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TEMA 1. LA INTERACCIÓN ENTRE ACTORES Y FACTORES DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PAZ, LA SEGURIDAD Y LA
DEFENSA.
Las Relaciones Internacionales nacen y comienzan su desarrollo en el Reino Unido y EEUU al término de la Primera Guerra Mundial. Los estudios de seguridad y defensa, estudios estratégicos, se ubican en el ámbito teórico del Realismo; los estudios específicos sobre la paz se aproximan al Idealismo.
1. EL ESTADO, EL EJERCICIO DE PODER Y SUS CONSECUENCIAS INTERNACIONALES HASTA EL SIGLO XX. Para referirnos al Realismo hay que acudir a Aristóteles, San Agustín, Maquiavelo, Hobbes, Bodino, Fitche, Spinoza o Hegel; que consideran al Estado como actor principal, sin reconocer instancia superior por encima de él. Cualquier pueblo tiene una relación natural con cuestiones como la violencia o la ausencia de ésta, una percepción de seguridad en el seno de sus comunidades y en sus relaciones con otras comunidades. Los actores principales, los protagonistas por antonomasia en la paz y la guerra, la seguridad y la defensa, han sido y seguirán siendo los Estados. Bodino entiende la soberanía como un poder absoluto, perpetuo e indivisible. Del Estado nos interesan los componentes del poder nacional, conocidos como DIME: diplomacia, información, componente militar y economía. Morguenthau centró su análisis en el estudio del Estado y en el ejercicio del poder, y el poder nacional agregado: el diplomático, el económico y el militar. El Estado como actor central posee cinco funciones: la gobernanza, la seguridad interior y exterior, la eficiencia económica, la cohesión social y la salvaguarda de identidades individuales y colectivas. La concentración del poder en manos del Estado comienza históricamente en 1648 con la Paz de Westfalia que puso fin a las guerras de religión en Europa, y comienza a cuestionarse con el proceso de globalización posterior a la Guerra Fría a finales del siglo XX. Entre el Congreso de Viena en 1815 y la Primera Guerra Mundial, el Derecho Internacional sirvió como el mínimo jurídico necesario para regular las relaciones de coexistencia y de cooperación entre Estados soberanos. A lo largo del siglo XX; las dos potencias europeas por antonomasia, Alemania y Rusia, iban a ir cayendo en manos de dos ideologías que se mostraron destructivas para ambas: el nazismo y el comunismo. Tras la 1ª GM, EEUU ya emergía como superpotencia, en paralelo al deterioro interno europeo. Rusia controlaba las materias primas y Alemania destacaba en clave tecnológica y de organización. Tras la 2ª GM, a la URSS la ideología marxista-leninista no le permitió dominar el mundo y adaptarse a la evolución de éste, y falló también la tecnología ante el empuje estadounidense con la carrera de armamentos en general y de la Iniciativa de Defensa Estratégica (SDI) lanzada por el presidente Reagan. A las guerras en suelo europeo hay que añadir las ejecutadas por europeos en otros escenarios y en las que ya empiezan a mostrar sus debilidades: la crisis de Suez, la guerra de Indochina, la guerra de Argelia, las balcánicas; con una superposición de guerras, unas de carácter colonial y otra ubicada en el marco de la Guerra Fría. En todas estas etapas aparece la pugna entre las percepciones hobbesianas vinculadas con el Realismo posterior, y las kantianas propias de los Estudios por la paz y la Ireneología, siendo siempre los Estados los actores y los sujetos fundamentales del DI. 2. LA CATEGORIZACIÓN DE LOS ACTORES ESTATALES Y LAS ENSEÑANZAS DEL SIGLO XX. Categorización de los Estados con arreglo a su grado de poder:
- Superpotencia : es un actor estatal que puede crear y mantener un orden mundial. Requiere de un marco institucional sólido, de un proceso de toma de decisiones eficaz, de potencia militar y económica, y de no sufrir escasez de recursos vitales o tener garantizado el acceso a los mismos. La única superpotencia actualmente es EEUU; para que pueda mantenerse como una superpotencia debe ser preciso garantizar un consenso en materia de política exterior y en materia de política de seguridad y defensa; los intereses de un país no deben cambiar de forma brusca como motivo de la alternancia en el ejercicio del gobierno, hay que asumir qué se es y qué se quiere seguir siendo, sin desavenencias internas. La otra superpotencia existente hasta el fin de la Guerra Fría, la Unión Soviética, dejó de serlo con su disgregación tanto territorial como política. Rusia cambió su estrategia durante la Guerra Fría, consistente en ganar territorios y proyectar en ellos su fuerza y su capacidad de coacción, pasando a priorizar la restitución del orden interno y la proyección exterior de carácter económico (como productor de petróleo y gas). Con ello, Moscú pasó de la geopolítica a la
geoeconomía en términos de prioridades estratégicas. Por otro lado, el papel de los EEUU como superpotencia obligó a Roosevelt a entrar en la 2ª GM, instalando bases militares en todo el mundo con la intención de convertirse en el garante de la seguridad mundial; estas bases militares también servían para proyectar el poder y la fuerza en el marco de una estrategia de coacción organizada y ser a la vez herramienta para garantizar la seguridad colectiva.
- Grandes potencias : tienen una proyección de poder más limitado, no siendo nunca de alcance global.
- Potencias medias : Estados sin una excesiva capacidad de proyección, aunque pueden contar con relevancia en contextos subregionales o incluso regionales.
- Estados frágiles y Estados fallido s: no abundan.
El concepto de percepción de seguridad está ligado a la forma en que se ve a otros actores o a determinados factores en cuanto a su incidencia en la seguridad nacional del actor estatal. La Rusia Imperial y, posteriormente, la Unión Soviética, percibían a algunas potencias europeas como potencialmente agresivas. Tras la GF, el cambio en su estrategia convencional, y también en la nuclear, implicaba el principio de una transformación en las percepciones ruso- soviéticas respecto a occidente y respecto al cinturón sanitario en que se habían convertido los países de Europa Central y Oriental (PECOs). Esta percepción de seguridad la tenía Rusia respecto a Ucrania, Serbia respecto a Kosovo, y China respecto a Japón. Todo actor, estatal o no, fija una estrategia para su funcionamiento en el contexto internacional, que conlleva siempre el componente de la coacción organizada; ya que cualquier actor debe considerar, lo quiera o no, la posibilidad de tener que utilizar en algún momento dado la fuerza. El fin de la GF llevó a que los Estados cambiaran la antigua concepción de seguridad basada exclusivamente en la defensa militar del territorio. Conflictos cada vez más complejos como los balcánicos y algunos africanos mostraban las tendencias emergentes a nivel mundial, y comenzaban a aflorar los Estados frágiles aproximándose a Estados fallidos, y algunos actores no estatales comenzaban a tener protagonismo nunca antes vislumbrado; así, actores emergentes, nacionales e internacionales comenzaban a disputarse el tradicional reparto de poderes entre Estados. Aparecían las nuevas amenazas y los nuevos riesgos en los 90: terrorismo transnacionalizado, crimen organizado o proliferación de armas de destrucción masiva, además de los grandes movimientos migratorios de carácter irregular, epidemias masivas incontrolables (pandemias) o incluso desastres naturales de consecuencias globales se erigían en verdaderas amenazas para la seguridad, haciendo necesario prevenir y evitar sus efectos, o al menos mitigarlos y contribuir a resolver sus causas. Cada vez se hacía más difícil distinguir entre seguridad interior y exterior; entroncando directamente con uno de los elementos fundamentales del Estado, el territorio, la que se le añade la población y al poder o soberanía para que esa forma de organización política pueda ser considerada como tal. La defensa del territorio nacional y la protección de sus fronteras ha sido, es y será una obligación del Estado. El proceso de Helsinki en el marco de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE) postulaba la inviolabilidad de las fronteras, pero no su intangibilidad o alteración, que podría darse por medios pacíficos (la unificación alemana o el acuerdo interno de Checoslovaquia de dividirse en dos Estados sin utilizar la fuerza) o bien a través de la violencia (proceso de alteración de las fronteras estatales de los Balcanes Occidentales con la desintegración de la República Socialista Federativa de Yugoslavia). En África, el principio sagrado para la Organización de la Unidad Africana (OUA) de la intangibilidad de las fronteras heredadas de la colonización también se resquebrajó con la independencia de Eritrea y también en el mundo árabe con la unificación de las dos Yemen. Los macroatentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en suelo estadounidense demostrarían cómo los grandes estados han visto incrementadas sus vulnerabilidades en el contexto de la Globalización, y ello por el surgimiento de amenazas no estatales como es el terrorismo global, confirmándose así el fenómeno de la difusión de poder, la criminalidad organizadas y tráficos ilícitos de diversos tipos. Dichos atentados globales también mostraron la vigencia del Estado y en concreto de la superpotencia estadounidense, en lo que al uso de la fuerza respecta. El fenómeno de la difusión de poder como la necesidad de incrementar la cooperación internacional para hacer frente al enemigo terrorista en sus diferentes dimensiones. El Realismo clásico sigue identificando el poder con la fuerza y, en consecuencia, con las capacidades militares. Kagan presenta a EEUU como el poder dominante en la sociedad internacional actual, siendo además el único. En los 80, se impuso en EEUU la teoría
pérdida progresiva de competencias y por ello de protagonismo ante el doble rapto al que le someten entidades supranacionales y otras subestatales o regionales, recuperar y afianzar competencias clásicas que tienen que ver con la seguridad y la defensa. También son más visibles fenómenos como las pandemias, las catástrofes medioambientales o los grandes movimientos de inmigrantes o refugiados, con un telón de fondo caracterizado por conflictos asimétricos. Beck considera que el 11S, las catástrofes climáticas, las migraciones masivas o la delincuencia internacional organizada muestran que para hacerles frente los Estados deben recurrir a la cooperación internacional, amenazas relacionadas con el cambio climático, los ataques cibernéticos, la nueva geopolítica de la energía o la escasez de agua.
TEMA 2. LA GUERRA EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL DESDE LA PERSPECTIVA DE
LAS RELACIONES INTERNACIONALES.
1. LA APROXIMACIÓN A LA PAZ CONCEPTUALIZÁNDOLA FRENTE A LA GUERRA.
Lo opuesto a paz es guerra, pero también controversia y conflicto. Un conflicto es la forma expresa de una incompatibilidad de expectativas: dos o más partes encuentran sus intereses incompatibles, expresan actitudes hostiles, o llevan adelante acciones hostiles produciendo daños a la otra/s partes. Puede ser latentes y transformarse en un conflicto manifiesta cuando, después de una escalada de tensión, se llega hasta la violencia. En una controversia internacional interviene menos factores o sujetos que en un conflicto, y son factores que pueden manifestarse dentro o fuera de un Estado; surgen cuando un conflicto ha llegado a una crisis, pero mientras los conflictos duran mucho tiempo las controversias duran poco. Tienen unos fines inmediatos, son más jurídicas que política y una relación puede ser conflictiva y no dar lugar a una controversia. Cuando hay una diferencia de intereses exteriorizados entre estados y se materializan claramente, por ejemplo a través de una protesta. Suelen ser bilaterales, como mucho afectan a tres estados. Las controversias pueden ser políticas o jurídicas, siendo clave para identificarlas los mecanismos de solución de las mismas. SI los mecanismos son políticos no son obligatorios, pero si son jurídicos sí, como las sentencias judiciales. En el seno del Consejo de Seguridad de la ONU se distingue entre situación y controversia; situación es un hecho objetivo que puede atraer el interés del Consejo pero que si no llega a controversia no le llevará a intervenir; ante una controversia el órgano si interviene, poniendo en marcha los mecanismos de arreglo pacífico recogidos en la Carta de San Francisco. El instituto de Estocolmo de Investigaciones para la Paz (SIPRI) define guerra como un conflicto armado en el que participan fuerzas militares de dos o más gobiernos o entre un gobierno y una fuerza armada organizada de la oposición (conflicto interno), con un saldo de muertes de mínimo 1.000 combatientes. El conflicto armado y el proceso de paz persiguen los mismos objetivos, pues lo que se consigue por la violencia se quiere alcanzar en el proceso a través de la negociación, se busca lo mismo pero con medios distintos. El proceso de paz conlleva buscar un compromiso entre las partes enfrentadas: prenegociación, exploración de posibilidades, negociación, acuerdo y aplicación efectiva. Karl Von Clausewitz definió la guerra como la continuación de la política por otros medios, un acto de violencia con el que se pretende obligar al enemigo a cumplir nuestros deseos. De la guerra (1832). Von Clausewitz vivió una época convulsa: en Prusia reinaba Federico Guillermo I marcando la expansión territorial y demográfica de su estado. Tras la Revolución Francesa, hubo un renacimiento cultural en Prusia. Von Clausewitz aporta una visión unidireccional de la guerra, recurriendo con frecuencia a la Historia. Ve la guerra como parte de un marco político y social, y económico también, como una parte más de los fenómenos sociales. La guerra como fenómeno conduciría a la guerra total pero es el contexto político y social el que la hace limitada. Se abandona la idea de la derrota total del enemigo por tres factores: circunstancias objetivas, elementos disponibles e intenciones de los beligerantes. Considera que la guerra es la acción política mediante el uso de las armas, un instrumento político que controla la guerra y la aleja del escenario de guerra absoluta. Desde una perspectiva causewitziana la guerra está justificada insertándola en un contexto político en el que, por ejemplo, la tensión entre dos Estados pasa por acusaciones, sanciones, ruptura de relaciones, llamada a embajadores, amenazas y despliegues disuasorios en el enfrentamiento armado, y después, en la aplicación de la política con una recuperación de las relaciones. EL proceso político sigue y la guerra no es más que una fase del proceso. Donald Keagan intentó descubrir los mecanismos que provocan las guerras, lo que podría constituir el método para entenderlas. La guerra forma parte de la naturaleza humana; Tucídides decía que los humanos acuden a la guerra por temor o por interés. Keagan analiza cinco conflictos distantes en el tiempo para confirmar su teoría: guerra Esparta-Atenas, 2ª Guerra Púnica, 1ª Guerra Mundial, 2ª Guerra Mundial y la Crisis Cubana de los misiles en
- Geoffrey Parker analiza guerras en torno al año 3.000 antes de Cristo con conflictos occidentales, recurriendo a Julio César, Von Clausewitz, o al estratega chino Sun Tzu ( El arte de la guerra ). Anthony Pagden se centra en el enfrentamiento Oriente-Occidente, remontándose hasta Heródoto y destacando especialmente la Guerra del Opio. Otro estudio sistemático sobre la guerra fue iniciado por J.Davis Singer, que estudió diversas guerras producidas entre Estados a partir de 1816, tras las guerras napoleónicas. Pitrim Sorokin, Lewis Frye Richardson y Quincy Wright ahondaron en la paz negativa , la entendida como ausencia de guerra o de manifestaciones de violencia directa. La elaboración de estos autores entronca
Tras la 1ª Guerra Mundial, se debatió en profundidad sobre la guerra e incluso sobre la necesidad de prohibirla, con EEUU y Wodrow Wilson al frente, en paralelo al progresivo nacimiento de las Relaciones Internacionales como disciplina científica. Por el contrario, en los países totalitarios el esfuerzo intelectual se concentraba en alimentar la idea de guerra y legitimidad del conflicto: Alemania, Italia, Japón y la Unión Soviética. Lenin fue un gran lector de Von Clausewitz y ello se reflejó en su obra. Nazis, fascistas y comunistas coincidían en considerar la guerra como un factor político, mientras que dentro del pensamiento liberal aparecía como algo patológico. La guerra produjo una fractura en el sistema internacional, y el surgimiento de un sistema comunista opuesto al capitalismo sentó las bases de una confrontación global. La guerra seguía además en diversos escenarios a pesar de que la 1ªGM hubiera terminado, enrareciendo más el ambiente internacional: guerra civil rusa (1918-1921), guerra civil húngara, guerra polaco-soviética o guerra greco-turca, mientras se llevaban adelante los grandes esfuerzos negociadores de paz. Tras la 2ª Guerra Mundial, se produjeron en todo el mundo alrededor de 140 conflictos con un saldo de 20 millones de muertos. La mayoría de estos conflictos fueron más internos que interestatales, y se produjeron en una periferia cada vez más inestable, mientras que Europa demostraba su capacidad para erradicar la guerra de su suelo durante décadas. Aparte de los procesos de descolonización en marcha y el consiguiente surgimiento de la independencia de Estados caracterizados por diversos factores de inestabilidad (inexperiencia política, corrupción, debilidad económica estructural, enfrentamientos étnicos), la tensión Este-Oeste producía con frecuencia fricciones en países terceros en aplicación de estrategias indirectas de las dos superpotencias y en el marco de su búsqueda de la hegemonía mundial. Los conflictos en la periferia se han venido desencadenando por la inestabilidad interna (Somalia) y se han caracterizado por altas dosis de violencia, por la fijación como objetivo de la población civil, por la proliferación de actores armados, la mayoría no estatales, por la abundancia de medios de financiación y otras características que dificultan enormemente su resolución.
2. APROXIMACIÓN A LA DICOTOMÍA GUERRA/PAZ DURANTE LA GUERRA FRÍA. En las décadas tratadas, la paz como objeto de estudio era definida por lo que no es paz, es decir, por la guerra. Las dos guerras mundiales iban a marcar profundamente a los académicos que se ocupaban de la guerra y la paz como objetos de investigación; los estudios posteriores estarían profundamente influenciados por este escenario, así como por la Guerra Fría. Surge un estudio desde una aproximación a la paz positiva de Galtung en 1959. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) es la organización internacional que, además de proscribir la guerra por primera vez en la historia, es el marco político-diplomático desde cuyo seno surgen esfuerzos para tratar de dar cumplimiento a la letra y al espíritu de este compromiso. Muchos conflictos desencadenados durante las décadas de existencia de la ONU sirven a sus detractores para mostrar su ineficacia, pero también a sus defensores como revulsivo para tratar de cambiar las tendencias; guerra entre China y Tíbet, guerra URSS y Hungría, guerra URSS y Checoslovaquia, guerra de Afganistán, guerras coloniales de Francia en Indochina y Argelia, guerra de Vietnam, guerra irano-iraquí o Primera guerra del Golfo, guerra Rusia y Georgia. El Consejo de Seguridad de la ONU también ha autorizado el uso de la fuerza en una serie de circunstancias que han dado lugar a guerras legales y legítimas: la II Guerra del Golfó llevó a 31 países, liderados por EEUU, a intervenir para expulsar a las tropas iraquíes; 27 países intervinieron en Somalia, liderados por EEUU, para tratar de recuperar la estabilidad; la OTAN intervino en Bosnia-Herzegovina contra las fuerzas serbobosnias; una coalición internacional intervino en Afganistán después de los atentados terroristas del 11-S; una coalición internacional, liderada por EEUU, lanzó una operación contra Irak, el Consejo de Seguridad la justificó pero para algunos países permitía esta acción y para otros no. El gran teorizador sobre la paz es el noruego Galtung, que introdujo una definición ampliada de paz porque para él era inconcebible sin igualdad de oportunidades para todos, sin la eliminación de injusticias sociales, sin la erradicación de la opresión política sobre los pueblos y sin la eliminación de la discriminación cultural. Desarrolló su teoría en plena Guerra Fría, con un mundo basado en la idea de paz armada y el armamento nuclear. Para Galtung, la violencia estructural emana de las injusticias y de la insatisfacción de las necesidades humanas básicas. La estrategia de disuasión nuclear no coadyuvaba a la paz pues no lograba evitar guerras. Las estrategias indirectas desde Washington y Moscú alimentaron muchas guerras de alcance más limitado. EEUU entró en guerra en múltiples lugares de Asia (Corea, Laos, Vietnam, Kampuchea) y otros actores, como Francia, también libraron varias guerras (Indochina, Argelia,
Península del Sinaí), y ello al margen de la supuesta estabilización del mundo por la tensión nuclear. También Mahatma Gandhi dijo “no hay camino para la paz, la paz es el camino”. La Guerra Fría introdujo un método de análisis viciado en el que la Unión Soviética y sus aliados, aplicando la teoría marxista de las RRII, consideró que las organizaciones internacionales, y en particular la ONU, eran foros para la lucha de clases que reflejaban las relaciones de poder que se daban en la dimensión intelectual. Es cierto que los países occidentales dominaban las organizaciones internacionales universales (Sociedad de Naciones, luego la ONU) y que dicho dominio occidental en la ONU se vio claramente durante la guerra de Corea, y su funcionamiento incluía una visión funcionalista que no era la propia del mundo comunista. Cuando en los 60, empezaron a aflorar nuevos estados con la descolonización y el progresivo surgimiento del Tercer Mundo, ahí sí empezaron a hacerse más visibles los soviéticos y sus aliados para ahondar en la denuncia de la dominación capitalista reflejada en dichas organizaciones. La URSS trató de aproximarse al mayor número posible de países tercermundistas para convencerles de la bondad de sus ideas. El bloque del Este permitió alguna expansión del papel de las organizaciones internacionales pero insistiendo en el respeto a la Carta. Galtung consideraba la paz con una doble acepción: como ausencia o reducción de todo tipo de violencia directa o personal, violencia indirecta o estructural y violencia cultural; y por otro sirve para definir aquello que tenemos cuando es posible transformar los conflictos de forma creativa y no violenta. Puede hablarse así de paz negativa que es ausencia de guerra y de violencia directa, y de paz positiva que es lo anterior más la existencia de justicia social, un patrón de cooperación e integración entre los principales grupos humanos que conlleve a la eliminación de las causas de los conflictos incluyendo las económicas, sociales y culturales. El Consejo Mundial de la Paz está implicado en la defensa de los derechos humanos y de la democracia representativa como forma de gobierno. La URSS aplicó a sus países satélite la denominada Doctrina de la Soberanía Limitara, por la que estos no tenían capacidad alguna de actuación debiendo seguir las directrices procedentes del Kremlin. El pacifismo de Galtung consideraba que la paz positiva debía ser indivisible y totalizadora, por lo que no podía hablarse de paz regional sino que tenía que ser total, mundial y contraria a la política de bloques. Cuando tanto la URSS como la OTAN desplegaron los misiles nació el Desarme Nuclear Europeo (END), que buscaba dimensiones en las que se podía trabajar incluso cuando los canales oficiales de comunicación entre las dos superpotencias quedaban interrumpidos o se rompían, una “diplomacia de segundo nivel”. El Acta Final de Helsinki (1975) aprobada en el marco de la Conferencia para a Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), abría la posibilidad de acción a la sociedad civil para que desarrollara una distensión desde abajo, concentrando esfuerzos en diversos ámbitos donde es posible la comunicación: cultura, turismo, comercio, deporte, familias, etc. Todo esto contribuyó a abrir brechas en un muro más real que imaginario que separaba el Este y Oeste a imagen y semejanza del que dividía Berlín. La END desapareció con la caída del Muro de Berlín en 1989. Se creó entonces la Asamblea de Ciudadanos de Helsinki, con Kaldor como copresidente, que enviaría una “caravana de la paz” a Yugoslavia donde se constató los intensos preparativos para las múltiples guerras balcánicas que llevaron en esa década a ese país a su desaparición como Estado. Decálogo de Helsinki :
- Igualdad soberana entre los participantes.
- Abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza.
- Inviolabilidad de las fronteras.
- Integridad territorial de los Estados.
- Arreglo de las controversias por medios pacíficos.
- No intervención en los asuntos internos.
- Respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
- Igualdad de derechos y libre determinación de los pueblos.
- Cooperación entre Estados.
- Cumplimiento de las obligaciones contraídas según el Derecho Internacional.
Casi al final de la Guerra Fría, Michael Doyle utilizaría el concepto de paz democrática : los Estados liberales, con clara separación de poderes, no se hacen la guerra entre sí. Han abundado las guerras entre Estados liberales contra los que no lo eran por la desconfianza. Doyle, como liberal, considera esencial la separación de poderes y la existencia de un sistema de libre mercado para que se pueda hablar de los fundamentos de una verdadera paz democrática. En los últimos lustros, un amplio abanico de organizaciones no gubernamentales
TEMA 3. LA PAZ EN LA SOCIEDAD INTERNACIONEL DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS
RELACIONES INTERNACIONALES.
La búsqueda de la paz en un contexto universal y de carácter intergubernamental va en paralelo al asentamiento de diversos instrumentos jurídicos internacionales a los largo de los siglos XIX y XX. El concepto de paz en el mundo griego: la paz (Eirene) es un estado de ausencia de guerra o el interludio entre dos conflictos. En la Grecia clásica la paz era el resultado de la racionalidad que sólo se daba en las comunidades griegas pero que nunca podría vislumbrarse en las relaciones entre griegos y bárbaros. En el mundo romano la paz estaba vinculada a “pactum”, al respeto de la ley y el orden, primero de la república y luego del imperio. La “pax romana” era inherente al orden establecido de la conquista romana. La “sociedad cristiana medieval”, una asamblea de príncipes dirigida por el Papa y con el objetivo de salvaguardar la paz en el mundo, o la “sociedad humana universal”, fundada en el derecho natural durante el Renacimiento, buscaban la ansiada paz; pero el nacimiento de la figura de los Estados como forma de organización política, en el tránsito de la Edad media a la Edad Moderna, iba a alterar completamente el sistema, añadiéndose a ello las guerras de religión en el siglo XVII y la afirmación de las grandes potencias, luchando unas contra otras en el siglo XVIII. La paz es algo más que ausencia de conflicto, de violencia o de enfrentamiento entre actores políticos. Inmanuel Kant quería construir una Paz Perpetua, un vínculo directo entre la paz que llamaba estable y un sistema político democrático, republicano, la Asamblea Cosmopolita, basada en el principio de un ciudadano un voto. Era imprescindible que los actores estatales establecieran una Constitución, crearan un sistema de seguridad colectivo y aplicaran una hospitalidad cívica entre dichos Estados que conformarían una Alianza interestatal en la que cada Estado tendría un voto. Frente a la anarquía hobbesiana, el modelo kantiano ofrece un escenario de comunidad de actores; las democracias difícilmente empezarían guerras entre ellas, pero tendrían tendencia a hacer la guerra a las autocracias (monarquías absolutas del Antiguo Régimen) por ser incompatibles entre ellas. Al participar en el gobierno toda la población, y no sólo unas élites con intereses propios, los Estados serían más reacios a recurrir a las armas para resolver sus disputas. Kant es representante del Racionalismo : reconociendo que la violencia es inherente a la vida, la razón, la templanza, la sociabilidad y la cultura pueden contribuir a templarla. La guerra puede paliarse bien con mecanismos que atemperen su crueldad o bien con dispositivos diplomáticos y de otros tipos (económicos, sociales y culturales) que desmantelen sus causas. La política internacional debe estar más presidida por el derecho que por la fuerza. Tras las guerras napoleónicas, el mayor deseo mostrado por los vencedores fue salvaguardar la paz a través de la fórmula de equilibrio de poder, esfuerzo eficaz durante casi un siglo. El Zar Alejandro I promovió la Santa Alianza para preservar el Antiguo régimen y prevenir las amenazas revolucionarias. Con la paz de Westfalia en 1648 se había desintegrado la República Cristiana Medieval pasándose del predominio del binomio Papado-Imperio a la pluralidad de Estados-nación y al surgimiento progresivo del Derecho Internacional. Dicha Paz abrió el camino a un sistema europeo de Estados que funcionaban en torno a un mecanismo colectivo. Con la Paz de Utrecht (1713) se reforzó el principio de equilibrio entre poderes, en los años y las décadas posteriores se iría asentando el principio de igualdad soberana entre Estados, con la Independencia de EEUU (1776) y la revolución Francesa (1789) nacerían el principio de la autodeterminación de los pueblos y, respecto al Derecho a la guerra, acogería figuras como la distinción entre beligerantes y población civil en las guerras o el estatuto de neutralidad. El sistema de conferencias sirvió también de pilar de asentamiento de las organizaciones internacionales intergubernamentales. El Congreso de Viena buscaría el mantenimiento de la paz dentro de un orden establecido y el intento de lograr esto a través de reuniones regulares entre grandes potencias: el Concierto Europeo. Viena estableció la técnica de los tratados multilaterales y el fin de todas las conferencias serían mantener la paz y hacer respetar los grandes intereses comunes. El problema fue que dicho Concierto Europeo iría resquebrajándose conforme avanzaba el siglo XIX y sirvió para tratar de resolver problemas surgidos entre las potencias europeas derivadas de la guerra de los imperios británico y turco, y la Conferencia de Berlín para repartirse el continente africano. Se vislumbraba en el horizonte que se avanzaba hacia una gran guerra y se volvió a utilizar el mecanismo de las conferencias (la de Algeciras en 1906 para repartirse Marruecos, y la de Londres en 1913 para ocuparse de los Balcanes) aunque nada impidió que en 1914 estallara la Primera Guerra Mundial.
1. LA CRISTALIZACIÓN POLÍTICA Y JURÍDICA DE LOS ESFUERZOS POR LA PAZ: DE
LAS CONFERENCIAS DE LA HAYA A LA SOCIEDAD DE NACIONES (SDN).
A lo largo del siglo XIX, tras la derrota de Napoleón, se iría ampliando la sociedad internacional incorporando a ella nuevos estados y nuevos principios para definir las relaciones entre ellos, surgiendo las organizaciones internacionales intergubernamentales, en un principio para regular de forma pacífica la explotación de ríos en Europa, y el siglo terminaría con la aprobación de importantes esfuerzos multinacionales para reglamentar las guerras tanto en tierra como en mar, Conferencias de la Haya en 1899 (se aprobó la creación del Tribunal Permanente de Arbitraje) y 1907, respectivamente. En el siglo XX encontramos, tras la 1ªGM, el esfuerzo de muchos, como el Presidente estadounidense Woodrow Wilson, por cambiar las reglas del juego de la política internacional para intentar evitar otra experiencia similar. El idealismo se impone como respuesta a los errores vividos tratando de dar al mundo un orden normativo nuevo reflejado en la Sociedad de Naciones , en el que el interés internacional reflejado en esta organización intergubernamental se impusiera sobre el interés egoísta de los Estados. En los 30, las debilidades de la DSN comenzaron a hacerse visibles y el deterioro de la situación internacional era más evidente, los realistas tomaron el relevo a los idealistas en protagonismo internacional. En las Conferencias de la Haya de 1899 y de 1907 dieron un paso más hacia a conformación de las organizaciones internacionales tal y como las entendemos hoy; la tendencia hacia la periodicidad y la universalidad en la participación. Los logros alcanzados fueron modestos pero importantes en lo referido a los problemas de la guerra y la paz. Se codificaron procedimientos válidos aún hoy para resolver pacíficamente los conflictos, humanizar la guerra y reducir los destrozos que provoca. Se firmaría luego, con esta idea, las Convenciones de Ginebra para la protección de los civiles durante las guerras y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). La liga de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja es una organización no gubernamental amparada por convenciones internacionales firmadas y ratificadas por Estados, y su objetivo fundamental es ampliar la acción humanitaria, aliviar el sufrimiento humano y la promoción de la paz en el mundo. EEUU participó en la Conferencia de la Haya de 1899 y de 1907, en la de Algeciras en 1906 y, en términos de paz, fue el árbitro de la guerra ruso-japonesa de 1905. El Convenio Internacional de La Haya de 1899 sobre leyes y usos de la guerra terrestre, añadía la definición de beligerante : las leyes, los derechos y los deberes de la guerra no son aplicables solamente a los ejércitos, sino también a las milicias y a los Cuerpos de voluntarios que reúnan las condiciones siguientes: tener a su frente a una persona responsable de sus subordinados, llevar armas abiertamente, tener algún distintivo dijo y perceptible a distancia, sujetarse en sus operaciones a las leyes y costumbres de la guerra. El arreglo pacífico de conflictos/controversias está en las dos Conferencias de Paz de La Haya; y también en los Tratados de París, los 14 puntos del presidente Wilson, la creación de la Sociedad de las Naciones (SDN) en 1919, el Protocolo de Ginebra de 1924 estableciendo el Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI), la renuncia a la guerra incluida en los Acuerdos de Locarno en 1925, la aprobación del Acta General de Arbitraje en 1928 o la renuncia adicional a la guerra como instrumento político incorporada al Pacto Briand-Kellog en 1928, que llevó a la posterior prohibición formal establecida por la ONU pero que en el caso de la SDN llegó en mal momento, con una organización en crisis y en los prolegómenos de la década de los 30, marcada por graves y complejos conflictos. La SDN no llegó a prohibir la guerra, sólo a restringirla, y tampoco llegó a incluir en el concepto de guerra cualquier tipo de enfrentamiento bélico; pero sí se refirió al arreglo pacífico de conflictos y controversias en sus artículos. La SDN nació en el seno de un Tratado de Paz aunque luego tuvo muchas dificultades en términos de eficacia para protegerla. Entre 1920 y 1935, año en el que la organización iría ya mostrando su impotencia, la SDN cosechó diversos éxitos en la diplomacia preventiva: en la frontera greco-búlgara, tensión entre Suecia y Finlandia, entre Alemania y Polonia, entre Bolivia y Paraguay, entre Colombia y Perú, la crisis húngaro-yugoslava. Pero la SDN se mostró incapaz de resolver las tensiones ubicadas en Centroeuropa que veían de antiguo y que fueron las iniciadoras de las dos grandes guerras del siglo XX: las crisis balcánicas en la Primera (Sarajevo) y el corredor de Danzig para la Segunda. El nacimiento de la ONU fue más complejo que el de la SDN, mostrando el sentido solidario de los países que resultarían vencedores y las características del mundo que iba a resultar de dicha guerra. En términos de diplomacia preventiva, el balance de la ONU sería más pobre que el ofrecido por la SDN.
perfecta. Los británicos aceptaron esta figura durante las negociaciones de 1945 para que no se rompiera el consenso entre los aliados contra el Eje, y Francia y China contaban poco en los procesos negociadores de aquel entonces. La Unión Soviética fue el primer Miembro Permanente del Consejo de Seguridad en aplicar este derecho a veto en 1946 contra una propuesta franco-británica referida a la retirada de tropas extranjeras de Líbano. Uno de los grandes hitos de la historia de la ONU fue la aprobación de la Resolución 1514 en 1960, consagrando la corriente descolonizadora iniciada en la década anterior: la sujeción de los pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjera, que constituye una denegación de los derechos humanos fundamentales, es contraria a la Carta de las Naciones Unidas y compromete la causa de la paz y de la cooperación mundial. Aunque a finales del 2010 todavía quedaban 16 territorios pendiente de descolonizar de la lista de la ONU. Aunque la paz ha venido quedando en entredicho, los miembros de la sociedad internacional van considerándose, de forma progresiva y más en algunas latitudes del mundo que en otras, como ligados a unas normas jurídicas que afectan a los Estados tanto en tiempos de paz como de guerra. El capítulo VII de la Carta tiene referencias al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Recordemos que la ONU se creó en su sistema internacional de posguerra basado en una alianza permanente de los victoriosos. Esta afinidad se vio enseguida rota por la Guerra Fría, en un mundo caracterizado por un férreo orden bipolar. En los 50 dio paso a un sistema internacional bipolar flexible que, a su vez, conduciría de nuevo a un bipolarismo rígido con la Crisis de los Misiles en Cuba en 1962. En los 60, ambas superpotencias buscaron la distensión y pugnaron por incrementar su influencia en el Tercer Mundo. Con la crisis de la energía que estallaba en 1973 se manifestaría ya claramente a dimensión de tensión Norte-Sur que se añadía a la preexistente Este-Oeste, mostrando visiones radicalmente diferentes de la sociedad internacional. La búsqueda de un Nuevo Orden Económico Mundial (NOEI) por parte de los países del Tercer Mudo así como de un orden político menos jerarquizado por las superpotencias, trató de contrarrestar los esfuerzos de éstas de afianzar y ampliar su poder. Del sistema internacional bipolar flexible se ha pasado progresivamente a un sistema internacional multipolar limitado, teniendo unos y otros modelos en común lo difícil que ha venido siendo en todos ellos hacer plenamente eficaces los mecanismos de solución pacífica de conflictos y controversias.
TEMA 4. LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS Y CONTROVERSIAS INTERNACIONALES.
La ONU, con sus 24 agencias especializadas que conforman el Sistema de las Naciones Unidas, es central en el ámbito de la prevención de conflictos. El conflicto, como ausencia de paz, es analizado atendiendo a 5 fases: preconflicto, escalada del conflicto, fase de conflicto y crisis, resolución del conflicto y postconflicto. La Comisión Carnegie sobre Prevención de Conflictos Violentos distinguió dos categorías de prevención de conflictos: prevención operacional orientada al corto plazo y referida a las medidas aplicables frente a una crisis inmediata, y prevención estructural orientada al largo plazo y que comprende medidas para velar para que las crisis no se presenten, y de hacerlo para que no vuelvan a reavivarse. Los instrumentos concretos para poder trabajar por la paz en la fase preventiva están incluidos en la Carta de la ONU, en su Capítulo VI. El Consejo de Seguridad de la ONU insta a las partes a buscar una solución pacífica y cualquier Estado puede solicitar su presencia, incluso si no es miembro de la ONU, aunque sí debe de aceptar las reglas de la Carta y la decisión que el Consejo de Seguridad o la Asamblea General puedan emitir. Cuando el Consejo está actuando, la Asamblea no tiene derecho a intervenir salvo que el Consejo se lo pidiera. La Asamblea puede elaborar recomendaciones o señalar a la atención del Consejo las situaciones que pudieran poner en peligro la paz y la seguridad internacional. La Asamblea puede recomendar medidas para el arreglo pacífico de cualquier situación que a su juicio pueda perjudicar el bienestar general o las relaciones amistosas entre naciones. Si las partes no alcanzan una solución, el Consejo sí puede tomar decisiones incluyendo la recomendación del uso de la fuerza cuando esté en peligro la paz internacional. En aplicación de la Resolución para la Paz de 1950, se concedieron poderes a la Asamblea en circunstancias muy particulares: cuando el Consejo no cumpliera con sus obligaciones. Las capacidades del Consejo de Seguridad son muchas y fueron ampliadas en 1963. En tiempos recientes, ha producido dos resoluciones ilustrativas: en 2001, aprobada por unanimidad, instrumento para luchar contra el terrorismo a escala global, impulsado por los macroatentados terroristas ejecutados por Al Qaeda en suelo estadounidense; y en 2004, impulsando a los Estados miembros a legislar sobre el control nuclear: Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). El otro órgano principal de la ONU es el Secretario General , que ha sido despojado de múltiples poderes y competencias pero en lo que a los medios pacíficos de solución de controversias respecta, puede actuar tanto a través de los buenos oficios como de la mediación. En 2000 presentó un informe sobre la prevención de conflictos armados que contenía un análisis y recomendaciones, teniendo presentes las experiencias anteriores y las opiniones y consideraciones expresadas por los Estados miembros. El papel de Ban Ki-Moon era convencer al Consejo de seguridad para que frenara las sanciones contra el régimen sudanés mientras negociaba con éste un incremento en el número de cascos azules en la región.
1. INSTRUMENTOS PREVENTIVOS Y SU UTILIZACIÓN. En la fase del pre-conflicto, una serie de factores pueden llevar al estallido del conflicto y su gestión en términos de prevención podría evitarlo. La diplomacia preventiva y diversas medidas económicas y sociales pueden prevenir la aceleración de las causas del conflicto y su estallido. Esta diplomacia preventiva es el conjunto de medidas destinadas a evitar que surjan controversias entre dos o más partes, a impedir que las controversias existentes se transformen en conflictos y evitar que estos, si ocurren, se extiendan. La diplomacia preventiva se ha llevado a la práctica por jefes de estado y por diplomáticos en el marco de organizaciones internacionales intergubernamentales como la ONU, la OSCE, la ASEAN o la OUA, es una ideología conservadora aunque tiene potencialidades revolucionarias. Es el conjunto de acciones desarrolladas a corto plazo buscando ejercer una influencia en actores potenciales de un conflicto antes de que este estalle, también abarca las acciones sobre situaciones preconflictivas a largo plazo. Ejemplos: la combinación del Plan Marshall lanzado por EEUU en 1946 para reconstruir Europa tras la 2ªGM y los pasos que llevaron a la creación de las Comunidades Europeas; Jean Monnet trabajó por la paz cuando elaboraba su proyecto de integración europeo; el Plan Marshall preparó el terreno para dinamizar la cooperación y la Guerra Fría hizo el nuevo escenario aún más atractivo. En 1972 con el proceso de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE) se lograron avances gracias a sus medidas de confianza y de seguridad revolucionando el eje Este-Oeste. Pocos logros puede inventariar la ONU, alguna experiencia de “diplomacia discreta” o “buenos oficios” del Secretario General: en 1949 Trygve Lie facilitó las negociaciones entre EEUU y la Unión soviética sobre la crisis de Berlín, en 1955 Dag Hammarskjold contribuyó a distender las
dominar el proceso. Ejemplos: la conferencia de Dayton, el Proceso de Paz para Oriente Medio o el Diálogo de San José. La negociación o negociación diplomática referida al tratamiento de un conflicto, tanto en clave preventiva como durante las fases de gestión y resolución, es y será central entre los mecanismos tratados. Junto con la negociación oficial, la desarrollada en el nivel diplomático, se añade la desarrollada en una dimensión informal o “diplomacia de segundo nivel”, referida a los encuentros no oficiales celebrados para apoyar el proceso oficial negociador. Con frecuencia se trata de esfuerzos privados de actores no estatales como religiosos, académicos, ONGs. En la Conferencia de la Haya se asentó también la figura de la encuesta o determinación de los hechos, que tiene que ser pedida por las partes en conflicto y que les obliga a dar toda la información requerida; aclarar los antecedentes y el contenido del problema puede ayudar a resolver el conflicto. La negociación, como los buenos oficios y la mediación, son medios políticos y no jurídicos, por lo que no conllevan coerción; pueden ser rechazados en cualquier momento y tienen carácter de consejo y no de obligatoriedad. Los buenos oficios tratan de obtener el inicio o la reanudación de las negociaciones directas. Interviene un tercero que se limita a ser un simple intermediario sin formular ninguna solución; puede ser un estado, un colectivo de estados, una personalidad relevante o una organización internacional o un órgano, como el Consejo de seguridad de la ONU. Se limita a poner en contacto a las partes, se abstiene de expresar opiniones y de persuadir, pero sí propone acuerdos marco y hace propuestas genéricas. Los buenos oficios pueden interponerse a petición de las partes, por propia iniciativa y pueden no ser aceptados. Ejemplo: Roosevelt entre Rusia y Japón. En la mediación el mediador intenta poner de acuerdo a las partes pero también propone una solución. Toma una posición sobre el fondo del asunto y los litigantes pueden aceptar o no la intervención del mediador y aceptar o no la solución que propone. Ejemplos: el Papa León XIII entre España y Alemania, Juan Pablo II entre Argentina y Chile, Noruega entre israelíes y palestinos o los cascos azules entre el Salvador y Guatemala. La contribución de las organizaciones internacionales regionales a la prevención de conflictos sirven para cimentar la confianza entre los Estados, comprender mejor el contexto histórico del conflicto y constituir un foro regional ideal para examinar iniciativas encaminadas a atenuar las tensiones y promover la adopción de una postura regional general respecto de las cuestiones transfronterizas. Para promover la cooperación en este ámbito, la ONU y las organizaciones regionales instituyeron la práctica de celebrar reuniones bianuales, la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra celebra reuniones anuales de carácter multilateral como la UE, la OSCE y el Consejo de Europa; la OSCE (organización para la seguridad y la cooperación en Europa) tiene un órgano específico; la UE se ha dotado de un Programa específico de Prevención de Conflictos Violentos, la OUA (Organización para la unidad africana) o la OEA (organización de estados americanos) también tienen instrumentos específicos. Las comisiones de investigación como las del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos Humanos (ACNUDH) o las llevadas a cabo en Ruanda por ONGs británicas; las ONGs son instrumentos con frecuencia esenciales para la aplicación de medidas de prevención de conflictos; contribuyen al mantenimiento de la paz y la seguridad al ofrecer soluciones no violentas; representan un medio importante para ejecutar la diplomacia de segundo nivel complementando la labor de los gobiernos y de las organizaciones internacionales. Pueden proporcionar estudios de alerta temprana y oportunidades para la acción, pueden hacer las veces de promotores de la toma de conciencia internacional respecto a determinadas situaciones y pueden ayudar a formas la opinión pública.
Los medios jurisdiccionales de prevención o de resolución El arbitraje aparece recogido en los acuerdos alcanzados en las Conferencias de la Paz de La Haya en 1899 y 1907, y en los Acuerdos de Locarno en 1925 es un procedimiento muy antiguo. El consejo de la SDN fue desarrollándolo progresivamente extendiéndolo incluso a los países no miembros de la organización. Los árbitros elaboran un laudo y su cumplimiento es obligatorio. Los acuerdos de arbitraje constituyen un tercer nivel tras las relaciones diplomáticas y las consulares. Se ejerce necesariamente entre sujetos del Derecho Internacional, sean Estados u organizaciones internacionales intergubernamentales, y las partes tienen libertad para elegir al árbitro, alguien neutral que puede ser una persona o una institución. Las partes estarán obligadas a aceptar la conclusión, sentencia o laudo, pues el arbitraje se realiza con arreglo al Derecho. Los litigios son controversias de orden jurídico, conllevan una relación legal entre las partes con pretensiones de Derecho entre ellas. Ejemplos son el de Libia con Túnez o con Malta. El
arbitraje y el arreglo judicial tienen en común la obligación de aceptar la sentencia, es fundamental que la solución venga de alguien, Estado o Tribunal, que no esté involucrado en el asunto. En la conciliación la resolución obtenida no es obligatoria y hay amigables componedores. Establecida originalmente por la SDN, la conciliación es una de las prácticas más recientes. Las comisiones de conciliación, en las que participan uno o dos nacionales de los Estados enfrentados, hacen sugerencias para recoger posibles soluciones, que se toman con arreglo al Derecho pero no son obligatorias. Mientras en las Conferencias de la Haya la solución había quedado corta pues nada obligaba a los Estados a resolver sus controversias a través dela arbitraje judicial, se limitaba a recoger la figura del árbitro junto a la de la vía judicial , la Gran Guerra y los esfuerzos posteriores trataron de lograr avances. La SDN recomendó la elaboración de un Estatuto del Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI). La ONU heredó estas herramientas jurídicas. La Carta de San Francisco condena la Guerra, estableciendo que los conflictos se solucionarán por medios pacíficos; se recogen los mecanismos de solución y la libre elección de estos medios; el uso de la fuerza solo está legitimado en aplicación del régimen de legítima defensa. Hay que diferenciar entre situación y controversia. La situación es algo latente, objetivo, que puede llegar o no a controversia. El Consejo de Seguridad puede revisar determinadas materias internas pero no interviene, respetando con ello la soberanía de los Estados. Sí lo hace ante una controversia, ante la que pone en marcha los mecanismos sobre solución pacífica. La II Guerra del Golfo en 1991, en el final de la Guerra Fría, fue la primera guerra de la globalización y el Consejo de Seguridad mostró una actitud nueva sólo explicable en el contexto de la entrada progresiva del Nuevo Orden Mundial. Los jefes de Estado y de Gobierno del Consejo de Seguridad se reunieron para aprobar el documento elaborado por el Secretario general “ Un programa de paz” que incluía la diplomacia preventiva, el establecimiento de la paz, el mantenimiento de la paz, la consolidación de la paz, la imposición de la paz y el desarme.
en términos de estabilización y de reforzamiento de la sociedad civil, las elecciones mal organizadas o celebradas sin darse las susodichas precondiciones añaden más problemas de los que se resuelven. Una de las acciones que se hace imprescindible para que los programas DDR lleguen a buen término es la del desarme: la recogida, el control y la destrucción de armas. El Departamento de Asuntos de Desarme de la ONU administra y mantiene al día dos instrumentos que promueven la transparencia en el mundo en materia de armamento: el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas y el Sistema Normalizado de Información sobre Gastos Militares. El Programa de las naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha preparado y respaldado desde 1998 proyectos de recogida y destrucción de armas en el marco general de su fórmula “armas a cambio de desarrollo”. El Departamento de Asuntos de desarme de la ONU, en cooperación con el PNUD, preparó dicha fórmula que se ha aplicado con éxito en diversos lugares del mundo desde entonces, como en Albania. Los programas DDR son mucho más amplios, ambiciosos, complejos y se aplican a situaciones de post-conflicto. En ellos suelen participar otras agencias especializadas del sistema de la ONU como el Banco Mundial aportando financiación y asesoramiento, o el Programa Mundial de Alimentos (PMA) que necesita de entornos estables para su aplicación. El PMA ha sido el principal colaborador en programas DDR apoyados por la ONU es Namibia, Angola, Mozambique, Liberia, Sierra Leona o Eritrea, donde la falta de provisión de recursos contribuyeron al reinicio de la violencia. Ejemplos de cooperación al desarrollo que se aplicaron con intervención del PNUD de programas DDR exitosos: Guatemala, Mozambique, Malí, El Salvador, Albania o Camboya.
2. ESTUDIO ESPECÍFICO DE LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ. Las operaciones de mantenimiento de la paz (peacekeeping) consisten en el envío de contingentes militares bajo la bandera de la ONU y mandato del Consejo de Seguridad para preservar un acuerdo de paz previamente acordado, determinando la duración y características del despliegue. Incluye supervisar el alto el fuego, separar a las fuerzas combatientes, crear zonas de seguridad, distribuir ayuda humanitaria, proteger a la población civil, supervisar y proteger procesos electorales, tareas de desminado, supervisión de desarmes y reconstrucción económica. La operación de mantenimiento de paz pionera es la UNTSO para vigilar la tregua en Palestina tras la primera guerra árabe-israelí; y las más antiguas el UNMOGIP (Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en India y Pakistán) y el UNFICYP (Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre). La UNTSO u ONUVT, los primeros cascos azules, se creó para supervisar la tregua árabe-israelí, también ha servido para verificar los acuerdos de armisticio, evitar incidentes aislados y ayudar a otras operaciones posteriores de paz en la región. La UNTSO y la UNMOGIP perduran hasta hoy con medios muy limitados y en escenarios vulnerables. Una operación de mantenimiento de la paz de la ONU supone la interposición militar conllevando también la presencia civil de dicha organización como tercer actor imparcial y aceptado por las partes en el conflicto, que usaría solo la fuerza en autodefensa y cuya misión es permitir la consolidación del arreglo pacífico del conflicto o controversia actuando de manera imparcial. En 1956 se dio la crisis de Suez que degeneró en la segunda guerra árabe-israelí: el Presidente Nasser decidió nacionalizar el Canal de Suez para ejercer la soberanía plena en su territorio llevó a Francia, Reino Unido e Israel a intervenir en Egipto; la ONU desplegó la Misión de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF), el primer recurso en la historia a cascos azules que tenían que limitarse a supervisar la retirada de tropas de los países que habían invadido territorio egipcio y vigilar la frontera entre Egipto e Israel, contando con el permiso egipcio y respetándose el principio de no intervención. Esta respuesta a la crisis de Suez dio lugar a lo que se conoce como la primera generación de operaciones de mantenimiento de la paz. La segunda fue en 1960 en el Congo, los desórdenes llevaron a la intervención militar bilateral belga seguida de la multilateral de la ONU, con el consentimiento del recién creado Gobierno congoleño y destinada a ayudarle a mantener la independencia, a darle asistencia técnica y apoyar a la integridad territorial. Entre 1967 y 1988 la ONU añadió la Misión en Líbano; los principios legales a aplicar eran la autonomía de la operación, la autonomía del Estado y el no uso de la fuerza salvo en caso de autodefensa. El hecho de que hubiera tan pocas misiones en aquella época lo explica la Guerra Fría y la actitud de contención de la URSS y de EEUU en el Consejo de Seguridad, evitando la intervención de la Organización. En los 80 llegamos a la segunda generación de operaciones de mantenimiento de la paz, escasas y con las siguientes características: los miembros del Consejo de Seguridad no formaban parte de las misiones, era necesario el consenso de las partes en conflicto pero
también de las dos superpotencias, el fin era congelar el conflicto (una medida de emergencia para arreglar el conflicto congelando las hostilidades) y el arreglo no se veía como integral y no se buscaba la solución definitiva. La relajación de la Guerra Fría permitió asistir a la segunda generación del peacekeeping, que incluía ya la implementación de un acuerdo de paz a priori. La mayoría de los casos correspondieron a conflictos intraestatales y en ellos los componentes civiles se incrementaron. Se incluían ya tareas como acuerdos de derechos humanos, administración civil y tareas de postconflicto en clave de construcción y consolidación de la paz (peacebuilding). Desde fines de los 80, el efecto del fin de la Guerra Fría es doble: retira el freno que ambas superpotencias imponían hasta entonces y da rienda suelta a nuevas realidades marcadas por conflictos cada vez más complejos: conflictos intraestatales (guerras civiles o no), étnicos, Estados fallidos. El número de operaciones creció exponencialmente así como su complejidad. Si entre 1948 y 1988 hubo 10 operaciones de paz, entre 1988 y 1998 habría 36. El Secretario General Boutros-ghali añadía a su Programa de Paz de 1992 su Agenda para la democratización en 1995, en la que se afirma: “la democracia es reconocida cada vez más como una respuesta a los diversos problemas humanos como una parte esencial de la protección de los derechos humanos”. La entrada de la tercera generación de operaciones de paz se da con el fin de la Guerra Fría y el vacío creado por la inacción de las superpotencias que permitió el surgimiento de un gran número de conflictos de gran complejidad, generadores de importantes crisis humanitarias. Democracia y desarrollo impregnan unas misiones de paz mucho más ricas que las de la primera y segunda generación. Se entiende de una nueva forma la soberanía y las causas del orden internacional. Las violaciones masivas de los derechos humanos y el desbordamiento transfronterizo de conflictos como el de Ruanda o el de Liberia habían sido determinantes para estos cambios de enfoque y la necesidad de intervenir en los asuntos internos de los Estados se hacía cada vez más evidente. Es importante destacar la importancia del papel jugado por la ONU en el contexto de la Segunda Guerra del Golfo en 1991 para liberar Kuwait de las tropas invasoras iraquíes. El Consejo de Seguridad de la ONU emitió la resolución que permitía intervenir a una coalición de una treintena de países cuando la Unión Soviética aún no había desaparecido como superpotencia; nos muestra ya una organización que en años sucesivos iba a ganar protagonismo. Las operaciones de mantenimiento de paz entre 1991 y 1994 crecieron en número y tamaño al intentar la ONU responder a un número elevado de conflictos. Se carecía de los medios adecuados para conflictos tan complejos. El Secretario general Boutros-Ghali acometió su definición de las operaciones de paz fijando cuatro etapas: diplomacia preventiva, operaciones de mantenimiento de paz (peacekeeping), operaciones de establecimiento de paz (peacemaking) y operaciones de construcción o consolidación de paz (peacebuilding), ampliando con ello el papel de la propia organización. En el contexto de los esfuerzos por alcanzar una justicia universal y por luchar contra la impunidad se crearon Tribunales especiales para la antigua Yugoslavia o para Ruanda, además del Tribunal o Corte Penal Internacional y la Prisión holandesa de Scheveningen.
3. DEL CAPITULO VI AL CAPÍTULO VII DE LA CARTA DE SAN FRANCISCO. En el capítulo VII de la Carta se recogen las posibles acciones para la imposición de paz (peace-enforcement). Aunque la ONU proscribe el uso de la fuerza, es legítimo si se aplica cuando hay una amenaza a la paz o seguridad internacional. El Consejo de Seguridad tiene el mandato de determinar la existencia de una amenaza a la paz, su quebrantamiento o acto de agresión, y tomar medidas para mantener o establecer la paz y seguridad internacional como las sanciones económicas, interrupciones en las comunicaciones, rupturas diplomáticas o el uso de la fuerza militar. En los primeros años de la ONU se llevaría a cabo una misión de imposición de la paz en Corea o en 1956 la crisis de Suez llevó al surgimiento de la primera generación de las operaciones de mantenimiento de la paz. Estas operaciones (peacekeeping) solo pueden darse cuando el conflicto ha terminado, cunado las hostilidades han llegado a su fin con la firma de un acuerdo entre contendientes. A la misión se incorporó a la policía local, con el objetivo central de supervisar la aplicación de los acuerdos alcanzados entre los contendientes, verificar el alto el fuego y la separación, así como asegurar la distribución de ayuda humanitaria. La construcción o consolidación de la paz (peacebuilding) incluye acciones posteriores a un conflicto, una vez se ha alcanzado una acuerdo de paz, a medio y largo plazo, incluye la formación de las fuerzas de seguridad, el apoyo y fortalecimiento de las instituciones administrativas y judiciales, la reubicación de refugiados y desplazados, la tutela electoral o el desminado. La experiencia vivida en los Balcanes en los 90 y en Irak y Afganistán nos demuestran que los procesos de peacebuilding y de nationbuilding desarrollados por
