Simplificación administrativa, Guías, Proyectos, Investigaciones de Gestión Social

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GUÍA DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y DETERMINACIÓN DE COSTOS DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y SERVICIOS PRESTADOS EN EXCLUSIVIDAD

G O B I E R N O N A C I O N A L

Edición: © Presidencia del Consejo de Ministros Secretaría de Gestión Pública www.pcm.gob.pe

©USAID Facilitando Comercio Proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional www.facilitandocomercio.com

© Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado www.gobernabilidad.org.pe

Responsables: Mariana Llona Rosa, Secretaria de Gestión Pública, PCM Elena Conterno Martinelli, Jefa de Proyecto USAID Facilitando Comercio Hartmut Paulsen, Director Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado de la GIZ

Coordinación, supervisión y cuidado de edición: Mónica Espinoza Vargas – Secretaría de Gestión Pública, PCM. Rocío Castillo Díaz – Componente de Simplificación Administrativa, USAID Facilitando Comercio Volkmar Blum, Karen Pita – Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado, GIZ

Elaboración de contenidos: Mirko Peraltilla Martínez, Consultor - USAID Facilitando Comercio Carolina Cisneros Mora, Asesora - Secretaría de Gestión Pública

Edición, diseño y adecuación: Cecilia Hernández, Consultora Pedagoga - USAID Facilitando Comercio

Impresión: Tarea Gráfica

Tiraje: 1,000 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No. 2012- 2012, Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros

En los últimos años, el espíritu del proceso de modernización del Estado ha evolucionado. A principios de los noventa, en el marco de la implementación de las reformas estructurales que ordenaron e integraron la economía al mundo el proceso de reforma fue planteado principalmente como un ejercicio de redimensionamiento y de reingeniería del aparato estatal como una respuesta a la arquitectura institucional heredada de un Estado excesivamente controlador y activo en la actividad productiva.

El reciente afianzamiento de la economía, el progresivo reconocimiento a las prácticas democráticas, y la creciente importancia de la sociedad civil en el quehacer nacional dieron paso al replanteamiento de las políticas públicas sobre modernización del Estado, orientando sus objetivos al alcance de un Estado inclusivo, cercano al ciudadano, y promotor de la presencia de la sociedad civil en las decisiones sobre el futuro del país.

Aunque la tarea de modernizar el Estado bajo esta renovada visión, es un esfuerzo continuo y de coordinación permanente con diversas entidades de gobierno en todos sus niveles, el Gobierno del Perú muestra su firme compromiso en seguir impulsándola.

En esta dirección, la Presidencia de Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Gestión Pública como órgano responsable de coordinar y dirigir el Proceso de Modernización de la Administración Pública,viene implementandoun conjunto de reformas normativas e institucionales dirigidas a elevar la eficiencia y eficacia de los procedimientos administrativos y de la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, con costos razonables y con un enfoque de excelencia en el servicio. Para ello, mediante un proceso planificado y participativo, se formularon la Política Nacional de Simplificación Administrativa y el Plan Nacional de Simplificación Administrativa, respectivamente.

Bajo este marco, se aprobaron la nueva Metodología de Determinación de Costos de los Procedimientos Administrativos y Servicios prestados en exclusividad que están comprendidos en los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de las Entidades Públicas -de acuerdo a la Ley del Procedimiento Administrativo General y de cumplimiento obligatorio- y la Metodología de Simplificación Administrativa, aplicable a todas las entidades de la Administración Pública.

PRESENTACIÓN

CONSIDERACIONES PREVIAS A LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y LA

• Y REFORMA DEL ESTADO DETERMINACIÓN DE COSTOS EN EL CONTEXTO DEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN
• UNIDAD 1. LA METODOLOGÍA DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
• 1. ETAPAS DE UN PROCESO DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
  • LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA 2. MÁS SOBRE CADA UNA DE LAS FASES SEGÚN LAS DIFERENTES ETAPAS DE
  • 2.1. Etapa Preparatoria
    • 2.1.1. Fase 1: Identificación y conformación de los equipos de trabajo
    • 2.1.2. Fase 2: Capacitación y sensibilización de los equipos de trabajo
    • 2.1.3. Fase 3: Identificación y priorización de los procedimientos a simplificar
    • 2.1.4. Fase 4: Identificación de los actores involucrados
      • de Simplificación Administrativa 2.1.5. Fase 5: Elaboración del Plan de Trabajo del Procedimiento
  • 2.2. Etapa de Diagnóstico - a utilizar para este fin 2.2.1. Fase 1: Caracterización del Procedimiento Administrativo y Herramientas
    • 2.2.2. Fase 2: Diagnóstico legal
    • 2.2.3. Fase 3: Diagnóstico del Equipamiento e Infraestructura
    • 2.2.4. Fase 4: Diagnóstico de Costos
    • 2.2.5. Fase 5: Mapeo de las Capacidades de los Recursos Humanos - de Simplificación 2.2.6. Fase 6: Presentación de los Resultados al Comité de Dirección del Proyecto
  • 2.3. Etapa de Rediseño
    • 2.3.1. Fase 1: Análisis del Procedimiento
    • 2.3.2. Fase 2: Rediseño - el procedimiento rediseñado 2.3.3. Fase 3: Modificación o elaboración del Marco Normativo que regule
    • 2.3.4. Fase 4: Propuesta de Acondicionamiento de la Infraestructura y el Equipamiento
    • 2.3.5. Fase 5: Propuesta de Rediseño de Costos
    • 2.3.6. Fase 6: Propuesta de Fortalecimiento de Capacidades
    • 2.3.7. Fase 7: Presentación al Comité de Dirección del Proyecto de Simplificación
    • 2.3.8. Fase 8: Elaboración de la Propuesta Final
  • 2.4. Etapa de Implementación
    • 2.4.1. Fase 1: Capacitación y sensibilización de las áreas involucradas
    • 2.4.2. Fase 2: Aprobación del Marco Normativo del proceso rediseñado
    • 2.4.3. Fase 3: Adecuación de ambientes
    • 2.4.4. Fase 4: Difusión masiva de la reforma emprendida
  • DE DETERMINACIÓN DE COSTOS 3. ALGUNOS ASPECTOS VINCULADOS A LA METODOLOGÍA
  • EN LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA 4. CONSIDERACIONES PARA HERRAMIENTAS DE MAPEO DE PROCESOS Y SU USO
• O "COSTEO" Y EL APLICATIVO WEB UNIDAD II. EL PROCESO DE DETERMINACIÓN DE COSTOS
• 1. PASOS PREVIOS AL PROCESO DE COSTEO
  • 1.1. Registrar los centros de actividad
  • 1.2. Registrar los objetos de costo
  • 1.3. Registrar las actividades........................................................................................................
  • 1.4. Recopilar la información de consumo
• 2. CÁLCULO DEL COSTO DIRECTO IDENTIFICABLE
  • 2.1. Del personal directo
  • 2.2. Del material fungible
  • 2.3. De los servicios directos identificables (por centro de actividad)
• 3. CÁLCULO DEL COSTO DIRECTO NO IDENTIFICABLE
  • 3.1. Inductores para determinar el costo
  • 3.2. Del material no fungible
  • 3.3. Del servicio de terceros no identificables
  • 3.4. De depreciación de activos y amortización de intangibles
  • 3.5. De costos fijos
• 4. LA CREACIÓN DEL ARCHIVO DE COSTEO TUPA
• 5. RESUMEN DE COSTOS
• Y SOSTENIBILIDAD DEL PROCESO UNIDAD III. SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN, MEJORA CONTINUA
• ANEXOS

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El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Administrativos , aplicables a todas las entidades de la Administración Pública , independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) es el ente rector en materia de Simplificación Administrativa y Determinación de Costos de los Procedimientos y Servicios Administrativos.

Por otro lado, La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) , Ley No. 29158, es una pieza clave en el contexto del Proceso de Modernización y Reforma del Estado dado que debe orientar la formulación de otras normas , como las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios y las vinculadas a los Organismos Públicos, la misma que define , además, los sistemas administrativos de aplicación nacional como el sistema de Modernización de la Gestión Pública y las actividades que requieren ser realizadas por las entidades de los Poderes del Estado , los Organismos Constitucionales y los tres niveles de Gobierno.

En este sentido, los principios enunciados en el Título Preliminar son sustantivos en tanto clave de interpretación de la LOPE , entre ellos tenemos la legalidad, el servicio al ciudadano , la inclusión y equidad, la participación y la transparencia, la organización y la integración, y por último, las competencias.

En cuanto al principio de Servicio al Ciudadano , se ha determinado que las entidades públicas actúan en función de las necesidades de las personas y del interés general de la nación y, por lo tanto, ajustan su actividad a los siguientes criterios :

• Eficacia: la gestión se organiza para el cumplimiento oportuno de los objetivos y metas gubernamentales.
• Eficiencia: la gestión se realiza optimizando la utilización de los recursos disponibles, procurando innovación y mejoramiento continuo.
• Simplicidad: la gestión elimina todo requisito y procedimiento innecesario. Los procesos deben ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
• Sostenibilidad ambiental: la gestión se orienta al uso racional y sostenible de los recursos naturales.
• Predictibilidad: la gestión brinda información veraz, completa, confiable y oportuna, que permita conciencia bastante certera acerca del resultado de cada procedimiento.
• Continuidad: la gestión adopta como referentes de actuación las políticas de Estado acordadas, así como los objetivos y metas de planeamiento y programación multianual establecidos.
• Rendición de cuentas: los responsables de la gestión dan cuenta periódicamente, a la población, acerca de avances, logros, dificultades y perspectivas.
• Prevención: gestión para enfrentar los riesgos que afecten la vida de las personas, y para asegurar la prestación de los servicios fundamentales.
• Celeridad: la gestión debe asegurar que todo procedimiento cumpla su trámite regular dentro de los plazos establecidos, evitando actuaciones que dificulten su desenvolvimiento bajo responsabilidad.

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UNIDAD I

LA METODOLOGÍA

DE SIMPLIFICACIÓN

ADMINISTRATIVA

La Metodología de Simplificación Administrativa es un proceso a través del cual se busca eliminar exigencias y formalidades que se consideran innecesarias en los procedimientos que realiza la ciudadanía para lo cual se busca utilizar un modelo estandarizado.

En este contexto es necesario recalcar que según el Decreto Supremo No. 079-2007-PCM se reconocen dos tipos de procedimientos : los correspondientes a "procedimientos administrativos" y los correspondientes a "servicios prestados en exclusividad" :

• Procedimiento administrativo : es un conjunto de actos y diligencias tramitados ante las entidades que culminan en la emisión de un acto administrativo produciéndose efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de la ciudadanía. - Servicios prestados en exclusividad: son prestaciones que las entidades se encuentran facultadas a brindar en forma exclusiva. Los servicios prestados en exclusividad culminan con el otorgamiento del servicio.

El marco legal de la Metodología de Simplificación Administrativa está establecido en la Ley General de la Administración Pública, Ley Nº 27444, el DS Nº 025-2010-PCM y la RM Nº 228- 2010-PCM , que define la Política y el Plan Nacional de Simplificación Administrativa.

Los siguientes ejemplos no son procedimientos administrativos por lo que deben ser eliminados del TUPA , si es que éstos estuvieran registrados en el mismo:

• Obligaciones de carácter tributario y acciones a cargo de la ejecutoría coactiva.
• Inspecciones administrativas.
• Derecho de tramitación.
• Autorizaciones especiales para el comercio que no estén en armonía con la Ley específica.
• Procesos y/o procedimientos internos que estén vinculados a los Organos de Asesoria y Apoyo de una entidad.

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Cada etapa cuenta, a su vez, con una serie de fases y pasos como se podrá observar en el siguiente gráfico.

Gráfico 2: Etapas y fases de la Metodología de Simplificación Administrativa (aprobada mediante D.S. No. 007-2011-PCM)

Fuente: PCM (2010). Metodología de Simplificación Administrativa. Elaboración propia.

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Cuadro 2: Etapas, objetivos, fases y resultados esperados de un proceso de Simplificación Administrativa

Etapas Objetivo Fases Resultados esperados

Etapa Preparatoria

Etapa de Diagnóstico

Planificar el proceso a desarrollar y delimitar su alcance.

Contar con una visión integral de la problemática del procedimiento y abordar la estrategia de simplificación con un enfoque sistémico.

1. Identificación y conformación del los equipos 1.1. Comité de Dirección de Simplificación Administrativa 1.2. Equipo de Mejora Continua (EMC) 2. Capacitación y sensibilización de los equipos 2.1. Realización de talleres de sensibilización sobre la importancia de la Simplificación Administrativa, el Servicio al Ciudadano y la Gestión del Cambio. 2.2. Realización de talleres de capacitación en los temas de Metodología de Simplificación Administrativa y Metodología de Determinación de Costos de los Procedimientos Administrativos y Servicios prestados en Exclusividad. 3. Identificación y priorización de los procedimientos administrativos a simplificar 3.1. Identificar el universo de procedimientos 3.2. Eliminar procedimientos administrativos innecesarios o que no añaden valor 3.3. Priorizar procedimientos administrativos a simplificar 3.4. Elegir un primer procedimiento a ser simplificado **4. Identificación de los actores involucrados

5. Plan de Trabajo del Proceso de Simplificación
6. Caracterización del Procedimiento Administrativo y herramientas a utilizar** 1.1. Recorrido físico 1.2. Construcción de la Tabla ASME-VM 1.3. Construcción del Diagrama de Bloques **2. Diagnóstico Legal
7. Diagnóstico de Equipamiento e Infraestructura
8. Diagnóstico de Costos
9. Mapeo de las capacidades de los RRHH
10. Presentación de los Resultados al Comité de Dirección del Proceso de Simplificación**

Se cuenta con un equipo responsable, sensibilizado y preparado para llevar adelante el proceso.Se cuenta con una lista de procedimientos identificados y priorizados.Se ha identificado a los actores relacionados directa e indirectamente con los procedimientos a simplificar, a efectos de conocer quiénes pueden ser aliados o no del proceso. Se cuenta con un plan de trabajo que contiene el detalle de las actividades a realizar, los responsables, los tiempos estimados y los recursos necesarios. Se cuenta con un equipo responsable, sensibilizado y preparado para llevar adelante el proceso.Se cuenta con una lista de procedimientos identificados y priorizados.Se ha identificado a los actores relacionados directa e indirectamente con los procedimientos a simplificar, a efectos de conocer quiénes pueden ser aliados o no del proceso. Se cuenta con un plan de trabajo que contiene el detalle de las actividades a realizar, los responsables, los tiempos estimados y los recursos necesarios.

Se cuenta con una descripción detallada del procedimiento a simplificar. Se ha identificado cuál es el conjunto de normas que rigen el procedimiento actual y analizado cuáles deben modificarse o derogarse. Se cuenta con información detallada sobre la infraestructura y equipamiento utilizado para llevar a cabo el procedimiento. Se cuenta con información sobre costos directos identificables y costos directos no identificables del procedimiento.

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Etapas Objetivo Fases Resultados esperados

Etapa de Seguimiento y Evaluación

Etapa de Mejoramiento Continuo

Etapa de Sostenibilidad

Verificación constante de las actividades y el cumplimiento de los objetivos de cada etapa del mismo a fin de optimizar la gestión del proceso.

Alcanzar niveles más altos de eficiencia y eficacia con el fin de promover la competitividad y/o bienestar de la ciudadanía.

Darle continuidad al conjunto de actividades articuladas entre sí a fin de garantizar la calidad de los servicios y/o productos generados por el proceso de simplificación.

**1. Diseño y ejecución de un Plan de Seguimiento y Evaluación (con cronograma y plazos para dicho plan)

2. Establecer las herramientas apropiadas para efectuar la recopilación de datos e identificar los recursos necesarios
3. Difundir los resultados del Plan de Seguimiento y Evaluación
4. Planificación
5. Ejecución
6. Verificación de la consecución de logros
7. Seguimiento y Mejoramiento
8. Documentación del Proceso de Simplificación
9. Difusión del Proceso de Simplificación
10. Reglamentación del Procedimiento.
11. Acceso a certificaciones
12. Redacción de Cartas de Compromiso**

Se realizan medidas correctivas para optimizar los resultados esperados del proceso de simplificación. Se realizan las siguientes evaluaciones: ex ante, intermedia y ex post.

Se incorporan prácticas y herramientas de mejora continua en el Plan Operativo Institucional (POI) y otras orientadas a la sostenibilidad de los procesos de reforma.

Se expide una norma que reglamente este procedimiento, el cual debe adaptarse al MAPRO y/o TUPA de la entidad u otros instrumentos de gestión.

Elaboración propia.

2. MÁS SOBRE CADA UNA DE LAS FASES SEGÚN LAS DIFERENTES ETAPAS

DE LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

2.1. ETAPA PREPARATORIA

2.1.1. Fase 1: Identificación y conformación de los equipo de trabajo

Se deberán conformar los siguientes equipos a fin de desarrollar el proceso de Simplificación Administrativa:

• El Comité de Dirección del Proceso de Simplificación Administrativa , que desarrolla labores de supervisión del avance de lo que realice el Equipo de Mejora Continua.
• El Equipo de Mejora Continua (EMC), conformado por personal técnico ó especialistas que realizan las labores de costeo, procesos y revisión de los aspectos legales a fin que el proceso de

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simplificación administrativa cumpla con todas las exigencias del caso. A este equipo se suman los responsables de cada procedimiento administrativo o servicio prestado en exclusividad quienes proveerán de la información que se requiera para simplificar el procedimiento o servicio.

En el caso de una entidad del Gobierno Nacional (GN) , el Gerente de Planeamiento, Administración y/o Asesoría Jurídica de un Ministerio, por ejemplo, puede conformar el Comité de Dirección. Los responsables de las áreas que administran la mayor cantidad de procedimientos administrativos y /o servicios prestados en exclusividad pueden conformar el EMC.

De acuerdo a la dimensión de la entidad , se podrán añadir especialistas al EMC , como por ejemplo, el especialista en informática. Pueden añadirse otros especialistas como parte del equipo de apoyo que pueden trabajar en temas de comunicación, infraestructura, sistemas que requiere el proceso de simplificación.

Es recomendable ratificar anualmente la conformación de estos equipos y analizar los avances que sustentan el proceso de Simplificación Administrativa. En los casos que se tengan implementados sistemas de gestión de calidad , se podrán revisar los avances, como proyectos de mejora, en el procedimiento de revisión por la dirección.

2.1.2. Fase 2: Capacitación y sensibilización de los equipos de trabajo

La cual deberá ser ofrecida en los siguientes temas:

• Metodología de Simplificación Administrativa
• Metodología de Determinación de Costos

Esta capacitación debe ser ofrecida a todos los funcionarios y servidores del total de áreas de la entidad. Los miembros del EMC deben involucrarse en este proceso, pudiendo ser los encargados de la misma.

La capacitación puede darse en los programas de inducción y/o actualización que maneje la entidad. La PCM es la encargada de supervisar y monitorear los avances de la Política de Simplificación Administrativa a nivel de las entidades del Estado.

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En el caso de las entidades del GN , se sugiere priorizar los procedimientos que estén vinculados a la Promoción de Empleo o a la Promoción y Protección de los Derechos Fundamentales , etc.

• Elegir un primer procedimiento administrativo a simplificar, para lo cual se recomienda empezar por el más sencillo para motivar al equipo y no frustrarlo.

En el caso de las entidades del GN , el Registro de Planillas puede ser un buen comienzo al ser un proceso de fácil reconocimiento y de alta frecuencia.

Recomendaciones para mantener o eliminar un procedimiento administrativo

• Determinar el valor del procedimiento administrativo para el interés público y la sociedad.
• Verificar que el procedimiento administrativo se haya establecido mediante una norma que habilita la Ley del Procedimiento Administrativo General- Ley No. 27444. En el caso del GN puede sustentarse un procedimiento mediante un Decreto Supremo.
• Verificar si el procedimiento administrativo ha sido usado, o no, en un período igual o mayor a un año para evitar mantener procedimientos sin demanda.
• Verificar si le corresponde a la entidad la gestión del procedimiento administrativo o si no sería conveniente que éste sea realizado por otra entidad de gobierno, ya que si nos basamos en el principio de subsidiariedad, podríamos traspasar éste a otra entidad que pueda administrarlo mejor.

2.1.4. Fase 4: Identificación de los actores involucrados

Se recomienda identificar en una matriz a los actores internos y externos involucrados en el proceso a fin de determinar su influencia en el mismo.

Fuente: Pozo Solís, Antonio (2007). Mapeo de Actores Sociales. Elaboración propia.

Cuadro 4: Identificación de actores involucrados

Grupo de actores Actor Rol en el proceso Relación predominante

Jerarquización de su poder

Clasificación de los Conjunto de personas Funciones que Se define como las Capacidad del actor diferentes actores. con intereses desempeña cada relaciones de de limitar o facilitar homogéneos que actor y el objetivo afinidad (confianza) las acciones: participan en que persigue con su frente a los 1. Alta un proceso. accionar. opuestos (conflicto): 2. Media

1. A favor 3. Baja
2. Indiferente
3. En contra

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La razón más común para oponerse a este tipo de procesos es el miedo a la reducción de personal. Es importante demostrar que esto no sucederá, pues la demanda de procedimientos y servicios por parte de la ciudadanía aumenta en la medida que se perciban las entidades del GN como más eficientes.

2.1.5. Fase 5: Elaboración del Plan de Trabajo del proceso de simplificación administrativa

Se recomienda seguir los siguientes pasos:

1. Establecer las etapas y asociarlas con actividades específicas.
2. Establecer plazos para cada una de las actividades señaladas y para el proceso de simplificación, en general.
3. Identificar los recursos humanos, financieros y tecnológicos con los que se cuenta para realizar estas actividades.
4. Identificar las restricciones, desafíos y logros esperados sobre los que se deberá trabajar.
5. Ajustar las actividades y plazos establecidos en los pasos 1 y 2 sobre la base de la información de los pasos 3 y 4.
6. Hacer los ajustes correspondientes y redactar el documento final del Plan.
7. Elaborar un Plan de Seguimiento y Evaluación sobre la base del Plan del Proceso de Simplificación.
8. Informar sobre el Plan al Comité de Dirección del Proceso de Simplificación.

Estos pasos deben ser realizados por el equipo de mejora continua- EMC. El plan de trabajo es una herramienta útil que nos sirve para evaluar el avance del proceso de simplificación y a través del cual podemos poner en práctica los criterios establecidos en la metodología de simplificación administrativa.

2.2. ETAPA DE DIAGNÓSTICO

Al inicio de esta etapa se pueden fijar como indicadores de línea de base los siguientes:

1. Número de pasos del procedimiento administrativo.
2. Número de requisitos solicitados.
3. Costo del mismo.
4. Tiempo que dura éste.
5. Número de actos administrativos que se han dado hasta su finalización tales como autorizaciones, registros, licencias, entre otros.

Contar con este tipo de información garantiza que la simplificación de procedimientos se realice de manera fácil y rápida.