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RESUMEN DERECHO ADMINISTRATIVO I
El concepto de derecho administrativo
El concepto de derecho administrativo se ha transformado con el paso de la historia. No existe un concepto universal y eterno. Es una realidad cambiante, que se modifica para explicar en un momento determinado el papel de la Administración pública y del derecho en la sociedad. Zanobini lo definió así: el derecho administrativo es aquella parte del derecho público que tiene por objeto regular la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas con otro sujetos.
G. Jeze afirmó, en esta misma línea, que: "El derecho público y administrativo es el conjunto de reglas relacionadas con los servicios públicos. Todo país civilizado tiene servicios públicos y para regular su funcionamiento existen reglas jurídicas especiales." La necesidad de prestar este servicio justificó, tal como fue remarcando la jurisprudencia, la aparición de reglas específicas, diferenciadas del derecho común aplicable a las relaciones entre particulares.
3.2. La concepción orgánica y la subjetiva
1) La concepción orgánica
F. Garrido Falla (1989), principal impulsor de esta concepción en España, considera que el derecho administrativo es la parte del derecho público que regula la organización y el funcionamiento del poder ejecutivo y de sus relaciones con los administrados, así como la función administrativa de los diferentes poderes y de los órganos constitucionales del estado.
2) La concepción subjetiva
La concepción subjetiva centra la atención en que el derecho administrativo es el derecho propio de una persona jurídica, la Administración pública.
El derecho administrativo es el derecho propio y específico de las administraciones públicas, que deriva de la posición constitucional que ocupan y de la finalidad de servir con objetividad los intereses generales13.
4. Las bases constitucionales del derecho administrativo
La Constitución es la norma jurídica capital vertebradora del conjunto del ordenamiento jurídico. En este sentido, el derecho administrativo constituye un subsistema normativo dentro del ordenamiento jurídico global, que está encabezado por la Constitución. Las previsiones de la norma fundamental establecen el marco ineludible de desarrollo de la organización y la actividad administrativa.
5. La Constitución y la Administración pública
Estos dos preceptos conducen al análisis de cuatro aspectos diferenciados: a) la cláusula de estado de derecho; b) la cláusula de estado democrático; c) la cláusula de estado social; d) y la cláusula de estado autonómico.
5.1. La cláusula de estado de derecho
a) El principio de legalidad del poder ejecutivo14. b) El control judicial ordinario pleno de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la Administración15.
5.1.1. El principio de legalidad
El principio de legalidad , en el sistema constitucional español, establecido en el artículo 9.3 de la Constitución española, implica que la Administración pública actúa con pleno sometimiento a la ley y al derecho17. El principio de legalidad supone para la Administración pública una vinculación a todo el ordenamiento jurídico, con independencia del rango de la norma. Es evidente que esta vinculación se extiende a todas las normas escrita18s y a las no formalizadas19. El artículo 103 de la norma fundamental implica que la acción administrativa debe situarse siempre en el marco del ordenamiento jurídico.
5.1.2. El control judicial
El principio de legalidad debe conectarse necesariamente con el control judicial de la potestad reglamentaria y de la actividad administrativa. La inexistencia de mecanismos para la determinación del cumplimiento exacto del principio de legalidad dejaría en nada la configuración de este principio.
5.1.3. El principio de la integridad patrimonial
El artículo 9.3 de la Constitución establece la garantía de la responsabilidad de los poderes públicos. Como ha indicado Santamaría Pastor (1991, pág. 221), "garantía patrimonial equivale a derecho de los particulares a mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de que éste puede ser objeto por parte de los poderes públicos."
5.2. La cláusula de estado democrático
La cláusula constitucional de estado democrático genera diversos efectos Sobre el derecho administrativo y la Administración pública que tienen una naturaleza y una entidad diferentes, y que estudiaremos a continuación.
5.2.1. El carácter vicarial de la Administración
La Administración pública es una organización al servicio del cumplimiento del ordenamiento jurídico. Su función consiste en dar soporte al gobierno como órgano supremo del poder ejecutivo en su tarea de gobernar el país, para lo que dispone de la confianza de los órganos de representación directa de los ciudadanos.
a) La existencia de servidores públicos con un régimen estatutario singular , que implica su selección de acuerdo con los criterios objetivos de igualdad, mérito y capacidad32.
b) La existencia de ciertas ventajas y limitaciones
c) La existencia de normas para regular la actuación de los órganos administrativos para asegurar el ejercicio correcto de las potestades administrativas , como la regulación del procedimiento administrativo, o el deber de abstención del personal de la Administración en determinados casos.
5.3. La cláusula de estado social
La configuración de España como estado social tiene unas implicaciones estructurales para la Administración pública que ya se han puesto de manifiesto con anterioridad. Más concretamente, pero manteniendo la atención en los principios de orden general, debemos referirnos a las implicaciones, en primer lugar, del artículo 9.2 de la Constitución y, en segundo lugar, del artículo 53 de la Constitución.
En el Estado social, la Administración pública tiene que ser uno de los principales impulsores de todas las actuaciones necesarias para la efectividad del artículo 9.2 de la Constitución. En esta tarea, debe actuar, especialmente, con sujeción al principio de eficacia , establecido en el artículo 103 de la Constitución como uno de los principios de actuación de la Administración pública.
5.4. La cláusula de estado autonómico
La configuración de España como estado autonómico en la Constitución de 1978 supone un cambio radical respecto a la historia constitucional española de los dos últimos siglos y en relación con lo que ahora nos interesa significa un elemento capital para el ordenamiento jurídico administrativo. Estos preceptos configuran una estructuración territorial del poder que precisará de concreción posterior, de acuerdo con tres principios esenciales:
a) Principio de autonomía. b) Principio de unidad. c) Principio de solidaridad.
6. Las perspectivas actuales
6.1. La transformación del derecho administrativo por el proceso de integración europea
El proceso de integración europea tiene una incidencia muy significativa en el derecho administrativo español. Esta cuestión se debate actualmente en muchos estados miembros de la Unión Europea, que deben introducir
modificaciones importantes en su derecho interno por la influencia del derecho comunitario europeo.
En cumplimiento del derecho comunitario , el estado está obligado a introducir modificaciones y alteraciones en diversos ámbitos del derecho administrativo interno.
Actualmente, nos encontramos en un estado de cambio especialmente significativo. El estado social y democrático de derecho, configurado especialmente a partir de la Segunda Guerra Mundial en Occidente, hoy se cuestiona o se revisa; y el debate sobre su futuro y su evolución se mantiene vivo en todo el mundo.
Ejercicios de autoevaluación De selección
1. El derecho administrativo... a) es un fenómeno estático. b) se encuentra en un proceso evolutivo constante. c) es propio del estado social y democrático de derecho. 2. En la Revolución Francesa la interpretación de la división de poderes... a) no es un factor esencial. b) implica una separación absoluta del poder judicial respecto del poder ejecutivo. c) no impide al poder judicial controlar la Administración. 3. En la Revolución Francesa el control de la Administración se atribuía... a) al poder judicial. b) al poder legislativo. c) a la propia Administración, mediante el Consejo de Estado. 4. La evolución del estado hacia su configuración como estado social y democrático de derecho implica... a) una potenciación del papel de la Administración pública. b) una reducción de la presencia del poder ejecutivo. c) un aumento del control del legislativo sobre el ejecutivo. 5. En el estado social y democrático de derecho la Administración... a) vela especialmente por la seguridad pública y por el mantenimiento de las libertades individuales. b) añade a las funciones propias del estado liberal la función de ser un ente prestacional de servicios a la población. c) tiende a reducir su actividad. 6. La norma administrativa, según Parada... a) se caracteriza por tener como sujeto o como destinatario una Administración pública. b) es de menor importancia que la norma de derecho privado. c) no tiene un destinatario o un sujeto determinado.
15. El principio de jerarquía... a) sirve para distribuir competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. b) regula las relaciones entre la Administración autonómica y la local. c) es un criterio interno de cada una de las administraciones públicas. 1. Organización administrativa
2.2. Los principios de organización administrativa
Los principios de organización administrativa se agrupan a partir de su incidencia en la organización administrativa: interna (principios de jerarquía, coordinación y desconcentración); externa (principios de transparencia y participación) y funcional (eficacia, eficiencia y economía).
El principio de jerarquía representa la ordenación del aparato organizativo en un posicionamiento de gradación progresiva de los diferentes órganos que lo constituyen, lo cual implica que los órganos superiores tienen un poder de
dirección respecto a los inferiores. En otras palabras, la jerarquía es la ordenación gradual y vertical de las competencias. Coordinación La coordinación es, desde el punto de vista de la organización administrativa, la actuación funcionalmente coincidente de diversos órganos dentro de sus respectivas competencias en un marco finalista único que incumbe a la entidad en la que todos ellos se integran.
Desconcentración El principio de desconcentración significa la atribución con carácter permanente de competencias de un órgano superior a otro inferior, o de uno central a otro periférico, en el ámbito de la misma Administración pública.
La transparencia administrativa La transparencia administrativa persigue que los ciudadanos tengan conocimiento de lo que está sucediendo en el interior de las oficinas administrativas, de cómo se toman las decisiones y de qué decisiones se han tomado.
2.2.3. Eficacia, eficiencia y economía
La eficacia es la consecución del resultado que corresponde a los objetivos preestablecidos por la organización. La eficiencia significa la capacidad de obtener los objetivos fijados de acuerdo con los medios disponibles. La economía comporta la realización de los objetivos al menor coste posible, es decir, el ahorro de recursos.
3. La potestad organizadora
Siguiendo a Parada se puede considerar que la potestad organizadora u organizativa es el conjunto de facultades que cada administración ostenta para configurar su estructura, es decir, la posibilidad de autoorganizarse.
Siguiendo a Ortega podemos afirmar que actualmente se parte de un planteamiento procedimental de la potestad organizadora, la cual se reparte entre el legislativo y el ejecutivo, en función de las diferentes fases de división del proceso de puesta en marcha definitiva de un determinado aparato administrativo.
4. Los órganos administrativos y el principio de competencia 4.1. Concepto de órgano administrativo
Con carácter general podemos definir el órgano como la unidad diferenciada del aparato organizativo de una persona jurídica a la que se atribuyen un conjunto de funciones para su resolución o gestión con eficacia jurídica externa.
4.2. Distinción ente-órgano y órgano-unidad
Por ente entendemos una entidad dotada de personalidad jurídica. En cambio, por órgano entendemos cada una de las unidades en que se organiza interiormente la entidad.
c) Órganos activos, órganos consultivos y órganos de control. Los órganos activos tienen la función, exclusiva o predominante de emitir declaraciones de voluntad; los órganos consultivos, la de emitir declaraciones de juicio de acuerdo con criterios jurídicos o técnicos; los órganos de control, la de realizar actos de fiscalización de la actividad de otros órganos.
d) Órganos generales y órganos específicos. La actuación de los órganos generales se extiende sobre los diferentes aspectos de la actuación administrativa; la actuación de los órganos específicos se proyecta sobre unos aspectos o sectores determinados.
4.6. Los órganos colegiados
Los órganos colegiados son órganos integrados por tres o más personas cuya voluntad se forma, precisamente, por la confluencia de la voluntad de todos sus miembros. Los órganos colegiados se caracterizan, frente a los tradicionales órganos unipersonales, por su composición plural. Los órganos colegiados ejercen funciones administrativas, como las de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control. Existe un claro predominio de órganos colegiados que ejercen funciones deliberativas y que, por lo tanto, no toman decisiones.
4.7. La competencia administrativa
Competencia de un órgano es el conjunto de funciones que le son atribuidas por el ordenamiento. La distribución de competencias de la entidad entre los diversos órganos de ésta obedece al principio de división del trabajo, que es esencial en toda organización.
5. La administración territorial
5.1. La administración activa La administración activa está formada por aquellos órganos que tienen competencia para tomar decisiones.
5.1.1. El Estado En el ámbito de la Administración General del Estado, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado es la norma reguladora de su estructura, organización y funcionamiento. La Administración General del Estado se organiza en tres tipos de órganos: los órganos centrales, los territoriales y los exteriores.
5.1.2. Comunidades Autónomas La Constitución no establece un modelo de organización administrativa de las comunidades autónomas, ya que contiene escasas indicaciones específicas sobre la organización de las administraciones de las mismas. Son los estatutos de autonomía los que regulan los elementos principales de la organización de las comunidades autónomas, aunque éstos tampoco son abundantes y a veces son imprecisos.
Las comunidades autónomas han aprobado leyes reguladoras de la Administración Autonómica
5.1.3. Entes locales La Ley de bases de régimen local (a partir de ahora LBRL) define los municipios como "entidades básicas de la organización territorial del Estado y camino inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades52". Asimismo, les atribuye personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus finalidade
5.2. Administración consultiva La Administración pública está formada, aparte de la administración activa o la formada por los órganos encargados de tomar decisiones, por un conjunto de órganos cuyo principal cometido es el asesoramiento de los órganos activos para mejorar la realización de las funciones encomendadas a estos últimos.
5.2.1. El Consejo de Estado
El artículo 107 CE configura el Consejo de Estado como "supremo órgano consultivo del Gobierno", remitiendo a una Ley orgánica la regulación de su composición y competencia. En particular, el Consejo de Estado ha sido regulado por la Ley orgánica 3/1980. El Consejo de Estado debe emitir informes sobre todos aquellos asuntos que le someta a consulta el Gobierno o los ministros o las comunidades autónomas. En esta línea, el Consejo de Estado actúa como órgano de control jurídico de la actuación de las administraciones públicas en numerosos supuestos.
5.3. Administración institucional e independiente
Las administraciones territoriales utilizan para el cumplimiento de sus finalidades, aparte de sus propios órganos, otras personas jurídicas a las cuales atribuyen competencias para la realización de actividades propias.
5.3.1. La administración institucional
Tradicionalmente han sido muy numerosas las dificultades de clasificación de los diferentes órganos que se consideraban incluidos en el ámbito de la administración institucional. La gran tipología de órganos y las diferencias entre ellos dificultaban esta tarea. Sin embargo, la doctrina ha clasificado las diferentes entidades que configuran la administración institucional en cuatro tipos :
- Organismos autónomos
- Entidades públicas empresariales
- Sociedades mercantiles
- Consorcios
- Agencias estatales
1) Los organismos autónomos
Las entidades que integran la administración corporativa pueden ser de dos tipos : Ved también Consultad SSTC 20/1988, de 18 de febrero, 227/1988, de 29 de noviembre, 132/1989, de 18 de julio y 330/1994, de 15 de diciembre, entre otras.
- Corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos (cámaras agrarias, cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, cofradías de pescadores)
- Corporaciones representativas de intereses profesionales (colegios profesionales).
Ejercicios de autoevaluación F F De (^) F Fselección
1. En la actualidad la organización es... a) un elemento irrelevante. b) un elemento políticamente irrelevante. c) un elemento jurídicamente relevante. d) un elemento técnicamente irrelevante. 2. Las competencias de los entes territoriales... a) se extienden a toda la población existente en el territorio. b) se extienden únicamente a los nacionales del territorio. c) se extienden únicamente a aquellos que tengan la condición de ciudadano. d) se extienden únicamente a aquellos que lo deseen voluntariamente. 3. El principio de autonomía no supone... a) a capacidad para dictar normas. b) la capacidad de designación de los órganos de gobierno. c) la capacidad de gestión de intereses ajenos. d) la suficiencia financiera para el desarrollo de sus funciones. 4. El principio de colaboración interadministrativa se manifiesta a través de los siguientes mecanismos: a) Contratos administrativos b) Órganos colegiados c) Consorcios y protocolos generales d) Conferencias sectoriales 5. Los órganos administrativos... a) tienen personalidad jurídica propia. b) pueden tener personalidad jurídica si así lo decide su titular. c) no pueden dar lugar a relaciones jurídicas con trascendencia externa. d) pueden dar lugar a relaciones jurídicas con trascendencia externa. 6. Los órganos consultivos de las comunidades autónomas pueden sustituir en sus funciones al Consejo de Estado...
a) únicamente si lo autoriza el Consejo de Estado a través de una delegación de competencias. b) únicamente si actúan con autonomía orgánica y funcional. c) únicamente si lo prevé el Estatuto de Autonomía. d) únicamente si lo autoriza una ley de las Corte Generales.
7. La desconcentración comporta... a) a transferencia de competencias entre administraciones públicas. b) a transferencia de competencias entre órganos administrativos de una administración. c) la transferencia de competencias entre oficinas administrativas. d) la transferencia de competencias entre poderes públicos. 8. Los órganos superiores de una administración podrán conocer asuntos cuya resolución corresponda a los órganos administrativos dependientes... a) cuando se dé la concurrencia de circunstancias que lo hagan conveniente y así se acredite motivadamente. b) sólo en materia de su propia competencia. c) sólo cuando lo permita el superior jerárquico. d) sólo respecto de asuntos de importancia menor. 9. Contra los actos de una entidad de derecho público que ajusta su actividad al derecho privado... a) no cabe interponer recurso administrativo. b) sólo se puede interponer recurso judicial en la vía civil. c) se puede interponer recurso administrativo en determinados supuestos. d) únicamente puede interponerse recurso contencioso administrativo.
de una potestad normativa que la Constitución y las leyes reconocen expresamente a la Administración.
2. Principios básicos de la relación entre la ley y el reglamento
El reglamento , por su origen y por ser una norma que no procede del poder legislativo, está subordinado en todo caso a la ley, fruto de la voluntad ciudadana expresada por medio del Parlamento. Las consecuencias que se derivan de esta relación jerárquica entre la ley y el reglamento son muy claras y se manifiestan de forma bidireccional:
a) En primer lugar, significa que la ley, como norma superior, puede modificar y derogar siempre cualquier reglamento preexistente. b) En segundo lugar, que ningún reglamento puede entrar en contradicción con lo establecido por una ley, bajo pena de nulidad.
Este último aspecto debe tenerse muy en cuenta puesto que la Constitución y los estatutos de autonomía han dado lugar a una pluralidad de ordenamientos jurídicos respecto a los que el principio de jerarquía resulta insuficiente para entender las relaciones entre las normas de diferentes ordenamientos.
2.2. La reserva material de ley
Si el principio de jerarquía comporta un límite concreto y directo del reglamento en casos de regulación de una determinada materia por ley, la reservamaterialdeley supone un obstáculo inicial y previo para el reglamento en la regulación de los ámbitos reservados a la ley, incluso en los supuestos en que la ley todavía no exista. La reserva material de ley significa, pues, excluir determinados ámbitos de la posible actuación del reglamento, en la medida que la voluntad del constituyente ha sido la de que sea la ley la que los regule. La doctrina y la jurisprudencia coinciden al afirmar que la finalidaddela reservadeley es garantizar que sea el Parlamento el que establezca los principios y los rasgos esenciales de la regulación de la materia, pero sin excluir la posibilidad de que la ley remita al reglamento la concreción y el desarrollo del contenido.
3. El concepto y la justificación del reglamento
El reglamento se puede definir con una fórmula concisa, pero suficiente, como norma escrita dictada por la Administración.
En este último sentido, adquieren relevancia ciertas diferencias entre el reglamento y el acto administrativo :
a) El reglamento forma parte del ordenamiento jurídico y se integra en él, mientras que el acto administrativo comporta la aplicación en un caso concreto de las previsiones del ordenamiento jurídico.
b) El reglamento tiene vocación de generalidad y de vigencia en principio indefinida, mientras que el acto tiene una eficacia concreta, en cuanto medida de aplicación, para un supuesto determinado, y se agota con su cumplimiento. c) El reglamento, como norma general, tiene que publicarse, mientras que el acto administrativo normalmente sólo se notifica a las personas afectadas por su contenido.
4. Los límites de la potestad reglamentaria
Se trata de ámbitos excluidos de la intervención directa del reglamento , excepto la función complementaria de desarrollo que eventualmente pueda tener atribuido el reglamento si la ley lo prevé expresamente. Es especialmente destacable la reserva de ley que el artículo 53 de la Constitución formula con carácter general respecto de la regulación de los derechos y libertades fundamentales. Esta previsión elimina la posibilidad de reglamentos independientes en este ámbito, es decir, sobre los aspectos que se refieren a la libertad personal y, singularmente, al derecho de propiedad.
2)La materia reglamentaria 3)Los principios generales de lderecho 4)La irretroactividad de los efectos de lreglamento 5)La inderogabilidad singula rde los reglamentos
4.2. Los límites formales
El artículo 97 de la Constitución reconoce que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno como órgano colegiado y jefe de la estructura administrativa.
a) Por una parte, la Administración del Estado no es la única que tiene atribuida la potestad reglamentaria23. b) Por otra parte, en la propia Administración estatal y autonómica, se reconoce a órganos inferiores al Gobierno un cierto poder reglamentario.
5. Las clases de reglamento
1)Losreglamentos ejecutivos
La cláusula de estilo que suelen utilizar las leyes para habilitar la colaboración reglamentaria ejecutiva suele establecerse en una disposición final de la ley y su redacción puede ser similar a la siguiente: "Se autoriza al Gobierno para que dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo y la ejecución de esta ley."
2)Losreglamentosorganizativos
Este hecho adquiere mayor relevancia cuando se constata que las previsiones organizativas tienen una trascendencia organizativa indudable34 y que en el llamado ámbito organizativo o doméstico
3)Los reglamentos independientes
2) Un segundo aspecto es el que se refiere a la capacidad o margen real de la intervención administrativa , que depende de las dos modalidades admisibles de delegación legislativa:
- Con una ley de bases a partir de la cual el Gobierno formula un texto articulado.
- Con una leyordinaria para refundir varios textos legales preexistentes en uno solo. La normadelegada sólo puede tener valor de ley intra vires de la delegación, mientras que fuera de sus límites la pueden controlar los tribunales contenciosos administrativos de acuerdo con la doctrina conocida como control de los ultra vides. 8. Otras fuentes del ordenamiento juridicoadministrativo
1) La costumbre y la praxis administrativa
2 ) Los principios generales del derecho
3) Lajurisprudencia
La jurisprudencia no tiene reconocido directamente el valor de fuente del derecho, si bien es innegable su gran importancia en la determinación final del derecho, al menos por el valor y el efecto vinculante de las sentencias.
4) La autorregulación regulada :el caso de las normas técnicas
Esto es así, como hemos ido diciendo, porque sus instancias creadoras, las organizaciones de normalización (AENOR, en el caso español), carecen de potestad normativa. En consecuencia, no es posible considerar como jurídicas aquellas normas elaboradas por otras organizaciones situadas a otro nivel que no sea el estrictamente estatal, caso de las organizaciones de normalización.
Ejercicios de autoevaluación F F De (^) F Fselección
1. El Gobierno puede dictar... a) leyes. b) leyes y reglamentos. c) sólo reglamentos. d) reglamentos y en determinados supuestos normas con valor de ley. 2. El reglamento está subordinado a la ley... a) siempre. b) en el caso de los reglamentos ejecutivos. c) en cualquier caso dentro de un mismo ordenamiento jurídico. d) cuando afecta a una materia reservada a la ley. 3. El trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de los reglamentos es...
a) potestativo. b) de obligado cumplimiento, como principio general. c) discrecional. d) aplicable sólo cuando una ley lo prevé expresamente.
4. El régimen de invalidez de los reglamentos comporta... a) su nulidad de pleno derecho. b) su anulabilidad. c) su nulidad de pleno derecho, excepto los vicios formales. d) su anulabilidad, excepto si la Administración corrige las causas que la provocan. 5. Los tribunales pueden inaplicar... a) las leyes que consideren contrarias a la Constitución. b) los reglamentos. c) os reglamentos y las normas con rango de ley dictadas por la Administración. d) los reglamentos dictados por autoridades inferiores al Gobierno.
