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Principio de Legalidad y Autotutela en el Derecho Administrativo: Una Introducción - Prof., Apuntes de Derecho Administrativo

Universidad Complutense de Madrid (UCM)Derecho Administrativo

Prof. Magdalena Suárez Ojeda

Este documento explora el principio de legalidad y la autotutela en el derecho administrativo. Se analiza la sujeción de la administración pública a la ley y al derecho, así como la capacidad de la administración para autogobernarse y ejecutar sus decisiones. Se destaca la importancia del principio de separación de poderes y la relación entre la administración y los ciudadanos.

Tipo: Apuntes

2022/2023

Subido el 11/02/2025

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Derecho Administrativo - Parte 2

TEMA 5. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y

AUTOTUTELA.

I. EL ESTADO DE DERECHO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El concepto de principio de legalidad admite muchos signicados aunque en la doctrina el más

extendido es que este se reere a la sujeción a la Ley en sentido formal. En todo caso la distinción

entre ley en sentido formal yley en sentido material pone de maniesto que si por ley se

entiende una regulación de las conductas, la misma puede contenerse tanto en una norma emanada

del Parlamento, como emanada de cualquier otra autoridad o, incluso convenida. Así, por ejemplo,

del contrato se dice que es la ley entre las partes (“contractus lex”). Para las administraciones este

principio se conceptualiza como que “solo se permite hacer lo que le ha delimitado la ley como

competencia.”

La denición de principio de legalidad puede ser utilizada en un ámbito más amplio que el de ley

en sentido formal. Es el caso del art. 103.1 CE que hace referencia a la actuación administrativa con

la ley y el derecho al disponer que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses

generales [...] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

Un Estado de Derecho hace referencia al sometimiento del mismo a un entramado de leyes

(derecho) que se organizan a través de una serie de principios, los principios generalesdel derecho.

Así, la Administración Pública no está, como dice la Constitución, únicamente sometida a la Ley

sino también al Derecho, un concepto más amplio que no solo comprende a las leyes. Por ello, la

Administración no se ajusta a derecho solo cuando incumple las leyes sino que tampoco se ajusta

cuando incumple un reglamento o un principio general del derecho. Esto último está reejado en el

art. 106 CE, donde establece que los Tribunales controlan “la legalidad de la actuación

administrativa, así como el sometimiento de ésta a los nes que la justican”. Los Tribunales no

sólo controlan que la actuación administrativa se sujete a la ley formal, sino a los reglamentos y

demás fuentes del ordenamiento jurídico (incluidos los ppios. generales del derecho).

II. EL ÁMBITO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU CONSTRUCCIÓN

TÉCNICA

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TEMA 5. LA POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y

AUTOTUTELA.

I. EL ESTADO DE DERECHO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El concepto de principio de legalidad admite muchos signicados aunque en la doctrina el más extendido es que este se reere a la sujeción a la Ley en sentido formal. En todo caso la distinción entre ley en sentido formal y ley en sentido material pone de maniesto que si por ley se entiende una regulación de las conductas, la misma puede contenerse tanto en una norma emanada del Parlamento, como emanada de cualquier otra autoridad o, incluso convenida. Así, por ejemplo, del contrato se dice que es la ley entre las partes ( “contractus lex”). Para las administraciones este principio se conceptualiza como que “solo se permite hacer lo que le ha delimitado la ley como competencia.” La denición de principio de legalidad puede ser utilizada en un ámbito más amplio que el de ley en sentido formal. Es el caso del art. 103.1 CE que hace referencia a la actuación administrativa con la ley y el derecho al disponer que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales [...] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Un Estado de Derecho hace referencia al sometimiento del mismo a un entramado de leyes (derecho) que se organizan a través de una serie de principios, los principios generales del derecho. Así, la Administración Pública no está, como dice la Constitución, únicamente sometida a la Ley sino también al Derecho, un concepto más amplio que no solo comprende a las leyes. Por ello, la Administración no se ajusta a derecho solo cuando incumple las leyes sino que tampoco se ajusta cuando incumple un reglamento o un principio general del derecho. Esto último está reejado en el art. 106 CE, donde establece que los Tribunales controlan “la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los nes que la justican”. Los Tribunales no sólo controlan que la actuación administrativa se sujete a la ley formal, sino a los reglamentos y demás fuentes del ordenamiento jurídico (incluidos los ppios. generales del derecho). II. EL ÁMBITO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU CONSTRUCCIÓN TÉCNICA

CONSTRUCCIÓN TÉCNICA

La construcción técnica del principio de legalidad es de base histórica. En el origen del Estado constitucional, el sometimiento del Poder Ejecutiva y de la Administración era hacia la Ley formal, esta es, la ley emanada de la representación del pueblo. Ello marca la transición de un Estado organizado en torno al poder absoluto del rey, a un Estado organizado en torno a la ley que vincula al Poder Ejecutiva y a la ley emanada de la representación del pueblo sobre la que reside el poder soberano. El principio de separación de poderes conlleva que el poder legislativo crea la ley formal mientras el ejecutivo la acata. El principio de legalidad subyace en esta nueva concepción de los papeles de cada poder del Estado. El principio de legalidad de la actuación administrativa podemos decir que consta de dos concepciones. La primera se ha expresado históricamente como el sometimiento de la actividad del Ejecutivo y de la Administración a la Leyes del Poder Legislativo. La segunda es la contenida en las constituciones del siglo XX (tras la Segunda Guerra Mundial) que subraya el sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho. ÁMBITO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD El principio de legalidad actúa, no sólo en relación al Gobierno y la Administración sino también con respecto a los particulares. De acuerdo con el art. 9.1 CE, los ciudadanos, al igual que los poderes públicos, están sujetos a la Ley y al Derecho. Sin embargo, está sujeción no es la misma que tiene la Administración. El art. 10 CE reconoce al ciudadano los derechos fundamentales que le son inherentes y uno de ellos, es su libertad. La libertad del ciudadano se maniesta en su autonomía de decidir que hacer, y la Ley no es sino un límite externo a su libertad. El límite de la Ley se traduce en la máxima “está permitido todo lo que no está prohibido” o en sensu contrario , “lo que no está permitido, está prohibido”. El ámbito de aplicación del principio de legalidad es muy distinto en el caso de la Administración Pública dado que esta no es libre de hacer todo lo que quiera salvo lo que la Ley le prohíba, sino que por el contrario ésta sólo puede hacer lo que la Ley y el Derecho le permitan, es decir que responde a la máxima “está prohibido lo que no está permitido”. Esto se debe al principio de separación de poderes, anteriormente mencionado, que coloca a las Cortes Generales y a la Ley en relación directa con la soberanía, y a la Administración sometida al imperio de la Ley. La Administración existe en virtud de la Constitución y en su actuación está sometida al imperio de la Ley y no al margen de la Ley. Es decir que sólo puede hacer lo que la Constitución y la Ley le permitan.

poderes que hacen que la Administración sea capaz de comportarse en su actuar de forma muy distinta a como lo hacen los ciudadanos, de modo que si éstos nunca pueden tomarse la justicia por su mano, aún cuando tenga la razón de fondo, la Administración es capaz de imponer su voluntad e incluso de ejecutarla sin necesidad de acudir a los jueces y tribunales para imponer sus decisiones. En tanto que los ciudadanos han de acudir a un tercero (heterotutela) –como es el caso de los Jueces y Tribunales–, para tutelar y hacer valer –reconocer o ejecutar– sus derechos, la Administración puede, por sí misma (autotutela) establecer lo que es conforme a Derecho, declararlo, imponer unilateralmente derechos y obligaciones a los ciudadanos y hacerlos ejecutar sin necesidad de acudir a un tercero –a los Jueces y Tribunales–. Todo ello lo hace por sí misma. ➢ Concepto del principio de autotutela: prerrogativa de la Administración Pública, según la cual los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan. Este parte de los principios de ecacia y validez de los actos administrativos. El principio de autotutela en un sentido positivo se reere a la capacidad de auto - administración y capacidad de sancionar a quienes se encuentran bajo ella; en sentido negativo, es necesario agotar la vía administrativa interna de la administración en cuestión dado que esta tiene una regulación interna. Se maniesta de modo que, las administraciones son capaces de resolver conictos sin tener que recurrir a los juzgados. El principio de autotutela y el principio de legalidad no son contrarios. El comportamiento de la Administración en actuación de la autotutela debe ser acorde a los presupuestos que enuncia sobre ello el principio de legalidad. Por otra parte, el hecho de que la Administración se benecie de la autotutela no signica que su actuación no esté sujeta, en último término, al control de los Tribunales. Signica sólo que las normas y actos administrativos se presumen legítimos y por tanto son, ejecutivos y susceptibles de ejecución forzosa. Tradicionalmente se divide la autotutela administrativa en dos categorías: declarativa y ejecutiva , de forma paralela con las dos fases del proceso judicial.

Autotutela declarativa. Los actos administrativos son actos ejecutivos. El art 38 de la ley 39/2015 enuncia que “los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativos serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta ley”, con lo otorga a los actos administrativos una presunción de legalidad. El art 39.1 de la Ley 39/2015 extiende que “los actos de la Administración Pública se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten (son obligatorios), salvo que en ellos disponga otra cosa”. La administración puede crear situaciones jurídicas nuevas, puede sancionar a un ciudadano, donar título académico, nobiliario, etc, situaciones que deben ejecutarse por sí mismas; sin embargo, no ocurre lo mismo con el ciudadano.

Presunción iuris tantum. Son presunciones iniciales pueden ser que no sean válidos, se dice que la autotutela de la administración no es una autotutela denitiva, sino que es iuris tantum , es decir que admite sensu contrario. Sus actos no tienen valor de sentencia. Sobre el ciudadano pesa la carga de recurrir, de impugnar ante los tribunales para hacer valer la ilegalidad de la administración que corresponde declararla a los jueces y tribunales. La impugnación, no de entrada, no suspende los efectos necesarios, esto quiere decir, que el acto de que yo impugne no paraliza la ecacia de la administración, no suspende necesariamente.
Autotutela ejecutiva o de ejecución forzosa o ejecutoriedad. La dispensa de un juicio ejecutivo para la administración. La administración puede ejecutar sus propios actos ante la resistencia del ciudadano (art. 99 de la ley 39/2015). La administración ejecuta ella misma, por ejemplo si un ciudadano no pagó una multa y no justica su imposibilidad de hacerlo (art. 98.2 Ley 39/2015), pues la administración se lo cobra automáticamente. El acto administrativo es el título ejecutivo (art. 98 de la ley 39/2015) que podrá llevarse a cabo por ejecución forzosa con previo apercibimiento (art. 99 de la ley 39/2015).
Apercibimiento. Es una corrección disciplinaria donde la Administración anota una infracción al incumplidor que en caso de repetirse, dará lugar a una sanción más grave. La autotutela ejecutiva tampoco es denitiva, cabe a posteriori un conocimiento por parte de los jueces, es decir, un juez posterior puede valorar la juridicidad de ese acto. Siempre a posteriori. V. SISTEMA DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS El Estado tiene atribuido el monopolio de la fuerza en el Estado de Derecho, de no ser así, no se podría ejercer plenamente el poder ejecutivo mediante las autoridades. En este marco es necesaria la existencia de un sistema de resolución de conictos para las diferencias que puedan existir entre sus particulares. De ello se encarga el Poder Judicial. Sin embargo, la existencia de un solo método de resolución colapsaría el propio sistema, de ahí que existan sistemas extrajudiciales que permitan a los particulares resolver sus conictos antes de acceder a la vía judicial o una vez iniciada ésta. Como ya se ha mencionado, el Estado tiene el monopolio de la fuerza por lo que los sistemas de resolución de conictos van a prohibir los que conciban el uso de la fuerza para su n (sistemas coactivos).