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FONAMENTS DEL DRET ADMINISTRATIU
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. LOS FUNDAMENTOS Y LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
1. Concepto de derecho administrativo El derecho administrativo es el derecho de la administración. Es un conjunto de normas jurídicas que tienen como objeto regular la administración pública. Existe una asociación entre «derecho administrativo» y «administración pública». 2. Concepto de administración La administración tiene dos acepciones:
- Un significado subjetivo. En este sentido administración es un tipo de sujeto, en concreto la administración pública.
- Y otro objetivo. Se define la administración como un tipo de función que conlleva a un tipo de actividad. Al hablar de administración no nos referimos al sujeto, sino a la actuación del sujeto, la actividad administrativa. Ej. La prestación del transporte público en la ciudad. En el ejercicio de la función de administrar se realiza la actividad de administrar. EJ. En el ejercicio de la función de policía se imponen sanciones administrativas. (Habitualmente cuando se habla de administración en sentido subjetivo es Administración en cambio en sentido objetivo es administración.) 3. Relación entre el concepto de derecho administrativo y el concepto de administración pública ¿La administración pública como sujeto coincide con la función o actividad de administración? A pesar de lo que pueda parecer no hay una coincidencia plena. Por un lado, el sujeto sí que realiza la función de administrar, pero además realiza otros tipos de funciones distintas. Razones que explican que no hay una coincidencia total:
- La administración ejerce como mínimo tres funciones distintas:
La función administrativa. En ocasiones se conoce como función ejecutiva. La administración dicta actos administrativos. Ej. Imposición de una sanción administrativa. Multa de tráfico. Autorización… Función normativa. La administración dicta actos normativos, normas jurídicas. Ej. Un reglamento. Función jurisdiccional. Resuelve conflictos. Se manifiesta cuando resuelve los recursos administrativos. (Recurso que interpone el particular contra un acto administrativo que la propia administración resuelve, en este caso es juez y parte ) Ej. Solicitar una beca a la UB i la UB la deniega, el recurso administrativo seria el recurso q interpongo contra el acto administración ante la UB y que esta resuelto por la UB.
- La función de administrar sí que es realizada por la administración pública pero también hay otros sujetos. Hay sujetos que formalmente no son administración pública pero sí que realizan una actividad material de administración. Estos sujetos pueden ser de dos categorías:
- En primer lugar pueden ser otros poderes públicos pero que no son administración pública. Ej. El congreso, el senado o los parlamentos autonómicos. La mesa del parlamento realiza una actividad que materialmente es administrativa. Ej. El consejo general del poder judicial, forma parte del poder judicial.
- Sujetos privados , particulares que colaboran con la administración pública en el ejercicio de la función de administrar. Normalmente son empresas privadas. Los dos supuestos principales de colaboración público- privada:
- La colaboración para la prestación de servicios públicos. Los contratos administrativos. La administración contrata a un particular para que sea él el que preste el servicio. A cambio reciben una remuneración.
- Colaboración en el ejercicio de funciones públicas de autoridad. ECA (Entidad colaboradora de la administración). Ej. Talleres mecánicos de la ITV. Esa función la ejercen a través de empresas privadas.
no tienen tampoco personalidad jurídica a día de hoy, nuestro ordenamiento no lo considera sujetos de derecho. ¿Todas las personas físicas tienen personalidad jurídica? Sí, en nuestro ordenamiento, toda persona física tiene personalidad jurídica, pero ello no ha sido siempre así. Los esclavos, anteriormente no eran sujetos sino objetos. En nuestro ordenamiento existen dos clases de personas:
- Personas físicas: seres humanos. - Personas jurídicas: creaciones del derecho. Personas jurídico-privadas: personalidad jurídica de derecho privado. Personas jurídico-públicas: personalidad jurídica de derecho público (Administraciones públicas: ayuntamientos, diputaciones, CC.AA….). - Notas características de la personalidad jurídica de la administración: La primera nota característica es que es una personalidad jurídica propia. Cada administración tiene su propia personalidad jurídica propia. Es una personalidad jurídica distinta a la del resto de administraciones públicas. Es una personalidad jurídica pública. Es una personalidad jurídica única. La personalidad jurídica de cada administración es solo una. Cada administración se compone internamente de una pluralidad de órganos administrativos. Los órganos administrativos que componen la administración no tienen personalidad jurídica propia, actúan con la cobertura de la personalidad jurídica del ente. La terminología asemeja las administraciones con las personas físicas. Es un sujeto que tiene órganos. Se conoce como la concepción antropomórfica de la administración pública. Explicar la administración como si fuera una persona física.
6. Normativa aplicable a la administración pública El marco normativo está compuesto por la constitución, esta contiene una serie de principios constitucionales rectores de la administración. Estos principios más relevantes son: - Principio de objetividad. Art 103.1.CE. - La CE establece unos principios de actuación de las administraciones públicas. Art 103.1 CE. (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación). - Establece la CE principios relativos al acceso a la función pública. Art 103.2 CE. (Mérito y capacidad). - La CE establece el principio de audiencia a los ciudadanos en aquellos procedimientos que sigue la administración. Art 105 CE. **- Principio de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros públicos. (Art 105 CE).
- Principio de sometimiento de la administración al control de los tribunales**. Art 106.1 CE. - Principio de responsabilidad de la administración por los daños que cause a los particulares. Art 106.2 CE. El marco normativo está compuesto por el EA , en nuestro caso el EA de Catalunya. Que establecen la base estatutaria. Está en artículo 71 del EAC: Artículo 71. Disposiciones generales y principios de organización y funcionamiento. «1. La Administración de la Generalitat es la organización que ejerce las funciones ejecutivas atribuidas por el presente Estatuto a la Generalitat. _Tiene la condición de Administración ordinaria de acuerdo con lo que establecen el presente Estatuto y las leyes, sin perjuicio de las competencias que corresponden a la Administración local.
- La Administración de la Generalitat sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sumisión plena a las leyes y al derecho._
- Ley 26/ 2010, de régimen jurídico y procedimiento de las A. públicas de Cataluña. Administraciones Locales:
- Ley estatal 7/ 85, de bases de régimen local.
- Ley municipal y de régimen local de Cataluña, 2/ 2003, texto refundido de la ley municipal y de régimen local de Cataluña. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Reglamento El reglamento es una norma jurídica secundaria, dictada por la administración en ejercicio de su potestad reglamentaria, después de seguirse el procedimiento correspondiente y sometido al control de los tribunales. Características del reglamento Se derivan de la propia definición de reglamento:
- El reglamento es una norma jurídica. Un acto de la administración pero que tiene naturaleza normativa, por este punto se diferencia del acto administrativo, el cual no tiene naturaleza normativa. EJ. Imposición de una sanción.
- Es una norma secundaria (está por debajo de la ley). Una norma que tiene un rango jerárquico secundario, inferior a las normas primarias. (Normas de rango de ley).
- En caso de contradicción con una norma con rango de ley, la consecuencia es la nulidad del pleno derecho del reglamento.
- Norma dictada por la administración (norma administrativa). En rigor quien dicta los reglamentos es el Gobierno, ya sea el Consejo de Ministros/ Consell Executiu, El Presidente del Gobierno o los miembros de estos.
- El reglamento se dicta como consecuencia del ejercicio de la potestad reglamentaria. La ley atribuye la potestad reglamentaria a la administración, esta ejercita esta potestad reglamentaria y dicta e cada caso concreto un reglamento.
- La potestad reglamentaria es una potestad administrativa.
- El hecho de que la administración tenga la potestad reglamentaria da cobertura legal a los reglamentos que la administración dicte en cada caso. La administración no puede realizar ninguna acción sino cuenta con una habilitación legal previa. La cobertura legal se busca mediante la atribución por ley de la potestad a la administración. EJ. Si la administración pone una multa de tráfico esta tiene la potestad sancionadora. EJ. La beca otorgada por una administración tiene la cobertura legal de la ley que otorgaron a la administración.
- Norma que se dicta después de seguir el procedimiento. El procedimiento para aprobar un reglamento, es el procedimiento reglamentario.
- La consecuencia de seguirse un procedimiento es que el reglamento es una actividad formalizada de la administración. EJ. Si la administración quiere poner una sanción, tiene que seguir el procedimiento sancionador.
- Es una norma que está sometida al control de los tribunales. El control de la legalidad del reglamento corresponde a los tribunales de justicia. Art 106.1 CE. El control de los reglamentos no corresponde al tribunal constitucional, excepto en algunos supuestos. EJ. Conflictos de competencia.
- Norma que está sujeta al control de los tribunales. El control de la legalidad de los reglamentos corresponde a los tribunales de justicia. En consecuencia el control de los reglamentos, a diferencia del control de la ley, no corresponde al TC. El TC conocerá los reglamentos… Posición ornimental de los reglamentos Rige el principio de primacía de la ley en la relación entre ley y reglamento. Encuentra dos manifestaciones: En relación con la Constitución: El principio importante es el principio de primacía de la constitución. Los reglamentos tienen una posición infra constitucional. Ambos se rigen por el principio de jerarquía normativa y en este caso el reglamento tiene un rango inferior. Consecuencia de la vulneración del principio de jerarquía normativa: La invalidez del reglamento en su modalidad radical. En relación con la ley:
Cada reglamento se debe mover dentro de su ámbito competencial, sin invadir lo que sea competencia del otro. Ej: el reglamento estatal tiene que regular aquello que sea competencia del Estado, sin invadir lo que sea competencia de la CC.AA., y al revés. O un reglamento autonómico tiene que regular lo que es competencia de su CC.AA., sin invadir competencias de otras CC.AA.
- Misma administración. Los dos reglamentos pertenecen al mismo ordenamiento.
- La relación entre estos dos es intraordinamental.
- Por regla general rige el principio de jerarquía normativa , están ordenados en rangos jerárquicos, hay reglamentos que son superiores y otros inferiores. La jerarquía normativa depende de la jerarquía administrativa, del órgano que dicta el reglamento. EJ. El órgano 1 dicta el reglamento 1, el órgano 2, el reglamento 2 y sucesivamente. En este caso será el superior el del órgano
- En ocasiones rige el principio de separación o competencia. Se da cuando el reglamento tenga limitado su objeto a una determinada materia, esa materia solo puede ser regulada por ese reglamento. EJ. Órdenes ministeriales, cada ministro es competente en su materia, el reglamento que apruebe cada ministro, solo puede regular la materia de su ministerio. ¿Cómo se relacionan entre ellos? Con el principio de separación o competencia.
- Consecuencia de la vulneración del principio es la invalidez del reglamento. Límites de la potestad reglamentaria Estos límites se derivan de los principios rectores entre la ley y el reglamento.
- Principio de jerarquía normativa. Los reglamentos tienen como límite las normas jerárquicas de rango superior. ¿Qué normas son de rango superior a un reglamento? CE, normas con rango de ley, EA y reglamentos jerárquicamente superiores que puedan existir. Invalidez si se vulnera el principio. Un reglamento concreto no puede contradecir, en virtud del principio de jerarquía normativa (CE, NRL, EA y reglamentos jerárquicamente superiores). Si se vulnera este principio de jerarquía normativa hay invalidez, nulidad de pleno derecho.
- Principio de materias reservadas a la ley. Diferenciar entre reserva absoluta y normativa. Si es absoluta el reglamento no puede entrar en la materia, en el otro caso puede establecer un complemento reglamentario. La consecuencia de la vulneración del principio de reserva de ley es la invalidez en su modalidad radical, nulidad de pleno derecho. Estos límites no se aplican a una clase excepcional de reglamentos, **los reglamentos de necesidad. Clases de reglamentos
- Sujeto de procedencia:**
- Reglamentos estatales: dictados por la Administración del Estado
- Reglamentos autonómicos: dictados por alguna Administración autonómica
- Reglamentos locales: dictados por una Administración local - Relación con la ley: - Ejecutivos ( secundum legem). - Independientes ( extra legem, praeter legem). - De necesidad ( contra legem). El origen de esta clasificación tripartita tiene origen a mediados del siglo XIX en un jurista germánico que se llamaba Lorenz von Stein. Fue quien se inventó esta clasificación. La copió de la clasificación de la costumbre por su relación con la ley. REGLAMENTO EJECUTIVO Aquel que se dicta en desarrollo o en ejecución de una ley previa. Art, 128.2 L 39/2015, procedimiento administrativo común, cumplen una función “de desarrollo o colaboración” respecto a la ley. Presupuesto de los reglamentos ejecutivos:
- Existencia de una ley previa
- Si no hay una ley previa, no puede hacer reglamento ejecutivo.
Si lo esencial está en la ley y los detalles en el reglamento, basta con reformar el reglamento para adaptar esa regulación a la realidad cambiante.
- .El legislador, la ley, no puede regularlo todo. Es materialmente imposible que un órgano como el parlamento pueda regular exhaustivamente toda la materia y, además, con el grado de detalle necesario. Como el legislador no puede regularlo todo, deja un campo al reglamento. - El legislador, el parlamento, no tiene la capacidad técnica que sí posee la administración. Cuando la ley pretende regular una materia, es necesario tener unos conocimientos muy técnicos y tal vez los parlamentos no lo tienen con el grado necesario de detalle. El legislador ha de marcar las líneas generales, los principios, y los detalles que lo hagan los técnicos de la administración pública. Ej: la ley que regula la circulación en carretera. La ley establecerá la regulación esencial, el núcleo duro, pero los detalles concretos lo hará un reglamento (distancias entre señales, características mecánicas de vehículos…). Requisitos de los reglamentos ejecutivos Debe cumplir una serie de requisitos: 1. Aprobación por el Gobierno : la competencia para aprobar los reglamentos ejecutivos la tiene únicamente el Gobierno, entendiendo por «Gobierno» el órgano colegiado. Ej: en el caso de los reglamentos estatales es el Consejo de Ministros; en el caso de los autonómicos, será el Consell Executiu. No tienen esta competencia los miembros del Gobierno, ni el Presidente ni los ministros o consellers. 2. Necesidad de dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente en la CC.AA. Es NECESARIO pedir un dictamen del Consejo de Estado. En aquellas CC.AA. con órgano consultivo, el dictamen será del órgano consultivo propio.
La mayoría de CC.AA. tienen un órgano propio. Cataluña es diferente porque la Generalitat tiene dos órganos consultivos propios:
- Consell de Garanties Estatutàries
- Comissió Jurídica Assessora La DIFERENCIA entre los dos es que el CGE se vincula con el Parlament de Cataluña (legislativo) y la CJA se vincula con el Govern de la Generalitat y la administración de la Generalitat (ejecutivo). E l CGE puede intervenir en la elaboración de las leyes que aprueba el Parlament ; la CJA interviene en la redacción de los reglamentos ejecutivos que aprueba el Gobierno de la Generalitat. El Consejo de Estado emite dictámenes para los reglamentos estatales y para aquellos reglamentos para aquellas CC.AA. sin un órgano propio. Ej: el CGE puede intervenir en las leyes que emite el Parlament; la CJA interviene en la elaboración de los reglamentos ejecutivos que apruebe el Govern de la Generalitat. En el caso de Cataluña, el dictamen cuando son reglamentos ejecutivos lo emite la CJA y no el CGE ni el Consejo de Estado. La regulación del dictamen la tenemos en la Ley 50/1997 de 27 de noviembre del Gobierno (estatal). La exigencia del dictamen se encuentra en el art. 26.7 de la misma ley. En el caso catalán, se encuentra en la ley catalana 26/2010 en el art. 69.
haber parciales? No necesariamente tiene que haber un reglamento, puede haber varios.
- .Cuando el Gobierno dicta un reglamento ejecutivo haciendo uso de la habilitación legal, cuando el Gobierno dicta el reglamento haciendo uso de la habilitación legal, ¿esa habilitación se extingue? ¿Puede en el futuro dictar reglamentos de modificación del primero? El Gobierno puede acordar modificaciones futuras del reglamento. No se extingue la habilitación legal, el Gobierno puede acordar modificaciones futuras del reglamento.
- .¿El reglamento puede reproducir la regulación contenida en la ley que desarrolla o no? Tenemos una ley que establece una regulación en unos arts. y ahora se va a aprobar un reglamento ejecutivo que va a desarrollar la regulación legal. ¿La regulación que se contenga en el reglamento debe copiar, reproducir, la regulación legal? El reglamento puede reproducir lo que diga la ley cuando esa reproducción sea necesaria para dotar de coherencia al texto reglamentario, para que el lector lo entienda cuando lo lea. Por lo que hace a los problemas sustantivos (o de fondo) destacamos 2:
- ¿Qué tipo de operación normativa lleva a cabo el reglamento? Hemos definido el reglamento ejecutivo como aquel que se dicta “en desarrollo” o en “ejecución” de una ley previa. Lo que hace el reglamento es establecer una regulación en desarrollo o en ejecución. ¿Desarrollo y ejecución son cosas distintas? ¿Que el reglamento desarrolle la regulación legal significa lo mismo que ejecute la regulación legal? Algunas leyes y la doctrina utilizan otras expresiones. Habla a veces de “aplicación”, reglamentos que se dictan en “aplicación” de una ley o se habla de “colaboración”, “desarrollo”…
En el fondo se plantea si la categoría del reglamento ejecutivo es unitaria (solo hay un reglamento ejecutivo) o hay diferentes modalidades o clases de reglamentos ejecutivos (de desarrollo, de ejecución, de colaboración…). La respuesta que da el ordenamiento jurídico es que todo es lo mismo. Aunque cogiendo el bisturí podamos afinar en el análisis de que una cosa es desarrollar, otra ejecutar, otra aplicar… aunque eso pueda ser cierto, todas esas operaciones normativas se engloban dentro de la categoría de “reglamento ejecutivo” y se les aplica el mismo régimen ejecutivo y en nuestro ordenamiento esa distinción no tiene relevancia práctica. No es lo mismo “ejecutar” que “desarrollar”, pero para nuestro ordenamiento jurídico eso es irrelevante porque el régimen jurídico aplicable al reglamento que desarrolla o ejecuta es el mismo.
- ¿Cuál es el límite a la capacidad inovativa del reglamento ejecutivo? Ya sea aplicación, desarrollo… el reglamento puede establecer normas nuevas respecto a lo que haya establecido la ley. La ley ha establecido una regulación que es A, B, C; el reglamento puede añadir otra norma, por ejemplo, D. El reglamento existe porque complementa la regulación, establece una regulación nueva, innova el ordenamiento jurídico. ¿Hasta donde puede innovar, qué limites tiene esa innovación? La respuesta viene de manos de la jurisprudencia, los tribunales, han establecido el límite de que el reglamento es “el complemento indispensable de la ley”. El reglamento complementa a la ley pero, ¿hasta qué punto lo complementa? Todo lo que sea indispensable, pero solo lo indispensable. Contenido del reglamento ejecutivo El contenido del reglamento ejecutivo es un desarrollo normativo de la ley. El contenido del reglamento guarda una relación muy estrecha con el contenido de la ley.
El reglamento independiente es aquel que se dicta para regular una materia que no está previamente regulada por la ley. La consecuencia es que este reglamento independiente supone la primera regulación de la materia, es decir, este reglamento se dicta sin que haya ley previa y, por lo tanto, no hay una habilitación legal previa. El problema que se plantea con estos reglamentos e i son admisibles en el ordenamiento jurídico español. ¿El Gobierno pude dictar un reglamento en la que no hay una materia previa o hay que esperar a que el parlamento dicte una ley y después dictar un reglamento ejecutivo? El TS dice que sí son posibles, pero solo en determinados ámbitos, en determinadas materias, y siempre con el requisito de que no haya una reserva material de ley, que se regulará por ley y no por reglamento. Ámbitos materiales Los ámbitos materiales en los que cabe el reglamento independiente son 4: El de la organización interna de la administración. Cuando la administración quiere organizarse internamente, ahí no hace falta que haya una ley previa y se puede hacer por medio de un reglamento independiente. Las relaciones de sujeción especial. Existen determinados grupos de ciudadanos que tienen una relación más estrecha, más intensa, con la administración. Son colectivos, grupos, con sujeción especial. Ej: los funcionarios, en relación con la administración en la que prestan sus servicios. Ej: profesor con la universidad, el paciente con el hospital, el preso con la prisión… La administración, en estos casos, tiene poderes más fuertes en relación con esos ciudadanos. Ej: la administración tiene la potestad disciplinaria respecto a esos ciudadanos. La UB puede abrir al profesor un expediente, o al alumno… Los reglamentos de servicios de la administración. La administración resta servicios a los ciudadanos que es el servicio público. La administración aprueba un reglamento que aprueba la regulación y funcionamiento del servicio. Estos reglamentos que regula cómo se lleva a cabo la prestación del servicio pueden ser independientes.
Ámbito de la policía administrativa. Tiene que ver con el mantenimiento del orden público y la seguridad ciudadana. Límites de los reglamentos independientes Tienen que respetar dos límites: No pueden afectar a los derechos y deberes de los ciudadanos porque esa es una materia objeto de reserva de ley. En todo caso, estos reglamentos tienen que estar sometidos a los principios generales del derecho. REGLAMENTO DE NECESIDAD Definición Cabe la posibilidad de que la ley, tomando como presupuesto la existencia de una situación de anormalidad, autorice a determinados órganos administrativos a dictar reglamentos para hacer frente a esa situación de anormalidad , con la peculiaridad de que esos reglamentos pueden entrar a regular materias reservadas a la ley e, incluso, pueden contradecir lo que establezca la ley. Presuponiendo que hay una situación de anormalidad, la ley habilita a determinados órganos administrativos a habilitar estos reglamentos de necesidad para dar respuesta a estas situaciones anómalas que pueden, incluso, contradecir lo que diga la ley. El ordenamiento jurídico, en estas situaciones, suele contener cláusulas legales generales de apoderamiento general, es decir, la ley lo que hace es habilitar a esos órganos administrativos a adoptar cualquier clase de medida para hacer frente a la situación de anormalidad. Dentro de esas medias están los reglamentos de necesidad (son un tipo de esas medidas que se pueden adoptar, esas medidas también pueden ser actos administrativos, confiscaciones, requisas…) Fundamento material del reglamento de necesidad
