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Diritto pubblico dell’economia Esame: due domande orali -> 27 gennaio e 17 febbraio alle ore 11 OPPURE: Relazione: 28/30 mila battute, circa 15/16 pagine. Partire da caso concreto non per forza attuale dell’intervento dello stato nell’economia (casi di nazionalizzazione e successive liberalizzazioni; finanziamento diritti; bilanciamento tra diritti fondamentali e di bilancio...). Calendario relazioni: ultime due lezioni. Io il 15 dicembre. Mandare le relazioni entro il 3 dicembre. 20 minuti a testa. Meglio rimanere nei 15 minuti di modo da avere spazio per domande. Vedere in che termini riusciamo a ricostruire il quadro del fatto che analizziamo e a coglierne la ricaduta pratica. Spiegare perché abbiamo scelto un caso e perché siamo arrivati a determinate conclusioni. Non dare nulla per scontato, ma far comprendere a chi ascolta le implicazioni di ciò che discutiamo. 05.10. Il diritto pubblico dell’economia è lo studio degli istituti giuridici attraverso i quali i pubblici poteri vanno a disciplinare i fatti di natura economica -> braccio di diritto pubblico attraverso cui lo stato va ad agire sul mercato, sulla gestione/allocazione/produzione di risorse. Parliamo di una forte interazione tra: il mercato, il libero mercato e la democrazia. Il binomio società libera e libero mercato si è affermato da molti anni e per molti anni. È difficile ipotizzare che possa reggersi una società libera senza libero mercato e viceversa. Il tema è definire l’equilibrio tra queste due componenti, definire quello che deve essere il ruolo del diritto nel disciplinare i fenomeni economici: deve intervenire il meno possibile andando a limitarsi a definire una cornice giuridica e lasciare alle forze del mercato la libertà di organizzarsi? Oppure lo stato deve essere maggiormente interventista fino ad andare a nazionalizzare la produzione? Oppure lo stato è chiamato ad intervenire andando a sancire i capisaldi ovvero la proprietà privata, la libertà di impresa e di iniziativa economica per evitare un fallimento di mercato. ! Criteri di Copenaghen :
- acquis comunitaire: la capacità delle istituzioni dello stato di adeguarsi ai principi dell’unione.
- economia di mercato: libera circolazione di merci, capitali e persone senza barriere all’ingresso.
- istituzioni liberali che garantiscano le procedure e il rispetto dei diritti fondamentali dell’individuo. La CEE nasce con i trattati di Roma del 57 ma con una finalità che pone in stretta correlazione democrazia (diritti inviolabili dell’uomo) e libero mercato. L’obiettivo era quello di assicurare un mercato comune in questi primi 6 stati che andavano ad unirsi con una finalità di restaurazione della democrazia post-fascismo/ nazismo/2gm, in un’ottica di mantenimento della pace. -> la prospettiva economica è strettamente collegata ad una cornice giuridica che è venuta a crearsi a partire del 2 dopo guerra. A partire dal 2 dopo guerra si passa da uno stato di diritto legislativo ad uno costituzionale, in cui le costituzioni dei diversi stati ponendosi al di sopra delle leggi vanno a disciplinare anche quelli che sono i rapporti economici (cosa che non avveniva con lo stato liberale dell’800). Tutte le costituzioni hanno una parte economica in cui il mercato diventa uno degli aspetti dell’agire sociale: libera iniziativa di impresa, proprietà privata, iniziativa economica -> serie di principi posti in una cornice normativa in cui si ammette che lo stato, rispetto al quale non si pone né un obbligo di nazionalizzazione né un obbligo di determinate condotte, agisca con dei limiti. Questa cornice delle costituzioni economiche va a definire un ambito di operatività in forza del quale lo stato sa che è obbligato a garantire questi principi ma è altresì chiamato ad intervenire laddove questi principi rischiano di configurarsi come fallimenti del mercato o rischiano di andare a violare altri principi fondamentali -> dignità della persona, principio di solidarietà, uguaglianza sostanziale, giustizia sociale. ! l’analisi economica del diritto è una prospettiva che nasce nella scuola di Chicago e guarda da un pdv dell’efficienza e della qualità il modo in cui il diritto e le istituzioni si pongono da un pdv economico. Esempio : se io guardo alle regole giuridiche da una prospettiva giuridica, considero che esistono regole e divieti accompagnati da sanzioni (non devo attraversare con il rosso altrimenti multa). La prospettiva
economica nell’andare a leggere le stesse regole giuridiche va a vederle non più come regola-divieto- sanzione ma come incentivo a che i singoli tengano o meno un determinato comportamento (positivo o negativo) accompagnato da prezzi impliciti (sanzioni dal pdv giuridico). Dal pdv economico c’è un incentivo a non passare con il rosso, sapendo che se io lo tengo ricade su di me il prezzo implicito della sanzione; a seconda di quanto questo prezzo incide su di me, saremo in grado di valutare l’efficienza di un istituto; se il prezzo implicito è irrilevante, la prescrittività dell’incentivo rischia di non essere efficiente e rischia di rimettere alla collettività l’adesione ad una determinata regola solo sulla base della volontà del singolo. ! Le fonti del diritto dell’unione europea sono riconosciute dall’articolo 11 cost: dal 57 in poi sono state definite materie in cui UE è competente a definire norme giuridiche che abbiamo un’applicazione sull’ordinamento nazionale. ! Le fonti internazionali entrano nel nostro ordinamento dopo essere state stipulate da stati (pattizio) e solo dopo essere entrate nello stato nazione producono effetti nei limiti in cui una legge interna ne abbia dato esecuzione. ! In Assemblea costituente c’erano partiti che negli anni 20, prima del fascismo, erano in lotta tra loro. Questi partiti hanno riversato nell’Assemblea costituente la propria idea di società. ! riforma del 2012 post fiscal compact che ha portato ad introdurre nella costituzione il principio dell’equilibrio di bilancio. Il fiscal compact era un trattato internazionale vincolante solo per chi lo ha ratificato. A questo si accompagnano i vincoli di bilancio che noi abbiamo in quanto membri dell’UE e a questo si accompagna a partire dal 2012 una legge costituzionale che introduce un vincolo sovraordinato rispetto alle leggi per le amministrazioni di rispettare l’equilibrio di bilancio tra entrate e uscite. Ragioneremo sul perché parliamo di equilibrio di bilancio (maglie più elastiche, fa riferimento ai cicli economici, ammette in situazione di particolare emergenza anche il ricorso all’indebitamento, ad una spesa che va ad essere maggiore rispetto alle entrate previste) e non di pareggio di bilancio (gioco a somma zero). ! Bilanciamento tra equilibrio di bilancio e diritti fondamentali. I diritti di libertà sono libertà di espressione, di religione... ovvero i primi diritti riconosciuti a partire dalla rivoluzione francese in cui si chiede allo stato di astenersi a fare qualcosa (io sono libero di scrivere ciò che ritengo sulla stampa se lo stato non mi impone di scrivere certe cose) -> richiesta allo stato di non invadere una sfera privata; i diritti sociali sono quelli riconosciuti per la prima volta nella costituzione tedesca di Weimar nel 1919 e sono quei diritti fondamentali dell’individuo che vengono riconosciuti a ciascuno e che si caratterizzano in una pretesa nei confronti dello stato di fare qualcosa -> diritto alla salute, quindi formazione di medici, prestazioni, servizi; diritto all’istruzione. la garanzia dei diritti da parte dello stato ha un costo e questo vale in modo più intuitivo per i diritti sociali, ma vale anche per i diritti di libertà: se devo tutelare la libertà di riunione allo stesso tempo vigilare sul mantenimento dell’ordine pubblico e quindi vengono richieste autorità. Questi costi per lo stato si pongono in bilanciamento e a volte in scontro aperto con l’equilibrio di bilancio: se io devo garantire il diritto alla salute ma mi determina una voce di spesa superiore rispetto alle entrate come posso farlo? (lo vedremo a lezione). ! cosa si intende per servizi pubblici -> contrapposizione tra soggetti pubblici e privati, beni privati e comuni. ! prospettiva europea, finanza pubblica e politica economica a livello di UE con accenno alle autorità indipendenti e tutela della concorrenza: si è scelto a livello nazionale e sovranazionale di conferire ad autorità indipendenti e non al soggetto pubblico di evitare quelle che sono storture del libero mercato ma che attraverso il libero mercato posso crearsi (monopolio, oligopoli). Questo incarico è dato ad un’autorità indipendente e non allo stato perché lo stato è lui stesso, in alcune situazioni, attore economico e quindi non posso garantire che sia neutrale nel prendere delle decisioni. ! riflessione finale sui fenomeni che da 15 anni stiamo vivendo. Ormai una crisi economica che vada a riguardare uno stato non si limita al contesto nazionale ma ha effetti mondiali. ! tema delle nuove tecnologie, piattaforme digitali, social, è strettamente legato all’economia perché sono nati soggetti che rivendicano a livello globale la libera iniziativa economica. Sono soggetti economici
stato e delle regioni. ! Le fonti primarie hanno una caratteristica post Rivoluzione francese, ovvero di norme generali e astratte. È importante che le fonti primarie abbiano carattere generale e astratto, perché non si va più a rincorrere il particolarismo dell’ancien regime precedente e si garantisce con applicazione uniforme sul territorio il principio di uguaglianza. In questo modo si evitano il più possibile discriminazioni che invece si rischiano con provvedimenti di carattere particolare.
- i regolamenti: hanno una funzione propria di dare in primo luogo esecuzione alle fonti primarie rapportandole alle specificità dei diversi territori a cui la fonte primaria deve essere applicata. Questi possono essere:
- intergovernativi: sono sovraordinati rispetti agli altri regolamenti.
- interministeriali: decreti interministeriali
- ministeriali: decreti ministeriali.
- le consuetudini: generalità dei consociati tiene un comportamento non prescritto da una norma giuridica, ritenendolo come vincolanti. Sono le prassi che si sono verificate sempre in quel modo, tale per cui diventa difficile ipotizzare che si possa discostare. Esempio: consultazioni al presidente della repubblica. Fino al secondo dopo guerra il quadro delle fonti del diritto si componeva di fonti primarie e secondarie. Lo statuto albertino del 1848 si poneva al pari delle leggi ordinarie e questa era la ragione per cui il fascismo ha avuto una strada molto facile: modificando e approvando le leggi si poteva svuotare di contenuto quello che teoricamente era una costituzione ma in realtà era una legge. Per le fonti sullo stesso piano, la fonte successiva abroga la fonte antecedente a patto che siano sullo stesso piano. Questo ne circoscrive l’efficacia: non ha effetto retroattivo. Questo vale per le fonti poste sullo stesso grado. Per le fonti poste su grado diverso valgono il criterio gerarchico e di competenza. Quello gerarchico vuol dire che se la fonte inferiore (legge ordinaria) contrasta con la superiore (costituzione), quella inferiore viene annullata. Però l’annullamento inteso come vizio genetico dell’atto avrà un effetto retroattivo. Lo stesso effetto di annullamento si ha con il criterio di competenza: “ai sensi del mio statuto/ai sensi dell’art 177”. Art 11 cost: approvato dall’Assemblea costituente con l’idea iniziale di dare giustificazione all’ingresso dell’Italia nell’ONU, ma in realtà è stato utilizzato per giustificare l’ingresso nella CEE e poi nell’UE. L’ONU è sempre rimasta un’organizzazione internazionale. Quando parliamo di rapporti internazionali, il soggetto che agisce è lo stato sovrano che rivendica la posizione di parità con gli altri stati di poter esercitare la sovranità sul proprio popolo e territorio. Uno stato sovrano non riconosce nessuno al di sopra e detiene il monopolio della forza su un popolo e su un territorio. Quindi a livello internazionale gli stati sono ad un livello pari. L’articolo 11 però ripudia la guerra ... e consente in condizione di parità con gli altri stati alle limitazioni di sovranità necessarie in un ordinamento.... -> ammette che lo stato italiano possa, per assicurare pace e giustizia tra le nazioni, cedere parte della propria sovranità. Inizialmente nei trattati di Roma c’era la CEE, EURATOM e la CECA. Carbone e acciaio erano le due materie prime che servono all’industria militare e la cui volontà di monopolio è stata alla base negli anni antecedenti per fare delle guerre. Quindi nel momento in cui si decide di mettere in comune quelle risorse che hanno causato guerra e che servono per portare avanti una guerra, c’è sicuramente un discorso economico ma vado a disinnescare la potenziale bomba che aveva determinato i conflitti precedenti. Quindi si crea una comunità economica con l’obiettivo di creare una comunità politica, anche perché altrimenti non sarebbe giustificata la limitazione della sovranità dell’art. 11. L’articolo 117 della costituzione dice che la potestà legislativa (fonte primaria) è esercitata da stato e regioni nel rispetto della costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordimento comunitario e dagli obblighi internazionali. Gli obblighi che derivano dall’UE sono quindi sovraordinati rispetto alle leggi. Il diritto dell’UE si distingue in:
- atti primari: trattati stipulati tra loro e le istituzioni dell’UE come, ad esempio, il trattato di Maastricht. Sono quindi trattati internazionali che entrano nel nostro ordinamento attraverso leggi o fnti primarie: sottoscritti dai governi, ratificati e si dà esecuzione attraverso leggi o fonti primarie che dicono che quell’atto che lo stato sovrano ha fatto produce norme nell’ordinamento interno. Solo un'altra legge che si all’esito di un altro trattato internazionale può modificare questi atti primari. Questo vale per gli atti di diritto dell’UE e per gli atti di diritto internazionale.
- atti derivati: regolamenti e direttive -> nascono dagli atti primari, gli stati hanno definito nei vari trattati materie di competenza esclusiva o concorrente dell’UE in cui l’UE può adottare attraverso sue procedure legislative atti che non devono essere trasposti ma che producono direttamente effetti nel nostro ordinamento. I regolamenti sono atti destinati alla generalità degli stati membri e sono direttamente applicabili nel nostro ordinamento senza che vi sia nessuno attività da parte dei nostri poteri -> regolamento europeo sulla privacy, 679 del 2016: a partire dal 25 maggio del 2018 quel regolamento si applica direttamente in ciascuno stato membro, a prescindere che lo stato si sia adeguato o meno. Questo vuol dire che se c’è un contenzioso e si va davanti ad un giudice, in forza del principio del primato viene assodato che un giudice che vada a ravvisare un contrasto tra norma interna e norma direttamente applicabile quali i regolamenti è obbligato a disapplicare la normativa interna contrastante. ! green pass limita circolazione, art 16 cost. prevede questa possibilità->i contrari al green pass dicono che c’è regolamento dell’Ue che impone che non via sia una discriminazione tra soggetti vaccinati e non vaccinati nella circolazione dei cittadini degli stati membri. Alla luce di questa norma, i contrari al green pass invitavano i giudici a disapplicare la norma interna che stabiliva obbligo green pass facendo prevalere regolamento UE. In questo caso i costituzionalisti hanno risposto che questa richiesta sarebbe stata corretta se si fosse interpretato correttamente il regolamento: il regolamento dice che non ci possono essere discriminazioni tra vaccinati e non è che la ratio del regolamento è quella di uniformare la normativa sui green pass perché il principio di non discriminazione atteneva alla circolazione transfrontaliera tra uno stato e l’altro dell’UE. L’obiettivo era quello di garantire a tutti di poter accedere ai medesimi servizi. Le direttive : a differenza dei regolamenti non si rivolgono alla generalità degli stati ma a singoli stati membri; non vincolano gli stati membri in ogni loro parte ma vincolano lo stato a cui è rivolta ad un determinato risultato che deve essere conseguito attraverso una normativa interna di attuazione (legge europea o legge di attuazione europea) entro un termine stabilito dalla direttiva. Lo stato è vincolato alla direttiva altrimenti procedura d’infrazione. Al di sopra di tutto ci sono i principi supremi dell’ordinamento costituzionale: principi che fanno del nostro ordinamento costituzionale quello che è, nella garanzia dei diritti della persona, della dignità della persona, della separazione dei poteri. Un esempio è il principio di laicità: no religione di stato. Indipendenza magistratura, 3 poteri separati e non prevalenti tra loro.... sono posti al di sopra di tutto perché laddove un giudice ritenga che l’atto dell’UE che lui è obbligato ad applicare vada a ledere un principio supremo dell’ordinamento costituzionale, deve sollevare una questione costituzionale. Questi principi non possono essere lesi da nessun ordinamento. 12.10. Bisogna comprendere la portata delle norme nell’andare a regolamentare i fatti economici. Difficilmente si può dire che il mercato può realmente essere posto in concorrenza perfetta di domanda e offerta senza che ci siano altri elementi che vadano ad interferire. Il diritto pubblico dell’economia è ancora dibattuto se possa essere considerata disciplina autonoma del diritto pubblico. la tendenza è dire sì perché nell’ambito del diritto pubblico quello dell’economia è con più rilevanza pratica ad andare ad interessare il potere economico. Nel diritto si identificano diverse sfere di potere: potere politico, maggiormente interessata dallo studio del diritto pubblico rispetto alla quale sono andate ad individuarsi una serie di esigenze e limitazioni (post Rivoluzione francese, limitare abuso di potere e quindi separazione di poteri); la separazione di poteri riguarda anche il potere politico rapportato con le altre sfere di potere, ovvero economico e culturale. Per questo bisogna creare un rapporto di pesi e
- Economia collettivista o di stato. Si pone all’estremo opposto rispetto all’economia del libero mercato. Abbiamo un’idea di economia e mercato gestita dalla mano pubblica con una nazionalizzazione della proprietà e delle imprese e con l’idea che a fronte dell’aspirazione di voler realizzare una società realmente giusta, dovesse eliminare le differenze che nella libera dialettica delle forze di mercato vengono a determinarsi. Quindi si crea un rapporto differente tra stato e forze che operano all’intero dello stato. Teoria individualista: il singolo è sempre un fine e mai un mezzo, compie azioni rivendicando nei confronti dello stato dei diritti ma la sua essenza prescinde dallo stato stesso. In un’economia di stato o collettivista il singolo si fonda con la collettività -> il singolo non è più un fine ma un mezzo per la prosperità di un dato collettivo. Il principio della prospettiva organicista viene portata all’estremo dai regimi totalitari, non esistono diritti perché il singolo nello stato si annulla. La disuguaglianza può ostacolare la prosperità dello stato e quindi in questa prospettiva economica si verifica l’esigenza di pianificare l’encomia perché solo sottoponendola al controllo dallo stato, lo stato può essere sicuro che ogni singolo aspetto sia funzionale alla collettività.
- Economia di mercato controllato: si avvicina all’economia sociale di mercato, idea di economia per cui produzione e distribuzione di beni e servizi sono in regime di concorrenza e rimessi all’autonomia privata ma dove rischiano di presentarsi fallimenti di mercato, lo stato e i pubblici poteri sono chiamati ad intervenire utilizzando clausole con rilevanza costituzionale (utilità sociale, interesse pubblico e si incentivano agevolazioni fiscali, incentivi, unioni doganali) -> cornice che vede i principi del libero mercato come principi da tutela in se (a partire dalla concorrenza in primis) ma laddove questi principi non sia efficienti da un pdv collettivo allora lo stato , limitatamente alle clausole istituzionali, può intervenire come correttivo.
- Economia guidata/regolata: economia in cui la produzione di beni e servizi è rimessa al settore privato, ma questo opera sulla base di obiettivi che vengono fissati a livello centrale. È lo stato che indirizza e se necessario, forza la creazione della ricchezza. Es: economia di guerra -> necessità che la produzione sia rimessa ai privati ma non può rimettere la stessa produzione all’autonomia del produttore stesso che dovrà occuparsi di prezzi e costi perché il rischio nel lungo periodo è il fallimento. È necessario definire obiettivi che consentano che quella produzione eviti i fallimenti di mercato, partendo dal presupposto che la condizione economica in cui ci si trova (guerra) lo andrebbe a determinare. Rapporto stato-mercato, democrazia-istituzioni: Prima definizione di Costituzione Economica (Pareto): la struttura dell’assetto economico generale derivante dal rapporto intercorrente tra forze ed attività produttive in un dato ordinamento (che sia statale o sovranazionale) e in un dato contesto sociale. ! le fonti di rilevanza costituzionale sono leggi che anche se rispetto alla gerarchia delle fonti non sono sullo stesso piano ne della costituzione, hanno una rilevanza costituzionale per ciò che riguarda la materia. La legge 287 del 90 anti trust è la prima disciplina organica nel nostro paese sulla concorrenza e sulla tutela della concorrenza. Disciplina del funzionamento dell’autorità garante della concorrenza e del mercato. Queste sono norme che trovano un riferimento nella costituzione economica intesa come una formula riassuntiva che disciplina i rapporti economici. Un’altra definizione che allarga la prospettiva è del 1898: non ci si può limitare alle fonti primarie o costituzione ma anche agli istituti che pur facendo parte del diritto non appartengono necessariamente alla costituzione. Legislative public opinion: sistema di norma che aveva come trend quello di abbandonare la prospettiva prettamente liberista a cui l’Inghilterra si era uniformata. Una terza accezione di costituzione economica: noi guardiamo le norme ma dobbiamo guardare anche ciò che è la realtà sociale, quindi efficienza amministrativa, prassi applicativa delle norme. Una cosa è dire “i pubblici poteri devono fare questo”, un’altra cosa è andare a vedere cosa succede nella realtà. La % di pubblico impiego e l’efficienza del pubblico impiego non sono valori che vanno di pari passo, ci sono scelte che vanno ad influenzare il legislatore. La pubblica amministrazione essendo statale non è improntata alla logica del mercato.
Si discute in questi anni della privatizzazione del sistema sanitario: in questo momento il sistema sanitario dal pdv del rapporto entrata e spese non è efficiente. La contropartita è che noi dal 1978, proprio perché il sistema sanitario non è improntato all’efficienza, può essere universalistico, può garantire prestazioni gratuite a prescindere da quanto sia costoso trattare una malattia. Un sistema privatistico invece non può stare nel mercato se non è efficiente, ci deve essere quanto meno un equilibrio tra entrate e spese. Questo però implica scelte: devo obbligatoriamente curare ciò che è più remunerativo, ciò che in termini statistici è più probabile che mi capiti e che quindi attrae più investitori. Il nostro stato ha deciso di improntare il diritto alla salute al principio egualitario in quanto diritto fondamentale e quindi evo garantire a tutti delle prestazioni. Altri stati, come gli Stati uniti, hanno un sistema di pagamento che muta al mutare della patologia (più è rara più costa). ! Allo Stato un trapianto di cuore costa tra i 100 e i 150 mila euro, noi paghiamo il ticket per le giornate di degenza ma non paghiamo medico, anestesista, costo dell’ospedale, macchinari... In una clinica privata 5 giorni di degenza costa circa 30 mila euro. modo in cui lo stato deve intervenire ammettendo fallimenti di mercato in funzione del rispetto di altri diritti. La teoria di Hobbes e Locke , due filosofi politici del 1600 uno teorico dello stato assoluto e uno liberale: Hobbes dice che gli uomini nel momento in cui nascono in uno stato di natura di guerra di tutti contro tutti dove prevale chi è più forte dove non c’è una tutale della vita e della proprietà. A lungo andare il calcolo razionale dei singoli che si trovano nello stato di natura, li porta a rendersi conto che le condotte aggressive sono astrattamente più accattivanti come risultato finale rispetto a quelle cooperative. Quindi la collettività in uno stato di natura si mette d’accordo in quello che Hobbes definisce il patto di sottomissione: rinuncia della libertà assoluta, la limitano parzialmente e conferiscono allo stato (leviatano) il potere di tutelare. Questo potere è rimesso al soggetto che detiene la forza ed è tenuto ad usarla per tutelare la vita dei consociati. Ci sono dei limiti oltre ai quali lo stato cmq non può andare: diritti fondamentali, diritto alla resistenza... Tutto questo può essere visto da una prospettiva economica. Stato di natura -> forza e benessere di una persona deriva dalla sua capacità di godere di un bene direttamente o indirettamente resistendo alla violenza altrui nella consapevolezza per cui il io stato di benessere è potenzialmente sufficiente se io pongo in essere una condotta cooperativa, ma è certamente maggiore se impongo forza. Nel momento in cui la condotta aggressiva è più accattivante perché realizzo che andando ad appropriarmi del bene altrui godo del mio e godo di quello di un altro, allora sono incentivato alla condotta aggressiva. Questo può valere meno nelle comunità più ristrette perché interviene un principio di controllo sociale. Nelle comunità più ristrette, la tendenza alla cooperazione tende a prevalere perché ci sono relazioni interpersonali che mantengono questo controllo. Queste relazioni saltano nel momento in cui le comunità crescono fino ad arrivare alle collettività statale: il discorso del controllo sociale e del definire le regole che conviene a tutti mantenere non può più essere realizzato. La definizione propria del diritto pubblico è che il diritto pone dei limiti , non c’è nulla di assoluto perché il potere è sempre un qualcosa da cui guardarsi e che deve essere limitato. Le norme costituzionali sia nazionali che a livello comunitario hanno questa funzione – protezione dei diritti di proprietà (prelievo fiscale) efficienza della pubblica amministrazione (livello spesa pubblica e pubblico impiego). Come lo stato incide su economia che attiene al come e al se lo stato decide di fornire servizi essenziali (istruzione e tasso di analfabetismo, cure e innalzamento dell’età media, sistema pensionistico; sviluppo democrazia e diritti politici) -> con l’estensione del suffragio universale il modo attraverso cui lo stato incide sull’economia cambia: nel sistema italiano ci troviamo in una situazione nel 1882 in cui votavano circa 400 mila persone su 25 milioni. Questo faceva si che chi andava ad occupare il parlamento, apparteneva alla borghesia quindi le istanze che i rappresentanti della borghesia portavano e andavano a porre in essere come politiche economiche erano rappresentanti dei 400 mila votanti, quindi di una visione del mondo della società che non vedeva il conflitto sociale. La situazione inizia a cambiare nel 1882 quando si estende il suffragio a tutti coloro che avessero 21 anni di
commercio. ! essendo una società arretrata, dal codice del commercio la disciplina dell’impresa è assente. Si fa riferimento solo al commercio come atto del commercio, come disciplina dello scambio tra prodotti, struttura ancora latifondistica (soprattutto al sud) dell’impresa agricola. È questa l’impresa presa in considerazione. A questi tre atti nuovi si aggiunge l’estensione della legislazione piemontese a tutta Italia -> legislazione del regno di Savoia con la tariffa doganale che inizialmente limitava i confini del regno di savoia. L’estensione forzosa di una disciplina omogenea (quella dei Savoia, con un maggior livello di industrializzazione) a situazione diversificate (nord e sud) porta ad un’accentuazione della differenza. Non si sopperisce alla diversa velocità di sviluppo dell’impresa, ma si consente a chi è già su quella strada di continuare e trarne frutti; chi invece non lo era (sud) non è stato posto nelle condizioni per colmare questa lacuna. l’economia di mercato implica la perfetta efficienza nello scambio concorrenziale e l’espulsione dal mercato di chi non è in grado di porsi in quel contesto in termini di allocazione di risorse. Senza incentivi che andassero a colmare queste differenze, l’estensione della stessa disciplina ha accresciuto le disuguaglianze. Si tenta quindi la creazione di un mercato nazionale, con difficoltà, ancora estremamente debole che però aveva necessità che venisse stabilita una rete protettiva nei confronti dell’esterno: 1878 e 1887 previsione di tariffe doganali che vengono ad essere imposte a tutti i prodotti importati. Quindi vi è una protezione dal mercato esterno (chiusura) andando ad incentivare la produzione nazionale. Eliminando però la concorrenza esterna, si incentiva quella interna e quindi si accentua ulteriormente quello che è lo sviluppo di un mercato a due velocità -> economia dualistica. Infatti l’industrializzazione al sud è stata molto è più difficile, lunga e con risultati diversi. Lo stato liberista è inoltre caratterizzato dall’ondata di privatizzazione:
- vendita di beni di cui lo stato era proprietario: beni definiti di antico demanio ovvero degli stati preunitario che vengono acquisti dallo stato italiano; beni di collettività ovvero destinati agli usi civici, ovvero una forma di godimento collettivo su terreni di utilità pubblica e privata (pascoli, semina, legna...); beni dell’asse ecclesiastico, ovvero qui beni che erano del nuovo stato ed erano stati assunti dopo la Breccia di Porta Pia. molti di questi beni vengono messi in vendita e passano ad una proprietà privata. Questo ha ripercussioni, alcuni storici sostengono che la vendita di beni soprattutto per quote di demanio pubblico hanno determinato disastri naturali. Si è detto che la vendita per quote di terreni fino a quel momento della proprietà dello stato (12% delle terre coltivabili) avevano riguardato molte zone boschive vendute per pochi ettari ciascuna. Quindi queste piccole unità che diventavano di proprietà privata erano state oggetto delle prime forme di disboscamento (molto utile per trarne profitto) ma ci si rende conto che le quotizzazioni sono troppo piccole: l’analisi costi-benefici nello sfruttamento era tale che impedissero che questi venissero venduti a terzi. L’idea di stato era quella di uno stato che creava il mercato ma che non era attivo nel mercato. nel 1878 viene istituito il ministero unico dell’agricoltura dell’industria e del commercio, il quale avrebbe dovuto disciplinare l’intervento dello stato nell’economia ma di fatto aveva competenze talmente limitate da rendere ineffettiva la sua costituzione. Nello stesso periodo vengono istituite le camere di commercio, struttura corporativa in senso tecnico, rappresentative degli interessi dei produttori che erano chiamati a gestirsi in un’ottica di competizione tra le forze di mercato. le camere di commercio portavano come copri intermedi al potere pubblico le istanze presentate dal ceto produttivo. [fds: rapporti verticali tra pubblici poteri e consociati (assoluto, liberale, totalitario, democrazia pluralista); fdg: disciplina i rapporti orizzontali tra i poteri dello stato (parlamentare, presidenziale)]. Questa impronta corrisponde alla forma di stato liberale. Questa forma di stato mette la parola fine allo stato assoluto. Lo stato liberale inizia ad affermarsi con la concessione delle prime costituzioni di metà del primo 800 e presuppone un’autolimitazione da parte del sovrano che pone se stesso e la sua azione entro i limiti stabiliti dalla legge -> stato di diritto legislativo: la legge è la fonte primaria a cui il re decide di
assoggettare la propria azione attraverso una procedura dello statuto albertino in forza della quale le leggi dovevano essere approvate dalle camere (deputati, elettiva e senato, di nomina regia) in accordo con il re. Questi soggetti facevano le leggi, ma chi rappresentavano? Chi sono i membri della Camera dei deputati, unica assemblea elettiva? Il ceto produttivo, borghese. Fino al 1882 l’elettorato attivo e passivo era limitato a 400 mila persone su circa 25 milioni di abitanti. Quindi queste persone borghesi portavano all’attenzione dei pubblici poteri solo le proprie istanze liberali che facevano si che lo stato trasponesse dal pdv della legislazione in ogni settore quelle istante, senza eterogeneità. C’era un’assoluta omogeneità di intenti da parte della classe liberale borghese. La situazione inizia a cambiare nel 1882 quando l’elettorato passa al 6,9% degli italiani, 2 milioni di elettori. Cambia notevolmente nel 1912 con il suffragio universale maschile, senza limiti di censo o di istruzione. Questo anche perché lo stato inizia ad occuparsi dell’istruzione (servizio essenziale): legge Casati del 1859 che inizia ad assegnare ai comuni il compito di garantire l’istruzione ai residenti e di finanziare l’istruzione; legge Coppino del 1877 che dispone l’obbligatorietà dell’istruzione elementare che produce i suoi effetti agli inizi del 900. Questo ci spiega che porre il limite nel 1912 della non analfabetizzazione non aveva senso perché erano i pubblici poteri che garantiva l’istruzione. Fase 2: Fase di prima industrializzazione dalla fine dell’800 agli anni 20 del 900. Si caratterizza per quattro aspetti:
- se l’obiettivo dello stato liberista era determinare l’unificazione legislativa e mercato nazionale, l’assunzione di consapevolezza di questa nuova fase era che ci fossero situazioni tali da richiedere una disciplina particolare. Si inizia ad assistere alle prime forme di differenziazione legislativa: leggi speciali della città di Napoli del 1904 e del 1885 -> nel 84 la città di Napoli era colpita da un’epidemia di colera e ci si rende conto tra le cause dell’epidemia vi erano le pessime condizioni igienico sanitarie date dal sovraffollamento. L’unica modalità per uscire da questa situazione era la demolizione di zone con sovraffollamento abitativo e la ricostruzione in altre zone seguendo piani regolatori. Questo veniva effettuato per mezzo delle prime procedure di espropriazione: lo stato espropria case e terreni non al valore di mercato. tutto questo veniva fatto attraverso leggi speciali che tenessero conto delle peculiarità delle piccole situazioni (Calabria, legge speciale del 1906; Basilicata, 1908). Questo fa si che in queste zone aumentano gli interventi infrastrutturali che l’economia a due velocità dello stato liberista non aveva consentito che si verificassero.
- politica dei lavori pubblici: esigenza di incrementare gli investimenti infrastrutturali. Nel 1905 nasce l’azienda della Ferrovie dello stato, prima lo stato aveva concesso a privati la gestione delle infrastrutture e della rete ferroviaria ma questo aveva creato disomogeneità. Il primo effetto è uno stato che assume su di se l’onere degli investimenti per rendere omogenea la rete ferroviaria su tutto il paese ma per farlo ha bisogno dei privati; di conseguenza stipula contratti con privati per l’esecuzione di opere pubbliche, immette risorse pubbliche nel privato e quindi da uno stimolo alla creazione delle prime forme di industrializzazione.
- se l’obiettivo dello stato liberista era quello di privatizzare, in questa seconda fase abbiamo una tendenza sempre maggiore alla creazione di imprese pubbliche soprattutto in due settori: le telecomunicazioni e servizi pubblici (impresa della telefonia urbana) e il settore del credito (istituto nazionale delle assicurazioni nel 1913).
- lo stato inizia ad occuparsi della previdenza sociale, di quelle che sono le indennità, i sussidi, gli aiuti che lo stato come soggetto pubblico è tenuto a garantire nei confronti dei lavoratori, sia che essi siano soggetti pubblici che privati. Nel 1898 nasce infatti la Cassa nazione di previdenza ; nel 1917 per i datori di lavoro diventa obbligatorio versare alla cassa nazionale di previdenza i contributi obbligatori per i propri lavoratori -> nascita del sistema pensionistico, degli incentivi, delle indennità, della previdenza sociale in forza del quale abbiamo uno stato che obbliga i datori di lavoro a immettere dei soldi nel circuito pubblico che a sua volta eroga prestazioni in favore di altri privati, ovvero i lavoratori, assumendosi però l’onere e la garanzia che quelle prestazioni siano effettivamente erogate. Questo si verifica in un contesto in cui progressivamente l’attenzione viene posta nei confronti delle
non è più disciplina separata, inizia a comprendere anche l’impresa e inizia a disciplinare in modo più specifico tutto ciò che attiene al come il commercio può andarsi a declinare (diverse tipologie di proprietà, contratti di scambio, tipologie di impresa, principi e criteri direttivi). Iniziano a crearsi dei monopoli statali (no privatizzazione come stato liberista) in cui lo stato riserva s e la gestione di interi settori: trasporto marittimo, telefonia nel 1922; nel 1923 trasporto aereo; 1933 regime delle acque. !! il privato non viene escluso ma orientato. Emerge la disciplina delle autorizzazioni: molte attività imprenditoriali passano da un regime di accesso libero ad un regime di accesso controllato -> chi può o chi no accedere ad un determinato settore. SI creano anche numerosi enti pubblici tra cui l’IRI, istituto di ricostruzione industriale del 1933 che parte da un’analisi dello stato di fatto: vivevamo da una situazione in cui avevamo un sistema bancario composto da tre grandi banche (banca commerciale italiana; credito italiano; banco di Roma). Il sistema bancario italiano era improntato sia alla raccolta del risparmio sia al compimento di operazioni attive di credito a breve e lungo termine, sia al fatto che queste banche erano anche azioniste di società che controllavano importanti settori dell’economia italiana (siderurgico e meccanico). Nel 1929 abbiamo un’enorme crisi economica post crollo di Wall Street, in cui le banche si trovano a rivestire il duplice ruolo di finanziatori delle aziende e di azioniste delle aziende in difficoltà. ci si è resi conto che una situazione di questo genere portava con se il rischio che le tre principali banche italiane fossero trascinate nella crisi delle aziende che loro stesse controllavano. Su consiglio di Beneduce, consigliere di Mussolini, si istituisce l’IRI e si impone la cessione delle azioni e quindi del controllo delle aziende. Questo fa si che l’IRI prima della fine della 2gm assumeva il controllo 42% di tutte le società per azioni esistenti in Italia e deteneva il 100% della siderurgica, il 90% della cantieristica navale, l’80% del settore della navigazione. La questione dell’IRI è molto interessante perché nasce in piena epoca fascista, fortemente connotato in termini fascisti, tant’è che ci si va a chiedere post costituzione se fosse corretto mantenerlo in vita. L’IRA verrà smantellata nel 2000 istituto nato sotto fascismo è stato piegato alle nuove esigenze della ricostruzione: l’Italia esce devastata dalla 2gm con sanzioni internazionali, con un’economia che non si era evoluta. Smantellare l’IRI e rimettere ai privati la gestione di aziende e con investimenti ingenti, voleva dire rischiare di trascinare le stesse aziende in un fallimento certo. Quello che si cercherà di fare negli anni successivi fino al 2000 era di garantire un doppio canale: mantenere la grande industria soggetta a controllo dell’IRI, rimettendo alla piccola industria lo sviluppo dell’industria e dell’attività di impresa che era in grado di sopportare come costi. Quindi l’IRI che aveva una finalità specifica diventa un istituto che determina sempre un intervento dello stato ma non più in funzione della prosperità dello stato ma in funzione della garanzia che quell’industria andava ad arrecare alla nuova funzione di stato e che si rimessa al privato sarebbe stato un fallimento. Fase 4: Fine anni 40 inizio 50 con entrata in vigore della costituzione repubblicana fino agli anni 709. Parliamo di stato sociale/del benessere in cui lo stato interviene ai fini della garanzia anche di beni e servizi essenziali nell’ambito di una cornice definita dalla costituzione attraverso un sistema di partecipazioni statali che riguardano il primis la nazionalizzazione della rete elettrica: 1953 istituito l’ENI, ente nazionale idrocarburi di modo da gestire in maniera esclusiva la ricerca di idrocarburi liquidi. Nel 1956 nasce un ministero delle partecipazioni statali con l’idea di una responsabilizzazione dello stato soprattutto nel partecipare all’impresa pubblica in modo diretto o indiretto. Questa partecipazione poteva riguardare l’istituzione degli enti pubblici di gestione e le società per azioni controllate da questi enti di gestione. Nel 1962 si nazionalizza l’industria elettrica con l’ENEL che è l’unica occasione in cui si applicherà l’art. 43 della costituzione in forza del quale si espropria un settore e lo si riserva alla gestione dello stato. Quindi non viene meno l’intervento dello stato in economia, cambia però la prospettiva la quale viene regolamentata dalla cornice costituzionale con finalità diverse e che si caratterizza dalla garanzia del pluralismo (a differenza del totalitario) e che si pone in una prospettiva di sviluppo in primo luogo della persona.
LA COSTITUZIONE ECONOMICA:
Molti autori sostengono che la costituzione economica sia la parte più soggetta ad obsolescenza , perché scritta in un momento storico con elementi contingenti che non avrebbero più una connotazione attuale. Però in ogni caso, il dato costituzionale è imprescindibile che negli anni è andato ad arricchirsi di ulteriori nozioni e fonti che devono orientarne l’interpretazione. È un quadro senza il quale non comprendiamo ne l’evoluzione degli istituti dal 48 ad oggi, ne la ratio di una serie di scelte che non sarebbero state giustificabili senza questa cornice. Inoltre, questa critica all’obsolescenza proviene spesso da coloro che ritengono la costituzione in se un documento vecchio, storico che non sarebbe al passo con i tempi. I costituenti sapevano benissimo che ciò che loro andavano a scrivere risentiva dell’esperienza passata, ma allo stesso tempo scrivono un testo che è un programma e che non è composto solo ed esclusivamente da regole rispetto alle quali è difficile interpretarle in modo evolutivo alla luce dell’evoluzione della società. Loro sapevano benissimo che la costituzione è una norma fatta per rimanere. Se consideriamo i dibattiti dell’Assemblea costituente americana, il grosso dibattito era tra chi sosteneva che ogni generazione aveva diritto di crearsi una costituzione e tra chi sosteneva di costituire una costituzione anche in funzione di garanzia per le generazioni future (questo vuol dire partire dal presupposto di tutelare le prerogative delle generazioni future). Questo lo si vede nella struttura della costituzione: regole e principi. Articolo 13 è una regola, non può essere interpretata diversamente. Articolo 15: libertà e segretezza della corrispondenza -> si fa riferimento ad un principio, nel 48 la corrispondenza è un telegramma oggi invece una mail/messaggio. Articolo 2: repubblica riconosce diritti inviolabili dell’uomo -> si fa riferimento ad un principio che può coprire fatti che nel 48 non erano nemmeno ipotizzabili. L’obsolescenza, quindi, sarebbe vera se le costituzioni fossero costituite solo da regole. 1945: situazione economica post-bellica molto grave. Da un pdv politico e sociale abbiamo una lacerazione politica data da un anno e mezzo di guerra civile. Abbiamo un crollo della produzione dal pdv industriale, tanto che la disoccupazione che deriva dal crollo viene riassorbita dal settore agricolo o dal terziario che inizia ad emergere. Abbiamo un aumento esponenziale dell’inflazione con una speculazione dei prezzi. Prima ancora che venisse eletta l’Assemblea costituente (2 giugno del 46), abbiamo con un decreto luogo tenenziale 435 del 1945 che istituisce il ministero per la costituente retto dal socialista Pietro Nenni con il compito di predisporre gli elementi per lo studio della nuova costituzione in grado di determinare l’assetto politico, economico e sociale del paese. Questo ministero andava a prevedere commissioni tematiche composti da tecnici e soggetti di nomina politica (decisione tecnica e politica devono andare di pari passo). La commissione economica era composta da 50 esperti sia tecnici che politici, presieduta da Giovanni de Maria e inizia la sua attività il 31 ottobre del 45 -> interviste, analisi dei dati, serie di valutazioni che saranno la base per la discussione dell’assemblea costituente tra cui: intervista ad Angelo Costa , presidente generale di Confindustria, si chiede ad un soggetto esponente della produzione industriale se fosse possibile in quel momento ipotizzare un rilancio degli investimenti per tornare ad un’industrializzazione che era venuta meno. Lui risponde che il quel momento non è possibile perché sussistono cause che la impediscono e la rendono innaturale -> protezionismo mercati internazionali ed enormi difficoltà nelle esportazioni. Questo sarà importante rispetto all’IRI: istituto che aveva una connotazione fortemente fascista nelle intenzioni originarie; ma se la situazione in cui ci siamo trovati ad operare era tale per cui nessun’industria intendeva fare grandi investimenti che invece supportava l’IRI, era impossibile smantellarlo o rimetterlo all’autonomia privata. Gli stessi industriali quindi, che avevano il maggior interesse possibile alla ricostituzione di un’economia di mercato, a dire che non ci sono le condizioni per un’economia di mercato che contempli la grande industria. istituto che nasce nel 33 viene, alla luce dei dati tecnici, rielaborato nelle sue finalità. Dal 2 giugno del 46 iniziano i lavori dell’Assemblea costituente composta da una pluralità di soggetti: DC, partito socialista, partito comunista, partito liberale, partito dell’uomo qualunque -> tutti soggetti che nel
A ciò si aggiunge un profilo positivo: si devolve ad ogni comunità il compito di intervenire al fine di aiutare solo se necessario sostituendosi ai soggetti non in grado di provvedere da soli. ! nell’iniziativa economica privata abbiamo la garanzia che la prima forma di interpretazione che deve essere data alle norme economica è l’autonomia degli operatori economici, a cui però si aggiunge la necessità di offrire una tutela da parte dell’intervento pubblico laddove l’autonomia privata dei singoli si allontani da quello che è il quadro generale di tutela di valori costituzionali che quella stessa costituzione economica pone come cornice giuridica Articolo 2: la repubblica garantisce diritti inviolabili dell’uomo ma richiede anche ... -> elemento determinante, principio supremo che andrebbe ad escludere l’applicazione delle norme internazionali e comunitarie. Come viene inteso il mondo del lavoro: l’art. 1 dice che l’Italia è una repubblica democratica fondata sul lavoro. Questo si ricollega all’art. 4: la repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere un’attività che concorra al progresso materiale o spirituale della società. -> si va a dare centralità al contributo che ciascuno (in modo autonomo) può arrecare alla comunità civile. Il lavoro è un tramite necessario per l’affermazione della personalità del singolo. Guardando i lavori preparatori con riferimento al mondo del lavoro: centralità del lavoratore, senso etico come partecipazione del singolo alla vita sociale, senso economico come fattore di produzione. -> esclusione solo il parassitismo sociale. Tra il 46 e il 47 vi è una discussione: inizialmente all’art. 1 si voleva scrivere lavoratori e non lavoro (in difesa del proletariato). Ma quando parliamo di lavoratori si fa riferimento al solo lavoro subordinato, quindi si escludevano tutte le forme di attività lavorativa che rientrano nell’art. 4 “attività o funzione che rincorre il progresso...”, si escludevano quindi imprenditori ad esempio. Questa volontà di usare il termine lavoro e non lavoratore era una tutela per il futuro, perché all’epoca c’erano pochi imprenditori. La posizione del lavoratore è posta nei primi articoli del titolo III sui rapporti economici: si fa riferimento al lavoratore subordinato. La gestione di carattere privatistico può essere gestita nei limiti della cornice giuridica che tutela la dignità della persona. Art. 35: la repubblica promuove… Comma 4: riconosce la libertà di emigrazione, ovvero che il singolo possa sottrarsi dallo stato. Art. 36 vincoli al datore di lavoro. La volontà odierna di porre un salario minimo stabilito per legge è considerata l’unica maniera per dare reale attuazione a questo articolo. Il progresso materiale spirituale a cui contribuisce il lavoratore si pone nella dignità della persona che non è fatta solo di elementi lavorativi ma anche da altri elementi che devono essere garantiti (ferie annuali, riposo settimanale). art. 37: comma 1 principio di uguaglianza formala (donne e uomini a medesima attività lavorativa sono uguali). Se si fanno differenziano si viola la costituzione. Poi uguaglianza sostanziale: le condizioni di lavoro devono consentire.... -> si trattano in modo uguale situazioni uguale e in modo diverso situazioni diverse, come la maternità. Bisogna garantire alla donna madre lavoratrice le stesse possibilità di accesso a gradi più alti che io garantisco agli uomini. Questo è stato scritto nel 48 ma ad oggi ancora non è così. Il lavoro minorile era ancora presente nel 48 soprattutto per sussistenza agricola, ma l’autonomia del singolo, che avrebbe avuto interesse a questa possibilità di sfruttare la forza lavoro minorile, deve trovare un limite nel quadro costituzione che impone il diritto all’istruzione -> limitazione dell’autonomia dell’ente di prossimità che è il datore di lavoro. Art. 38: ogni cittadino inabile... -> disoccupazione volontaria lo stato non è tenuto a tutelarla. È tenuto a tutelare quella involontaria perché deriva da un inadempimento da parte dello stato rispetto al diritto al lavoro. Se stato è inadempiente allora è tenuto a tutelare il lavoratore -> INAIL. il quadro sta insieme, l’elemento prioritario è l’economia di mercato, l’iniziativa del singolo ma che non può essere rimessa integralmente alle dinamiche di mercato che si fondano sul presupposto di regolamentazione di domanda e offerta ma che non necessariamente è compatibile con il quadro della costituzione. Si ritiene che il sistema economico debba essere immerso in un sistema di relazioni che
qualificano quel sistema economico. Questo non vuol dire negare che le forze dell’iniziativa privata sono essenziali (l’ingresso nell’UE non esiste senza economia di mercato) ma insieme a questo c’è anche l’esigenza di istituzioni democratiche che abbiano come scopo prioritario la tutela della libertà della persona. [Piero Calamandrei, DC, ha scritto la costituzione e cerca di spiegare il senso della costituzione: idea per cui la costituzione, prima ancora che un insieme di articoli con connotazione giuridica, è un programma sull’idea di società ideale in cui i diritti fondamentali percepiti come tali possano essere attuati. Parla di costituzione come programma, ideale, lavoro da compiere. “Rimuovere gli ostacoli” -> giudizio negativo contro la società, polemica contro il presente in cui viviamo. La Costituzione però non va avanti da sola, per far si che apporti cambiamenti alla vita di tutti i giorni bisogna che ci sia impegno, volontà di mantenere le promesse. Piero Calamandrei fa riferimento ad una serie di valori che se non considerati rischiano di non farci prestare attenzione all’insieme.] 20.10. Gli articoli rilevanti della costituzione economica: Articoli 41,42 e 43. -> vedere come, rispetto agli istituti della libera iniziativa economica e la proprietà privati, l’intersecarsi degli ordinamenti (nazionale, comunitario e internazionale) attraverso la loro giurisprudenza hanno avuto un ruolo essenziale nel riempire di contenuto clausole che altrimenti rischiavano di rimanere vuote. Es: dignità umana, classico esempio di scatola vuota. È una tutela della persona ma è anche stato alla base dello sterminio di persone, “coloro non degni”. La proprietà privata: Articolo 42 Cost: ... -> a differenza dello stato liberale che andava a preferire come elemento preferenziale la proprietà privata, in questo caso si pone sullo stesso piano anche la proprietà pubblica. Si porta quindi a compimento il senso della costituzione in forza della quale i diritti economici perdono il carattere di inviolabilità e diventano quindi suscettibili di restrizioni. Art. 832 del Codice civile: ... -> è ancora rappresentazione di un retaggio che la costituzione sviluppa in modo diverso. Il Codice civile entra in vigore nel 42 quindi l’impronta organicista si vede. “pieno ed esclusivo” si differenzia dall’articolo 42 che dice invece “la legge ne determina (la proprietà privata) i modi di acquisto, di godimento...”. Quindi nel Codice civile c’è un diritto assoluto, diritto di usare ed abusare della propria cosa anche se questo può determinarne la dissoluzione. Nell’articolo 42 invece viene in luce il diritto di godimento ma con lo scopo di assicurarne la funzione sociale. Si ammette che l’assetto generale della collettività possa prevalere su quello proprietario laddove questo si ponga in contrasto con quello generale -> depotenziamento della tutela al proprietario. Questo depotenziamento può essere:
- assoluto: comma 3.
- il proprietario privato può mantenere la proprietà del bene e la titolarità di alcune situazioni giuridiche, ma altre sono costrette a cedere di fronte ad interventi conformativi del contenuto di diritto della proprietà privata in funzione della sua funzione sociale.
- a prescindere dai limiti e i vincoli, la proprietà privata viene garantita, ma vi è un controllo complessivo di modo che l’esercizio dei poteri proprietari non possa mai svolgersi in modo da contraddire il quadro funzionale all’interno del quale la situazione proprietaria si pone. La tipologia di proprietà può essere differente (es; fondo rustico o pera d’arte) e questo ha ripercussioni sulla disciplina dell’espropriazioni :
- nei casi provveduti dalla legge: tipico esempio di riserva di legge, ovvero garanzia introdotta in costituzione perché la costituzione riserva alla legge la possibilità di limitare l’esercizio di determinati diritti. Qualora non ci fosse questa riserva di legge, la possibilità di vincolare i diritti sarebbe rimessa alla discrezionalità del potere esecutivo con una maggiore difficoltà di controllare il potere esecutivo e con una minore legittimità del potere esecutivo -> noi siamo un fdg parlamentare in cui la sovranità appartiene al popolo che la esercita per mezzo del parlamento che fa le leggi, le quali, in quanto espressione della volontà popolare, possono limitare i diritti. Lo stesso non può fare il governo che non viene eletto da noi ma
compensativo di maggiorazione. Questo viene confermato dalla legge del 77 perché si inizia a ritenere che lo ius edificandi (possibilità di costruire su un terreno) non fosse elemento strutturale del terreno, ma elemento accessorio dato dalla discrezionalità dello stato che dava concessione di costruire e quindi niente n può legato al diritto di proprietà. Quindi non essendo più legato al diritto di proprietà, il legislatore non en può tenere conto nell’indennizzo. La Corte costituzionale con la sentenza 5 del 1980 stronca il legislatore: il punto 3 spiega perché si solleva una questione di legittimità costituzionale. Si impugnano le leggi del 71 e del 77 perché confliggono con l’articolo 42 comma 3 (giusto indennizzo). Se dobbiamo espropriare un terreno agricolo va bene fare riferimento ai tipi di coltura e suolo, ma se trattiamo terreni edificabili o edificati allora i valori diventano indifferenti e il ristoro è irrisorio. A ciò si aggiunge un contrasto con l’art. 3, principio di uguaglianza: il criterio determinerebbe per terreni in situazioni uguali, indennizzi diversi a seconda delle zone agrarie in cui sono posti. L’area urbana è il centro cittadino, ma ciò non toglie che terreni edificabili o edificabili posso esserci anche al di fuori dell’area urbana. La Corte è d’accordo con queste critiche: sostiene che si va a prevedere attraverso questa normativa un qualcosa che la costituzione pone in modo radicalmente diverso. Si va a definire un criterio astratto che non tiene conto della specificità dei luoghi. Quindi la sentenza 5 del 1980 dichiara incostituzionale la normativa stabilita dalla legge del 71 e del 77. [La funzione più importante della Corte è andare a vedere se tra costituzione, legge, decreti leggi o decreti legislativi vi è un contrasto. Non si può impugnare davanti alla corte un regolamento, perché è fonte secondaria e se contrasta con una primaria bisogna rivolgersi al giudice ordinaria. Per arrivare alla Corte costituzionale si può fare un ricorso in via principale: lo stato o la regione possono impugnare legge dello stato o regione che ritengono che esuli dalle competenze o che vada ad incidere su una competenza di un altro. un’altra via è quella incidentale: si valuta la legge nell’applicazione pratica, davanti ad un giudice, ci deve quindi essere un processo. Un giudice ordinario si trova nella condizione di dover applicare una legge che lui ritiene nel rapporto con la costituzione che sia contrastante con la costituzione. Laddove lo ritenga adisce la Corte costituzionale. Questa ha due possibilità: sentenza di rigetto o di accoglimento. Il rigetto significa che la questione sollevata dal giudice non è fondata, che non vuol dire che la corte ritiene che la norma sia costituzionale perché altrimenti le sentenze di rigetto sarebbero immodificabili. Le sentenze di rigetto fanno da monito al giudice perché, per come il giudice ha posto la questione, la corte non vede il contrasto. Quelle di accoglimento invece vanno ad incidere sulla disposizione che viene impugnata: se la dichiarano incostituzionale fanno sì che la disposizione non possa più essere applicata nel futuro e anche nel passato per tutti i rapporti pendenti. I casi esauriti non vengono travolti da sentenze di accoglimento, si definiscono esauriti nel momento in cui non ci sono più strumenti di impugnazione di quel giudizio, nei casi di prescrizione, nei casi di decadenza (esiste un diritto processuale che dispone che entro un determinato termine devo avanzare una domanda, se non lo faccio perdo quel diritto).]
- Legge 385 del 1980 il legislatore reintroduce una medesima modalità di indennizzo a quella dichiarata incostituzionale pensando di salvarla perché la definisce una misura provvisoria, ovvero si impegna entro un anno a disciplinare diversamente. Entro un anno però il legislatore non lo fa e proroga il termine fin quando la Corte costituzionale interviene di nuovo e dichiara incostituzionale la legge che nel frattempo ha determinato l’indennizzo.
- Legge 359 del 1992 si riprende e si adatta la disciplina stabilita dalla legge speciale di Napoli facendo riferimento alla media tra il valore venale e il reddito dominicale, ovvero l’entrata netta che nella dichiarazione dei redditi che uno fa rientra nella proprietà del bene. Questo per i beni edificati o edificabili, mentre per gli altri si continua a guardare il valore agricolo.
- Dpr 327 del 2001, testo unico sulle espropriazioni. Normativa con vita breve perché intervien nel 2004 e nel 2006 la sentenza Scordino contro Italia della CEDU che da parametri che andranno a determinare
l’indennizzo. La causa Scordino contro Italia: violazione della CEDU sotto due profili -> il sig. Scordino va a contestare l’ammontare dell’indennità di espropriazione stabilita dal comune di Reggio Calabria di un suo immobile, a suo avviso viene indennizzato secondo una misura non corrispondente a quel serio ristoro che la Corte costituzionale andava a prevedere. La impugna in violazione del protocollo 1 della CEDU a tutela della proprietà e la impugna anche per un discorso di ragionevole durata del processo. La CEDU da ragione al signor Scordino. La CEDU dice che sicuramente questo è un ambito di discrezionalità dello stato: attribuire o meno come indennizzo il valore venale, ma se non attribuisce il valore venale di un bene deve farlo in modo ragionevole in modo da assicurare il serio ristoro. Per misurare la ragionevolezza individua quindi due obiettivi: a. Obiettivi di riforma economica e sociale o di mutamento istituzionale: discorso più ampio che andrebbe a giustificare un’indennità di espropriazione più bassa. -> indennità inferiore al valore venale del bene b. Obiettivi dati dalle espropriazioni isolate, ovvero dall’esigenza sempre in ottica di interesse generale, di costruire opere pubbliche. Es: TAV. -> indennità come valore venale del bene
- Sentenza 348 del 2007 che porterà alla legge che chiude il cerchio ovvero la legge 244 del 2007. La sentenza precisa il concetto di serio ristoro -> ferma l’assenza di un vincolo costituzionale al valore di un bene, un indennizzo inferiore al valore venale del bene non è legittimo se non si pone in relazione con il valore venale del bene. La legge del 2007 fa riferimento al valore venale del bene con un eventuale riduzione, fino al 25% del valore di mercato, quando l’espropriazione sia diretta a realizzare interventi di riforma economica e sociale con l’intesa che però possono essere previste ulteriori compensazioni che non riportano al piano del valore di mercato ma cercano di riequilibrarlo. quindi lo stato può intervenire andando ad avvocare a sé quello che nasce come bene privato, ma lo può fare solo nel rispetto di questi tre vincoli. 26.10. La libera iniziativa economica: Art. 43: è un articolo che maggiormente risente del tempo ma che è utile analizzare nelle applicazioni che ci sono state (ENI, ENEL, RAI) in un’ottica di iniziale monopolio di stato e successiva privatizzazione. Art. 41 -> l’iniziativa economica privata è libera. C’è stato inizialmente dibattito su cosa dovesse essere inteso per libera iniziativa privata: è l’atto di impulso o è qualsiasi atto di svolgimenti di un’attività economica. Il problema era quello di raccordare il comma 1 con il comma 2 e 3 -> ... Nella giurisprudenza costituzionale è prevalsa la volontà di considerare l’articolo 41 e in particolare la libera iniziativa economica come qualunque attività che esprima l’intento di raggiungere un fine rilevante -> principio della massima estensione. è una prospettiva differente da quella fascista, pur con il Codice civile redatto in epoca fascista. Il presupposto non è la funzionalizzazione della libertà di impresa ma è la libertà, che però trova un limite laddove vada a porsi con utilità sociale o se reca danno a sicurezza, libertà e dignità umana. Come è stata interpretata negli anni questa norma dal pdv della tutela della concorrenza, ovvero del come lo stato si poneva rispetto alle situazioni di monopolio che potevano andarsi a creare: La giurisprudenza costituzionale fino agli anni 90 è stata scettica, tendeva ad evidenziare esisti negativi che le dinamiche concorrenziali potevano determinare. Quindi si andava a rinvenire nel bilanciamento tra libera iniziativa economica e i limiti, che veniva intesi in modo ampio e connesso ad altri beni di rilevanza costituzionale. Nel bilanciamento la Corte costituzionale si è pronunciata rilevando gli esiti negativi delle forze rimesse al libero mercato. Casi specifici:
- sentenza 29 del 1957: la corte cost, che operava da solo un anno, giudica una questione sollevata con riferimento ad una sanzione penale comminata ad un farmacista che aveva venduto un amaro a scopo medicinale ad un prezzo inferiore rispetto a quello indicato sull’etichetta. Questo farmacista viene imputato in un procedimento penale proprio perché avrebbe violato il divieto di vendere a prezzi diversi. Sollevano la questione di fronte alla corte costituzionale ed il pretore di Reggio Calabria dice che la disposizione del
