¡Descarga Proceso de aprobación de leyes en el Parlamento Español: Función Financiera y Presupuestos y más Ejercicios en PDF de Derecho Internacional solo en Docsity!
Tema 24: Las funciones legislativas y financieras de las Cortes
- Introducción:
El Parlamento:
- Órgano de representación nacional
- Su objetivo elaborar las normas centrales del ordenamiento que expresen la voluntad general Por eso, las Cortes tienen la función legislativa del Estado.
- Funciones:
■ Función normativa
■ Función de control político Controlar al ejecutivo esto es así porque históricamente siempre ha habido un pugna entre Nación y Monarquía por la soberanía. Por esto…
■ El Congreso de Diputados interviene en la formación del gobierno.
■ Mecanismos para exigir responsabilidades políticas.
■ Función financiera Tiene doble sentido:
■ Facultad del Parlamento para aprobar leyes que establecen el régimen de ingresos del estado mediante la imposición de tributos , que es una capacidad que tienen los parlamentos des de su origen medieval.
■ Potestad de aprobar anualmente cuentas del Estado mediante la ley de presupuestos Esto implica controlar la actuación del Gobierno y de la Administración.
- El Parlamento ha perdido la iniciativa política en beneficio del Gobierno( que está legitimado democráticamente) Antes, el Parlamento era el centro del debate político y donde se gestionaba la dirección política del Estado, ahora esta gestión está expresamente atribuida a gobierno según nuestra CE. El Parlamento ahora elabora normas a partir de…
■ Proyectos del Gobierno
■ Proyectos de control del Gobierno
En definitiva, Parlamento y Gobierno llevan a cabo una actuación coordinada por medio de la mayoría parlamentaria. Pero hay una excepción Los grupos parlamentarios de la oposición pueden controlar la actuación del gobierno en cuanto a planteamientos ajenos a los de la mayoría gubernamental.
- La iniciativa legislativa: Diversos sujetos:
Iniciativa legislativa :
- facultad de promover la elaboración de una ley por parte de las Cámaras. Da paso al ejercicio de la función legislativa
- No forma parte del núcleo básico de la función legislativa sentida en sentido estricto ( capacidad de elaborar y aprobar una ley ), sino que es una fase preliminar a esta función.
La Constitución atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de forma plena y directa a:
a. Gobierno:
- Está constitucionalmente encargado de la dirección de la política Por esto, es el impulsor del programa legislativo de la mayoría parlamentaria
- Los proyectos de ley:
■ Textos presentados por el gobierno en ejercicio de su iniciativa legislativa
■ Deben ser aprobados en Consejo de Ministros.
■ De acuerdo con la Constitución, estos textos deben disfrutar de prioridad en la tramitación, aunque, se añade “sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el art. 87” Que no se puede impedir el ejercicio de la iniciativa legislativa a los demás sujetos.
■ El Reglamento del Senado Atribuye prioridad de tramitación a los proyectos de ley sobre las proposiciones de ley.
■ El Reglamento del Congreso de los Diputados No contempla ninguna previsión.
- Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados, esta Cámara inicia la elaboración de las leyes, “acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”.
- El procedimiento legislativo se pone en marcha de forma preceptiva, sin que la Cámara pueda rechazar su tramitación.
- En un proyecto de ley gubernamental:
■ los grupos parlamentarios, pueden prestar enmiendas a la totalidad, “que son las que versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de ley y postulen la devolución de aquél al gobierno, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto”.
■ Forman parte de la tramitación e integran el procedimiento legislativo.
■ Pueden suponer el rechazo del proyecto gubernamental y la continuación del procedimiento sobre un texto alternativo El TC ha consentido que el Gobierno puede reproducir una iniciativa legislativa idéntica a una que previamente ha sido rechazada, porque no hay ningún precepto que lo impida.
b. Ambas Cámaras Parlamentarias:
- Elabora proposiciones de ley.
- La iniciativa pertenece a las Cámaras como tales, no a sus miembros a título individual ni a los grupos parlamentarios. Esto supone que la Cámara ante la que se haya ejercido la iniciativa debe pronunciarse sobre las proposiciones mediante el trámite de la “toma en consideración”, es en este punto en el que se ha ejercido la iniciativa y comienza la discusión del texto.
- Según el Reglamento del Congreso:
- las proposiciones deben ser presentadas por 15 Diputados o un grupo parlamentario, y deben ir también acompañadas en ambos casos de antecedentes y exposición de motivos.
- Iniciado el procedimiento en el Congreso, cuando se supera la toma en consideración de la Cámara no se admita ya la presentación de enmiendas a la
■ Versa, trata sobre materias heterogéneas entre si, que no tienen relación alguna.
■ Contra la resolución de la Mesa del Congreso cabe recurso de amparo ante el TC. (esto está previsto en la Ley Orgánica de Iniciativa Popular.
■ Una vez admitida la proposición, la comisión promotora dispone de un plazo de 9 meses, prorrogables por 3 más, para proceder a la recogida de las 500.000 firmas exigidas por ley que deberán ser autenticadas por notarios , secretarios judiciales, secretarios de los Ayuntamientos correspondientes o por fedatarios especialmente designados.
■ Los gastos ocasionados por la difusión de la proposición y la recogida de firmas son resarcidos ( compensados) por el Estado si aquella alcanza la fase de tramitación parlamentaria.(art. 15 LORIP).
■ Cabe señalar que, la toma en consideración por la Cámara supone que es a ésta misma a quien corresponde la fase esencial de la iniciativa, mientras que los electores actúan como sujetos proponentes de la misma, ya que sólo tras la toma en consideración comienza la elaboración de un texto legal.
d. las CCAA :
- La CE, art 87.2 les atribuye facultad de elaborar una iniciativa ( y no una auténtica iniciativa legislativa en sí). , la CE prevé que las Asambleas de las CCAA puedan solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, o bien remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de hasta 3 miembros.
-Primer caso Las Asambleas Autonómicas pueden presentar una iniciativa no vinculante al Gobierno que ejerza su iniciativa mediante la adopción de un proyecto de ley. Como no es vinculante las Asambleas no tienen la facultad de iniciar el procedimiento.
- Segundo caso ( las cámaras autonómicas tienen más peso)El Congreso de Diputados toma en consideración la propuesta autonómica. Comporta la posibilidad de defender directamente ante el Congreso la toma en consideración del texto aprobado por la Asamblea de la CCAA. 3. El procedimiento legislativo ordinario :
- Está regulado directamente por la CE en sus rasgos esenciales. Se completa ésta con los reglamentos de ambas Cámaras que regulan únicamente las proposiciones de ley ( art 89.1. CE9, pero los proyectos de ley reciben el mismo tratamiento. Esto es una muestra de la autonomía que tienen las Cámaras.
- La discusión de un texto legal por una Cámara se desarrolla en varias fases, que en el procedimiento ordinario son: Presentación de enmienda, examen de éstas pon una ponencia que elabora un informe , discusión y votación, de éste y de las enmiendas, aprobación de un dictamen que se discute en el Pleno de la Cámara. Los plazos de las fases vienen determinados por la CE. Pero hay excepciones éstas, están recogidas en los Reglamentos de las Cámaras:
- En caso de que se disuelvan las Cámaras Los dos reglamentos prevén:
- La caducación de todos los asuntos pendientes. Excepto!!! Aquéllos que deba conocer la Diputación Permanente Esto supone:
- Respeto a la representatividad del nuevo Parlamento.
- Que el trabajo legislativo pendiente, se pierde y por tanto debe reiniciarse el proceso. Pero si la mayoría parlamentaria es análoga a la anterior, el proceso será más rápido. Pero la LORIP prevé una excepción:
La Mesa de la Cámara puede retrotraer la tramitación la tramitación al momento en que considere oportuno. Además, en ningún caso es obligatorio volver a presentar la certificación que acredite haber reunido el número de firmas Esto permite respetar a las nuevas Cámaras.
- El TC ha reconocido que los proyectos o proposiciones de ley pueden ser de contenido heterogéneos. Pero no se puede participar en un debate informado, no se pueden admitir enmiendas que sean ajenas al texto legislativo en discusión.
a. Discusión en el Congreso de los Diputados:
- La fase sustantiva del procedimiento legislativo comienza aquí
- Fases:
- Fase de enmiendas a la totalidad:
- el proyecto o proposición puede ser totalmente rechazado o sustituido por otro.
- los proyectos del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser objeto de
enmiendas a la totalidad siempre y cuando:
- propugnen la devolución del texto a los órganos promotores de la iniciativa.
- en el caso de los proyectos del Gobierno, se trate la posible adopción de un texto completo alternativo.
- Tales enmiendas a la totalidad sólo pueden ser presentadas por los Grupos Parlamentarios y son debatidas por el Pleno de la Cámara.
- No caben enmiendas a la totalidad:
■ respecto de las proposiciones de ley del propio Congreso
■ sobre las procedentes de la iniciativa popular.
- Fase de comisión:
■ el proyecto o proposición pasa a examen y votación en las comisiones correspondientes.
■ según la materia sobre la que verse debaten en el plazo previo que determine el Reglamento…
■ los diputados
o
■ grupos parlamentarios.
- Puede dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado.
■ En ambos casos, el texto definitivo es idéntico al que se aprobó en el Congreso.
- Aprobación de enmiendas:
- Si el Senado se ha limitado a formular enmiendas el Congreso sólo está obligado a aceptarlas o rechazarlas por mayoría simple.
- En este apartado se ve la desigualdad entre las Cámaras porque: ( Bicameralismo imperfecto, si el
Congreso quiere ganar, siempre
lo conseguirá)
■ El paso por el Senado es como una lectura de reflexión Su función fundamental es permitir que la Cámara Baja reconsidere algunos aspectos que ella misma aprobó cuando el Senado formuló enmiendas.
■ El Congreso de los Diputados puede rechazar estas enmiendas o el veto senatorial Para esto no hace falta mayoría cualificada.
■ Sólo si el Senado veta el proyecto ( cosa muy poco probable dado que la composición entre ambas cámaras suele ser muy parecida) y el Congreso no desea esperar los dos meses, es preciso que el Congreso alcance la misma mayoría absoluta que obtuvo el Senado en su interposición. (o mayoría absoluta, esto no lo pone el manual, lo pone la web oficial del Senado).
- Sanción, Promulgación y Publicación de las leyes:
Ya se ha finalizado la tramitación parlamentaria y se ha fijado el texto de ley que todavía debe cumplir los siguientes requisitos: Sanción y promulgación por parte del Monarca y publicación en el BOE.
- La sanción de las leyes:
- Es necesaria para perfeccionar el texto legal ( pero hoy en día ha perdido su contenido político histórico). En el siglo pasado, la soberanía se compartía entre Nación y Monarca. Cuando se aprobaba una ley, tenía que ser aprobada por el Parlamento, pero también por el Monarca La sanción suponía que el rey podía oponerse al Parlamento en determinados supuestos y formas según los términos concretos de cada Constitución. Actualmente es un requisito formal y obligado.
- Está recogida en el art. 62 CE, cuando enumera las funciones del Monarca.
- El art 91 dice que el Rey debe sancionar las leyes aprobadas por las Cortes en un plazo de 15 días.
- La promulgación:
- Es un acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla y de que sea obedecida.
- De acuerdo con el art. 91 CE, tras la obligada sanción el Rey debe proceder a la promulgación, a la vez que ordena su inmediata publicación.
Sanción & promulgación :
- Ambas potestades permiten al Rey un poco de control formal y externo de las leyes. La CE obliga al Monarca a sancionar y promulgar las leyes “ aprobadas por las Cortes Generales”, pero esto no quiere decir que el rey pueda corregir el procedimiento legislativo (esto sólo puede hacerlo el TC). Ahora bien, si puede negar su participación en los casos en que haya una omisión incuestionable en el procedimiento.
- Los dos actos deben ser refrendados ( cuando se aplique la cláusula general sobre los actos del Rey prevista en el art. 64 de la CE).
- La publicación:
- el Rey ejerce simultáneamente sus facultades de sanción y promulgación ( va emparejada a la publicación)de las leyes, y ordena su publicación.
- La inserción del texto de la ley en el BOE determina el principio de la publicidad de las normas
- La entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien puede prever una vacatio legis ( período en el que la norma publicada todavía no entre en vigor).
- Si no hay una previsión expresa de cuando se tiene que publicar la norma ésta entra en vigor tras tras una vacatio legis de 20 días prevista con carácter general en el CC.
- Procedimientos legislativos especiales:
- Introducción: Generalmente, hay 2 tipos:
- Procedimientos específicos que la CE asocia a un determinado tipo de normas Son los que se prevén para aprobar leyes orgánicas, decretos-leyes, la reforma constitucional, los Estatutos de Autonomía o su reforma y las leyes de presupuestos.
■ Procedimientos de aprobación de tratados internacionales ( previstos en los arts. 93 y 94) No son procedimientos legislativos. Son procedimientos parlamentarios que se realizan para incorporar una norma de máximo rango al ordenamiento.
2- Procedimientos de tramitación parlamentaria especiales Están previstos por la CE o por los Reglamentos de las Cámaras de forma genérica y no asociados, en principio, a ningún tipo especial de norma ni a ninguna materia. En algunos casos, se pueden aplicar a los procedimientos especiales del tipo 1 ( párrafo anterior).
- Procedimientos :
- El procedimiento de lectura única en Pleno:
■ Únicamente está previsto en el reglamento, en la CE no.
■ de 1/5 de los Diputados.
Supone la reducción de la mitad de los plazos reglamentarios.
Pero esta Cámara tiene mucha flexibilidad para modificar los
plazos reglamentarios.
- En el Senado la decisión sobre el empleo del procedimiento de urgencia no siempre corresponde a la propia Cámara. La CE prevé que si un proyecto ha sido declarado urgente por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados el Senado sólo cuenta con 20 días naturales,( en vez de 2 meses), para enmendarlo o vetarlo. El Senado también puede decidir aplicar el procedimiento de urgencia para la tramitación de cualquier proyecto o proposición de ley por acuerdo de la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o de 25 Senadores.
- La función financiera: Las potestades tributaria y presupuestaria:
- Potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado.
- Comprende:
1- la potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los fondos públicos
2- la potestad presupuestaria facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una estimación de los ingresos que provienen de la aplicación de los tributos en vigor y otras fuentes y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos.
- Principio de legalidad financiera: la CE impone reserva de ley sobre el ejercicio de la potestad tributaria y la presupuestaria. La capacidad de imponer tributos es una potestad emblemática de los Parlamentos porque los impuestos suponen una limitación del derecho de propiedad del ciudadano y su imposición necesitaba estar legitimada por la aprobación de los sus representantes.
Por otro lado, la aprobación de los gastos necesarios para la actuación de los poderes públicos ha sido un elemento clave en la lucha del control del ejecutivo.
Estos dos factores forzaron a convocar el Parlamento, al menos, una vez al año. Además, el hecho de poder determinar lo que gastaría el gobierno, otorgó la supremacía en cuanto a la soberanía al parlamento.
Más adelante, potestad tributaria y financiera se desglosaron debido a:
- la estabilidad de los impuestos a los que quedaban sometidos los ciudadanos.
- Las razones políticas se mostraban a favor de la nulidad del control del gasto de los poderes que dependía del ejecutivo.
En 2011, en el fondo de crisis de la UE, es necesario asegurar la estabilidad presupuestaría para evitar los déficits financieros Por ello, se reforma el 135 de la CE, no se asegura una estabilidad entre ingresos y gastos, sino que el objetivo es que haya una perspectiva financiera estable y con un déficit controlado y reducido. Ahora el 135 impone a todas las Administraciones Públicas el respeto al principio de estabilidad presupuestaría, por ello, el Estado y las CCAA no pueden incurrir en un déficit estructural máximo al Estado y las CCAA en relación con su PIB. Además, las Administraciones locales se les impone un riguroso equilibrio presupuestario.
a) La potestad tributaria
- Capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y vienes de los ciudadanos. La CE atribuye esta capacidad “exclusivamente al Estado, mediante ley”( Aquí hay que entender que Estado= Estado central).
- El apartado 2 reconoce la potestad tributaria de las CCAA y las Corporaciones locales , pero 2 de acuerdo con lace y las leyes” Por esto se trata de una potestad tributaria de segundo orden porque depende no sólo de la CE, sino también del legislador estatal. Así las CCAA, únicos entes territoriales con potestad legislativa aparte del Estado central, poseen una potestad tributaria condicionada por el legislador estatal, ya que deben ajustar el ejercicio de sus competencias financieras a lo que establezca una ley orgánica.
- Con motivo, los Ayuntamientos sólo pueden imponer tributos previstos por las leyes del Estado y las de la Comunidad Autónoma.
- Esta potestad no puede ejercerse mediante a Ley de Presupuestos , ya que la CE al prohíbe expresamente la creación de tributos a través de esta ley.
- La CE admite la modificación de los presupuestos cuando lo prevea una ley tributaria sustantiva. ( art. 134 CE). Finalidad de esto: favorecer la transparencia financiera y garantizar la normalidad en el ejercicio de la potestad tributaria, porque así, se evita que las especificidades de la tramitación afecten a la legislación.
- El sistema tributario debe ajustarse a los principios materiales del art. 31 (justicia, igualdad y progresividad).
- El principio de legalidad tributaria se extiende más allá de los impuestos alcanza cualquier prestación personal o patrimonial, que sólo puede establecerse por ley.
b)La potestad presupuestaria:
- Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y autorización de gastos anual de los poderes públicos, son una pieza fundamental en el funcionamiento del Estado.
- Formalmente son una ley, sobre la que la CE prevé expresamente tanto un procedimiento de elaboración específico, como determinados aspectos de su contenido material.
- La CE atribuye a las Cortes Generales el “examen, enmienda y aprobación” de los Presupuestos.
- Esto no supone una modificación en el funcionamiento ordinario de la potestad legislativa
- La iniciativa presupuestaria está reservada exclusivamente al Gobierno, ya que éste elabora los Presupuestos. Esto es así porque se trata de una función asociada a la dirección de la política Por ello, la iniciativa de los restantes sujetos que la poseen y la potestad de enmendar cualquier texto legal que este en elaboración dependen del Gobierno si suponen un aumento o disminución de los ingresos presupuestarios del ejercicio económico en curso. Esto es así porque si no las previsiones irían modificándose, lo que alteraría las prioridades de gastos de la política gubernamental. La consecuencia de todo esto es que la tramitación queda sometida a limitaciones muy estrictas, el ejercicio del poder de enmienda está muy restringido:
■ toda minoración de ingresos o incremento de gasto debe llevar aparejada una contrapartida presupuestaria que compense dicha alteración. Por consiguiente, cualquier enmienda origina normalmente la necesidad de buscar una compensación a la alteración del equilibrio presupuestario.
■ Existe una importante EXCEPCIÓN a la reserva gubernamental!! Hay determinados órganos e instituciones dotados de autonomía presupuestaria tienen la facultad de elaborar sus propios presupuestos, aunque se remiten a las Cortes englobados en el
objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión).
■ su programación y ejecución han de responder a los criterios de eficiencia y economía.
■ Deben ser completos, y contener la totalidad de los ingresos y gastos del Estado y del sector público estatal.
■ La Constitución requiere autorización por ley para que el Gobierno emita deuda pública o contraiga crédito. para respetar el principio de legalidad presupuestaria.
- Un PROCEDIMIENTO EXCEPCIONAL: El TC ha aprobado que los presupuestos incluyan disposiciones de modificación de leyes sustantivas con pretensión de vigencia indeterminada, no anual, siempre y cuando estas disposiciones estén directamente relacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos ( es decir, con el contenido propio y específico de los presupuestos). El legislador ha reaccionado a esta decisión aprobando, (además, de la Ley de Presupuestos) todos los años una Ley ordinaria de medidas económicas, fiscales, administrativas y del orden social en la que incorpora diversas modificaciones de leyes sustantivas de materias muy distintas.
