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CAPÍTULO 8
EL CONSEJO EUROPEO
1. INTRODUCCIÓN
De entre las grandes modificaciones que introdujo el Tratado de Lisboa mereció especial atención el cambio de naturaleza del Consejo Europeo. Por primera vez en la larga historia de esta instancia decisoria pasó a ser considerada una Institución de la Unión. El artículo 13 TUE que enuncia las Instituciones de la Unión Europea así lo contempla. El artículo 15 TUE que contiene su regulación esencial dice que El Consejo Europeo estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el presidente de la Comisión […] Precisa asimismo que Participará en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Su estatuto expresa en lo esencial una cierta continuidad con la regulación anterior y, en cierto sentido, su institucionalización formal en el Tratado de Lisboa no ha despejado las dudas que pesan sobre su confusa naturaleza, producto de una larga y no siempre pacífica evolución. El TUE describe la función de esta Institución señalando que El Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. Y así, alimentando la idea de que se trata de una Institución de impulsión política que no se ha de mezclar en la actividad jurídica ordinaria del sistema de la UE, añade de manera contundente que «No ejercerá función legislativa alguna». Junto a ello, unas escuetas reglas de funcionamiento relativas a la asistencia, en su caso, a sus componentes de los Ministros de los Estados miembros y de un miembro de la Comisión, a la periodicidad de sus reuniones («dos veces por semestre» y la posibilidad de celebrar reuniones extraordinarias) y a la regla general de decisión por «consenso» perfilan los principales rasgos institucionales del Consejo Europeo enunciados en el artículo 15 TUE. Todo ello parece responder a la tradicional contención del Consejo Europeo en un mundo aparte para que no interfiera en el equilibrio esencial del sistema Parlamento, Consejo y Comisión. Pero junto a esa continuidad esencial, la institucionalización formal del Consejo Europeo, la importancia de la figura del Presidente del Consejo Europeo y la asunción de amplias funciones de especial relevancia dentro del sistema han convertido a esta Institución en un verdadero directorio político y jurídico de la Unión Europea que, lentamente, va cambiando —si no lo ha hecho ya— la naturaleza misma del modelo europeo. Pese a ello, y a pesar incluso de la más precisa regulación del funcionamiento del Consejo Europeo que ha acompañado a esta gran reforma, resultará imposible, al menos durante un período largo de tiempo, identificar con claridad el verdadero significado político y jurídico de esta Institución y de su capacidad de condicionar el modelo institucional europeo. Bien es cierto que su desenvolvimiento en la práctica de estos primeros años nos desvela ya algunas claves de su nueva naturaleza. La gestión de la crisis económica ha dibujado un papel del Consejo Europeo extraordinario por su importancia, inquietante desde la perspectiva del equilibrio institucional de la Unión por su efecto potenciador de los elementos más intergubernamentales del sistema y desconcertante por la ambigüedad de su actuación no siempre ortodoxa con el marco de su regulación en los Tratados y por la ausencia de una regulación clara de los límites de sus funciones o competencias. Sea como fuere sigue siendo absolutamente cierto que comprender esta compleja instancia de poder de la UE y su peculiar configuración jurídica sólo es posible si se analiza el Consejo Europeo en una doble dimensión histórica y política. Seguiremos este camino. EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL CONSEJO EUROPEO 2.1. EL ORIGEN: DE LAS «CUMBRES» AL CONSEJO EUROPEO La Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París los días 9 y 10 de diciembre de 1974 es la que llevó a cabo una cierta formalización del Consejo Europeo. El comunicado final de la Conferencia, la «carta fundacional» de lo que en adelante se denominaría «Consejo Europeo», señalaba en su punto 2: Los jefes de Gobierno decidieron en consecuencia, reunirse, acompañados de los Ministros de Relaciones Exteriores, tres veces por año y cada vez que sea necesario, en Consejo de la comunidad y a título de cooperación política^1. En realidad, más que un acto de constitución del Consejo Europeo, la Conferencia de París fue el momento en que se materializó, como consecuencia de un proceso gradual de «institucionalización», una «práctica» internacional que se había iniciado en París los días 10 y 11 de febrero de 1961 cuando, por primera vez, los Jefes de Estado o de Gobierno de las CCEE y sus Ministros de Asuntos Exteriores se reunieron con el fin de «organizar una cooperación política más estrecha». Este objetivo ajeno al mundo de los Tratados de París y Roma, y que, en consecuencia, era inabordable desde las estructuras competenciales e institucionales comunitarias, aconsejaba, también por su singular trascendencia, su adopción fuera del ámbito comunitario y al más alto nivel de representatividad internacional de los entonces seis Estados miembros. A partir de ahí, seis importantes Conferencias de Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de las CCEE (que se conocieron en el «argot» europeísta como «Reuniones o Conferencias en la cumbre» o «Cumbres» europeas, tendencia a denominar así al Consejo Europeo que todavía perdura en algunos medios) tuvieron lugar con esta estructura. En ellas se abordaron, con indiscutible éxito, problemas comunes de «cooperación política», fuera del marco comunitario, y se definieron «las grandes orientaciones» del propio sistema comunitario. De particular relieve es, en este orden de cuestiones, la reunión celebrada en La Haya los días 1 y 2 de diciembre de 1969. La Conferencia de París de 1974 consagró, después, esta «práctica» que siguió posteriormente un proceso de evolución y consolidación realmente impresionante bajo la denominación ya de Consejo Europeo. En consecuencia, en un sentido estricto, la primera reunión del «Consejo Europeo» es la celebrada en Dublín los días 10 y 11 de marzo de 1975. A partir de ahí, con cambios en su periodicidad y con la incidencia de varias reuniones extraordinarias, el Consejo Europeo se fue convirtiendo en una estructura institucional sin la que resulta incomprensible el proceso de construcción europea. 2.2. LA POLÉMICA CONFIGURACIÓN DE SU NATURALEZA JURÍDICA Si el proceso de institucionalización del Consejo Europeo ha resultado tan inexorable como indiscutible en su importancia política, no resultan, en cambio, tan claros ni tan pacíficos su proceso de configuración jurídica y la determinación de su naturaleza en el conjunto de la construcción europea. No se trata de un problema histórico sino actual sin cuyo concurso es difícil entender el Consejo Europeo y sus perspectivas futuras.
El nacimiento del Consejo Europeo generó una seria polémica en torno a su naturaleza jurídica. Resultaba evidente que, pese a su papel protagonista, este personaje no estaba en el guión comunitario. Si políticamente nadie discutía su legitimidad, jurídicamente resultaba una figura controvertida. Un punto, al menos, parecía unir a todos: su eventual «legitimidad jurídica» no procedía de los Tratados constitutivos, ya que éstos habían establecido su propio sistema institucional y allí no estaba previsto el Consejo Europeo, ni tampoco se había llevado a cabo una «reforma» de esos Tratados para incluirlo. Aunque el marco jurídico- internacional vino a resolver una cuestión de legitimidad general, subsistía un serio problema de «compatibilidad» con la «legalidad» comunitaria. El Consejo Europeo había dibujado un doble ámbito de actuación: el de «cooperación política europea» y el comunitario. En cada uno de ellos la cuestión se planteó de modo diferente. En el marco de la Cooperación Política Europea (cooperación en el terreno de la política exterior) el problema era de menor gravedad puesto que este ámbito extraño entonces a los Tratados constitutivos se apoyaba en una estructura diferente a la comunitaria y se aceptaba, con mayor o menor agrado, su carácter puramente «intergubernamental» (en el capítulo referido a la PESC se encontrará información sobre el proceso de configuración de la Cooperación Política Europea). En los ámbitos comunitarios la cuestión revestía más gravedad en la medida en que la existencia misma del Consejo Europeo podía afectar al sistema de equilibrio institucional establecido en los Tratados constitutivos. En efecto, la auto-atribución de funciones del Consejo Europeo en relación con el ámbito comunitario generaba serios problemas: su actuación no quedaba sometida al sistema de pesos y contrapesos del sistema institucional comunitario, sus decisiones no tendrían que sujetarse a la iniciativa de la Comisión o a la eventual participación del Parlamento Europeo, sus actos no tendrían que atenerse a las formas previstas en los Tratados y, en cualquier caso, estarían fuera del alcance del control jurisdiccional del TJCE. El propio Consejo Europeo fue consciente del malestar que esto generó en alguna institución y en la doctrina, e intentó calmar esta inquietud mediante el argumento de que cuando el Consejo Europeo actuaba en la dimensión comunitaria lo haría en tanto que formación distinta del Consejo. El carácter variable de la composición del Consejo y el enunciado del artículo 2 del Tratado de fusión de 1965 según el cual «El Consejo estará formado por representantes de los Estados miembros. Cada Gobierno delegará en él a uno de sus miembros» no ofrecía problemas para esta interpretación: los Jefes de Gobierno son miembros del Gobierno y, en el caso francés, también lo es el Presidente de la República a efectos de las relaciones exteriores. Persistía, sin embargo, el problema del respeto a las reglas de procedimiento de los Tratados, el tipo de los actos y su control. Pese a ciertos intentos de apaciguamiento de la cuestión asegurando que el Consejo Europeo se atendría a los mismos cuando actuara en el ámbito comunitario, es decir, como Consejo —así, las pronto olvidadas reglas de procedimiento de Londres de 1977—, lo cierto es que esto nunca se respetó en sentido estricto, pero el problema se esquivaba haciendo que las decisiones del Consejo Europeo se materializaran después en actos del Consejo. Argumentación poco discutible, siempre y cuando el hecho se cumpliera. Surgió de ahí todo el proceso de superación de las dificultades que entrañaba la legitimación en el ámbito comunitario del Consejo Europeo; un proceso en el que, en mi opinión, se advierten dos líneas de acción: por una parte, se trató de alejar al Consejo Europeo de los ámbitos decisorios concretos llevándolo al terreno de las «orientaciones generales» o de «impulso político»; y, por otra parte, se mantuvo que cuando el Consejo Europeo actuaba en un ámbito propio del Consejo lo hacía en tanto que «formación» del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno sometiéndose entonces a los procedimientos comunitarios. Una dificultad más nacía de esa dualidad funcional del Consejo Europeo, comunitaria y de cooperación política: la cada vez más difícil separación entre ambas dimensiones y la «globalidad» con la que de facto actuaba el Consejo Europeo y cuya renuncia hubiera significado la negación de su propia razón de ser. Pese a todo, en los años ochenta el Consejo Europeo había alcanzado ya un poder de dirección eficaz frente a una maquinaria institucional comunitaria a menudo paralizada por la «pesadez» y «lentitud» de su funcionamiento. Era difícil no valorar positivamente su protagonismo en la creación de un espacio nuevo de colaboración entre los Estados comunitarios en el terreno de la política exterior. La realidad se impuso y la Declaración Solemne sobre la Unión Europea de Stuttgart en 1983 la encauzó otorgándole un papel importante en la construcción de la futura Unión Europea manteniendo tres ejes esenciales de su naturaleza: a ) globalidad de actuación; b ) papel de impulsión y orientaciones generales; c ) posibilidad de actuación en los terrenos comunitarios concretos convirtiéndose en formación del Consejo. Son estos tres ejes los que presidieron, aunque con una parcial implantación, su formalización jurídico-convencional por primera vez en el Acta Única Europea (art. 2) y de manera más completa en el TUE en Maastricht y, en lo esencial, mantenidos en los Tratados modificativos de Ámsterdam y Niza. Por tanto, la evolución de la UE en los últimos años parecía tender a alterar el sentido de esa triple dirección de tal modo que, formalismos y tecnicismos jurídicos aparte, resultaba ya difícil mantener que el Consejo Europeo era sólo una instancia de impulso. Dicho más claramente: cada vez resultaba más difícil negarle el carácter de una verdadera «institución» de la Unión Europea. La globalidad de sus funciones era ya una realidad incuestionable (ámbito general de la Unión, pilar comunitario, PESC, cooperación policial y judicial penal, políticas económica, monetaria y de empleo…). Una realidad que iba mucho más allá de las previsiones concretas de los Tratados, donde la aparición formal del Consejo Europeo era muy limitada. Tal vez era prudencia para no desequilibrar la configuración institucional de origen, tal vez la simple astucia de no hacerla demasiado visible para evitar críticas desde la ortodoxia jurídico comunitaria, tal vez una estrategia para preservar al Consejo Europeo como poder de todo elemento de control real. O, probablemente, todo a la vez. Por su parte, la tendencia a dibujar el Consejo Europeo como una instancia de «impulsión y orientación general», es decir que no se inmiscuye en las decisiones concretas propias del sistema institucional, parecía invertirse. El aumento del número de reuniones, la precisión de las agendas del Consejo Europeo y, sobre todo, el simple repaso de las cuestiones decididas en las reuniones del Consejo Europeo desde finales de los noventa y primer lustro del dos mil permitían observar la falta de consistencia de aquella pretensión. Por último, aquel tercer vector tendente a configurar las reuniones del Consejo Europeo como «formación del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y Gobierno» cuando se trataba de cuestiones reguladas por los Tratados como parte de las competencias atribuidas parecía tender a paralizarse y a ser sustituida, sin más, por el propio Consejo Europeo. Y así excluido algunos ámbitos reservados al Consejo en el nivel de Jefes de Estado y Gobierno (constatación de una violación grave de derechos fundamentales que abría el proceso sancionador, la designación de la persona llamada a ocupar la presidencia de la Comisión o alguna función en el ámbito de la UEM), fue el Consejo Europeo como tal el que ganó terreno en los Tratados. 2.3. LOS CARACTERES INSTITUCIONALES DEL CONSEJO EUROPEO TRAS EL TRATADO DE LISBOA
(Presidente de Chipre), en que están representados por sus Jefes de Estado. El caso francés, tal vez el más complejo, se justifica por razones constitucionales habida cuenta de las altas funciones de gobierno del Jefe del Estado francés, en particular, en lo que toca a la política exterior. Incluso justifica que en los períodos de «cohabitación» en Francia la representación en el Consejo Europeo haya sido bicéfala (Presidente de la República y Jefe del Gobierno), pero no parece necesario recurrir, como a veces se ha pretendido, a la «legitimidad democrática» de la representación en el Consejo Europeo. La escueta regla sobre su composición recoge una realidad política previa que ni define ni condiciona. No obstante, el artículo 10 TUE ha querido terciar en estos problemas de la «legitimidad democrática» del sistema y, junto a la representación de los ciudadanos por el Parlamento Europeo, afirma en su párrafo 2 que Los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos. El Presidente de la Comisión forma parte, asimismo, del Consejo Europeo. El artículo 15 TUE, que recoge la misma fórmula con la que el AUE formalizó una realidad aceptada desde la Conferencia de París de 1974, es contundente. Es la expresión de una seria conquista de la Comisión, que durante tiempo reivindicó no sólo su presencia, sino un papel relevante en el Consejo Europeo. La globalización de funciones del Consejo Europeo y la consiguiente imbricación de esta Institución en el sistema europeo ha consolidado su carácter de miembro del Consejo Europeo y aquilatado sus funciones en el mismo. El Tratado de Lisboa se ha limitado a formalizar esa evolución y su consecuencia. La disparidad real de su función con respecto a los altos representantes de los Estados miembros no presenta un problema grave en la medida en que el Consejo Europeo suele adoptar sus actos por consenso, como veremos, pero es evidente que cuando recurre a una votación la exclusión del Presidente de la Comisión (y del Presidente del propio Consejo Europeo) expresamente prevista en el artículo 235.1 TFUE (y 4 del Reglamento interno) acentúa el carácter interestatal de la institución y diluye, en consecuencia, el papel de la Comisión. Junto a esta composición «ordinaria» del Consejo Europeo, el propio Consejo Europeo, cuando «el orden del día lo exija» permite a los miembros contar con la asistencia de un ministro y al Presidente de la Comisión con un miembro de la Comisión (art. 15.3 TUE). También si el Consejo Europeo lo estima conveniente podrá invitar al Presidente del Parlamento Europeo que, salvo decisión contraria del propio Consejo Europeo, procederá al «intercambio de pareceres» al principio de la reunión (art. 4.2 del Reglamento interno). De manera «excepcional», y previa unanimidad del Consejo Europeo, podrán celebrarse al margen de la reunión del Consejo Europeo, «encuentros» con «representantes de terceros Estados, organizaciones internacionales u otras personalidades «a iniciativa del presidente del Consejo Europeo». Da la impresión esta norma del Reglamento interno del Consejo Europeo (art. 4.2) de tratar de disciplinar y hacer más excepcional una práctica algo perturbadora de la normalidad del Consejo Europeo que había tenido cierto éxito en etapas anteriores. Sin embargo, esta práctica se ha reeditado como con la Reunión de los miembros del Consejo Europeo con el Jefe del Estado de Turquía el 18 de marzo de 2016, formando parte del Consejo Europeo de 17-18 de marzo de 2016 en el que se adoptó la Declaración UE-Turquía de 18 de marzo de 2016 sobre la crisis migratoria… 3.1.2. Reuniones del Consejo Europeo En cuanto al funcionamiento podría decirse que, históricamente, éste se ha distinguido por una acusada flexibilidad e incluso que su actividad se ha desarrollado tradicionalmente en una atmósfera de informalidad generalizada. La falta de rigidez y de excesivas formalidades ha sido parte fundamental de la esencia del Consejo Europeo y explican en buena medida su éxito. El Tratado de Lisboa y el Reglamento interno podrían haber alterado esta flexibilidad, pero da la impresión de que las nuevas reglas del Consejo Europeo no han afectado a esa esencial flexibilidad que exige su propia naturaleza. El artículo 15 TUE prevé que el Consejo Europeo se reunirá «dos veces por semestre» convocado por su Presidente. Son las reuniones ordinarias. Para las reuniones ordinarias, la Presidencia del Consejo Europeo un año antes del comienzo de un «semestre», «en estrecha cooperación con el Estado miembro que vaya a ejercer la Presidencia rotatoria del Consejo» establecerá las fechas, para dos sesiones lógicamente. Será después, el Consejo de Asuntos Generales el que, de conformidad con la Decisión que establece su Reglamento interno, prepare las reuniones y garantice su actuación subsiguiente «en contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión». El artículo 15 TUE prevé, asimismo, que el Consejo Europeo podrá reunirse de manera extraordinaria por convocatoria de su Presidente cuando «la situación lo exija». En realidad, en relación a las reuniones del Consejo Europeo, el Tratado de Lisboa se ha limitado a trasladar una práctica que en los últimos años había elevado el número de reuniones ordinarias previsto en la regulación anterior (dos veces al año) hasta cuatro y dejado abierta la posibilidad de convocatorias extraordinarias. Una práctica que el propio Consejo Europeo de Sevilla había ya previsto en sus « Normas para la organización de los trabajos del Consejo Europeo », recogidas por la Secretaría General del Consejo junto a la modificación del Reglamento interno del Consejo de 2006^3 que se añadieron a la modificación del Reglamento del Consejo. Se simplifica, pues, en principio, el modelo reducido a las ordinarias «dos por semestre» y a las extraordinarias que la situación aconseje. No hay motivo para pensar que haya ninguna diferencia jurídica entre unas y otras ya que el Tratado no las diferencia. La formalización del sistema hacía presagiar la desaparición de las reuniones «informales» y, desde luego, las «especiales» como la de 19 de noviembre de 2009 en la que se nombró al Presidente del Consejo Europeo y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad ante la inmediata entrada en vigor del Tratado de Lisboa, pero la práctica posterior ha refrendado las reuniones informales. Como vengo insistiendo, una cierta «flexibilidad» parece irrenunciable para el Consejo Europeo. Así, pese a todo, se sigue la práctica de las reuniones informales del Consejo Europeo, que se suele matizar —no en todos los idiomas— con que son reuniones informales de los «Jefes de Estado y de Gobierno» (11 de febrero de 2010 sobre cambio climático) o de los «Miembros del Consejo Europeo» (30 de enero de 2012 sobre empleo y crecimiento) o, más confusamente aun, con fórmulas tan peculiares como las que siguieron a la «cena informal de los Jefes de Estado y de Gobierno de 7 de mayo de 2014 recogidas como «observaciones» del Presidente del Consejo Europeo sobre los resultados de las últimas elecciones al PE o recogidas como «Declaración de los Jefes de Estado o de Gobierno sobre Ucrania» en un documento del Consejo. Fórmulas, en fin, no cerradas que tratan de encauzar la actividad más libre y, eventualmente, urgente que reclama esta alta
Institución. Caso excepcional es el del Consejo Europeo del 28 de junio de 2016 al que asistieron los 28 Jefes de Estado y de Gobierno en el que el Premier británico presentó el resultado del referendo relativo a la retirada del Reino Unido de la UE ( Brexit ) y que continuó al día siguiente como «reunión informal de los 27 Jefes de Estado o de Gobierno» para debatir las implicaciones políticas y prácticas del «Brexit» y el debate sobre el futuro de la Unión Europea de 27 Estados miembros. Lo dicho: la flexibilidad es la característica fundamental de esta instancia de poder y gobierno político de la UE. Por último, reténgase que los Jefes de Estado o de Gobierno de los países que tienen como moneda el euro, se reúnen en las llamadas « Cumbres del Euro ». Quede claro que, en ningún caso, es el Consejo Europeo que, como hemos visto, junto a otros factores de su composición contempla a la totalidad de los Estados Miembros de la UE. Pero la tendencia tras la crisis del euro ha sido la de mantener lógicamente separadas ambas formaciones de Jefes de Estado y de Gobierno hasta el punto de iniciar, al margen de los Tratados una cierta «institucionalización» paralela de las «Cumbres del Euro». Se inició esta «formalización» con la adopción de algunas reglas en la Declaración de la Cumbre de los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro de 26 de octubre de 2011^4 y se ha perfeccionado en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012^5 y las Conclusiones de los Consejos Europeos de 18 y 19 de octubre de 2012 y de 13 y 14 de diciembre de
- Estas normas prevén la elección del Presidente de las Cumbres del Euro en el mismo momento que la del Consejo Europeo, lo que permite, como es el caso, que se elija al mismo. Esta es la situación actual en la que el Presidente de las Cumbres del euro es el mismo que el del Consejo Europeo. Las reglas están muy inspiradas en las del Consejo Europeo si bien la existencia del «Eurogrupo» (con un Presidente elegido por dos años y medio^7 ) hace que las decisiones se canalicen básicamente a través del Eurogrupo dejando a las Cumbre del euro la adopción de declaraciones con posiciones o decisiones adoptadas por consenso. Los lugares de reunión, tema tradicionalmente pacífico, que solían ser capitales o ciudades del Estado que ejercía la Presidencia rotatoria se vio complicado por la impresionante movilización de recursos humanos y económicos que parecían no compensar el «prestigio» de la organización de las cumbres. Aparecieron adicionales complicaciones de seguridad debidas a que las reuniones del Consejo Europeo, cuya notoriedad como poder político de la Unión y de sus Estados era cada vez más evidente, se habían convertido en el lugar y momento elegido para la expresión de la contestación política. Una Declaración aneja al Tratado de Niza estableció que: A partir de 2002, una reunión del Consejo Europeo por Presidencia se celebrará en Bruselas. Cuando la Unión cuente con dieciocho miembros, todas las reuniones del Consejo Europeo se celebrarán en Bruselas. Esta declaración tiene su origen en un intento de compensación a Bélgica por la pérdida de su tradicional equiparación con los Países Bajos en la ponderación del voto en el Consejo. Con la Presidencia española del primer semestre de 2002, el asunto comenzó con un incumplimiento de sus previsiones (las dos reuniones tuvieron lugar en territorio español). Sin embargo ahora el Reglamento interno del Consejo Europeo establece con contundencia en su artículo 1.2 que se reunirá en Bruselas, salvo «circunstancias excepcionales», apreciadas por unanimidad del Consejo de Asuntos Generales o el COREPER. 3.1.3. El Presidente del Consejo Europeo Previsto en el artículo 15 TUE, el Presidente del Consejo Europeo es una de las novedades más conocidas del Tratado de Lisboa. Responde a la vieja preocupación de otorgarle a la UE, en particular en su proyección exterior, una mayor visibilidad y permanencia que viene a sumarse a la que ya se intentó con el Alto Representante de PESC y vuelve de nuevo con la remodelada y reforzada figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y con la Presidencia del Consejo Europeo. El Presidente —dice el artículo 15— es elegido por el propio Consejo Europeo por un período de dos años y medio, con posibilidad de una sola reelección (lo que hace coincidir el máximo de su nombramiento con una legislatura europea). Según ese artículo, dicha elección se adoptará por «mayoría cualificada» del Consejo Europeo. El primer Presidente del Consejo Europeo fue designado por unanimidad en una reunión especial del Consejo Europeo, el 18 de noviembre de 2009 antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y fue reelegido el 1 de marzo de 2012, por lo que su mandato se extendió hasta el 30 de noviembre de 2014. El 1 de diciembre el nuevo Presidente inició su mandato. El Presidente del Consejo Europeo, que «no podrá ejercer mandato nacional alguno», podrá ser removido de su cargo por el propio Consejo Europeo por mayoría cualificada sólo por «impedimento» o «falta grave» (art. 15. TUE). En caso de enfermedad, fallecimiento o como consecuencia de una decisión del artículo 15.5 TUE será sustituido por el Miembro del Consejo Europeo del Estado que esté ejerciendo la Presidencia rotatoria del Consejo hasta la elección del sucesor. Sus funciones, no demasiado bien definidas, tienen una dimensión interna y una externa. La interna está dirigida esencialmente a organizar la propia actividad del Consejo Europeo y a su relación con el Parlamento Europeo. A tenor del artículo 15.6 TUE, el Presidente del Consejo Europeo: a ) presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo; b ) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales; c ) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo; d ) al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo. La dimensión externa tiene que ver con las carencias de visibilidad en la representación exterior de la Unión. A tales efectos el propio artículo 15.6 establece que: El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición , la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (cursiva añadida). No parece que esta cuestión haya quedado muy bien resuelta. El «rango y condición» no parecen criterios de fácil objetivación y como era previsible han aparecido algunas disfunciones. Por si el embrollo no estuviera asegurado, conviene recordar que, en lo que atañe a la representación exterior de la Unión, hay que sumar, en primer lugar, la Presidencia rotatoria del Consejo que, aunque no rige para el Consejo de «Asuntos Exteriores» (que está presidido por el Alto Representante), sí para el resto de las formaciones en virtud de lo previsto en el artículo 16.9 TUE^8 (distinción ésta que opera sobre la cada vez más artificiosa distinción de lo interior y lo exterior) y, en segundo lugar, que deberá convivir, a su vez, con la acción de la Presidencia de la Comisión que, según dispone en el artículo 17.1 TUE,
La unanimidad exige el voto favorable de la totalidad de los Estados miembros. El TUE permite que cada miembro del Consejo Europeo pueda actuar en «representación» de uno solo de los demás miembros, sin que la abstención de los miembros presentes o representados obste a la adopción de la decisión (art. 235 TFUE). Igualmente especifica que, respecto a cuestiones de procedimiento y aprobación del reglamento interno, el Consejo Europeo se pronuncia por « mayoría simple », lo que debemos entender como «la mayoría de los miembros que lo componen»^9. La mayoría cualificada para el Consejo Europeo se define como la prevista en los artículos 16.4 TUE y 238. TFUE, ambos relativos a la votación en el Consejo. Este sistema de mayoría cualificada previsto es aplicado a partir del 1 de noviembre de 2014. Pero, entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, tampoco se aplicará si cualquier miembro del Consejo (Europeo) solicita que se siga aplicando el sistema transitorio. Y, en consecuencia, mientras tanto, se regirá por el sistema recogido en el Protocolo 36 sobre disposiciones transitorias que, sobre la ponderación de voto, prevé en su artículo 3.3, que la mayoría cualificada requerirá, habida cuenta que aquí los actos no se adoptan a propuesta de la Comisión, al menos 260 votos que representen la votación favorable de dos tercios de los miembros como mínimo. Debe añadirse que en estos casos hay un requisito adicional si cualquier miembro del Consejo Europeo solicita que se compruebe que los Estados miembros que constituyen la mayoría cualificada representan como mínimo el 62 por 100 de la población total de la Unión, lo que, de no darse, impediría la adopción del acto. Antes de abandonar el asunto de los sistemas de votación conviene tener presente que en el Consejo Europeo juega asimismo lo previsto para el Consejo en el artículo 238.3 TFUE para cuando el Consejo Europeo adopte decisiones en las que no participan todos sus miembros. Si en unanimidad y mayoría simple no ofrece problema, ya que simplemente no cuenta el Estado o Estados no participantes, en el caso de la mayoría cualificada el tema es algo más complicado^10. 3.2. PODERES Y FUNCIONES DEL CONSEJO EUROPEO La historia misma del Consejo Europeo es una historia de crecimiento continuo de su poder. Los motivos están claros. Las circunstancias políticas y económicas han contribuido de manera decisiva a esta imparable evolución. Tampoco resulta ajena a ello la permanente revisión de las normas constitutivas del sistema (Maastricht, Ámsterdam, Niza, Lisboa) que ha durado algo más de tres lustros y que por su excepcionalidad llama a una intervención de los más altos poderes de los EEMM, es decir, los que se reúnen en el Consejo Europeo. Pero como hemos visto, desde su origen, el poder del Consejo Europeo se ha debatido siempre entre su mayor presencia en el proceso europeo, convertida ya en habitual (baste ver la evolución del número de reuniones por año —11 en 2015 —), y su ubicación en los ámbitos de decisión excepcionales o, si se prefiere, no ordinarios del sistema. El Tratado de Lisboa no escapa a esta tensión y el resultado es un difícil compromiso entre ambas tendencias. Por un lado, la institucionalización del Consejo Europeo expresa su incorporación inequívoca al modelo decisorio europeo, mientras que, por otro, el TUE y TFUE tratan de ubicar al Consejo Europeo en los márgenes de lo ordinario, así como en la excepcionalidad y muy cerca de una especie de instancia modificadora del Derecho originario. Las funciones que los Tratados adjudican al Consejo Europeo son realmente amplias y de extraordinaria importancia. No es, desde luego, nuestra intención detallar aquí todas y cada una de ellas, cuyo alcance habrá sido explicado o lo será en los diferentes temas de este libro, pero sí que trataremos de sistematizarlas por su alcance e incidencia. En este sentido, en mi opinión, podemos hablar de: a) funciones constitutivas, b) funciones de orientación y dirección general, c) funciones institucionales especiales y d) funciones como instancia de solución de conflictos sistémicos. Las funciones constitutivas contienen el conjunto de funciones que permiten al Consejo Europeo modificar las disposiciones y procedimientos establecidos en los propios Tratados, esto es, en las normas constitutivas. Son muchas y de esencial importancia. Las especiales circunstancias en que se desarrolló la CIG 2007 que condujo al Tratado de Lisboa, apremiada por plazos muy cortos ante el temor a un fracaso más, el intento de evitar el riesgo de nuevos controles de los Parlamentos nacionales o de referendos y de flexibilizar el duro blindaje de los procedimientos de revisión de los Tratados, llevaron a conceder a esta instancia poderes verdaderamente excepcionales. Así, entre otros, deben retenerse, establecer las formaciones del Consejo y las reglas de rotación de sus Presidencias (art. 236 TFUE), la adopción del sistema de rotación de la Comisión a partir de que tenga menos componentes que Estados miembros la Unión (si esto llegare a suceder alguna vez (art. 17.5 TUE)), recomendar la adopción de una «defensa común» (art. 42.2 TUE), en el procedimiento de revisión simplificado de la parte tercera del TUE (art. 48.6 TUE), dictar las orientaciones de negociación del tratado de retirada de un Estado miembro y, en su caso, prorrogar los dos años de la retirada de un Estado desde su notificación (art. 50 TUE), decidir el cambio de adopción de decisiones del Consejo en cualquier ámbito (incluida la PESC con la excepción de las que tengan repercusiones militares o en el ámbito de la defensa) de unanimidad a mayoría cualificada, así como el paso en el TFUE del procedimiento legislativo especial al ordinario (art. 48.7 TUE), ampliaciones de la competencia de la Fiscalía Europea modificando lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 86 TFUE (art. 86.4 TFUE) en su caso, permitir al Consejo que adopte el marco financiero plurianual por mayoría cualificada y no por unanimidad (art. 312. TFUE), por iniciativa del Estado de que se trate (en el ámbito de la aplicación territorial de los Tratados) puede modificar el estatuto de la Unión para algunos de los territorios daneses, franceses u holandeses de los apartados 1 y 2 (art. 355.6 TFUE). Súmense a ello las múltiples funciones previstas en los distintos Protocolos (por ejemplo, los números 4, 9, 32, etc.) y se tendrá una idea clara del papel conferido al Consejo Europeo. Adviértase que, en razón de la prohibición expresa de emitir actos legislativos que pesa sobre el Consejo Europeo, los actos resultantes de estas funciones evidencian sus rasgos excepcionales, no reconducibles a una legalidad ordinaria. Las funciones de orientación y dirección general de la Unión son, sin duda, herederas de su función esencial de impulsión y orientación. Destacan la prevista en el artículo 22.1 TUE para la totalidad de la acción exterior de la UE fijando los «intereses y objetivos estratégicos», las orientaciones generales en PESC, incluida la PCSD (art. 26 TUE) o las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa del ELSJ (art. 68 TFUE), entre otras. Por funciones institucionales especiales entiendo aquellas que responsabilizan al Consejo Europeo de los nombramientos de las más altas instancias de la Unión (su propio Presidente, el Alto Representante, propuesta del Presidente de la Comisión (arts. 15, 17 y 18 TUE), nombramiento del Presidente, Vicepresidente y los Consejeros del BCE (art. 283 TFUE) o de las cuestiones más delicadas políticamente. En estas últimas le corresponde constatar la existencia, en su caso, de una violación grave y persistente por un Estado miembro de los valores del artículo 2 TUE (democracia y derechos humanos) que pone en marcha el mecanismo sancionador de la Unión del artículo 7 TUE, o decidir en la UEM cuándo se cumplen los criterios de convergencia y, en consecuencia, se han de suprimir las excepciones (art. 140 TFUE), entre otras.
Por último conviene recordar que el Consejo Europeo asume funciones como instancia de solución de conflictos sistémicos. No me refiero a la tradicional función de dar salida a conflictos aparentemente irresolubles que cuenta con tradición como la, cuanto menos peculiar, solución a la cuestión danesa de 1992 todavía recogida en el Protocolo 22, la planteada por Irlanda tras el resultado negativo del referéndum sobre el Tratado de Lisboa en 200911 , y la no menos peculiar pirueta jurídica del Protocolo sobre la República Checa aceptado para salvar in extremis el último escollo para la entrada en vigor del Tratado de Lisboa^12 que no encuentran un fundamento en los Tratados, sino a las previsiones constitucionales que convierten al Consejo Europeo en una verdadera instancia política de «apelación». Entre ellas, la capacidad de parar un proyecto de acto legislativo en el campo de la seguridad social cuando un miembro declare que le perjudica en determinados aspectos y acuda al Consejo Europeo (art. 48 TFUE), en la cooperación judicial si un miembro considera que una directiva armonizadora afecta a aspectos fundamentales de su sistema penal (art. 82.3 TFUE), en cooperación policial si fracasa el Consejo en la adopción de actos legislativos especiales en cooperación operativa y un grupo de al menos nueve Estados solicitan la intervención del Consejo Europeo (art. 87.3 TFUE) o las cruciales que tiene en el Protocolo sobre el acervo Schengen integrado (arts. 5.4 y 5 del Protocolo n.º 19). 3.3. LOS ACTOS El tipo de actos ha respondido tradicionalmente a la flexibilidad con que se concebía la propia acción del Consejo Europeo y Declaraciones, Orientaciones o Decisiones que se adoptaran en el Consejo Europeo se incluían en bajo la fórmula de « Conclusiones de la Presidencia » que recogía los resultados de estas reuniones del Consejo Europeo, eventualmente acompañadas de « Anexos » cuando el Consejo Europeo deseaba expresar con precisión su consenso. La institucionalización del Consejo Europeo desde el Tratado de Lisboa ha permitido, sin perder demasiado la flexibilidad, precisar y adaptar el modelo de actos del Consejo a las exigencias procesales y de forma propias de esa institucionalización. Así, el Consejo Europeo, a tenor del Acta que se redacta tras su reunión adopta tres tipos de actos. Las Conclusiones que albergan distintas fórmulas para expresar el consenso de los Jefes de Estado y de Gobierno («insta», evalúa», «pide al Consejo…») propias de su actividad impulsora y de orientación general 13. Las Declaraciones , en los casos de adopción posiciones importantes de principio o de especial importancia tanto en la dimensión interna como externa de la UE (o cuando así se solicita por alguno de los EEMM a efectos de expresar alguna posición particular). Y Decisiones , expresión de un poder regulador más concreto del Consejo Europeo. En este último caso, salvo que se trate de «decisiones» de procedimiento interno, van firmadas por el Presidente del Consejo Europeo y el Secretario General del Consejo. Cuando no indican un destinatario concreto se publican en el DOUE^14 y cuando identifican al destinatario se «notifican» por la Secretaría General del Consejo mediante el procedimiento general. Ha de recordarse que ningún acto del Consejo Europeo tiene naturaleza legislativa. Esta mayor precisión en la regulación de los actos ha llevado a que tanto el acceso a sus documentos como la forma de los actos queden referidos (con las salvedades derivadas de la distinta naturaleza de las instituciones) a las normas previstas en el Reglamento interno del Consejo^15. puede haber votación en esa sesión si el orden del día así lo expresa.
