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I. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA
La responsabilidad administrativa disciplinaria se refiere a la obligación que tienen los servidores públicos de cumplir con las normas y reglamentos que rigen su comportamiento en el ejercicio de sus funciones. Esta responsabilidad se origina en el incumplimiento de deberes, comportamientos indebidos o violaciones a las normativas establecidas en el ámbito administrativo. 1.1. El servicio civil El servicio civil se refiere a la carrera profesional de los funcionarios y empleados públicos que trabajan en la administración del Estado. Su propósito es asegurar que la gestión pública se lleve a cabo de manera eficiente, transparente y orientada al bienestar de la ciudadanía. Este incorpora características específicas -que lo distancia del empleo común- con la finalidad de garantizar la existencia de administraciones públicas profesionales, la defensa de los intereses generales y el buen funcionamiento de la administración pública. Cuando se habla de empleo público, se habla no solo de un régimen de vinculación con el Estado. Podrían ser más y reunir modalidades de empleo privado en las organizaciones públicas. Por ello, el servicio civil no equivale únicamente a un régimen estatutario, estrictamente público, de vinculación con el Estado pues puede reunir modalidades de empleo privado en las organizaciones públicas (como ocurre en la realidad peruana con el régimen privado del Decreto Legislativo N° 728). 1.1.1. ¿Quién puede ser considerado un servidor civil según la Ley del Servicio Civil? El conjunto de personas que trabajan al servicio del Estado es el elemento central de la compleja organización administrativa compuesta por entidades públicas. El Capítulo IV de la Constitución Política se dedica a la Función Pública, pero no define a los servidores civiles. Sin embargo, de su lectura sistemática se puede inferir que un servidor civil tendrá garantías establecidas por el legislador para su cumplimiento. En el contexto de la Ley del Servicio Civil en Perú, un servidor civil es aquella persona que desempeña funciones en el Estado en el marco de un régimen de servicio
civil. La Ley del Servicio Civil (Ley N° 30057) establece que pueden ser considerados servidores civiles: a) Los trabajadores que prestan servicios en el sector público: Esto incluye a funcionarios, empleados y trabajadores bajo cualquier régimen laboral que trabajen para entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y otras entidades públicas. b) Personal de carrera: Es aquel que ha ingresado al servicio civil a través de un concurso público y ha superado un proceso de selección, garantizando así la meritocracia en el acceso a los empleos públicos. c) Personal de confianza : Son aquellos servidores que ocupan cargos de confianza o de altos niveles de dirección, que son designados de manera directa por la autoridad competente y pueden ser removidos sin causa justificada. d) Personal temporal: Se refiere a aquellos que son contratados por un periodo determinado para el cumplimiento de funciones específicas. No obstante, mediante una lectura exhaustiva, se puede inferir que un servidor civil tiene garantías establecidas por el legislador para su acceso, cese, progreso, derechos y obligaciones. Además, es responsable de sus acciones al realizar funciones públicas. La Ley del Servicio Civil también establece derechos y deberes de los servidores civiles, buscando promover la profesionalización, la ética y la eficiencia en la administración pública. 1.1.2 ¿Para qué un servicio civil? Los servidores civiles operan de acuerdo con los principios de jerarquía y competencia, así como con el principio de legalidad, lo que significa que se ajustan a la ley más que a las órdenes de sus superiores directos. Debido a esto, la estabilidad que brinda una carrera administrativa y las regulaciones de acceso y término son cruciales, ya que protegen la actividad pública y al servidor público de un abuso de poder por parte de los líderes jerárquicos. La remuneración, que es el pago acordado en un contrato, es otra distinción entre el sector privado y el público en general. En otras palabras, el deudor presta su labor a un tercero, quien tiene la propiedad de lo que produce a cambio de recibir una compensación. Por lo tanto, su carácter contraprestativo se destaca en el ámbito privado.
responsabilidades independientes, las cuales no se ven afectadas directamente por las acciones u omisiones de otras entidades. Es decir, es legal que existan una o más responsabilidades por un solo acto indebido cometido por un servidor civil. En particular, en lo que respecta a las responsabilidades civiles, penales y administrativas, ya que la responsabilidad política se limita a ciertos funcionarios, como veremos a continuación. El principio de autonomía de las responsabilidades fue reconocido en el artículo 262° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General. También se incluye en el artículo 91° del Reglamento de la Ley del Servicio Civil (aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM). 1.2.1. Responsabilidad política La responsabilidad política se refiere a la obligación de los funcionarios públicos, incluidos los servidores civiles, de rendir cuentas por sus acciones y decisiones ante la ciudadanía y los órganos pertinentes del Estado. Este implica sancionar a los líderes por su forma de ejercer el poder. Las dos formas de esta responsabilidad son políticas: a) Difusa: el término se refiere a la percepción negativa que los ciudadanos pueden tener de las acciones de los líderes. publicado en un estado de opinión general. El comportamiento electoral refleja la sanción. a través de la elección de los votantes de no reconstruir la confianza en las urnas. b) Institucional: la posibilidad de que un órgano del Estado controle cómo otro órgano del Estado realiza sus funciones y, en caso de ser necesario, pueda poner fin o dimitir a este último (a través de mecanismos establecidos en la legislación). Constitución Política del Perú: Artículo 130°. - Exposición de la Política General del Gobierno. Cuestión de Confianza “Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza. (…)” Artículo 131°. - Interpelación a los ministros “Es obligatoria la concurrencia del Consejo de ministros, o de cualquiera de los ministros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos. La interpelación se formula por escrito. Debe ser
presentada por no menos de quince por ciento del número legal de congresistas. Para su admisión, se requiere el voto del tercio del número de representantes hábiles; la votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión. (…)” 1.2.2. Responsabilidad civil La responsabilidad civil es un concepto jurídico que se refiere a la obligación de reparar o indemnizar los daños causados a terceros como resultado de acciones u omisiones de un individuo, en este caso, de los servidores públicos o funcionarios. Esta responsabilidad puede surgir de la participación de estos funcionarios en actos ilícitos o en violaciones de sus deberes legales y administrativos. En caso de daños ocasionados a terceros en el ejercicio de su función, los servidores pueden ser responsables de indemnizar por los daños causados. La responsabilidad civil puede ser de dos tipos: a. Contractual (cuando se incumple un contrato) b. Extracontractual (cuando el daño se causa sin haber existido un contrato entre las partes). 1.2.3. Responsabilidad penal y responsabilidad administrativa. La responsabilidad penal y la responsabilidad administrativa son dos conceptos fundamentales en el ámbito del derecho, especialmente cuando se trata de la conducta de los funcionarios públicos. Ambas se refieren a diferentes tipos de consecuencias jurídicas que pueden derivarse de acciones u omisiones en el ejercicio de sus funciones.
1. Responsabilidad Penal: La responsabilidad penal se refiere a la obligación de una persona de responder ante la justicia por la comisión de un delito, lo cual puede resultar en sanciones que van desde multas hasta privación de libertad. Se aplica cuando se persigue la violación de las normas penales establecidas por una legislación.
- Responsabilidad Administrativa: La responsabilidad administrativa se refiere a la obligación de un funcionario público de responder ante el Estado por infracciones al régimen administrativo, que pueden incluir faltas en el cumplimiento de sus deberes o violaciones a las normativas administrativas.
relación de servicios, siendo por ello la sanción máxima que a través de la misma puede imponerse la de separación del servicio, es decir, la pérdida de la condición de funcionario ”^1 B. Responsabilidad Administrativa Funcional (Ley N°29622 y sus modificatorias) A través del Procedimiento Administrativo Sancionador por responsabilidad administrativa funcional, regido por la Ley N° 29622 y sus modificatorias, su Reglamento y directivas. En el artículo 82° de la Constitución Política del Perú se le reconoce a la Contraloría las funciones de supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. En consecuencia, la Ley N° 296228 otorgó a la Contraloría General la autoridad para aplicar sanciones directamente por las infracciones cometidas por las entidades sujetas a control, sus funcionarios y servidores públicos, las sociedades de auditoría y las personas jurídicas y naturales que manejen recursos y bienes del Estado, o a quienes se haya requerido información o su presencia en relación a su vinculación jurídica con las entidades sujetas Siempre que la falta haya sido clasificada como grave o muy grave por las normas del PAS, la Contraloría impone sanciones basadas en los informes de control emitidos por los órganos del Sistema de Control. 1.3. Los regímenes PAD y PAS Los regímenes de Procedimiento Administrativo Disciplinario y Procedimiento Administrativo Sancionador son dos marcos normativos que regulan la actuación de la administración pública frente a las infracciones cometidas por los servidores públicos y los ciudadanos, respectivamente. La autoridad administrativa para sancionar la responsabilidad administrativa de los funcionarios se ejerce de oficio. La principal distinción entre ambas opciones es que la Contraloría General de la República solo investigará las acciones que se derivan de las acciones de control. En el caso del PAD el insumo puede provenir de cualquier fuente. (^1) PARADA, Ramón y FUENTETAJA, Jesús, Derecho de la Función Pública, 3era. Ed., Madrid, OPEN ediciones universitarias, p. 429
1.3.1. Diferencias y similitudes entre los dos regímenes de responsabilidad administrativa funcionarial: PAD y PAS
- Similitudes en la estructura de los procedimientos sancionadores: PAD y PAS Si acotamos las diferencias en las siguientes categorías, normativa, entrada en vigencia, sistema, autoridades del procedimiento, carácter de las infracciones, clases de sanciones y sujeto pasivo del procedimiento, encontramos:
- Diferencias entre el PAD y el PAS La diferencia entre un procedimiento administrativo disciplinario y un procedimiento administrativo sancionador radica principalmente en sus objetivos, sujetos y el contexto en el que se desarrollan. A continuación, se detallan las características de cada uno y sus diferencias: CATEGORIAS PAD-LSD PAS-CONTRALORIA Normativa Ley N° 30057, su reglamento y directivas de desarrollo. Ley N° 27785, Ley N° 29622 y sus modificatorias, su reglamento y directivas de desarrollo. Entrada en vigencia 14/09/2014 06/04/ Sistema Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos Sistema Nacional de Control
Tipo de semejanza Observación Primera semejanza Reconocimiento de algunas faltas similares La primera de las semejanzas se encuentra en el reconocimiento de algunas faltas similares. Un ejemplo es la tipificación de la doble percepción económica en ambos regímenes. Por ejemplo: a) PAS. Artículo 6° de Reglamento de Infracciones Brecha de desempeño. “b) Incurrir en la contravención al mandato legal que prohíbe la doble percepción de ingresos en el sector público, dando lugar a la generación de perjuicio económico para el Estado o grave afectación al servicio público. Esta infracción es considerada como muy grave”. b) PAD. Artículo 85° de la Ley del Servicio Civil Brecha de desempeño. “p) La doble percepción de compensaciones económicas, salvo casos de dietas y función docente”. Segunda semejanza Bien jurídico protegido En el Acuerdo Plenario N° 01-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013, el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República interpretó que las vías administrativas funcional y disciplinaria se diferencian por el bien jurídico protegido, más allá del aspecto competencial. Dicho Acuerdo Plenario, en esencia, tendría por cometido fundamentar la inexistencia de identidad de fundamento del aparente bis in ídem que existiría entre ambas vías PAD y PAS. A juicio del Tribunal, la relación entre el servidor civil y la entidad es una relación laboral, en la que se manifiesta el poder de dirección del empleador y una subordinación, por parte del trabajador, y lo que se tutela en dicho caso, es la relación laboral, así como el adecuado funcionamiento de la entidad. En el PAS, lo que se tutela es la relación funcional que sostiene el servidor civil con el Estado, sustentado en el principio de la Buena Administración y en el mandato constitucional conferido a la Contraloría en el artículo 82° de la Constitución, de cautelar el uso adecuado de los recursos públicos. Ello determina que a través de las acciones de control se evalúe el cumplimiento de las funciones del servidor civil, así como el debido cumplimiento de las mismas; y a través del PAS, se persiga y sancione aquello que en los informes de control se haya determinado como contrario al principio de Buena Administración, y se encuentre tipificado como falta en las normas del PAS. Fuente: SERVIR
Es importante tener en cuenta que, a pesar de lo establecido en el Acuerdo Plenario del TSRA, se puede concluir que la relación entre la entidad pública y los servidores civiles no es únicamente una relación laboral, sino una relación funcional o funcionarial que se adscribe a los principios de jerarquía y competencia. El principio de jerarquía es el sustento de la relación entre la entidad pública y los servidores civiles. Dado que el principal bien jurídico protegido en el PAD es el funcionamiento adecuado de la Administración, podemos concluir que el principio de buena administración, tal y como se desarrolla en el Acuerdo Plenario, también se aplica al PAD. En este contexto, la línea que separa a las dos vias administrativas es difusa. 1.3.2. Relación entre el PAD y el PAS La competencia para sancionar infracciones que no serán perseguidas por la Contraloría General pero que deriven de un informe de control, corresponde al titular de la entidad. Esta modificatoria fue introducida por el artículo 3° de la Ley N° 30472 al artículo 46° de la Ley N° 29622, que señala lo siguiente: “Mediante reglamento aprobado por resolución del titular, se describen y especifican (las conductas) constitutivas de infracciones graves o muy graves en materia de responsabilidad administrativa funcional sujetas a la potestad sancionadora de la Contraloría General. Estas infracciones pueden ser determinadas de forma objetiva, en los casos señalados en dicho reglamento. La sanción de las demás conductas constitutivas de responsabilidad administrativa funcional derivadas de los informes de control es de competencia de cada entidad”. La modificación de la Ley N° 29622, que otorgó a la Contraloría General de la República el poder de sancionar, elimina las infracciones que, según el PAS, no serían perseguidas por la Contraloría pero que deberían ser sancionadas por cada entidad. Según las reglas y el propósito del PAD, la entidad pública determina si las faltas son leves, graves o muy graves al aplicar su poder sancionador disciplinario. La decisión de la entidad pública de sancionar o no se basa en su capacidad, según una segunda interpretación del artículo. Los auditores de la Contraloría creen que los comportamientos mencionados son infracciones a las faltas por responsabilidad administrativa funcional, pero no necesariamente a las faltas previstas en el PAD. En otras palabras, la autoridad pública ejercerá su autoridad sancionadora
ajuste a las normas y principios establecidos, coadyuvando al fortalecimiento de las instituciones del Estado y al bienestar de la sociedad.
