¡Descarga Tema 4. Propiedades del suelo y más Apuntes en PDF de Derecho Urbanístico solo en Docsity!
TEMA 3
El estatuto jurídico de la propiedad del suelo.
1. El estatuto jurídico de la propiedad del suelo
El estatuto legal de la propiedad del suelo se regula en los arts. 61 y 70.1 del Texto Refundido de196:
- art. 61: las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios.
- art. 70.1: la ordenación del uso de los terrenos y construcciones enunciada en los artículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística. Los afectados tendrán, derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planteamiento en los términos revistos en la presente Ley.
La nueva LS ratifica este planteamiento en sus arts. 3 y 7:
- art. 3.1: la ordenación territorial y la urbanística... organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las Leyes
- art. 7: 1_. El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a distintos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. 2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por si misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonializacion de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística._
Estos quieren decir que el derecho de propiedad del suelo no es un derecho ilimitado sino encerrado en límites precisos que define la Ley y perfila los Planes de ordenación, por tanto, no se recorta un derecho con extensión mayor, sino que definen en cada caso la extensión misma de ese derecho al precisar sus fronteras en función del destino de los terrenos. Por eso, el art. 3.1 afirma que la ordenación urbanística no da derecho a indemnización.
El destino del suelo varía lo que conduce a definiciones diferentes del derecho de propiedad en cada supuesto respecta a su contenido y extensión.Conviene partir del supuesto limite, el suelo no es susceptible de ningún desarrollo urbano solo del aprovechamiento inherente a sus cualidades naturales (uso rustico, agrícola, forestal...). La Ley parte de una situación basada en la realidad estricta, en la naturaleza y considera esa realidad natural como el único contenido inicial de la propiedad. De este único contenido inicial la Ley no quita nada y por eso no reconoce indemnización.
Toda actuación de transformación urbanística del suelo comporta, según el art. 16 LS deberes: ceder gratuitamente a la Administración los terrenos destinados por el plan a viales, zonas verdes y demás dotaciones públicas; ceder igualmente el suelo , libre de cargas de urbanización; costear y ejecutar las obras de urbanización incluidas las potabilización, suministro y depuración de aguas en todo caso y transporte público, así como infraestructuras de conexión de éste con las redes generales, garantizar el realojo de los ocupantes de inmuebles que deban ser demolidas e indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones, instalaciones, obras, plantaciones, etc., que no puedan ser conservadas.
Límites y deberes definen el contenido último del derecho de propiedad del suelo, a partir de un contenido normal inicial que la propia naturaleza pone. Incluso dentro de una misma clase de suelo, existen desigualdades de tratamiento por la ordenación contenida en los planes , ya que estos imponen destinos concretos muy diversos a cada parte del mismo, uso apetecible, uso menos beneficioso o uso no rentable.La ley establece mecanismos que permiten corregir esa desigualdad de trato, de forma que los beneficios y las cargas se repartan entre los propietarios. Este reparto proporcional derivado de la calificación constituye un derecho garantizado por la Ley (art.8.c LS), someterse a este reparto constituye un deber, que tiene que cumplirse antes de iniciar la ejecución material del plan.
♦ El estatuto básico de la propiedad del suelo : La LS, en los artículos 7 a 11, regula el
nuevo régimen básico de la propiedad del suelo. El legislador, en este punto, comienza en el artículo 7 con una definición legal, al establecer que este régimen jurídico del suelo es estatutario , es decir, la propiedad privada sobre el suelo no existe, está vinculada por su destino y limitada conforme establezca la legislación urbanística y de ordenación territorial.
Añade el segundo párrafo del mismo precepto que la «patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda».
De esta forma, y de conformidad con la predicada función social de la propiedad (art. 33 CE), especialmente aplicable a la propiedad urbanística, el propietario del suelo ni posee facultades omnímodas ni expansivas, únicamente puede hacer sobre el suelo, vuelo y subsuelo lo que determine, primero su destino y después las Leyes del Suelo y de Ordenación Territorial, y por remisión de ellas el planeamiento.
El suelo , desde el punto de vista del urbanismo y también de la planificación del territorio, se define como el lugar sobre el que se erigen tanto las edificaciones destinadas a la habitabilidad del hombre, como las infraestructuras necesarias para éste.
siguiendo las determinaciones del planeamiento, deberemos comprobar que no presente ninguna irregularidad y que cumpla la normativa urbanística del municipio en el que nos encontramos. En caso contrario, posiblemente será necesario realizar un Plan Especial, un instrumento de planeamiento urbanístico que permite normalizar las irregularidades de un ámbito territorial desde un sector concreto.
A partir de aquí, debemos tener cuidado ya que no todos los suelos urbanos son iguales. Dentro del suelo urbano, debemos distinguir entre suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado.
■ El suelo urbanizable
Es aquel que es susceptible de transformarse en suelo urbano en un futuro, siempre según los términos establecidos en la legislación urbanística aplicable en cada caso.
■ El suelo no urbanizable
También llamado suelo rústico o rural, se define como aquel suelo que no cuenta con los servicios urbanos anteriormente descritos. Salvo excepciones, en general no está permitido edificar en este tipo de suelo.
Es un tipo de suelo que cuenta con algún tipo de protección específica, a causa de su valor paisajístico, histórico, arqueológico, agrícola, forestal, ganadero, forestal, minero o cultural. También puede tratarse de un suelo que esté reservado para el desarrollo de infraestructuras o servicios públicos.
3. Las técnicas de redistribución de los beneficios y cargas derivados del
planeamiento
El principal beneficio que se obtiene a través de la actividad urbanística es la atribución del aprovechamiento urbanístico o edificabilidad. Y prácticamente todos los deberes y cargas derivados de la actividad urbanística se reconducen a uno: la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas.
Los instrumentos para la distribución equitativa de beneficios y cargas más importantes pueden ser analizados dependiendo de la actividad urbanística que despliegue la Administración.
a. Técnicas de equidistribución a nivel de planeamiento
La principal técnica que prevé el Derecho urbanístico es la determinación de áreas de reparto o sectores (en sus distintas denominaciones y variaciones contempladas por el Derecho de las Comunidades Autónomas), al objeto de fijar a cada una el aprovechamiento tipo o medio. Son los ámbitos territoriales en que se divide el suelo urbano y urbanizable a efectos de la fijación, sobre cada uno de ellos, del aprovechamiento tipo.
b. T écnicas de equidistribución a nivel de ejecución del planeamiento
Distinguimos a su vez entre actuaciones sistemáticas o integradas y actuaciones asistemáticas o aisladas.
• En actuaciones sistemáticas o integradas: En los terrenos susceptibles de urbanización (suelo
urbanizable) existen unos beneficios y cargas que han de liberar los propietarios (entrega de terrenos dotacionales, entrega del porcentaje de edificabilidad media ponderada, urbanización efectiva de los terrenos...) y también porque suelen darse una serie de circunstancias. Estos factores hacen que la distribución de los beneficios derivados del planeamiento (el aprovechamiento o utilidad urbanística atribuido a las parcelas edificables), y de las cargas derivadas de ese mismo planeamiento (en especial, el deber legal de entrega o cesión de dotaciones y del porcentaje de edificabilidad correspondiente a la Administración), pueda llevarse a cabo mediante la redistribución material de los suelos edificables en que se localice el aprovechamiento atribuido por el plan en proporción al derecho de cada propietario, todo ello a través de la delimitación de unidades de actuación y de la aplicación de alguno de l os sistemas de actuación. Es lo que se conoce como gestión o ejecución urbanística integrada o sistemática, a través de la delimitación de unidades de ejecución o actuación. En dichos sistemas adquiere gran importancia la reparcelación, figura cuyo significado se ha hecho mención anteriormente.
• En actuaciones asistemáticas o aisladas
4. El régimen de valoraciones
La Ley de 1956 estableció un sistema de valoración de base objetiva en función de las distintas clases de suelo: un valor inicial para el suelo rustico, calculado en función del aprovechamiento natural de terreno, un valor expectante para el de reserva urbana con expectativas de urbanización; un valor urbanístico para el suelo urbano teniendo en cuenta el planteamiento y un valor comercial para los solares edificables, fruto de la oferta y demanda.
El derecho a la obtención de esos valores por los propietarios se condicionaba al cumplimiento de deberes de urbanizar y edificar de forma que se incumplía la Ley autorizaba la expropiación por un valor inferior (expropiación- sanción) al correspondiente por el valor urbanístico.
La reforma de 1975 simplifico el sistema de valoraciones pero mantuvo el mecanismo reguladores del mercado. Los 4 valores fijados por la Ley de 1956 se redujeron a dos: el valor inicial y el urbanístico.
• - El valor inicial: aplicable al suelo no urbanizable sobre la base del rendimiento bruto
de los terrenos de acuerdo con la explotación rustica y por su valor medio de venta a efectos de su explotación agrícola, sin tomar en cuenta valores correlación a su utilización urbana.
• - El valor urbanístico es aplicable a los terrenos urbanos y urbanizables en todas sus
categorías y se calculaba en función del aprovechamiento urbanístico según su situación de acuerdo con el rendimiento que viniera atribuido a efectos fiscal es, sin tener en cuenta el precio de su adquisición.
• La Ley 6/1998, de 13 de abril opto por establecer un sistema que trata de reflejar con la mayor
exactitud
finalidad. En ambos casos esto lleva consigo la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios.
• - La rigidez de la afectación genérica de los terrenos incorporados a los patrimonios
municipales del suelo a la construcción de viviendas sujetas a un régimen de protección públicas o a otros usos de interés social, (art. 39 LS).
• - Falta de referencia expresa en la Ley a los que deban atenerse los Ayuntamientos al
delimitar al margen de los Planes, y a que puede propiciar abusos intolerables, realizado por jurisprudencia del TS que dice que los Ayuntamientos están obligados a justificar los concretos y específicos usos que se tienen previstos para los terrenos que pretenden reservarse también que no basta con cláusulas genéricas sino que se requiere incluir motivación de las razones precisas que justifiquen su constitución y que hagan posible su control jurisdiccional.
• El art. 279.1 TR 1992 autorizaba a clasificar como suelo urbanizable en la siguiente revisión del Plan
General los terrenos no urbanizables que por expropiación hubieran pasado al patrimonio municipal, pero el art. 40.
• Ley 6/1998 lo anulo al disponer que procederá la reversión de los terrenos expropiados para la
formación o ampliación del patrimonio municipal del suelo son como consecuencia de una modificación del planeamiento que no se efectué en el marco de la revisión de éste, se alteraran los usos intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento de valor de los mismos.
• La nueva LS ha eliminado esto permitiendo los abusos que el legislador quiso frenar. El patrimonio
municipal del suelo es un patrimonio separado y afectado a unos fines concretos lo que impide disponer de los bienes que lo integran para financiar las necesidades generales del municipio.
6. Los derechos de tanteo y retracto a favor de la administración
La doctrina considera el tanteo y retracto como derechos reales de adquisición preferente y son instrumentos de intervención en el mercado del suelo. Las CCAA que no contemplan estos derechos en su normativa propia, los Ayuntamientos no podrán hacer uso de este instrumento de intervención administrativa.
Las características de las figuras del tanteo y del retracto legal, estos «atribuyen a su titular la facultad de adquirir determinados bienes o derechos, en el caso del tanteo, o subrogarse en lugar de quien ha adquirido con anterioridad, en el caso del retracto».
El art.291.1 de la Ley del Suelo de 1992 recogía una serie de fines y objetivos con excesiva amplitud y vaguedad. Así se apuntaban los siguientes:
- Garantizar el cumplimiento de la programación del planeamiento.
- Incrementar el patrimonio municipal del suelo.
- Intervenir en el mercado inmobiliario; y en general,
- Facilitar el cumplimiento de los objetivos de dicho planeamiento.
• Distribución de beneficios y cargas. La reparcelación
La opción preferente por el urbanismo de obra privada por la que optó la Ley de 1956 produjo en el Derecho urbanístico español una obsesión por igualar en el negocio urbanístico cargas y beneficios a los propietarios favorecidos con la clasificación de suelo urbanizable de sus terrenos, sin reparar la desigualdad que creaba respecto a los propietarios de los suelos rústicos o no urbanizable. Por tanto dicha Ley solo atendió a igualar en el aprovechamiento urbanístico a los propietarios incluidos en el ámbito espacial en que operaba un plan parcial, mediante la técnica de la reparcelación.
Dicha técnica, no podía corregir las desigualdades creadas por los distintos aprovechamientos atribuidos a los diversos planes parciales. Por ello el texto refundido de 1976, ideó para igualar a todos los propietarios de suelo urbanizable, la técnica del aprovechamiento medio, que venía a ser la media aritmética de todos los aprovechamientos permitidos por el plan en dicho suelo, de forma que cada propietario recibiera en metros cuadrados un aprovechamiento proporcional a los metros cuadrados de su propiedad.
Así mismo crea el concepto de aprovechamiento medio para todo el suelo urbanizable. Cada propietario tendrá derecho a recibir un aprovechamiento en metros cuadrados, que era resultado de multiplicar el “aprovechamiento medio” por los metros cuadrados de su propiedad. Después por la compensación, se ubicaba el aprovechamiento de cada propietario en la parcela concreta resultante del plan a ejecutar. La reforma del Texto refundido de 1992, varió la técnica pero no el concepto, sustituyendo los sectores por áreas de reparto y el aprovechamiento medio por el aprovechamiento tipo, solución asumida por la mayoría de CCAA.
La reparcelación supone una nueva división ajustada al planeamiento, con adjudicación de las parcelas resultantes a los interesados en proporción a sus respectivos derechos y con el objeto de distribuir los beneficios y cargas de la ordenación urbanística, regularizar la configuración de las fincas y situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificación con arreglo al planeamiento.
A continuación se aprueba el Proyecto de reparcelación deberá ofrecer un resultado proporcional a la superficie de las parcelas aportadas salvo que los propietarios, por unanimidad, hayan adoptado un criterio distinto. La reparcelación puede ejecutarse:
• Voluntariamente: Por propia iniciativa de los propietarios de la unidad de ejecución. El
Ayuntamiento tras un trámite de información pública, debe, si procede, aprobarlo y transcurrido el plazo establecido sin que recaiga acuerdo pertinente, se entiende aprobado por silencio positivo.
• Forzosamente: Cuando imponga al Ayuntamiento de oficio o a instancia de parte, por ser
necesaria con arreglo al sistema de ejecución establecido.
El acuerdo aprobatorio de reparcelación, impugnable en vía administrativa y contencioso-administrativa supone la transmisión a la Administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todo los
