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LECCIÓN 17 ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. APROXIMACIÓN AL ACTO ADMINISTRATIVO
Los particulares entran cada día con actos administrativos. Estos, tanto reconocen y amplían derechos como los limitan o deniegan, revocan previas decisiones favorables o reconocen derechos a empresas competidoras o a propietarios colindantes. Una parte, se producen a solicitud de los interesados (certificados de nacimiento, empadronamiento, etc), y otra parte sin solicitud alguna, sino de oficio (sanciones administrativas, liquidaciones tributarias, etc). El acto administrativo es, por tanto, omnipresente en la vida diaria de las personas en la misma medida que lo es la Administración pública y el Derecho administrativo, que según el famoso aserto, nos acompaña de la cuna a la sepultura. Literalmente “para casi todo” se necesita algún tipo de licencia o autorización de la Administración, incluso aunque no parezca que se perjudican los derechos e intereses de terceros. Detrás de la imposición de esas autorizaciones hay intereses generales que requieren tutela.
2. FUNCIÓN El acto administrativo ocupa una posición central en el sistema de formas jurídicas de actuación administrativa, no solo por su protagonismo práctico indiscutible y el menor desarrollo dogmático de otras formas jurídicas. También por las funciones específicas que cumple: la clarificación y estabilización de las relaciones jurídicas entre la Administración y el ciudadano, y la configuración del contenido de esas relaciones. 2.1. Función clarificadora y estabilizadora El acto administrativo aplica el ordenamiento jurídico en el caso concreto, con lo que define con efectos jurídicos vinculantes y con vocación de estabilidad el contenido y alcance de una relación jurídica concreta que vincula al ciudadano con la Administración. En esa medida, el acto administrativo actualiza el principio de Estado de Derecho en cada concreto sector en el que actúa la Administración: al aplicar previas leyes y reglamentos a casos concretos, cada acto administrativo reafirma el principio de legalidad y genera seguridad jurídica en sus destinatarios. 2.2. Función configuradora Dentro de los límites que le impone la ley, el acto administrativo cumple también una función configuradora de la realidad jurídica y social. La función configuradora del acto administrativo se potencia en virtud de la Constitución española y su consagración de la cláusula del Estado social (art. 1.1 CE), de los valores de justicia e igualdad , de un amplio catálogo de derechos y deberes de los ciudadanos (arts. 14 a 38 CE) y de un extenso elenco de principios rectores de la política social y económica (arts. 39 a 52 CE) y de la economía y la hacienda (arts. 128 a 136 CE). La realización del Estado social requiere operaciones jurídicas y materiales complejas: una parte de esas operaciones, las que inciden directamente sobre los ciudadanos, se encauza mediante la categoría del acto administrativo. Según lo dicho, aunque no desaparece del todo, la función de la Administración no se agota ya en una mera ejecución de un programa normativo definido y acabado. La ley puede servirse también de
normas de programación condicional o finalista que consienten que la Administración elija entre varias consecuencias jurídicas posibles y, de esta forma, sirva a los intereses generales adaptándose a una realidad cambiante. La flexibilidad del acto administrativo como categoría jurídica le permite servir de instrumento tanto de las actividades “más clásicas” como de las actividades “más modernas”. Buena parte de las reglas que componen el régimen jurídico del acto administrativo se ocupan de garantizar y modular su doble función estabilizadora y configuradora. De la primera función (estabilizadora) se ocupan primordialmente las reglas que se incluyen en la Ley 39/2015. En cambio, las normas que determinan la función configuradora del acto administrativo, dependientes del ámbito material en el que el acto administrativo debe dictarse, se encuentran en el Derecho administrativo especial.
3. EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO 3.1. Concepto amplio y concepto estricto En la doctrina española se han defendido varias posturas, en gran medida, coincidentes con las concepciones prevalentes en Francia, Italia y Alemania. Las posturas doctrinales existentes en España se debe trazar entre, por un lado, las que incluyen en el concepto de acto administrativo exclusivamente los actos que incorporan una declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos externos y, por otro lado, las que también engloban otros tipos de declaración, como las de juicio, conocimiento y deseo. De esta división resultan en la doctrina fundamentalmente dos orientaciones, un concepto amplio y un concepto reducido de acto administrativo. Una nota común y transversal a las diversas posturas doctrinales, es la caracterización del acto administrativo por un elemento jurídico-formal. Al centrarse en este elemento jurídico-formal, la identidad del autor pierde importancia en relación con la definición del acto. En suma, tanto la concepción amplia como la estricta no ponen reparos a incluir en el concepto los actos materialmente administrativos producidos por los particulares y por órganos públicos distintos de la Administración. 3.2. El concepto legal El legislador español sigue un enfoque pragmático similar al de otros ordenamientos europeos. El concepto de “acto administrativo” (término que suele denotar la concepción amplia) y el de “resolución” (término que suele denotar la concepción estricta) se utilizan diferenciadamente. De ello se desprende que las resoluciones constituyen una especie dentro de la categoría general de acto administrativo y que ambas nociones tienen su lugar en el ordenamiento jurídico español. 4. LA ANATOMÍA DEL ACTO ADMINISTRATIVO Afirmando que el acto administrativo es el equivalente funcional del negocio jurídico civil, se propuso, a principios del siglo xx, el análisis de los elementos subjetivos, objetivos y causales del acto administrativo. Esta propuesta teórica ha llegado hasta nuestros días. Aunque la teoría del acto administrativo no tiene que replicar los elementos del negocio jurídico (privado), lo cierto es que la clasificación de los elementos del acto administrativo tiene una utilidad
El supuesto de hecho es el suceso o circunstancia al que el ordenamiento jurídico vincula la producción del acto administrativo. Por lo general, el supuesto de hecho es un elemento reglado, aunque en ocasiones, la norma concede cierto margen de apreciación al órgano administrativo que dicta el acto. El contenido del acto depende del tipo de potestad administrativa que se ejerza. Según la concepción amplia del acto administrativo, consiste en una declaración de una de las siguientes modalidades: declaración de voluntad, de conocimiento, de deseo o de juicio. Según la concepción estricta, solamente las declaraciones de voluntad se adecuan al concepto de acto administrativo. La ley establece dos requisitos generales al respecto (art. 34.2 LPAC). a) El primero es el carácter determinado del contenido del acto administrativo. El acto administrativo debe precisar de manera suficiente las consecuencias que se derivan de él. b) El segundo requisito legal del contenido es su adecuación a los fines del acto. Para entender este requisito debemos explicar antes otros dos elementos objetivos que diferencia la teoría del acto administrativo: los fines y la causa. La causa del acto administrativo consiste en la adecuación de su contenido a la modalidad de acto en cuestión. El elemento causal inquiere por la razón jurídica de la producción del acto. La causa del acto administrativo está objetivada y su comprobación sólo requiere un examen externo. El fin del acto atiende, en cambio, a la razón práctica de la producción del acto, que deberá corresponderse con el servicio o la consecución del interés general para el que se otorgó la potestad administrativa en cuestión. La identificación del fin del acto, la constatación de la adecuación del contenido del acto a ese fin y, sobre todo, la constatación de la adecuación del fin del acto a los fines aceptados por el ordenamiento jurídico son operaciones complejas. Ciertamente, el ordenamiento jurídico limita el abanico de los fines. No obstante, las normas facultan a menudo a la Administración a adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar determinado fin de interés general, sin precisar o enumerar exhaustivamente tales medidas. La motivación realiza varias funciones esenciales. En primer lugar, una función estructuradora para la Administración: si esta está obligada a exteriorizar los hechos y fundamentos de derecho que sustentan su decisión, deberá recabar todos esos datos, ordenarlos de forma racional y esforzarse en la fundamentación. En segundo lugar, una función pacificadora: si el destinatario conoce los motivos del acto, estará en mejor situación de comprender su contenido, cumplirlo y evaluar su legalidad y las posibilidades de éxito de una impugnación. En tercer lugar, los jueces y tribunales podrán realizar en mejores condiciones su control sobre el acto si este cuenta con una motivación que si carece de ella. No existe una obligación general de motivación de los actos administrativos, pero el elenco de supuestos que establece el artículo 34 LPAC incluye todos aquellos en los que la motivación tiene interés. Aunque la ley de procedimiento administrativo común se limita a exigir una “sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho”, el alcance de la motivación necesaria dependerá del tipo del acto en cuestión, de la tramitación del procedimiento administrativo y, en último término, de lo que sea necesario para que se comprendan las razones de la decisión adoptada. La legislación sectorial puede
incrementar ese alcance mínimo. Los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva serán motivados de la forma que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, siempre que en el procedimiento estén acreditados los fundamentos de la resolución que se adopte. 4.3. Elementos formales Los elementos formales del acto administrativo son los relativos a su producción y exteriorización: el procedimiento administrativo, los requisitos de forma del acto y las reglas para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Los actos administrativos se producirán “ajustándose al procedimiento establecido” (art. 34.1 LPAC). De conformidad con las previsiones constitucionales, el legislador estatal ha establecido el procedimiento administrativo común con el fin de ofrecer unas garantías mínimas comunes a todos los interesados. Respetando ese marco común, el legislador sectorial configura el procedimiento aplicable por razón de la materia. El legislador estatal ha establecido también unos requisitos mínimos de forma para la producción del acto administrativo. Los requisitos mínimos de forma se establecen en el artículo 36 LPAC. La ley diferencia entre la forma de producción (verbal) y la forma de constancia del acto (escrita). En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, “la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede” (art. 36.2 LPAC). Además, cuando los actos que se producen de forma verbal fueran resoluciones, “el titular de la competencia deberá autorizar una relación de los que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido” (art. 36.2 LPAC). Finalmente, cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, “podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado”. Esta modalidad de acto administrativo se denomina “acto plúrimo”. Para la formación de la voluntad de los órganos colegiados se deben cumplir las reglas de convocatoria, constitución y adopción de acuerdos. Con carácter general están establecidas en el artículo 17 LRJSP. Además, hay normas específicas para los órganos de gobierno estatal, autonómico y local.
5. LA DINÁMICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO 5.1. Notificación La Administración tiene que notificar la resolución que dicte. De la correcta notificación depende la propia eficacia del acto administrativo ya dictado. Es más, si quiere evitar que se produzcan los efectos del silencio administrativo positivo, tendrá que intentar la notificación en papel o poner la notificación electrónica a disposición del interesado dentro del plazo máximo con que cuenta para resolver y notificar.
El acto administrativo tiene por definición, la capacidad de producir efectos jurídicos. Si carece de esa capacidad, no es un acto administrativo, sino otro tipo de medida. Esa capacidad solo constituye la eficacia externa del acto administrativo. La eficacia del acto administrativo consiste en proyectar el Derecho (sus reglas y principios) sobre el caso concreto con el fin de producir efectos jurídicos. Esa determinación es siempre jurídicamente relevante, lo que no significa que los efectos sean siempre los mismos ni igualmente intensos. Según la estructura y contenido de los efectos, esa determinación dará lugar a una prohibición, etc. En una inadmisión a trámite o en una denegación de lo solicitado se determina también lo que (no) es el Derecho en el caso concreto. Lo que caracteriza al acto administrativo (frente a la norma) es que vincula a su autor con su destinatario o viceversa, y ese vínculo debe ser respetado no solo por ambas partes, sino por un círculo más amplio de autoridades y de terceros, interesados o no. Esto explica que las leyes pongan límites tanto a la revocación de un acto administrativo por cambio de criterio (art. 109 LPAC) como a su anulación de oficio, por razones de legalidad. 5.3. Validez Las irregularidades de los actos administrativos se clasifican en tres categorías en función de las consecuencias jurídicas sobre su validez: la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad y las irregularidades no invalidantes. Esas categorías se establecen en los artículos 47 y 48 LPAC. La llamada “inexistencia”, no constituye una categoría adicional de la invalidez, sino ausencia lisa y llana de acto administrativo susceptible de ser calificado como legal/ilegal o válido/inválido. La categoría de la anulabilidad ocupa el espacio central y más extenso. Son anulables los actos que incurran en “cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder” (art. 48. LPAC). La regla es la anulabilidad a no ser que el acto incurra en una infracción tan cualificada que haya sido tipificada en el ordenamiento como nulidad de pleno derecho (art. 47.1 LPAC) o a no ser que la infracción en cuestión carezca de relevancia invalidante Los llamados “defectos de forma” carecen de relevancia invalidante (art. 48.2 LPAC), cuando menos, siempre que el acto no carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión: estos serían los únicos defectos de forma con relevancia invalidante. Los “defectos de forma” deben ser entendidos de manera amplia. Como excepción que es al régimen general de la anulabilidad, la nulidad de pleno Derecho tiene que estar prevista expresamente. Se encuentra en el artículo 47.1 LPAC. Tanto el legislador estatal sectorial como el autonómico pueden añadir nuevas causas de nulidad de pleno derecho en el ámbito de sus competencias. El artículo 47.1 LPAC enuncia causas de nulidad de pleno derecho tradicionales y otras más recientes. Las tradicionales son las que afectan a los elementos subjetivos y formales del acto administrativo: como los que tengan contenido imposible. El art. 47.1 LPAC no contiene todas las causas de nulidad de pleno derecho que existen en el ordenamiento. Es un listado abierto que se remite a cualquier otra. La tipificación de causas de
nulidad de pleno derecho en la legislación sectorial ha proliferado en las últimas décadas, incurriendo en cierta tensión con el principio de seguridad jurídica. Las diferencias entre las dos categorías de la invalidez se aprecian en los posibles instrumentos para el control de legalidad de los actos administrativos. 5.4. Firmeza Una vez adoptado y notificado, el siguiente es la firmeza. El acto administrativo puede y suele adquirir firmeza de forma expeditiva. Basta con que ningún interesado interponga un recurso administrativo o, en su caso, el recurso contencioso-administrativo en los breves plazos que rigen para su interposición para que el acto administrativo adquiera esa especial protección ante terceros y ante la propia Administración que lo ha adoptado. Si se interpone un recurso se evita temporalmente que el acto adquiera firmeza: habrá que esperar a que la resolución de ese recurso devenga también firme. Si la resolución anula el acto impugnado, éste desaparece de la realidad jurídica antes de haber adquirido firmeza; si lo confirma y no se interpone en plazo el recurso que proceda, el acto impugnado deviene firme. Solo la acreditación de que el acto ha sido notificado de forma defectuosa podría cuestionar la firmeza aparentemente adquirida. Cuando el acto deviene firme en vía administrativa por falta de interposición del recurso administrativo procedente, o porque interpuesto el recurso administrativo, éste ha sido desestimado, el interesado todavía podría utilizar el recurso extraordinario de revisión, reservado para circunstancias tasadas y excepcionales (arts. 113 y 125 LPAC). Si el acto administrativo deviene firme en la vía contencioso-administrativa no puede combatirse la firmeza del acto aisladamente sin atacar al mismo tiempo la firmeza de las resoluciones judiciales que hayan confirmado la validez el acto administrativo: el interesado tendría que interponer recurso de revisión contra la correspondiente sentencia firme (art. 102 LJCA). Ahora bien, se puede interponer contra el acto administrativo firme un recurso administrativo de revisión, al menos si todavía se está en plazo, fundamentado en motivos de invalidez que no se invocaron o no pudieron invocarse en el proceso contencioso-administrativo. 5.5. Ejecución El contenido de cada acto determina quién debe cumplirlo, así como las formas de cumplimiento, que no están previstas de forma general en la LPAC. La forma de reaccionar frente al incumplimiento depende de la naturaleza del sujeto obligado. Si es la Administración la que no realiza lo establecido en la resolución, cualquier afectado puede solicitar judicialmente la ejecución del correspondiente acto firme formulando un recurso contencioso-administrativo que se tramitará por un procedimiento abreviado (art. 29.2 LJCA). Y será el poder judicial el competente para hacer cumplir la sentencia firme que se dicte (arts. 103- LJCA). Si es el destinatario del acto administrativo quien no lo cumple de forma voluntaria, la legislación de procedimiento administrativo común regula la llamada “ejecución forzosa”. Pese a su conexión con el principio constitucional de eficacia de la Administración (art. 103.1 CE), la de ejecución forzosa no deja de ser una potestad administrativa de creación legal y cuyo alcance viene configurado en la legislación de procedimiento administrativo común. Esta legislación se centra en tres aspectos: la
