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COMUNIPÓLOGOS: LOS SASTRES DEL EMPERADOR,
SUS HILOS DE ORO Y LAS LENTES DEL PÚBLICO
José Luis Dader PROFESOR TITULAR DE COMUNICACIÓN POLÍTICA. UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
Resumen Este artículo describe la complejidad de las actuales estrategias de comunicación guberna- mental y las actividades de los 'inductores de noticias'("spin doctors") encargados de los con- tactos del gobierno con los medios. Estos nuevos expertos han adquirido una posición estraté- gica en las modernas democracias. En países como Estados Unidos y Gran Bretaña, el Director de Comunicaciones de la Presidencia y sus equipos han adquirido un protagonismo decisivo en los procesos de toma de decisiones, superando la tradicional función de portavoces a la que antes se limitaban. El rol estratégico de la comunicación gubernamental exige una intensa com- binación de conocimiento teórico y experiencia práctica en la que se fusionan la pericia pe- riodística, la teoría de la comunicación de masas y el manejo de la ciencia política. El tipo de situaciones en las que se requiere la mayor destreza de estas oficinas de comunicación guber- namental son las situaciones de crisis política o de catástrofe social. El autor plantea una com- prensión global de la función informativa de los gobiernos democráticos y de las consecuen- cias ambivalentes para la democracia del conflictivo escenario de la construcción de la imagen gubernamental, en medio de la competencia abierta entre ciudadanos, prensa y gobierno.
Palabras clave Comunicación gubernamental, 'spin doctors', imagen pública y comunicación de crisis.
Abstract This essay describes the complexity of the governmental communications strategies and the acti- vities of the officials and 'spin doctors' in charge of government media relations. The performan- ce of these new media experts has acquired a strategic position in modern democracies. In so- me countries like the United States and United Kingdom, the Director of Communications of the Presidency and his/her teams have been involved in a protagonist way in the decision-making process, and not only in the performance of spokesperson position that traditionally corresponds to them. The strategic role of governmental communication demands a prodigious combination of knowledge and expertise that blend journalism experience, mass communication theory and political science fields. The most difficult situations demanding the most for the governments and especially for the communication offices, happen in social and political crisis. The author suggests a global understanding of the information function of democratic governments in providing public explanations of their policies, and the ambivalent consequences for democracy of this struggling scenario of image construction and government-media-citizens competition.
Key Words Governmental communication, 'spin doctors', public image and communication in crisis.
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INTRODUCCIÓN
Tal vez los primeros asesores de la comunicación presidencial y de gobierno fueron del esti- lo del incomprendido bardo de la aldea gala de Astérix y Obélix, empeñado en cantar las gestas victoriosas de la tribu, pero condenado una y otra vez a la indiferencia y la mordaza mientras to- do el pueblo celebra a su aire los triunfos. El bardo Asurancetúrix, como se le llama en la traduc- ción española de las historietas de Goscigny y Uderzo, bien podría ser reivindicado como el pa- trón simbólico de todos los confeccionadores de la imagen pública presidencial, pues al igual que ellos vive en un plano secundario, al lado del Gran Jefe, afanándose por tejer, como una segunda atmósfera, la fascinación popular por los héroes ejecutivos. El nombre del imaginado antecesor de la comunicología presidencial resulta todavía más duro y revelador en la versión inglesa y la ori- ginal francesa del cómic, ya que no es otro que el de CACOFÓNIX; es decir, la negación intrín- seca de la armonía y el buen sonido. Problema que sin duda acompaña a nuestros contemporá- neos del puesto, porque irónicamente nadie sigue padeciendo peor imagen que los especialistas en la mejoría del aura pública e institucional de los demás^2.
Y sin embargo, resulta revelador que, a pesar de tanta indiferencia o desprecio popular por su tarea, el astuto y orondo Jefe de la tribu gala jamás aparta al pobre Cacofónix de su lado ni osa rebatirle. Permite, eso sí, que el populacho se mofe de él y hasta le ate a un árbol lejos de la mesa comunitaria en la noche de los festejos, pero desde luego no se le ocurrirá retirarle la finan- ciación pública que le permite vivir holgadamente –incluso con la vestimenta más sofisticada–, sin que se le conozca la práctica de cualquier otro oficio. Es más, si profundizamos en la exploración semiótica del cuento, podríamos preguntarnos, cómo en una época de tanta truculencia política, el Jefe Abraracurcix no ha sufrido el menor conato de golpe de Estado ni su popularidad ha sufrido caídas de veinte puntos poniendo en crisis sus agresivas políticas anti-romanos^3.
Los gobiernos y presidentes de Estado, democracias incluidas, hace mucho que comprendie- ron, como el Jefe Abracurcix, que la política material de las intervenciones sociales y económicas puede pasar desapercibida y hasta arruinar su eficacia, si al mismo tiempo no se confecciona to- do un envoltorio simbólico que dote a aquellas medidas de prestancia, justificación moral y reco- nocimiento popular. Y para la confección de esa segunda política simbólica, se ven abocados, ya en los tiempos actuales, a rodearse de un raro tipo de sastres de los mensajes gubernamentales,
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(^2) Como escribe Roberto Izurieta (2002:222-223) refiriéndose a los portavoces de gobierno, "de los trabajos más difíciles de realizar y con mayor inestabilidad es el de la vocería. Todo el mundo tiende a criticar a un vocero. Es normal si consideramos que un vocero no puede ser un experto en todos los temas". Y respecto a su complementario y casi inseparable "experto en relaciones públicas", el mismo autor añade (Ibíd. 228): "la mayoría de la gente no sabe qué hacer con los relacionadores públicos; es más, los tienen porque la competencia los tiene o hay que tenerlos". Priemer (1989: 229, citado por el anterior) apostilla: "Los relacionadores públicos han sido mantenidos por mucho tiempo a un lado de la toma de decisiones pues han sido considerados con poca capacidad y poco que aportar para la creación de un producto determinado". (^3) Y es que, siguiendo de nuevo a Izurieta (2002:223), el suyo "es un trabajo necesario. El vocero es en realidad el primer fusible de un go- bierno".
Ronald Reagan como actor supremo, el gabinete de planificación político-comunicacional de su pre- sidencia inaugura una forma de neopopulismo radical que el científico de la política Samuel Ker- nell (1986) ha bautizado como "Going to Public".
Ese "apelar al público" mediante mensajes emotivos, manejo calculado del impacto mediáti- co y refrendo inmediato en encuestas de popularidad –que a su vez retroalimentan la espiral po- pulista–, parecería en principio la respuesta natural, a lo sumo más perfeccionada, al principio de- mocrático de gobernar de cara al pueblo y no de espaldas a él. Pero lo que marca el rasgo de la novedad, y hasta del dudoso encaje del mecanismo en el proceso democrático tradicional, es la utilización estratégica de esos resortes para desactivar el diálogo y la negociación pluralista de di- versos sectores organizados de opinión. Cada vez que la oposición política o movimientos socia- les realizaban una crítica o exigían un debate, conforme a los cauces tradicionales de la negocia- ción parlamentaria o institucional, el presidente en rápidas apelaciones emotivas, reforzadas por su simpatía de persona sencilla, se arropaba en la bandera de su sintonía popular, como argu- mento más inapelable que cualquier tecnicismo o análisis esgrimido por sus adversarios. Oponer- se a las políticas del Presidente sería enfrentarse al sentimiento popular que lo respaldaba, y en una sociedad tan sensible a la aritmética democrática, ni medios de comunicación, ni opositores políti- cos están muy dispuestos a combatir un clima de opinión popular bien visible y firme, por más que ese clima pudiera ser el resultado de una sugestión fabricada.
El discurso y la imagen de Reagan, según la han diseccionado diversos especialistas (Perloff, 1998:105 y ss.; Paletz,1999:247-249; Carville y Begala, 2002) consistió en un calculado ejerci- cio de construcción de escenarios grandiosos en los que mostrar al presidente –aunque apenas ha- blara–, para reforzar su figura ceremonial y la asociación visual de símbolos favorables; se apo- yaba en la preparación de textos de retórica directa y sentimental que Reagan leía con toda la fuerza de autoconvicción y verosimilitud de su entrenada capacidad dramática; y todo ello refor- zado por el propio Reagan con su predisposición al optimismo y sus reacciones espontáneas de gracia y encanto personal, que le conquistaban el favor hasta de los periodistas más escépticos, in- cluso cuando su torpeza intelectual y sus meteduras de pata pudieran también resultar memorables^5.
En la preparación de toda esta tramoya participó un selectivo grupo de comunicopólogos, a los que habría que denominar así (o con otra palabra mejor aún por inventar^6 ) para subrayar la in-
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(^5) De su sentido del humor contagioso y espontáneo da idea la siguiente frase que le dijo a su esposa tras resultar herido por los disparos de John Hinckley en el atentado sufrido durante su primer mandato: "Cariño, olvidé esquivarlos" (Carville y Begala, 2002:117). (^6) Izurieta (2002), por ejemplo, utiliza el término de "relacionadores públicos" para traducir la expresión inglesa "public relations" y habla expresamente de los "relacionadores públicos del gobierno", (Ibíd..: 220) para referirse a los especialistas del sector que se dedican a la aplicación de esta función al servicio de un gobierno. Pero teniendo en cuenta que dentro del equipo gubernamental destinado a estas ta- reas puede diferenciarse luego entre la portavocía de gobierno (ejercida por políticos o por profesionales de la comunicación), la jefatura de prensa, la oficina de estrategia de comunicación, etc., y teniendo en cuenta además que la combinación y coordinación de estos co- metidos requiere una fusión de perspectivas políticas y comunicológicas, prefiero utilizar el "palabro" arriba presentado para subrayar esa necesidad de síntesis entre enfoques diversos en una especialización profesional que todavía no está suficientemente sedimentada.
tegración de conocimientos comunicológicos y politológicos que por primera vez fueron estratégi- camente compactados. Entre los miembros de ese equipo me permito destacar a Richard Wirthlin y David Gergen, tanto por su aportación decisiva como por la nueva función que personas de su perfil pasaron a desempeñar en el centro neurálgico del poder Ejecutivo.
En el caso de Wirthlin, en origen un profesor de economía, virtuoso de la estadística, que ha- bía creado su propia empresa de análisis informático de datos, se trataba del diseñador del plan de encuestas electorales cuyos resultados diarios sincronizados con las presentaciones del candi- dato de los temas y posturas así detectados, llevaron la campaña de Reagan en 1980 a una ines- perada y al mismo tiempo aplastante victoria. Pero lo más extraordinario fue que tras ese triunfo, Wirthlin pasó a formar parte de los asesores directos del Presidente, compartiendo poder e inicia- tiva en la planificación presidencial con el mismísimo jefe de gabinete James Baker y los ministros de gobierno de mayor peso político. Quien en definitiva era un asesor de campañas electorales, en su vertiente mercadotécnica, pasaba a participar tan activamente en la sala de máquinas del Poder Ejecutivo como los políticos integrantes del gabinete presidencial (Perry, ed. 1986; Wirthlin, 1995). Y lo mismo cabe decir de Gergen, quien ya había colaborado con Nixon, pero que aho- ra, plenamente sincronizado en esta fusión de comunicólogos, politólogos y políticos se convirtió en el maestro de la planificación de las relaciones con los medios, distribuyendo las comparecen- cias, las entrevistas en exclusiva y el reparto de papeles declarativos entre el Presidente –pocas y medidas veces– y el superministro Baker –hasta 35 horas semanales conversando con periodistas– (Paletz, 1999:248).
Como resultado de toda esa acción conjunta de trastienda, otro de los responsables de la parte comunicacional durante el segundo mandato presidencial, Donald Regan –de similar apelli- do al del Presidente–, llegó tiempo después a escribir que "cada instante de cada una de las apa- riciones públicas estuvo programada, cada palabra estaba escrita en un guión, y hasta todo pun- to en el que Ronald Reagan debiera aparecer de pie estuvo indicado con una tiza marcando la posición exacta de sus zapatos" (Donald Reagan, 1988:277)^7.
La nueva figura del experto en estrategias comunicativas que tras su probada pericia en cam- paña electoral pasa a ejercer un puesto esencial de influencia política al lado del Presidente, ha si- do a partir de entonces cada vez más habitual en diversas democracias. Si bien los problemas y variedad de opciones sobre el peso de su influencia requieren también alguna atención. Su propio encaje institucional continúa presentando una difusa demarcación. Así por ejemplo, cuando a Paul Begala, máximo responsable de la comunicación presidencial de Bill Clinton, se le pedía en una revista académica una denominación de su puesto, se autopresentaba simplemente como "Conse- jero del Presidente". Y definía su tarea del siguiente modo:
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(^7) Como ha escrito Perloff (1998:114), "uno se siente inquieto cuando considera que Reagan no escribió ni uno solo de sus discursos, que para plantear sus mensajes dependía por completo del equipo de redactores que se los escribía, y sin embargo resultaba extraordinario a la hora de leer los textos que otros escribían.
nes políticas estrictas que aun aplicadas a las regulaciones sobre medios de comunicación, ge- neró tal controversia y desgaste político general que diluyó por completo su sentido original de coordinación y orientación de la imagen y el discurso presidencial. En una clásica reacción pen- dular, la dirección de la comunicación gubernamental y presidencial de los gobiernos de Aznar ha sido asignada después a ministros políticos que por su experiencia profesional en empresas de comunicación (caso de Pío Cabanillas) o por sus dotes naturales para el intercambio dialéc- tico con los medios (el siguiente portavoz y vicepresidente político Mariano Rajoy), supuesta- mente pudieran asegurar una buena imagen general del Presidente y su gobierno sin estar a mer- ced de incontrolados rasputines de trastienda, ajenos a la militancia partidaria y la constricción de unas competencias administrativas específicas.
En esta otra opción, en la que algunos expertos de comunicación estrictos siguen dentro del equipo pero en calidad de subordinados para emitir dictámenes o consejos previamente so- licitados, se mejora en cohesión interna y eliminación de recelos competenciales, pero como puso de manifiesto en España la terrible crisis del hundimiento del petrolero "Prestige", en no- viembre de 2002, se suele empeorar de tal manera en cuanto a celeridad de respuesta y sen- tido comunicacional de la política que prácticamente desaparece el sentido de los gabinetes de comunicación gubernamental y se retrocede a fórmulas de veinte años atrás; como si la expe- riencia ya aludida de Estados Unidos y otras democracias mediáticamente muy activas no hu- bieran demostrado que la conexión entre política y comunicación en nuestras sociedades post- modernas obliga a poner en práctica otro tipo de estructura y de actuación seguramente más inestable y arriesgada pero de eficacia mucho más contundente cuando se acierta con la tecla justa.
Precisamente en el seno de otra de las democracias que más ha evolucionado en materia de comunicación gubernamental, la británica, puede analizarse el contradictorio balance que el so- metimiento de la acción política a su representación comunicativa puede acarrear. Cuando por de- cirlo con frase irónica, se puede fracasar por exceso de éxito.
En el caso británico, el cambio experimentado en la utilización estratégica de la comuni- cación como instrumento político, por un líder y un gobierno, es sin duda el más radical de cuantos se comentan hoy día entre los especialistas del área. Me refiero a la transformación mediática y representacional del partido laborista, bajo la dirección de su líder Tony Blair y su macroconsejero comunicacional Alastair Campbell. Como primer dato sintomático cabe recor- dar que cuando el anterior líder laborista Neil Kinnock se presentó por última vez a unas elec- ciones generales en 1992, la poderosa cadena de prensa populista de Rupert Murdoch daba el tiro de gracia a sus mínimas aspiraciones con el siguiente titular en el diario populista The Sun , el mismo día de los comicios: "Si este hombre gana mañana las elecciones, que el último ciudadano en abandonar el Reino Unido apague la luz". Sin embargo, cuando pocos años más tarde Tony Blair obtuvo el liderazgo del partido laborista, una de sus primeras decisiones fue la de visitar a Murdoch para solicitar su apoyo en las siguientes elecciones. Y, en efecto, esa misma cadena de prensa apostaba directamente por el nuevo laborismo en la campaña de
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1997, arrancando el primer día de la campaña oficial con el titular de "The Sun Backs Blair" (Elliot, 2001; Norris et al, 1999:25 y ss). Por ese respaldo o además de él 8 , dicho candidato se convertía en uno de los jefes de gobierno con trayectoria más carismática y refrendo elec- toral revalidado de los últimos tiempos. Lo que había sucedido entre tanto no sólo era la re- confección por un equipo de sociólogos e ideólogos de un laborismo más a la moda bautiza- do como "Tercera Vía", sino la redefinición de imagen y de adaptación estratégica de ese laborismo a las exigencias del discurso mediático. Y en esa transformación, un antiguo direc- tor de periódicos populistas (a la edad de 29 años) y hasta redactor de textos pornográficos para revistas masculinas, llamado Alastair Campbell, había jugado uno de los principales pa- peles 9 (BBC:2002; Maguire, 1999).
Tras la victoria en 1997, el citado Campbell pasó a convertirse, bajo la denominación de Jefe de la Secretaría de Prensa del Primer Ministro, en un plenipotenciario muñidor y ad- ministrador de la imagen presidencial (aunque en Gran Bretaña haya que hablar de Primer Ministro), al que muchos han calificado de "el auténtico primer ministro" y "la segunda per- sona más poderosa de Gran Bretaña" (BBC:2002). Su tarea, intensamente guiada por la pers- pectiva que en inglés se denomina "the politics of spin" (y "spin doctoring") –o reconversión de toda acción política a parámetros de impacto mediático y mercadotecnia 10 –, no sólo su- puso, de cara al exterior, un cambio de extraordinaria favorabilidad del tratamiento de Blair en todos los medios británicos, sino también, hacia el interior, un rígido control y una ex- haustiva coordinación de las secretarias de prensa de todos los ministerios y departamentos gubernamentales.
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(^8) De hecho, en un cambio de tendencia sin precedentes, no fue sólo el Sun quien respaldó a Blair en esa campaña: seis de los diez diarios de mayor difusión y cinco de los nueve dominicales lo hicieron, con unas cifras de apoyo periodístico declarado que doblaban las mejo- res nunca antes obtenidas por los laboristas (cfr. Norris et al, 1999:25 y Seymour-Ure, 1997). (^9) Sin restar importancia al papel técnico de Campbell, está reconocido, sin embargo, que el principal estratega del cambio de enfoque po- lítico y "genio de la imagen" del nuevo laborismo fue el parlamentario Peter Mandelson, quien era diputado desde 1992 y desempeñó el puesto de Director de Comunicaciones del partido y más tarde sería ministro sin cartera en el primer gobierno de Tony Blair. Asimismo, el estratega político Philip Gould, con la responsabilidad del área de comunicación en el "Gabinete en la sombra", en esos años de oposi- ción, también es citado como otro de los artífices de esa transformación político-comunicativa (cfr. Thompson, ed. 2001:239 y Norris et al., 1999:1 y 58). (^10) Se ha escrito, en este sentido, que en la llegada al poder del Nuevo Laborismo, entre el político Peter Mandelson y Alastair Campbell, con- dujeron el partido como si fuera un periódico, convirtiéndose Campbell en el Director del "Daily Blair" (Rawnsley, 2002). Las expresiones "spin doctoring" y "spin doctors", por otra parte se han hecho muy populares para referirse al conjunto de asesores de imagen y de en- foque mediático que asisten a los políticos en sus campañas electorales y en el ejercicio de sus cargos políticos. Pero como explica Izurie- ta (2002:211), el sentido más específico y originario de la expresión se refiere a la función de buscarle "el giro" o el matiz periodístico más favorable a los intereses del político en las declaraciones o actuaciones de éste ante los medios. El ejemplo de experto más recono- cido en esta faceta, como recuerda el mismo autor, es David Gergen que trabajando para presidentes tan distintos como Nixon, Reagan y Clinton acostumbraba llamar por teléfono a los medios para reforzar el "spin" dado en la presentación de la noticia.
LA ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN DEL ESTADO
Tras la reflexión sobre el grado de protagonismo de los sastres mediáticos del gobierno, con- viene de inmediato ocuparse de la dimensión y estructura general de la red comunicativa emplea- da. De manera intencionada he venido utilizando hasta aquí el barroco término de "comunicación presidencio-gubernamental", para indicar que la comunicación política organizada desde el Poder Ejecutivo contiene dos facetas que a veces se limitan a la primera, en otras se plantean de mane- ra disociada y otras reciben un tratamiento global y coordinado.
La primera tentación de todo líder que alcanza el Poder, sobre todo si se trata de un sistema presidencialista, estriba en cuidar la imagen de su propia figura presidencial y dejar a la inspiración de cada cual la actividad de los ministerios y restantes áreas de la Administración. Puede fraguarse así un gran culto a la personalidad del Presidente, marcando una enorme distancia entre sus com- parecencias y contacto popular, y la difusa y diversificada actuación del resto del gobierno y la Ad- ministración^12. Ello puede ayudar al máximo dirigente a reforzar su autoridad, pero como también se pone amargamente de manifiesto en las crisis de negligencia o fiasco administrativo, la falta de sincronía y de integración de toda la maquinaria del Estado en una estrategia comunicacional co- herente puede resultar a la postre dañina para la popularidad del propio Presidente.
Un primer esfuerzo por integrar las diversas facetas diferenciando al mismo tiempo cada co- metido es el que refleja la evolución de los servicios presidenciales y de gobierno de la Casa Blan- ca en materia comunicativa, distinguiendo entre la Oficina de Prensa –encargada del trabajo coti- diano de la agenda informativa del Presidente–, y la Oficina de Comunicación –de dimensión más estratégica y a largo plazo–, involucrada en la planificación de campañas pro-activas sobre diver- sos asuntos, la sincronía comunicativa entre los diversos ministerios, etc. (Izurieta, 2002:210-11). Pero luego a su vez, habría que tener en cuenta la actividad informativa desplegada de manera autónoma por cada ministerio u oficina de la Administración. Respecto a este tercer escalón, mu- cho más vasto y complejo de la respuesta informativo-comunicativa del Estado y la Administración, los países más organizados han ido generando una compleja red en la que el reto principal con- siste en combinar la máxima respuesta informativa de cada ministerio y oficina con la mayor co- ordinación entre la imagen que refleja el presidente y su gabinete y la que emana desde el resto de las dependencias del Poder Ejecutivo.
Pocos países como, de nuevo, Gran Bretaña le han dado tanta importancia a la estructuración de un servicios de información musculosos y bien coordinados, que eviten una sensación de anar- quía interna. A la ya mencionada estrategia de armonizar a diario la agenda de declaraciones po- líticas de las secretaría de prensa de cada ministerio, impidiendo el clásico individualismo de cada departamento, se añade la existencia de dos organismos de proporciones gigantescas: el GICS, o "Government Information and Communication Service", con una plantilla de varios centenares de
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(^12) El caso de Hugo Chavez puede resultar en esto paradigmático.
funcionarios, diseminados a lo largo de todos los ministerios y organismos públicos^13 , y el COI, o "Central Office of Information" constituido éste como un centro especializado en tareas de publici- dad, marketing y relaciones públicas, con una plantilla de casi 400 miembros y su propio edificio de trabajo en el centro de Londres^14. Estas dos grandes redes constituyen el esqueleto aglutinante de la comunicación del sector público y se encargan de asistir a cada ministerio con el asesoramiento técnico, recursos de producción audiovisual y ayuda en el desarrollo de campañas informativas de todo tipo. De esta manera, en lugar de despilfarrar en la superposición de estructuras similares mon- tadas y desmontadas al criterio de cada nuevo responsable ministerial, estos servicios centralizados de información, publicidad y relaciones públicas rentabilizan recursos y permiten un grado de co- ordinación de "imagen corporativa" y de sentido político unitario que redundará sin duda en una vi- sión pública más compacta de la Administración, el gobierno, su presidente y el propio Estado^15.
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(^13) El GICS es una red capilar de funcionarios especializados en tareas de elaboración y difusión de información, relación con los medios, lanzamiento de campañas informativas y mantenimiento de información de la Administración hacia el público, cuya dirección jerárquica depende directamente de la Unidad Estratégica de Comunicación del Primer Ministro. El Director del GICS, o "Head of Profession" es nom- brado por el Cabinet Secretary del Primer Ministro, con el conocimiento previo y aprobación de éste. Su peculiaridad principal reside en la doble vinculación de sus miembros: Por una parte todos ellos son contratados y supervisados desde su dirección central, estando suje- tos al cumplimiento de unos estándares de trabajo sintetizados en el Manual de Prácticas del GICS. Pero una vez destinados a un minis- terio o departamento de la Administración, quedan adscritos orgánicamente a éste y se encargan de materializar las iniciativas y necesi- dades del mismo conforme a los planteamientos técnicos generales que emanan de la dirección del GICS. Con este procedimiento se evita que cada ministerio lleve su propia política de contratación de expertos en organización de unos servicios informativos, pero al mismo tiem- po se logra que los mantenedores de los servicios de información en cada organismo lo hagan desde el conocimiento inmediato y res- pondiendo a las necesidades específicas de cada uno. Como objetivos estratégicos de su labor el GICS establece: 1) Explicar las medidas prácticas y actuaciones de los ministros y sus departamentos, así como de todas las oficinas u organismos autónomos de la Administración,
- Facilitar a los ciudadanos y grupos sociales una idea clara de los derechos, beneficios y obligaciones que la Administración les plan- tea y ofrece, 3) Convencer a los ciudadanos de que actúen de acuerdo con las medidas públicas acordadas en circunstancias específicas y 4) Asegurar y demostrar el uso correcto del dinero de los contribuyentes (cfr. www.gics.gov.uk/handbook/context/ y www.cabinet-offi- ce.gov.uk/organisation/ ). (^14) El COI es un organismo de la Administración británica dotado de presupuesto autónomo (unos 270 millones de libras para el período 2001-2002) y oficinas centralizadas en la calle Hercules Road de Londres en las que trabajan entre 350 y 400 técnicos especializados en marketing, publicidad e imagen corporativa. Más de la mitad de su plantilla tiene experiencia previa en el sector privado y por el vo- lumen de su actividad puede considerarse uno de los grupos más potentes de inversión publicitaria en el Reino Unido. Sus tareas abarcan desde estrategias de marketing y campañas publicitarias a preparación y mantenimiento de páginas web, organización y gestión de con- gresos, etc. Su función básica es definida como intervención de puente entre el gobierno central y los proveedores privados en materia de publicidad y relaciones públicas –el organismo declara su propósito de no competir con los servicios que el sector privado sea capaz de facilitar en la ejecución de las actividades-. Pero previamente a esa contratación final de servicios, este organismo está concebido como una entidad planificadora y organizadora al servicio del gobierno central que, a su vez, trabaja como experta que se asocia a cada mi- nisterio u oficina de la Administración –su "cliente"-, para proporcionarle "soluciones comunicativas efectivas" que generen "valor añadi- do a cada proyecto" para la oficina o sección de la Administración que solicite su asesoría. El Director del COI también ostenta el cargo de Director de Asesoría en Marketing Comunicacional del Gobierno y despacha directamente con el Director de Estrategia y Comunica- ciones del Primer Ministro (hasta hace poco, el citado Alastair Campbell) (cfr. www.coi.gov.uk y www.cabinet-office.gov.uk/organisation/). (^15) La profesionalidad y definición precisa de las tareas de estos servicios informativos, abarca incluso el peliagudo asunto de evitar su ins- trumentalización por el partido gobernante durante las campañas electorales. En algunos países como Sudáfrica, dotados de una estruc- tura basada en el modelo británico, desde abril de 1999, el GICS sudafricano está dotado de un código de prácticas de actuación infor- mativa durante campañas electorales para intentar separar la actividad regular de información sobre la Administración, de la contienda electoral (cfr. www.polity.org.za/html/govdocs/pr/1999/pr0429c.html )
gubernamental, creada al efecto, presentó sus conclusiones en 1996, para la puesta en marcha de un sistema general de información y comunicación (GICS) para el nuevo Estado democrático pre- sidido por Nelson Mandela^17. Los retos a superar eran: 1) Un presupuesto muy bajo para los re- cursos de comunicación gubernamental, carente además de una estructura de reparto interministe- rial clara y racionalizada, 2) Carencia de coordinación de mensajes entre los diversos departamentos gubernamentales. Lanzamiento individualizado de campañas publicitarias, ruedas de prensa que se solapaban entre sí y contradicciones flagrantes en las declaraciones ante los me- dios, 3) Incluso en los casos en que estaba previsto algún tipo de comité coordinador entre secre- tarías de prensa, éste no se reunía. Se producían comparecencias del Director General de la Ofi- cina del Presidente en las que se abordaban temas de departamentos y ministerios sin consultar o involucrar previamente a los responsables de comunicación de los mismos, 4) Rara vez, los res- ponsables políticos solicitaban a sus técnicos de comunicación informes previos a la actuación po- lítica, 5) Gran desequilibrio entre el relativo buen funcionamiento de la Oficina de Comunicación del Presidente y el sistema de comunicación del Gabinete de Gobierno, 6) En lugar de un gobier- no unido en torno a mensajes coherentes y estratégicamente coordinados, abundaban las improvi- saciones y la falta de sistematización y 7) Falta de atención a la necesidad de investigación sobre la respuesta del público y los medios a las iniciativas informativas realizadas, estados de opinión sobre los asuntos problemáticos, etc.
Probablemente el mismo catálogo de deficiencias tendría que ser asumido por muchos países que se consideran desarrollados (España entre ellos), pero que no lo serán en términos de comu- nicación gubernamental sin una profunda reforma de las estructuras y mentalidad de sus respon- sables.
Que la tarea sea ardua no significa que no pueda intentarse, aun sabiendo que toda trans- formación será gradual e incompleta. Por consiguiente, cuantos más elementos hayan sido previs- tos, en mejores condiciones se estará de no ignorar objetivos cruciales de futuro, aun cuando re- sulte bien modesta la realidad presente. Con esa perspectiva requiere una mención especial el horizonte de una administración cibernética o comunicación "on-line" entre las instituciones del Es- tado y la Administración y los ciudadanos de a pie. Sin ocasión ahora de mayor detalle en este as- pecto del "E-Gobierno" o "Gobierno Electrónico", conviene llamar la atención sobre la necesaria implantación de una red de portales y páginas web de la Administración, el Gobierno y la Presi- dencia. Ello constituirá uno de los mejores escaparates y formas racionales de ofrecer a los ciuda- danos la vía de contacto y de acceso informativo eficiente y cotidiano que la filosofía de los servi- cios informativos directos del Estado democrático defiende.
En países donde el porcentaje de población con acceso a Internet y apetencia del mismo sea muy minoritario, la tentación de los responsables de la comunicación gubernamental puede ser la
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(^17) "Communications 2000: a vision for government communication in South Africa (Comtask)". Informe remitido por la Comisión presidida por el Diputado Thabo Mbeki, en octubre de 1996, como resultado del proceso de investigación y debate desarrollado para adaptar a la nueva realidad de Sudáfrica, el sistema de comunicación gubernamental. Las conclusiones de este informe sirvieron de base para la pues- ta en marcha en 1998 del nuevo GICS del Estado sudafricano (cfr. Mbeki, 1996)
de desentenderse de este capítulo. Pero aparte de ignorar con ello que el pequeño sector tecnoló- gicamente avanzado será también el más activo en política y el más sensible a las mejoras comu- nicacionales del gobierno, sería perder de vista que en una era de globalización ninguna socie- dad que aspire a mejorar su comercio –y todo lo que eso implica–, puede quedarse "desconectada" de las tendencias más dinámicas del resto. Y en mundo más avanzado resulta ya evidente que "la Red Cibernética Mundial (www) se ha convertido en un instrumento importante del gobierno para eliminar su imagen burocratizada y facilitar un servicio público más rápido" (Mar- gasak, 1997), que también resultará en muchos casos más barato y de importante repercusión en el desarrollo. Pero como también la experiencia de naciones más evolucionadas viene reflejando, no se trata de que las oficinas de la Administración o el propio gabinete de gobierno estén pre- sentes sin más en Internet, sino de aplicar las nuevas tecnologías a la facilitación real del contacto con los ciudadanos interesados y que éstos puedan obtener por sí mismos la información que re- quieran para sentir que el Estado actúa realmente a su servicio^18 (cfr. entre otros, Margasak, 1997; Von Weyhe, 1999; Graber y White, 2001; Yeabsley y Bailey, 2001). La buena imagen de un go- bierno y de un Presidente tiene por tanto también mucho que ver con ese escaparate virtual de pá- ginas web eficaces y transparentes^19 y no se reduce sólo a los más clásicos asuntos de la retórica política, las entrevistas en televisión o los contactos personales con el pueblo.
LAS CLAVES DEL DISEÑO ESTRATÉGICO Y TÁCTICO DE LA IMAGEN PÚBLICA
La red general de comunicación gubernamental y administrativa puede y debe alimentar una circulación diaria de mensajes útiles que constituyen el tejido básico de la representación de un Es- tado. Pero en la cúspide ejecutiva, la dirección de su gobierno requiere mostrar el vestuario bri- llante y adecuado que simbolice con claridad la voluntad y justificación de sus políticas. Ello exige una visión estratégica de lo que un gobierno quiere transmitir y debatir con carácter prioritario con sus ciudadanos. Sabido es que en el momento en que el Poder político se plantea qué mensajes o ideas han de ser propagados de forma pública, puede caer con facilidad –o resultar sospechoso– en instaurar un inicuo aparato de propaganda. Es indudable que los abusos apuntados del ma- quillaje comunicativo en la era de la imagen pueden convertir las actuaciones de comunicación gu- bernamental en deleznables falsificaciones de la deliberación democrática. Pero no es menos cier- to, que en la competencia de puntos de vista que todos los grupos de opinión esgrimen en una sociedad plural, el gobierno legítimamente establecido también tiene derecho –y hasta obligación– de explicar sus decisiones y sus planes con la mayor eficacia argumentativa y solvencia de datos
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(^18) Como un simple ejemplo de página web gubernamental puede visitarse la del gobierno británico, centrada exclusivamente en aspectos de actualidad e imagen pública de su gabinete y concebida de forma autónoma al resto de páginas virtuales de la administración británica: www.number-10.gov.uk/ (^19) Para una buena reflexión sobre la integración entre instrumentos tradicionales y cibernéticos de información del Estado, así como una des- cripción actualiza del nivel de los diversos países de América Latina en la construcción de sus "gobiernos electrónicos", cfr. H. Vega, 2002:133-185.
detalles tácticos que restan atención, o incluso provocan el desvío de los grandes objetivos que se perseguían a largo plazo^21. Mantener en la mente el objetivo fundamental, con un diseño es- tratégico de múltiples pasos, y acometer ese plan con la flexibilidad táctica de primar más unos pasos u otros, según vayan surgiendo las circunstancias, es la aplicación de este principio que sugieren Carville y Begala (Ibid.: 82 y ss.). Idea que también expresan mediante una metáfora: "Un león es perfectamente capaz de cazar un ratón. Pero el esfuerzo de hacerlo no compensa el gasto energético. Un león no puede vivir a base de ratones, necesita antílopes" (Ibid.:89-90).
Tener la iniciativa a la hora de fijar el marco del debate: La mayoría de los científicos de la co- municación política están convencidos de que en las democracias, el que define el debate ga- na el debate (o está mucho más cerca de lograrlo). Por ello la discusión entre partidos y medios de comunicación en las sociedades pluralistas se convierte cada vez más en un tira y afloja por el encuadre de lo que se debate –los aspectos que se resaltan de un tema y, por oposición, los que son condenados a pasar desapercibidos–. El entrenamiento de los gobernantes para esta- blecer el encuadre que más les conviene de los asuntos y trastocar el planteado por los adver- sarios o los medios de comunicación, en entrevistas y comparecencias públicas, se convierte así en otra de las prioridades de la acción comunicativa gubernamental (ibid.: 68 y ss.).
Saber cómo comunicar (con el común denominador de la mayoría de la gente): Principio que se con- creta en traducir a contar historias lo que se desea divulgar –dada la mayor atención de los seres humanos a la información que presenta estructura narrativa–, y que requiere también ser breves, ser emotivos, ser originales y conectar lo dicho con los puentes de implicación personal de los des- tinatarios –por las mismas razones de apelatividad narrativa que más fácilmente impactan al ser humano–. Los componentes de este saber comunicar desembocan a su vez, para los citados ex- pertos en un "repetir sin descanso" los puntos o ideas centrales que se desea divulgar (Ibid.: 108 y ss.)^22.
Saber cómo recuperarse cuando uno se ha venido abajo: Idea en la que a su vez se englobaría desde la flexibilidad para convertir la debilidad en fortaleza^23 , la flexibilidad para improvisar con acierto y para adaptarse a los cambios ambientales –sin perder tampoco el equilibrio en
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(^21) Sobre este particular dice también Izurieta (2002:244): "Pero no se puede comunicar todo. No se puede proyectar una imagen de todo. Hay que saber escoger qué proyectos o acciones (o la imagen de éstos) se promueven (o proyectan) (...) Luego se debe pensar y desa- rrollar el mejor "spin" (empaquetado o presentación) que le damos a ese elemento". (^22) Sobre este mismo asunto, y recopilando las recomendaciones de otros cuantos expertos, añade Izurieta (2002:234): "Un mensaje efectivo debe ser: apropiado, recordable, entendible, creíble y tener sentido o significado (...) Pero sobre todo el mensaje debe ser simple (...) no se debe tratar de decir todo en un mensaje. El mensaje debe ser directo y contener sólo la idea central (...) La mente de las personas tie- ne tan sólo la capacidad de aceptar cierta cantidad de información al día (...) Entonces el mensaje debe ser repetitivo (...) El mensaje no son sólo palabras (...) el mensaje son también los símbolos, las expresiones y el tono de voz". (^10) A este respecto, los autores citan entre otros ejemplos cómo Jefferson, pésimo orador pero excelente escritor renunció a defender en la Asamblea su propuesta de Declaración de Independencia y consiguió que su silencio fuera más efectivo que la mejor elocuencia oratoria. Recuerdan también que Abraham Lincoln convirtió su aspecto tosco en una imagen de integridad y decencia (p. 150). Y apostillan: "Un buen vendedor sabe cómo convertir un pollo pasado de fecha en ensalada de pollo".
cuestiones básicas de principios para no parecer un amoral o un pelele–, el cómo dar los pasos adecuados en una rectificación, pidiendo perdón si fuera necesario, y el afrontar la recupera- ción con espíritu de contraataque en el momento oportuno (Ibid. 147 y ss. y 177 y ss.).
Estas cinco grandes orientaciones son en mi opinión las más destacables del valioso reperto- rio –mucho más amplio e ilustrado con situaciones reales– que Carville y Begala ofrecen. En él se explica también la necesidad de conjugar el saber alagar con el saber atacar a los grupos rivales (el viejo principio español de combinar sabiamente "el palo con la zanahoria"), la preponderan- cia de la franqueza y transparencia frente al secretismo, o la agilidad de reacción y anticipación ante los sucesivos problemas que puedan surgir en las campañas electorales o la acción de go- bierno.
Pero del resto de sus atinadas observaciones me limitaré a citar finalmente la dinámica de tra- bajo que en la gestión de las campañas presidenciales de Bill Clinton hizo célebres a estos aseso- res. Me refiero a su "War Room", como la bautizó Hillary Clinton, refiriéndose a la estructura y me- cánica de decisión diaria que establecieron en la cúspide de su equipo: Frente al común error de organizar complejas estructuras burocráticas con una gran distancia y cantidad de filtros entre los miembros de base y los últimos responsables de la maquinaria comunicativa, estos "comunicopólo- gos" idearon un núcleo jerárquico radial en el que todos los departamentos involucrados (investiga- ción, publicidad, agenda de medios, etc.) tenían un representante. Dicho núcleo se reunía a diario a las 7.30 de la mañana en una entrevista que no podía durar más de 30 minutos. Ahí se estable- cía una prioridad de acción para todo el día y todo el equipo, y se concedían otros 30 minutos pa- ra que cada representante fuera a discutir con su propia sección cualquier alternativa u objeción que pudiera ocurrírseles. Tras pulir con estos detalles el plan definitivo toda la estructura comunicacional quedaba embarcada en un enfoque global, tanto a corto como a medio y largo plazo.
Este enfoque fue igualmente traspasado a la gestión de la comunicación presidencial, supe- rando con ello muchas de las lentitudes de reacción, confusiones de iniciativa y pérdidas de infor- mación vital que se producen en organizaciones muy burocratizadas, donde cada propuesta ha de superar diversos filtros y en las que los mandos intermedios a menudo ignoran o se apropian de ideas de la base (por miopía, envidia o temor). Y para estimular a su vez la creatividad y espíritu innovador, se inculcó un ambiente de colaboración en el que "premiar más el riesgo de lo que se pudiera castigar el fallo". Pues en opinión de Carville y Begala, "una de las razones por las que las burocracias sienten tal aversión al riesgo es porque están orientadas a castigar mucho más el fallo que a premiar el éxito". Y añaden: "Si uno le da a una rata un trozo de galleta por hacer al- go y luego dos descargas eléctricas por un error, lo más probable es que la rata se quede quieta sin hacer nada. El dolor de las descargas supera la ganancia de las galletas" (Ibid. 60).
Una política de comunicación electoral fraguada bajo estos principios y dinámica se revela tan oportuna para los períodos de campaña como para el sostenimiento de una comunicación gu- bernamental y presidencial. Pero asimismo tiene que estar listas y engrasada estructuralmente , pa- ra afrontar las sorpresas que puedan surgir y cristalizar en situaciones de crisis , cuestión ésta que constituye el último aspecto del presente análisis:
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Los errores cometidos por el gobierno del PP en esta crisis –con movilizaciones de protesta generalizada en todas las universidades, campaña de fuerte descrédito en los medios de comuni- cación adversarios del gobierno, reactivación intensa de una oposición política y social hasta en- tonces muy adormecida y primeros indicios resultantes de pérdida sensible de respaldo electoral–, fueron mayúsculos por haber sido ante todo errores de comunicación y por tratarse de un horizon- te de crisis que podía y debía haberse previsto, con un plan anticipado de respuestas ágiles e in- mediatas para neutralizarla.
La dificultad de acometer una reforma de la universidad en España, que tantos intereses es- purios soliviantaría con sólo intentarse, fue acometida con las únicas armas estratégicas del sigilo y la rapidez parlamentaria: Tras un largo período de vagas consultas a grupos de interés implica- dos, el proyecto de ley definitivo fue presentado y tramitado con carácter de urgencia en los me- ses de verano de 2001, divulgándose al comienzo de la reactivación académica, social y mediá- tica, en septiembre, como un hecho consumado. El error "de libro" en esta maniobra consistió en no pensar en ningún momento bajo las perspectivas de reacción de los adversarios de la reforma –y de las fuerzas dispuestas a beneficiarse populistamente de la controversia–. La contundencia de- magógica de las protestas de respuesta encontró así desprevenido al gobierno y le condenaron, a partir de ese momento a seguir toda la crisis desatada de manera reactiva, sin capacidad para ir marcando él la iniciativa ante la opinión pública^26.
El segundo gran error, muy vinculado a la misma estrategia simplista, consistió en abordar la comunicación política de la reforma, en el momento inicial, desde el Ministerio de Educación exclusivamente, sin elevarla en el tratamiento y en la coordinación ministerial a comunicación po- lítica de todo el gobierno con su Presidente a la cabeza. Sin duda, la razón de este enfoque ve- nía determinada por la pretensión de que –en una poco meditada aplicación de la teoría de la "agenda-setting"^27 – el tema fuera escasamente percibido como crucial y pudiera ser "aislado" en un tono menor de tratamiento técnico, mientras la alta política del presidente y su gobierno dis- curría por territorios simbólicos más destacados y solemnes (preparación de la presidencia euro- pea, etc.). Bien al contrario, los enemigos de la reforma universitaria captaron la atención popu- lar sobre el asunto enarbolando tópicos tan clásicos como "la destrucción de la universidad pública en beneficio de las élites privadas", o "el autoritarismo de la derecha contra la indepen- dencia intelectual de las universidades críticas". La imagen proyectada fue entonces la de un mi- nisterio de educación aislado y sin respaldo global, con una actuación supuestamente siniestra
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(^26) Como escribe Mordacai Lee (1999:445-446), una vez que un gobierno presenta una propuesta de tal o cual manera, es muy difícil cam- biar esa primera percepción. O como remachan Carville y Begala (2002:54) "¡intenta meter de nuevo la pasta de dientes en el tubo!". Es- ta expresión resulta especialmente gráfica para caracterizar lo sucedido en la crisis del petrolero "Prestige", descrita a continuación. (^27) En la vertiente complementaria de su formulación más clásica, esta teoría (cfr. McCombs y Shaw, 1972; Dader,1990, entre muchos otros trabajos) viene a señalar que la gente no discute ni se opone a aquello de lo que no se habla o pasa desapercibido. Por consiguiente, el temor a que una información intensa sobre la reforma generara polémicas, llevó seguramente a preferir "un perfil bajo" a la hora de in- troducir el tema en la agenda pública.
por ocultista, una ley confusa y plagada de errores y unas reacciones comunicativas guberna- mentales que venían a reforzar la sensación de incomprensibilidad de la nueva ley y de retarda- da y débil respuesta ante las críticas. La "desinformación" puesta en circulación contra la nueva ley llevó a muchos universitarios y periodistas a creer que la ley aprobaba en algunos puntos jus- to lo contrario de lo que realmente respaldaba y resultó muy fácil de comprobar por cualquier que conviviera con universitarios que una exigua minoría había leído el texto o conocía con una ele- mental fidelidad las líneas básicas de su contenido. A pesar de lo cual, las consignas de huelga fueron secundadas por la práctica totalidad de los estudiantes, junto con importantes manifesta- ciones callejeras.
El gobierno del PP desperdició en este punto una clara ocasión de presentar en términos sen- cillos una reforma técnica decisiva como acción democrática de modernización en contra de los privilegios de mezquinas y endogámicas élites universitarias. Tendría que haber previsto que tan importante como el diseño legislativo habría de ser una planificación de su explicación mediática y ciudadana, divulgando, en los primeros momentos y de forma masiva, síntesis claras y exactas del contenido de su reforma, con referencias igual de sencillas de sus implicaciones socialmente po- sitivas. De la ocasión para una gran campaña sobre la modernización y garantía de la calidad de enseñanza, se pasó en cambio a la imagen de un gobierno sospechoso de autoritarismo, de favo- recer los negocios de la enseñanza privada y de perpetrar una chapuza técnica que empeoraría la situación previa.
El otro tipo de crisis sobrevenida, antes aludido, que sacude de forma sorpresiva y radical, y obliga a cambiar toda la agenda pública de las principales instituciones, queda nítidamente vi- sualizado en el hundimiento del petrolero "Prestige" frente a las costas gallegas, en noviembre de 2002, provocando una "marea negra" sobre miles de kilómetros de litoral que llegó a alcanzar in- cluso a zonas de Francia y que ha seguido mostrando sus secuelas, casi un año después de pro- ducido el accidente.
Los errores en la gestión gubernamental y presidencial de esta crisis cabría calificarlos de es- pectaculares, produciendo un vertiginoso descenso del respaldo global al gobierno del PP, agra- vado de inmediato por la crisis de la guerra contra Irak. Por otro lado, las implicaciones estructu- rales y de organización de recursos materiales de este caso han resultado tan decisivas y se han revelado tan pésimamente preparadas para situaciones como la desencadenada, que el apartado de la gestión comunicacional de la crisis difícilmente podrá ser juzgado con ecuanimidad. Porque a la vista del tragicómico aluvión de sucesos negativos observados, cabría preguntarse si la ac- tuación comunicativa del gobierno y su presidente fue un absoluto desastre que tiraba por los sue- los su imagen de eficacia, o muy al contrario, constituyó un alarde de genialidad y buen hacer pa- ra que, en una situación material tan lamentable y pésimamente gestionada en sus dimensiones administrativas y materiales, el tratamiento comunicativo haya conseguido suavizar en gran medi- da los efectos simbólicos de la catástrofe.
La torpeza de una administración regional y estatal, incapaces de reaccionar en sincronía y mediante un plan racional preestablecido, demostró aquí que el trabajo de anticipación de crisis
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