó la CAN.
Lo más importante es que se dispone una construcción institucional sistémica e integral. Se crean órganos e instituciones que se acomodan en un todo coherente. La siguiente gráfica nos ilustra sobre el tema:
a. Voluntarismo Presidencial
En lo fundamental del rediseño, existen órganos ejecutivos, un Parlamento deliberante y un Tribunal de Justicia. Sin embargo, el peso del sector gubernamental es evidente. El Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, y la Comisión de la Comunidad Andina, monopolizan el poder de decidir todo al interior del sistema, fren- te a un Parlamento que delibera y controla pero que no tiene poder de codecisión, a la manera del Parlamento Europeo, y frente a un Tribunal de Justica, que, impotente, tiene que ver cómo sus fallos no se cumplen por parte de los gobiernos de los países miembros.
CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO
TRIBUNAL ANDINO INSTITUCIONES
PARLAMENTO ANDINO
CONSEJO DE MINISTROS RREE
ASAMBLEA GENERAL
COMISIÓN
MESA DIRECTIVA
SECRETARÍAGENERAL
SECRETARÍA GENERAL
FINANCIERAS COMERCIALES SOCIALES EDUCACIÓN CAF FLAR (^) CUNSULTIVOCONSEJO LABORAL
CONSEJO HIPOLITO UNANUE
CONSEJO CUNSULTIVO EMPRESARIAL
CONVENIO SIMÓN RODRÍGUEZ
UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR
con la construcción de ese mercado común tan esencial para la supervivencia de la Comunidad Andina.
Colombia, Perú y Ecuador, el 6 de abril de 2006, al parecer pen- sando en las negociaciones de Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos, modificaron la Decisión Andina 486 de 2000, sobre Propiedad Industrial y protección de datos de prueba. Con esto lograron separarse de los compromisos que sobre la ma- teria tenían con la CAN y pudieron negociar diferenciada e indi- vidualmente, según el interés nacional de cada uno, con la nación del norte, pero de esa manera precipitaron la salida de Venezuela de la CAN el 22 de abril del mismo año. Para terminar este apartado debemos reseñar otro atropello presi- dencial al proceso de integración: el 13 de Julio de 2007 en Lima, la Comisión de la Comunidad Andina aprobó la Decisión 669 so- bre Política Arancelaria Andina. Su principal fundamento fue: “ Que, los Jefes de Estado de los Países Miembros, reunidos en el marco del XVI Consejo Presi- dencial Andino, reflexionaron acerca del proceso de integración y, convencidos de la necesidad de profundizar el proceso de integra- ción andino, entre otros, se pronunciaron respecto a una política arancelaria común con criterios de flexibilidad y convergencia;”. En consecuencia, suspendieron la entrada en vigencia de las de- cisiones que buscan un arancel externo común, que conduzca a una unión aduanera y después a un Mercado Común Andino. El texto literal es:” A partir de la entrada en vigencia de la presente Decisión y hasta el 31 de enero de 2008, los Países Miembros no estarán obligados a aplicar las Decisiones 370, 371 y 465.” Este desconocimiento de la irreversibilidad del derecho suprana- cional Andino puede ser el final del sueño de un Mercado Común Andino.
b. Desconocimiento de la normativa andina supranacional.
Quienes diseñaron el Sistema Andino de Integración en 1997 para relanzar el proceso bajo el nombre de la Comunidad Andina, te- nían bien claro que si queríamos caminar con verdadera vocación
integracionista, debíamos tener un derecho andino y un organis- mo judicial que lo aplicara e interpretara.
El protocolo modificatorio del Tratado de la Creación del Tribunal de Justicia del acuerdo de Cartagena, aprobado en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996, trató de cumplir con dichos propósitos.
El artículo primero diseñó un sistema de fuentes jurídicas supra- nacionales compuesto por: a) El Acuerdo de Cartagena, sus Pro- tocolos e Instrumentos adicionales; b) El presente Tratado y sus Protocolos Modificatorios; c) Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comu- nidad Andina; d) Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina; y, e) Los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del proceso de la integración subregional andina.
El artículo tercero consagró como característica principal de las decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exterio- res, de las de la Comisión de la Comunidad Andina y de las reso- luciones de la Secretaria General, la aplicabilidad inmediata. Solo excepcionalmente, en los eventos dispuestos por ellas mismas, sus contenidos deben ser incorporados mediante actos de derecho in- terno al ordenamiento jurídico de los países miembros. La regla general es su vigencia automática por ser normas supranacionales.
El artículo cuarto del Protocolo consagró la supremacía y la apli- cación directa de esa normativa comunitaria frente a los ordena- mientos jurídicos de cada país. En efecto, los países miembros se comprometieron a “no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación”.
En el apartado anterior hemos visto cómo estos principios del de- recho comunitario han sido desconocidos por el Consejo Presi- dencial Andino y por la Comisión de la CAN, sin ningún pudor y sin ninguna responsabilidad.
La irreversibilidad es otra propiedad del derecho comunitario. Ella implica que lo acordado se debe cumplir en los términos pre- vistos y que la modificación de los contenidos no puede significar retrocesos que rompan el compromiso de avanzar progresiva y
Las exportaciones extracomunitarias de Perú crecieron 32 por ciento (Pasaron de 24 571 millones de dólares en el año 2009 a 32 502 mi- llones de dólares en el año 2010) y las de Bolivia aumentaron 29 por ciento, alcanzando en el acumulado del año 2010 los 6 077 millones de dólares, en comparación a los 4 714 millones de dólares del año anterior. Ecuador creció 26,5 y Colombia 19 por ciento”.
El siguiente cuadro nos ordena las cifras:
PAÍS EXPORTADOR
PAÍS DE DESTINO (^) Total Intra Comunitario
Variación % Bolivia Colombia Ecuador Perú 2010/ Bolivia -- 236 17 383 636 19. Colombia 107 -- 1,824 1,132 3,063 44. Ecuador 14 785 -- 1,328 2,127 34. Perú 381 787 816 -- 1,984 29. Total Intra Comunitario 7,810 35.
También es preciso hacer resaltar que el mercado intracomunitario en materia de bienes manufacturados y empleo tiene una composi- ción progresiva y favorable; por el contrario, las exportaciones ex- tracomunitarias no generan empleo ni desarrollo productivo porque sustancialmente están constituidas por materias primas.
Exportación de productos Manufacturados a nivel Intracomunitario Productos exportados a nivel Intracomunitario AÑO 1970
MANUFACTURADOSPRODUCTOS 36%
MANUFACTURADOSPRODUCTOS 78%
NO MANUFACTURADOSPRODUCTOS 22%
NO MPANUFACTURADOSRODUCTOS 64%
AÑO 2010
Fuente: Secretaría General de la Comunidad Andina, Sistema Integrado de Comercio Exterior (SICEXT). Decisión 511. Elaboración: Secretaría General de la Comunidad Andina. Estadística
De otra parte, el hecho de que las normas comunitarias sean descono- cidas o burladas por decisiones internas de los países miembros de la CAN, y que la jurisprudencia y las decisiones del Tribunal Andino de Justicia sean ignoradas o desacatadas permanentemente, no le quintan valor intrínseco a la inteligente estructura de las mismas. Ya quisieran proyectos como UNASUR, contar con una institucionalidad jurisdic- cional y con una normativa supranacional como las de la CAN.
Con la sola inclusión expresa del principio de irreversibilidad, el sis- tema jurídico de acciones y recursos establecidos en el protocolo mo- dificatorio ya reseñado, garantizaría un eficaz proceso de integración.
Ni siquiera MERCOSUR tiene un sistema jurídico tan integral como el de la CAN, pues sus disposiciones no son de aplicación inmediata y cada país miembro las incorpora a su manera al derecho interno.
Hay quienes piensan que la Comunidad Andina puede desaparecer sin mayores traumatismos, pensando en que los países que la inte- gran pueden ir a otros procesos de integración como UNASUR y MERCOSUR, incluso al ALBA.
Esos procesos son muy importantes pero incompletos, se están cons- truyendo y desde ahora se avizora que tendrán crisis parecidas a las que hoy sufre la CAN.
MERCOSUR se debate entre las asimetrías de una economía grande como la de Brasil, una mediana como la de Argentina y dos muy pe- queñas: las de Uruguay y Paraguay. Lograr un arancel externo común, una unión aduanera y un mercado común entre esos países es, hoy día, tanto o más difícil que alcanzarlo entre los países de la CAN.
UNASUR, construida sobre los mismos conceptos e ideas de la CAN y MERCOSUR es muy reciente y frágil. Queremos tomar una cita del libro “La formación de espacios regionales en la integración de América Latina” del profesor Edgar Vieira Posada, que nos ha servido de fondo referencial para este artículo, para saber qué piensa él del futuro de UNASUR:
“Es válido que la voluntad política manifestada por los países su- ramericanos de avanzar hacia una Comunidad representa un paso positivo. Sin embargo, será necesario pasar de las declaraciones retóricas a la preparación cuidadosa y precisa de los componentes de tal Comunidad. En particular, el de supranacionalidad se hace
