¡Descarga Inconstitucionalidad de Ley Cataluña 19/2017 sobre referéndum de autodeterminación y más Ejercicios en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
El Pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad de la totalidad de la Ley de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”, suspendida cautelarmente el pasado 7 de septiembre. El Tribunal, que estima el recurso presentado por la Abogacía del Estado, afirma que la norma invade competencias estatales en materia de consultas de carácter referendario y vulnera, entre otros principios constitucionales, la supremacía de la Constitución, la soberanía nacional y la indisoluble unidad de la Nación española. Sostiene, asimismo, que durante la tramitación parlamentaria de la ley el Parlamento de Cataluña incurrió “en muy graves quiebras del procedimiento legislativo”, afectando de ese modo a la formación de la voluntad de la Cámara, a los derechos de las minorías y a los derechos fundamentales de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes. La sentencia, de la que ha sido ponente el Magistrado Andrés Ollero, asevera que “un poder que niega expresamente el derecho se niega a sí mismo como autoridad merecedora de acatamiento”. La sentencia analiza los vicios de inconstitucionalidad denunciados por la Abogacía del Estado desde tres distintas perspectivas: la competencial, la sustantiva y la relativa a la tramitación parlamentaria. Vencido el plazo para ello, ni el Parlamento de Cataluña ni el Gobierno de la Generalitat formularon alegaciones. Antes de entrar en el análisis de la ley, el Tribunal realiza algunas consideraciones sobre el supuesto derecho a la autodeterminación en el que la norma recurrida dice fundarse y que nacería del contenido de determinados tratados internacionales suscritos por España. El derecho de autodeterminación, entendido como “’derecho’ a promover y consumar su secesión unilateral del Estado en el que se constituye España”, no está reconocido en la Constitución, y tampoco cabe entender, señala la sentencia, que forma parte de nuestro ordenamiento jurídico por vía de tratados internacionales. El Tribunal recuerda que “el derecho de libre autodeterminación” de los pueblos que proclaman el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de Derechos Económicos y Sociales (ambos suscritos por nuestro país) ha quedado limitado en “diversas resoluciones inequívocas de las Naciones Unidas” a los casos de “sujeción de pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjeras”. Fuera de esos supuestos, “todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”. Inconstitucionalidad competencial. La sentencia explica que “el instituto del referéndum es un cauce para la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos” sobre el que el Estado tiene una competencia exclusiva, “cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte”. No todas las materias, añade, pueden someterse a consulta popular autonómica (sea o no referendaria), y así ocurre con aquellas
“cuestiones fundamentales que fueron resueltas en el proceso constituyente y que están sustraídas a la decisión de los poderes constituidos”. En consecuencia, “la redefinición de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía es cuestión que ha de encauzarse a través del procedimiento de reforma previsto en el art. 168 CE, por la vía del referéndum de revisión constitucional”. Los anteriores razonamientos llevan al Tribunal a afirmar que la Ley 19/ “se ha dictado sin soporte competencial alguno” y resulta inconstitucional “en su conjunto, pues toda ella se ordena a la regulación y convocatoria de un referéndum singular que resulta ajeno a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma”. Inconstitucionalidad sustantiva. El Tribunal considera que la ley en su conjunto es, “con toda evidencia, inconstitucional”, al contrariar explícitamente “principios esenciales de nuestro ordenamiento constitucional: la soberanía nacional, residenciada en el pueblo español, la unidad misma de la Nación constituida en Estado social y democrático de Derecho, y la propia supremacía de la Constitución, a la que están sujetos todos los poderes públicos y también, por tanto, el Parlamento de Cataluña (arts. 1.2, 2, 1.1 y 9.1 CE)”. Se trata, añade la sentencia, de una infracción constitucional que “no es fruto de un entendimiento equivocado de lo que la misma impone o permite en cada caso”, sino de “una manifiesta negación del vigente ordenamiento constitucional”. La ley impugnada contradice la supremacía de la Constitución al predicar de sí misma que “prevalece jurídicamente sobre todas las normas que puedan entrar en conflicto con ella”. Sin embargo, “ningún poder constituido puede pretender situarse por encima de la norma fundamental”. La supremacía que la Ley 19/2017 pretende para sí proviene de la consideración que la misma hace del pueblo de Cataluña como “sujeto político soberano”, afirmación que está en abierta contradicción con el art. 1.2 CE. “Ni el pueblo de Cataluña es ‘titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación española constituida en Estado’ ni puede, por lo mismo, ser identificado como un ‘sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional’”. Respecto al referéndum de autodeterminación vinculante, al que se refiere la ley impugnada, el Tribunal afirma que “lo que a todos afecta, es decir, la permanencia o no de ese Estado común en que España quedó constituida, no podría, llegado el caso, sino ser reconsiderado y decidido también por todos; lo contrario entrañaría, con la ruptura de la unidad de la ciudadanía, la quiebra, en términos jurídico-constitucionales, de la Nación de todos”. La sentencia reitera que la Constitución admite “su revisión total”, pero ésta sólo puede llevarse a cabo “en el marco de los procedimientos de reforma” que el texto constitucional prevé. “Es plena la apertura de la norma fundamental a su revisión formal, que pueden solicitar o proponer, entre otros órganos del Estado, las Asambleas de las Comunidades Autónomas”. “Otra cosa supondría - añade la sentencia- liberar al poder público de toda sujeción a Derecho, con daño irreparable para la libertad de los ciudadanos”. Esto
“impedir o paralizar cualquier iniciativa que pudiera suponer ignorar o eludir el fallo de esta sentencia”, que tiene “plenos efectos frente a todos (art. 164.1 y 38.1 CE)”. STC 17.10. El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés DalRé, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José GonzálezTrevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente SENTENCIA En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4334-2017, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre del Presidente del Gobierno contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referèndum de autodeterminación”, publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 7449A, de 6 de septiembre de 2017. Se han personado, sin formular alegaciones, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes 1 Mediante escrito de demanda que tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional el 7 de septiembre de 2017, el Abogado del Estado interpuso, en representación del Presidente del Gobierno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, intitulada “del Referéndum de Autodeterminación”, invocando lo previsto en el art. 161.2 CE a efectos de la suspensión de dicha Ley. La fundamentación en derecho del recurso de inconstitucionalidad es, en síntesis, la siguiente: A) Tras sistematizar los motivos de impugnación (de orden material, competencial y procedimental) que se desarrollarán, junto a otros extremos, en la demanda, se refiere el Abogado del Estado a la extraordinaria relevancia constitucional del recurso, que trasciende a lo que constituye un proceso constitucional ordinario, pues la Ley impugnada supone una de las mayores afrentas a la Constitución española que por parte de un Parlamento autonómico puede concebirse en un Estado democrático y de derecho. Mediante esta Ley el Parlamento de Cataluña, sobre la base de ejecutar una autoatribuida soberanía del pueblo catalán, se sitúa fuera del marco constitucional al convocar un referéndum que es inconstitucional tanto por
razones sustantivas como competenciales. La Ley parte de una pretendida soberanía del pueblo catalán (arts. 2 y 3.1) y atenta por ello contra el principio de soberanía nacional, la indisoluble unidad de la Nación española y el sistema democrático y el Estado de derecho consagrados en la Constitución, estando ordenados todos y cada uno de sus preceptos a la regulación, convocatoria y celebración de un referéndum secesionista. Al ser inconstitucional en su totalidad, resultaría innecesario descender a los concretos vicios de inconstitucionalidad de distinto orden de los que sus preceptos adolecen, pues la convocatoria de un referéndum sobre la independencia de una parte del Estado español comporta por sí misma una vulneración constitucional de tal magnitud que engloba y absorbe cualquier otra vulneración de orden competencial, pese a lo cual serán objeto de análisis en lo que sigue cada uno de sus preceptos. Examina la demanda el contexto político y jurídico de la Ley impugnada y la conflictividad entre el Estado y las instituciones de Cataluña a que ha dado lugar el llamado proceso secesionista, citando específicamente el objeto, contenido y pasajes determinados de la STC 259/2015 y de los AATC 141/2016, 170/2016 y 24/2017. Observa, tras estas menciones, que, pese a los reiterados requerimientos en los citados Autos, y en clara desobediencia a los mandatos del Tribunal Constitucional, el Parlamento de Cataluña ha aprobado la Ley que ahora se impugna. El actual recurso es, pues, cauce e instrumento imprescindible para la salvaguarda del orden constitucional objeto de tan flagrante violación, así como de la autoridad del Tribunal Constitucional. B) Se refiere a continuación la demanda a determinadas actuaciones específicas en relación con la tramitación de la Ley impugnada y señala así que el Gobierno de la Nación, a través de un incidente de ejecución (art. 92 LOTC), solicitó el 6 de septiembre de 2017 la anulación de la admisión a trámite por la Mesa del Parlamento de la proposición que dio lugar a esta Ley, así como de los acuerdos de la propia Mesa por los que se desestimaron las peticiones de reconsideración presentadas y los del Pleno del Parlamento de Cataluña por los que se acordó la tramitación por la vía del art. 81.3 del Reglamento de la Cámara (en adelante RPC), que dieron lugar a la supresión de los trámites esenciales del procedimiento legislativo, así como de los acuerdos subsiguientes del proceso legislativo, por estimar que entraban en contradicción, entre otras resoluciones, con la STC 259/2015. Señala a este respecto el Abogado del Estado lo que a continuación se resume. En primer lugar, que la proposición de ley se admitió a trámite por la Mesa en reunión extraordinaria del 6 de septiembre de 2017, a las 9.00 a.m., acordando la Mesa su tramitación por “urgencia extraordinaria” y publicándose el texto de la iniciativa en el Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña momentos antes de las 10.00 a.m. por, al parecer, los miembros de la Mesa integrantes del grupo proponente, ante la negativa del Secretario General del Parlamento, lo que arroja dudas sobre la eficacia de tal publicación, al infringirse tanto el art. 42.1 RPC, que atribuye al Secretario General la competencia, bajo la dirección del Presidente, para la ejecución de los acuerdos de la Mesa, como el art. 23 del Reglamento de Gestión y
el desarrollo del llamado proceso secesionista se manifiesta ahora en su fase culminante, mediante la promulgación de una Ley que convoca un referéndum como paso previo a la declaración de independencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña. C) Se afirma, a continuación, la íntegra y completa inconstitucionalidad de la Ley impugnada, al ser el presupuesto del que parte la ruptura total y absoluta con el orden constitucional establecido, entrando en contradicción con preceptos constitucionales fundamentales, tanto de carácter material como competencial. La evidencia palmaria de estas gravísimas vulneraciones excusaría de una exhaustiva y más precisa fundamentación, puesto que, desde una perspectiva material, la Ley en su conjunto vulnera los arts. 1.1, 1.2, 1.3, 2 y 168 CE, ya que traduce a norma jurídica el contenido de la Resolución I/XI del Parlamento de Cataluña, de 9 de noviembre de 2015, “sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015” y su Anexo, anulada por el la STC 259/2015 y, más cercanamente, la Resolución 306/XI, del mismo Parlamento, anulada por el ATC 24/2017. Se refiere a continuación la demanda, anticipando lo que desarrollará después, al presupuesto, estructura y contenido de la Ley (que dispone, al margen de la primacía de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, una ruptura del orden constitucional vigente, erigiéndose en norma suprema), así como a la regulación que se hace en ella de un referéndum, para lo que no es competente, conforme a la jurisprudencia constitucional, el legislador autonómico. D) Ya en punto al desarrollo de los concretos motivos de impugnación, se comienza por argumentar las vulneraciones de orden material: a) Se aduce, en primer lugar, que la Ley objeto de recurso infringe los arts. 1.2, 1.3 y 2 CE. Al hilo de la cita de sus arts. 1 (referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña), 2 (condición de sujeto político soberano del pueblo de Cataluña), 3 (actuación del Parlamento como representante de la soberanía del pueblo de Cataluña y establecimiento por la propia Ley, que prevalecería jerárquicamente sobre todas las normas con las que pueda entrar en conflicto, de un régimen jurídico excepcional para regular y garantizar el referéndum de autodeterminación) y 4 (convocatoria del referéndum), se señala que la Ley, en su conjunto, se halla viciada a radice de inconstitucionalidad, pues la convocatoria unilateral de un referéndum para decidir sobre la eventual secesión de la Comunidad Autónoma es claramente lesiva tanto de la atribución de la soberanía nacional al pueblo español (art. 1.2 CE) como atentatoria de la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, unidad que la Constitución eleva a fundamento esencial de ella misma (art. 2), citándose asimismo el art. 168 CE. La sola lectura de esos primeros cuatro preceptos legales, sobre los que pivota el resto del articulado, permite adelantar la inconstitucionalidad íntegra de la Ley impugnada, en la medida en que se sitúa ab origine extramuros de la legalidad constitucional, constituyéndose como norma suprema al margen por completo de la Constitución. El Parlamento de Cataluña, asumiendo sin
derecho alguno la inexistente soberanía del pueblo catalán, hurta con esta norma al verdadero sujeto soberano del poder constituyente, esto es, al pueblo español en su conjunto, una decisión de esencial trascendencia constitucional: la secesión unilateral de una parte de su propio territorio. La Ley parte de la supuesta existencia del pueblo catalán como poder constituyente, al cual representaría una fracción del actual Parlamento de Cataluña, cuyos votos ni siquiera facultarían para la reforma del propio Estatuto de Autonomía, lo que exigiría dos terceras partes de los diputados. Transcribe la demanda, a este propósito, determinados pasajes de las SSTC 259/2015 y 90/2017. Por lo que se refiere a la vulneración del art. 1.3 CE, y preceptos concordantes, la demanda transcribe el art. 4 de la Ley impugnada y aduce que, al incluir en la pregunta del referéndum sobre la posibilidad de constituir un Estado independiente que éste se constituya “en forma de República”, se atenta contra aquel precepto constitucional, que dispone que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria” y contra los preceptos que regulan las funciones y poderes otorgados a la Corona (arts. 56 a 65 CE). b) Se habrían vulnerado, asimismo, los procedimientos de reforma constitucional y, en especial, el art. 168 CE, pues la Ley impugnada, al prever un referéndum secesionista, que implica per se una sustitución del régimen constitucional, prescinde de los procedimientos al efecto. Junto a la cita de determinados pasajes de las SSTC 103/2008 y 90/2017, se señala que la Constitución no es un texto jurídico intangible e inmutable, prueba de lo cual es esa previsión de reforma constitucional, en donde se reconoce y encauza la aspiración, plenamente legítima, dirigida a conseguir que el poder constituyente revise y modifique la norma fundamental. Pero la totalidad de la Ley objeto de recurso es un gravísimo atentado al orden constitucional vigente, ordenamiento en el que se incardina el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y toda la legislación que pueda emanar del Parlamento de Cataluña como representación institucional del pueblo de Cataluña en el marco de la Constitución (de conformidad con el art. 1 EAC, “Cataluña, como nacionalidad, ejerce su autogobierno constituida en Comunidad Autónoma de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica”). E) En lo que hace a los motivos de impugnación de orden competencial, se aduce la vulneración del art. 149.1.32 CE en relación con los arts. 23.1, 81.1 y 92 CE, citándose asimismo la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum. Tras citar las SSTC 31/2015, 32/2015, 138/2015, 103/2008 y 31/2010, se observa que la Ley impugnada no puede ampararse, de conformidad con dicha jurisprudencia, en el art. 122 EAC, pues la competencia exclusiva que el art. 149.1.32 CE reserva al Estado tanto para regular como para autorizar referendos no se limita a la convocatoria de cada concreta consulta referendaria, sino que esa autorización estatal incluye también la previa habilitación o previsión abstracta
Unidas una supuesta legitimidad democrática que fundamenta la decisión de aprobar esta Ley, que paradójicamente conecta con las previsiones constitucionales sobre convenios internacionales. Pero ni del derecho Constitucional ni del derecho Internacional puede colegirse la existencia de tal derecho. Por lo que concierne al derecho comparado (salvo alguna excepción anecdótica, como las de Etiopía o las del archipiélago de San Cristóbal y Las Nieves), ninguna Constitución reconoce en la actualidad un derecho de secesión de una parte del territorio de un Estado. En esa misma línea, existe consenso en que las peculiares previsiones de Canadá (opinión consultiva del Tribunal Supremo, de 20 de agosto de 1998) y Sudáfrica (sección 235 de su Constitución) no equivalen en modo alguno a un derecho de secesión, tan solo previsto, yendo al derecho histórico, en las Constituciones del bloque soviético. Es más, los Tribunales Supremos de los estados federales con un mayor grado de descentralización territorial han negado con rotundidad cualquier aspiración secesionista (caso Texas vs. White, de 1868, del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, y la frecuentemente citada declaración del Tribunal Supremo de Canadá, de 20 de agosto de 1998, que dejó bien establecido que la secesión de Quebec tan solo resultaría factible si antes se procedía a una reforma de la Constitución federal). En el caso español, está fuera de duda la inexistencia de un derecho de secesión (arts. 1 y 2 CE) y, como criterio de interpretación teleológico, conviene recordar que durante los debates constituyentes se rechazó de forma contundente una propuesta en favor de reconocer expresamente el derecho de autodeterminación de los pueblos del Estado. Tampoco cabe hablar, por tanto, de un “derecho a decidir” en el sentido empleado por la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, de 23 de enero de 2013, como ha establecido el Tribunal Constitucional (STC 42/2014). El preámbulo de la Ley cita los arts. 10.2 y 96 CE como base jurídica para fundamentar su contenido, pero lo cierto es que el derecho Internacional no recoge, como allí se afirma, un derecho a la autodeterminación en el seno de un Estado con un sistema constitucional íntegramente democrático como el español. En el plano del derecho Internacional no existe base alguna para sostener la posibilidad de un derecho de secesión. De entrada, del principio básico del Estado de derecho (rule of law) bien podría sostenerse que, aun considerando que la calificación del ilícito internacional se hace sobre la base del propio derecho Internacional y no del derecho interno, cualquier intento de surgimiento de un Estado en violación del propio derecho interno podría suponer en sí mismo una vulneración del derecho Internacional. En este contexto, es un elemento básico del derecho Internacional contemporáneo el principio de integridad territorial y así la propia Declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas (Resolución 50/6, de 9 de noviembre de 1995) deja expresamente establecido, en el punto tercero de su apartado 1, al referirse al derecho de libre determinación, que “nada de lo anterior se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política
de estados soberanos e independientes”. Se cita asimismo la Resolución de la misma Asamblea General, de 27 de marzo de 2014 (“Integridad territorial de Ucrania”), en punto, sobre todo, a la invalidez del referéndum celebrado en la República Autónoma de Crimea y la Ciudad de Sebastopol el 16 de marzo de aquel año. Por todo ello, cabría deducir que sin validez jurídica interna del referéndum tampoco puede existir validez jurídica internacional del mismo. Desde la perspectiva iusinternacional tal derecho de autodeterminación (art. 1.2 de la Carta de las Naciones Unidas) solo está permitido cuando concurran unos requisitos muy precisos. Las citas que hace el preámbulo de la Ley impugnada del art. 1 de los Pactos de Naciones Unidas de derechos civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales (1966), que recogen expresamente, el derecho de libre determinación de “todos los pueblos”, y de la Declaración sobre los Principios del derecho Internacional (Resolución 2625, de 24 de octubre de 1970), que efectivamente enuncia el principio de libre determinación de los pueblos, no son aplicables a un caso como el de Cataluña. En primer lugar, el art. 1 de aquellos Pactos se refiere a la población de los estados, los fideicomisos y los territorios no autónomos y su tenor literal es idéntico al apartado 2 de la Resolución 1514 (XV), de 14 de diciembre de 1960 (la llamada por la doctrina “Carta Magna de la descolonización”), siendo el proceso descolonizador el marco natural en el que ha de interpretarse el referido derecho de autodeterminación y no en un contexto como el de Cataluña, inserta en un Estado democrático, ampliamente descentralizado y con pleno respeto del Estado de derecho y los derechos humanos. El defendido derecho de separación solo cabe en supuestos de dominación colonial, pueblos anexionados por conquista, dominación extranjera u ocupación y pueblos oprimidos por violación masiva y flagrante de sus derechos. Es igualmente claro que el ejercicio de ese derecho ha de hacerse de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y del resto de principios de derecho Internacional, así como de la jurisprudencia del Tribunal Internacional de Justicia, y entre esos principios destaca el de integridad territorial, que condiciona el derecho a la libre determinación de los pueblos a los muy limitados supuestos ya señalados, ninguno de los cuales tiene relación con la Ley aquí impugnada. Más allá del período de descolonización tampoco existe el derecho de autodeterminación alegado en el preámbulo de la Ley impugnada, pues el derecho Internacional ha evolucionado, configurando el principio de libre determinación dentro de un marco de respeto a la integridad territorial de los Estados existentes y no otorga a las partes integrantes o subdivisiones políticas de base territorial de un Estado democrático el derecho a realizar unilateralmente su separación del Estado de procedencia, al menos cuando se dan, por un lado, el carácter democrático del Estado y, por otro, la teórica posibilidad de alcanzar la secesión pacífica por vías constitucionales, como es el caso español. Se citan las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas 2625 (XXV) y 1514 (XV), así como el Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá, de 20 de agosto de 1988, de conformidad con el cual las fuentes del derecho Internacional reconocidas establecen que el derecho de un pueblo a
Además, el art. 3.2, según el cual la Ley prevalece jerárquicamente sobre todas aquellas normas con las que pueda entrar en conflicto, es contrario al art. 9.1 CE, observándose, junto a ello, que el art. 3.3 pretende dar una cobertura jurídica falsa y falta de fundamento a las personas físicas y jurídicas que colaboren en el referéndum, siendo así que para todos los ciudadanos españoles, incluidos los de Cataluña, es un deber inexcusable sujetarse a la Constitución vigente. El art. 4, en cuanto contiene la pregunta objeto del referéndum (“¿Desea que Cataluña sea un Estado independiente en forma de República?”) es inconstitucional porque, como también se ha dicho, la Ley de Cataluña no puede autorizar un referéndum de estar características, al que tampoco cabe atribuir carácter vinculante. Se observa la falta de calidad democrática de la redacción de la Ley, pues el apartado 4 no exige quorum alguno de participación para validar el referéndum. Es palmaria la inconstitucionalidad de los apartados 4 y 5 del mismo art. 4, que determinan que el Parlamento de Cataluña, en los dos días siguientes a la proclamación de los resultados por la Sindicatura Electoral, celebrará una sesión para efectuar la declaración formal de independencia, concretar sus efectos y acordar el inicio del proceso constituyente y establecer que el simple hecho de que haya más votos afirmativos que negativos implica de por sí y de forma automática la independencia de Cataluña. Los arts. 5 a 16 son claramente inconstitucionales en cuanto van dirigidos a la regulación del referéndum y la declaración de inconstitucionalidad de los anteriores ha de llevar consigo la nulidad de estos preceptos, por conexión. El art. 5 incide en la competencia exclusiva del Estado para convocar un referéndum, además de en los arts. 1.2 y 2 CE, y lo mismo ocurre con el art. 6 de la Ley. Los arts. 7 y 8 son claramente instrumentales, como también lo son los arts. 10, 11 y 12 (apartados 1 y 2). El art. 9 constituye, por su parte, una flagrante vulneración material y competencial de la Constitución. En cuanto al apartado 3 del art. 12 y al art. 13 y siguientes (en particular, el Título dedicado a la Sindicatura Electoral de Cataluña), todos ellos son inconstitucionales en cuanto instrumentales al objeto de la Ley y convocar un referéndum, llamándose la atención sobre el hecho de que la conexión es evidente, pues no se trata de prever la creación de una administración electoral propia con carácter general, para lo que la Comunidad Autónoma podría, en su caso, ser competente, sino que por el carácter “excepcional” de la Ley, la administración electoral que se crea es para la celebración del referéndum al que la misma Ley se refiere. Esta Sindicatura adolece de falta de las mínimas garantías democráticas, para lo que bastan dos ejemplos. De una parte, porque sus vocales son nombrados por el Parlamento por mayoría absoluta, siendo así que el Estatuto de Autonomía requiere dos tercios para la aprobación de la ley electoral (art. 56). De otro lado, porque el apartado segundo del art. 28 exime de control judicial a las decisiones adoptadas por la administración electoral que se crea, lo que vulnera claramente el art. 24.1 CE (derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción). Toda la estructura de esta administración, por tanto, es inconstitucional, además de por los motivos materiales y competenciales expuestos, por carecer de las mínimas garantías democráticas. Se subraya que el art. 18.2 (precepto desarrollado en los arts. 33 y 34) atribuye a la Sindicatura la función de validar el censo electoral, cuya elaboración, dice el
precepto, es responsabilidad de la administración electoral del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, observándose en la demanda que la confección del censo electoral es competencia exclusiva del Estado de acuerdo con su legislación reguladora y que la elaboración de un censo propio por la Generalitat es inconstitucional por los motivos reiterados e implica, además, una vulneración del art. 18.4 CE y de las previsiones de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos. Todo el sistema de la administración electoral está, en consecuencia, viciado de inconstitucionalidad, así como el art. 29, relativo al territorio de Cataluña como circunscripción electoral, puesto que la Comunidad Autónoma no puede prever esta disposición especialmente para este referéndum. Mención especial exige la disposición adicional, que prevé la aplicación supletoria de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, y de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, interpretadas de manera conforme con esta Ley, pues - señala el Abogado del Estado‒ las mencionadas leyes estatales constituyen parte del bloque de constitucionalidad que la Ley impugnada debe respetar y sobre las que no puede prevalecer. Por último, la disposición final primera dispone que las normas de derecho local, autonómico y estatal vigentes en Cataluña en el momento de aprobación de esta Ley se continúan aplicando en todo aquello que no la contravenga y que también se continúa aplicando, de acuerdo con la misma Ley, las normas de derecho de la Unión Europea, el derecho Internacional general y los tratados internacionales. Señala la demanda la falta de competencia del legislador catalán para regular un sistema de fuentes como el transcrito, que prescinde de la distribución competencial y de la primacía tanto de la Constitución como de la legislación estatal, como también es evidente la incompetencia para regular la vigencia de los tratados internacionales, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.3 CE). J) Se cierra la demanda denunciando lo que denomina simulacro de procedimiento legislativo seguido para la tramitación de esta Ley, ya descrito y que constituye un primer motivo de impugnación de carácter formal. En once horas se ha admitido a trámite la proposición, se ha aparentemente publicado, se han dado dos horas para enmiendas, no se han admitido enmiendas de totalidad y se ha impedido pedir dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias. En definitiva, se han retorcido el Reglamento y los usos parlamentarios con el objeto de obtener la aprobación y la publicación del texto de forma urgente, con una práctica parlamentaria que no cabe calificar sino de carácter netamente totalitario. Es sin duda un motivo más para fundamentar la inconstitucionalidad de la Ley, de conformidad con la jurisprudencia constitucional que se cita. Se advierte, en fin, que las disposiciones finales segunda y tercera debían ser anuladas por conexión con el resto de la Ley.
tramitar, informar o dictar acuerdo alguno en orden a la ejecución de la Ley del referéndum o que promuevan o tramiten norma alguna dirigida a tal fin, apercibiéndoles de la nulidad radical de tales actuaciones que realicen y de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de desobediencia de dicho requerimiento. En caso de que a la fecha de practicarse la correspondiente notificación alguna de las personas anteriormente citadas hubiese cesado o sido sustituida en su cargo, se solicita que la notificación sea practicada a la persona titular del cargo en el momento de la notificación. Se solicita también que en dicha notificación se les advierta a todos de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada y, en particular, que se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar acuerdo alguno en orden a la ejecución de las previsiones contenidas en la Ley impugnada o que promuevan o tramiten norma alguna dirigida a tal fin, apercibiéndoles de la nulidad radical de tales actuaciones y de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de desobediencia a dicho requerimiento. En tercer otrosí se solicita que se ordene la publicación inmediata de la providencia de suspensión en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña, así como la publicación de la suspensión en los periódicos oficiales autonómico y estatal, para que alcance conocimiento y eficacia general respecto de cualesquiera terceros (art. 64.4 LOTC en relación con el primer inciso del art. 77 LOTC) y que, habida cuenta de la extraordinaria urgencia de las medidas solicitadas, se proceda a cursar las notificaciones con la mayor brevedad posible y por los trámites más inmediatos.
- Por providencia de 7 de septiembre de 2017, acordó el Pleno del Tribunal admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como a la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes y tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161. CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 LOTC, produce la suspensión de la Ley impugnada, desde la fecha de interposición del recurso ‒7 de septiembre de 2017‒ para las partes del proceso y desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado para terceros. Se acordó asimismo en la propia providencia, conforme al art. 87.1 LOTC y de acuerdo con lo pedido por la parte recurrente, la notificación de esta resolución con las advertencias también interesadas, cuyo detalle figura en el texto de la misma providencia (“Boletín Oficial del Estado” núm. 216, de 8 de septiembre de 2017). Conforme al art. 87.2 LOTC se recabó el auxilio jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña para realizar las notificaciones, requerimientos y apercibimientos acordados. Se acordó, por último, publicar esta resolución en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
- Mediante oficio de 12 de septiembre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el día 14 inmediato, la Presidenta del Congreso de los
Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, del mismo día 12, en orden a que se diera por personada a la misma en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, remitiendo a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General.
- Mediante oficio de 19 de septiembre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el día 20 inmediato, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara, del mismo día 19, en orden a que se diera a la Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
- Mediante escrito de 2 de octubre de 2017, con entrada en el Tribunal Constitucional el siguiente día 3, la Presidenta del Parlamento de Cataluña comunicó el acuerdo de la Mesa de dicha Cámara, de 28 de septiembre de 2017, en orden a personarse en este procedimiento y a no presentar alegaciones.
- Por providencia de 17 de octubre de 2017, se señaló para deliberación y votación del presente recurso el mismo día. II. Fundamentos jurídicos
- Impugna el Presidente del Gobierno, mediante este recurso de inconstitucionalidad, la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, denominada “del referéndum de autodeterminación”. El recurso se presenta contra la totalidad de la Ley, tachada de inconstitucional tanto en atención a consideraciones sustantivas como de carácter competencial, así como por causa de los vicios procedimentales en los que el Parlamento de Cataluña habría incurrido al tramitarla y aprobarla. Los argumentos en los que se sostienen unas y otras censuras de inconstitucionalidad han sido resumidos en los antecedentes de esta Sentencia; sobre ellos se habrá de volver, aunque es procedente ahora recordarlos sumariamente. Para la demanda, en primer lugar, la Ley objeto de recurso se halla viciada radicalmente de inconstitucionalidad al regular un referéndum para la eventual independencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña (arts.1, 4 y conexos) sobre la base de una pretendida soberanía del pueblo catalán (art. 2) de la que sería representante el propio Parlamento de la Comunidad Autónoma (art. 3.1). En virtud de ello la Ley se presenta como suprema (art. 3.2), situándose así extramuros de la legalidad constitucional. Todo ello conculcaría de manera frontal lo dispuesto, entre otros preceptos, en los arts. 1.2, 2 y 168 CE; relativos, respectivamente, a la soberanía nacional residenciada en el pueblo español, a la indisoluble unidad de la Nación española, proclamada junto al reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, y al procedimiento agravado o reforzado de revisión de la Constitución que se establece en el último de los preceptos citados. Se mencionan también como infringidos los arts.
intitulado “De la soberanía de Cataluña y su Parlamento”) las proclamaciones siguientes: “Artículo 2. El pueblo de Cataluña es un sujeto político soberano y, como tal, ejerce el derecho a decidir libremente y democráticamente su condición política”. “Artículo 3.
- El Parlamento de Cataluña actúa como representante de la soberanía del pueblo de Cataluña. Esta Ley establece un régimen jurídico excepcional dirigido a regular y garantizar el referéndum de autodeterminación de Cataluña. Prevalece jerárquicamente sobre todas las normas que puedan entrar en conflicto con la misma, en tanto que regula el ejercicio de un derecho fundamental e inalienable del pueblo de Cataluña.
- Todas las autoridades, personas físicas y jurídicas que participen directa o indirectamente en la preparación y/o implementación del referéndum quedan amparadas por esta ley, que desarrolla el ejercicio del derecho de autodeterminación que forma parte del ordenamiento jurídico vigente”.
- Todas las autoridades, personas físicas y jurídicas que participen directa o indirectamente en la preparación, celebración y/o implementación del resultado del referéndum quedan amparadas por esta Ley, que desarrolla el ejercicio del derecho a la autodeterminación que forma parte del ordenamiento jurídico vigente”. Es procedente transcribir también el primero de los artículos del Capítulo III, cuyo título es “Del referéndum de autodeterminación”; así como lo dispuesto, dentro ya del Capítulo IV, por el art. 9.1. “Artículo 4.
- Se convoca a la ciudadanía de Cataluña a decidir el futuro político de Cataluña mediante la celebración del referéndum en los términos que se detallan.
- La pregunta que se formulará en el referéndum es: “¿Quiere que Cataluña sea un estado independiente en forma de república?”
- El resultado del referéndum tiene carácter vinculante.
- Si en el recuento de los votos válidamente emitidos hay más votos afirmativos que negativos, el resultado implica la independencia de Cataluña. Con este fin, el Parlamento de Cataluña, dentro de los dos días siguientes a la proclamación de los resultados oficiales por la Sindicatura Electoral, celebrará una sesión ordinaria para efectuar la declaración formal de la independencia de Cataluña, concretar sus efectos e iniciar el proceso constituyente.
- Si en el recuento de los votos válidamente emitidos hay más votos negativos que afirmativos, el resultado implica la convocatoria inmediata de unas elecciones autonómicas”. “Artículo 9.
- El referéndum se celebrará el domingo día 1 de octubre de 2017, de acuerdo con el Decreto de Convocatoria.
- ()”. La disposición adicional segunda establece lo siguiente: “En todo aquello que no se oponga a esta Ley y al Decreto de Normas Complementarias se aplica supletoriamente la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre la regulación de las diferentes modalidades de referéndum, y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, interpretadas de manera conforme a esta Ley”. Importa reproducir, por último, lo prescrito en las dos primeras disposiciones finales de la Ley: “Primera. Las normas de derecho local, autonómico y estatal vigentes en Cataluña en el momento de la aprobación de esta Ley se continúan aplicando en todo aquello que no la contravenga [sic]. También se continúan aplicando, de acuerdo con esta Ley, las normas de derecho de la Unión Europea, el derecho internacional general y los tratados internacionales. Segunda. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 3.2, las disposiciones de esta Ley dejarán de ser vigentes [sic] una vez proclamados los resultados del referéndum excepto lo que determina el art. 4 en cuanto a la implementación del resultado”. Tales son, en lo que hace a la fijación inicial del objeto de nuestro enjuiciamiento, los preceptos que cabe llamar capitales de la Ley impugnada, que entró en vigor en la misma fecha de su publicación oficial, el 6 de septiembre de 2017; fue suspendida por providencia de este Tribunal del siguiente día, en aplicación de lo dispuesto en los arts. 161.2 CE y 30 LOTC (antecedente 2 de la presente Sentencia). Las demás prescripciones de la Ley 19/2017 son de carácter orgánico o procedimental y complementarias de las que quedan transcritas. Si estas fueran declaradas inconstitucionales, como la demanda pretende, esas regulaciones de ellas dependientes habrían de correr suerte idéntica por vía de conexión o consecuencia (art. 39.1 LOTC) por estar articuladas para un supuesto único y carentes por ello de vocación de vigencia indefinida (arts. 1, 3.2 y 4 y disposición final segunda de la Ley 19/2017). Antes de entrar en el enjuiciamiento que se nos pide son inexcusables unas consideraciones preliminares acerca de la singular naturaleza o condición de
