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DIRITTO DELL’AMBIENTE
Il diritto internazionale dell’ambiente nasce intorno agli anni ‘70 con la Dichiarazione di Stoccolma del ‘72, chiamata “Conferenza delle Nazioni unite sull’Ambiente Umano”. A partire da questa data si sono svolte numerose conferenze internazionali preordinate ad individuare soluzioni a problemi ambientali di interesse globale, soluzioni che richiedevano la cooperazione transfrontaliera e la collaborazione della comunità internazionale. La fonte principale del diritto internazionale dell’ambiente è rappresentata dai Trattati. Si possono citare a tal proposito i Trattati in materia di:
- atmosfera e cambiamento climatico;
- risorse di acqua dolce;
- oceani, mari e pesca;
- biodiversità;
- sostanze e attività pericolose, inclusa la produzione di energia nucleare;
- rifiuti;
- regioni polari; Il diritto internazionale dell’ambiente si basa su atti di soft law (ovvero strumenti normativi non vincolanti, emessi da autorità pubbliche o enti sovranazionali, che non hanno forza di legge, ma che influenzano fortemente comportamenti, decisioni e normative future), che sono risoluzioni di organizzazioni e di conferenze ad hoc, dichiarazioni e decisioni adottate con procedure intergovernative diverse da quelle previste per la redazione dei Trattati. Tuttavia, alcuni principi in materia ambientale, sebbene contenuti in dichiarazioni di natura politica, prive di carattere vincolante, come nel caso dei principi in materia di ambiente e di sviluppo espressi nella Dichiarazione adottata in seno alla Conferenza di Rio de Janeiro nel 1992, sono stati riconosciuti alla stregua di norme consuetudinarie dell’ambiente, in quanto tali vincolanti, nel senso che sono considerati come obbligatori i comportamenti previsti nei principi. Si ritiene opportuno rammentare che la qualificazione in termini di norme consuetudinarie dei principi comporta il riconoscimento dell’obbligatorietà del rispetto dei comportamenti, nei quali gli stessi principi si sostanziano, da parte di tutti gli Stati e dei cittadini degli stessi. La norma consuetudinaria nasce da un comportamento reiterato e adottato dalla maggioranza degli Stati con la convinzione diffusa che quel comportamento sia moralmente, socialmente e giuridicamente obbligatorio. Gli elementi costitutivi della consuetudine sono, quindi, essenzialmente due: usus o diuturnitas, ovvero la ripetizione di un determinato comportamento nel tempo; opinio iuris ac necessitatis, ovvero la convinzione della obbligatorietà di tale comportamento. Al contrario, quando si parla di norme pattizie (norme giuridiche derivanti da trattati internazionali) si fa riferimento a quei comportamenti prescritti dai Trattati e dalle Convenzioni, comportamenti il cui rispetto diventa obbligatorio solo per gli Stati (e per i cittadini degli stessi) che abbiano ratificato le fonti internazionali.
Sono riconosciuti alla stregua di norme consuetudinarie in materia ambientale e, in quanto tali, vincolanti ed obbligatori per gli Stati ed i cittadini degli stessi: il divieto di inquinamento transfrontaliero, il principio di prevenzione, il principio di precauzione e il principio chi inquina paga. La Dichiarazione di Stoccolma è importante perché va a definire le responsabilità dell’uomo ai danni dell’ambiente. Si afferma che ogni stato è responsabile dei danni che procura ad altri ordinamenti (Stati) pur conservando la sovranità sulle risorse naturali presenti sul proprio territorio. Sul sito del Ministero dell’Ambiente sono presenti i 26 principi che costituiscono la Dichiarazione delle Nazioni Unite sull’Ambiente Umano (Dichiarazione di Stoccolma). Ci si occupa di “riparare” sotto forma di risarcimento monetario, ma bisognerebbe in realtà ripristinare il danno ambientale causato. Con Rio de Janeiro del ‘92 viene istituita un’altra conferenza fondamentale: la Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo. Nel giugno del ’92 vengono redatti 3 documenti importanti:
- La Dichiarazione di Rio su Ambiente e Sviluppo;
- L’ Agenda 21 (che ha carattere programmatico ovvero non è un insieme di norme vincolanti, ma piuttosto una linea guida o un piano d’azione che propone obiettivi, strategie e azioni da seguire per lo sviluppo sostenibile);
- La Dichiarazione di principi per la conservazione per lo sviluppo sostenibile delle foreste (Brasile). Per la prima volta, con la Dichiarazione di Rio, si mettono a confronto sviluppo e ambiente e si accostano in un’ottica di sviluppo sostenibile. Inoltre, con la Dichiarazione di Rio si afferma il principio di precauzione (n°15) che una diventa norma consuetudinaria (una regola non scritta che nasce dall’uso costante e uniforme nel tempo da parte di una comunità, ed è considerata vincolante perché accettata come obbligatoria). Ciò comporta il superamento di una visione legata solo alla correzione (chi inquina paga), anch’esso comunque norma consuetudinaria. I costi per riparare il danno all’ambiente devono essere posti a carico del soggetto responsabile del danno. Questo vale sia a livello di Stati che di individuo. Altra caratteristica della Dichiarazione di Rio è l’affermazione del diritto di accesso alle informazioni ambientali da parte dei cittadini (principio n°10) diventa una norma fattizia (regola o un principio che, pur non essendo formalmente vincolante, cioè non essendo legge in senso stretto, viene di fatto riconosciuto e applicato nella pratica), diritto che sarà ripreso dalla Convezione di Århus, sottoscritta nel ‘98 e attuata nel 2001. La dichiarazione di Rio ha 27 principi. Divieto di inquinamento transfrontaliero: è stato citato prima della Dichiarazione di Stoccolma e ripreso poi nella stessa. Questo principio nasce nel 1941, è il n°21 (della Dichiarazione di Stoccolma del ‘72). Nasce nei rapporti di vicinato tra gli Stati e in particolare con riferimento alla gestione dei corsi d’acqua che segna i confini naturali tra gli Stati. Nasce nel caso di attività industriali che comportano emissioni di gas inquinanti e sostanze tossiche che creano inquinamento tra gli Stati, oltre i confini responsabilità degli Stati oltre i vari confini.
internazionale) e alla libertà di utilizzo dei due ambiti. Questi limiti sono stati sanciti in due convenzioni, ognuna riguardante un ambito. Spazio extra-atmosferico: esiste un trattato che è stato redatto dai vari Stati, entrato in vigore nel 1967, che regola l’utilizzo e l’esplorazione dello spazio extra-atmosferico, compresa la Luna e i corpi celesti. Approfondimento : Trattato sullo Spazio Esterno (in inglese, Outer Space Treaty), ufficialmente denominato: "Trattato sull'uso della cooperazione nello spazio extra-atmosferico, compresa la Luna e altri corpi celesti". Entrato in vigore: 10 ottobre 1967. Il Trattato sullo Spazio Esterno è il principale strumento giuridico internazionale che stabilisce le norme per l'esplorazione e l'utilizzo dello spazio extra-atmosferico, e si basa su alcuni principi fondamentali: L’art. 9 di tale Trattato fissa il limite alla libertà di utilizzazione dello spazio extra-atmosferico. In particolare, nella disposizione di cui all’art. 9 è stabilito che «le parti effettueranno lo studio dello spazio extra-atmosferico, compresa la luna e gli altri corpi celesti, e procederanno alla loro esplorazione in modo da evitare gli effetti dannosi della loro contaminazione come pure le modificazioni nocive dell’ambiente terreste risultanti dall’introduzione di sostanze extra-terrestri». Con riguardo all’alto mare quale zona non soggetta alla giurisdizione degli Stati, con il fine di tutelare l’ambiente è stata prevista una rilevante eccezione al principio della libertà dei mari attraverso il riconoscimento in capo agli Stati della possibilità di esplicare la propria autorità anche nei confronti di navi battenti bandiera straniera adottando tutte le misure necessarie a prevenire o eliminare un pericolo grave ed imminente di inquinamento che minacci la costa a seguito di un incidente marino. Le acque marine si dividono in 2 zone: le prime 12 miglia nautiche dalla costa sono chiamate 'mare territoriale' e appartengono allo Stato costiero. Oltre queste 12 miglia si estende l'altomare, che non è di proprietà di nessuno Stato ed è considerata area internazionale. Si pongono dei limiti alla libertà dei mari esempio: incidente di Torrey Canyon. Siamo nella zona subito al di fuori del mare territoriale della Gran Bretagna. Una petroliera battente con bandiera liberiana si incagliò sulle rocce appena fuori dal mare territoriale ed il governo britannico ha bombardato la petroliera per evitare propagazioni del danno. Nessuno Stato si oppose a questa scelta del governo britannico. Esso ha agito al di fuori della sua zona di giurisdizione. Da questo disastro si è creata la norma. La deroga al principio della libertà degli Stati in altomare art. 221 della Convenzione di Montego Bay (Jamaica) sul diritto del mare del 1982, ratificata dall’Italia con la legge n°2 dicembre 1994. La libertà dei mari non può pregiudicare il diritto degli Stati di far applicare al di là del proprio mare territoriale misure proporzionate ai danni che essi abbiano effettivamente subito per proteggere la propria costa e il proprio mare territoriale da inquinamento e minaccia di inquinamento derivanti da minacce nel mare. La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982, UNCLOS - United Nations Convention on the Law of the Sea, è uno dei trattati internazionali più significativi in ambito marittimo. La convenzione stabilisce un insieme di norme internazionali che regolano l'uso, la protezione e la gestione dei mari e degli oceani, nonché dei loro fondali e delle risorse marine. È stata ratificata dal nostro Stato solo nel ‘94.
Norme consuetudinarie: il principio di prevenzione è internazionale, si applica in ambito ambientale e si è affermato quando si è presa coscienza dell’irreversibilità di alcuni danni ambientali. C’è obbligo in capo agli Stati di prevenire danni all’ambiente. Si parla anche di principio dell’azione preventiva. Questo principio non è nato in relazione al divieto di inquinamento transfrontaliero, ma gode di una sua autorità. Il principio di prevenzione impone agli Stati di adottare tutte le misure necessarie per una prevenzione efficace dei danni che si possono provocare all’ambiente e ove sia possibile per la riduzione, limitazione e il controllo delle attività potenzialmente dannose per l’ecosistema stesso. Anche il principio di prevenzione (o azione preventiva), al pari del divieto di inquinamento transfrontaliero, è strettamente correlato al dovere della due diligence e, di conseguenza, la prova dell’adozione di criteri di diligenza e, con riguardo al principio in questione, dell’adozione di tutte le misure preventive necessarie ad evitare che da determinate attività derivi un pregiudizio all’ambiente, elimina ogni forma di responsabilità in capo allo Stato. Coerentemente, quindi, lo Stato sarebbe responsabile di non aver adottato le misure preventive necessarie indipendentemente dal verificarsi in concreto di un danno. Con l’affermazione del principio di precauzione il dovere della due diligence è stato delineato nel suo contenuto con maggior precisione. Principio di precauzione: è una norma consuetudinaria internazionale che impone agli Stati l’obbligo di agire con cautela e preventivamente per evitare che si produca un danno all’ambiente. Si deve adottare a prescindere dalla certezza scientifica che quel danno possa concretizzarsi effettivamente. La precauzione viene ancor prima dell’effettiva certezza del danno dunque in via cautelativa e preventiva. Tale principio è espressamente previsto nella Dichiarazione di Rio del ’92 ed è il n°15: al fine di tutelare l’ambiente gli Stati sono tenuti ad avere un approccio cautelativo in conformità alle proprie capacità. In caso di minacce di danni gravi o irreversibili la mancanza di una mancata certezza scientifica non può essere adottata come motivo per rimandare azioni in grado di prevenire il danno all’ambiente. Nella Dichiarazione di Rio viene prevista una limitazione all’applicazione di questo principio: si stabilisce che le misure necessarie a prevenire il danno devono risultare efficienti in relazione al loro costo. Gli oneri economici non devono superare la perdita economica legata al danno causato. In altri termini, il costo economico delle misure preventive deve risultare inferiore a quello che potenzialmente si sarebbe sostenuto nel caso in cui il danno si fosse realmente prodotto. Principio della responsabilità oggettiva a fronte di un danno che si è verificato che impone all’autore del danno di risarcire coloro che sono stati danneggiati (“chi inquina paga”). È una norma consuetudinaria che vale anche per obblighi di ripristino oltre che di risarcimento. (Se una norma consuetudinaria è scritta in una Dichiarazione non ha valore aggiunto). Esso è il principio n°16 della Dichiarazione di Rio sull’Ambiente e lo Sviluppo: impone agli Stati di non legiferare in modo che gli autori dei danni riescano a sviare dall’obbligo di risarcire. Sostiene che “le autorità nazionali dovrebbero adoperarsi per promuovere l’internalizzazione dei costi ambientali e l’uso di strumenti economici, tenendo conto del criterio per cui chi inquina paga, e che, in linea di principio, il responsabile dell’inquinamento dovrebbe sostenere il costo
che soddisfa i bisogni della generazione presente senza compromettere la possibilità per le generazioni future di soddisfare i propri». 10/03/2025: 4 sotto-principi (o elementi fondamentali) del principio di sviluppo sostenibile:
- Principio dell’uso equo e sostenibile delle risorse naturali, inteso nel senso di uso razionale e prudente delle risorse naturali, poiché non sono eterne, alcune si rigenerano e altre no Integrazione tra ambiente, economia e società: le decisioni devono tenere conto insieme degli impatti ambientali, economici e sociali.
- Principio di equità inter-generazionale: inteso nel senso di norma programmatica che impone agli Stati di stabilire le loro politiche in modo tale che i bisogni delle generazioni presenti e future siano garantite. Corollario di tale principio è la fissazione dei limiti ad un uso indiscriminato ed eccessivo delle risorse naturali in modo tale da evitare un depauperamento delle stesse e consentirne il godimento da parte delle generazioni future;
- Principio di entità intra-generazionale: ogni stato nel decidere le proprie politiche di sviluppo dovrà anche guardare le generazioni degli altri paesi. Si crea dunque la necessità di cooperazione tra gli Stati (Kyoto, accordo di Parigi..); è importante promuovere la giustizia sociale e la riduzione delle disuguaglianze tra le popolazioni attuali (Nord-Sud, ricchi- poveri).
- Sviluppo e integrazione delle politiche e tutele dell’ambiente, nel senso dell’esigenza di affrontare i problemi riguardanti l’ambiente attraverso l’adozione di un approccio globale ed equilibrato, integrando le esigenze economiche di sviluppo con quelle ambientali. Nel principio n°3 della Dichiarazione di Rio si afferma che “il diritto allo sviluppo deve essere attuato in modo da soddisfare equamente i bisogni di sviluppo e i bisogni ambientali delle generazioni presenti e future”. Ciò è relativo per esempio al commercio o alle strutture di ampio raggio e deve tener conto delle esigenze di tutela dell’ambiente. Regime differenziato di responsabilità degli Stati rispetto agli obblighi di tutela dell’ambiente: partendo dalla constatazione innegabile che gli Stati industrializzati hanno contribuito, e continuano a contribuire, in misura maggiore rispetto agli Stati non industrializzati al degrado ambientale del Pianeta e considerando anche la disponibilità da parte dei primi di mezzi e capacità diversi per la promozione di progetti di tutela dell’ambiente e di misure risarcitorie si è via via riconosciuto un regime differenziato di responsabilità degli Stati rispetto agli obblighi di tutela dell’ambiente. A tale riguardo nel principio n. 7 della Dichiarazione di Rio del 1992 si afferma che «nel quadro dei diversi contributi al degrado ambientale globale, gli Stati avranno responsabilità comuni, ma differenziate. I Paesi sviluppati prendono atto della propria responsabilità nel perseguimento internazionale dello sviluppo sostenibile, considerando le pressioni che le loro società esercitano sull’ambiente globale e le tecnologie e le risorse finanziarie di cui dispongono». Partecipazione e governance responsabile: il processo decisionale deve essere trasparente, partecipativo (coinvolgendo cittadini, comunità e stakeholder) e fondato sul buon governo. Da protocollo di Kyoto e accordo di Parigi abbiamo una regola di previsione del regime differenziato di responsabilità degli Stati rispetto agli obblighi di tutela dell’ambiente ci saranno Stati con obblighi maggiori rispetto ad altri, secondo determinati criteri. Ci si basa su una
responsabilità storica rispetto all’inquinamento, ci sono 3 tipologie di stati differenti: gli stati industrializzati hanno contribuito maggiormente al degrado ambientale del pianeta rispetto a quelli non industrializzati, oltretutto i primi dispongono di tecnologie avanzate (anche di carattere finanziario), dunque hanno una maggiore responsabilità sia a livello di obblighi, sia a livello di risarcimenti. Da principio n° 7 della Dichiarazione di Rio fa riferimento ai paesi sviluppati e dice che gli stati hanno responsabilità comune ma differenziata. I paesi in via di sviluppo prendono atto della loro responsabilità considerando la pressione che la loro responsabilità esercita a livello globale, sempre considerando tecnologie e mezzi finanziari di cui dispongono. Si è giunti ad elaborare la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del 92 che fa da base per il Protocollo di Kyoto del 97: si è stabilito l’obiettivo di stabilizzare le emissioni di gas nell’atmosfera, in modo da escludere un pericolo di incidenza delle attività dell’uomo sul clima (vengono fissati dei limiti da non superare). Le concrete modalità per procedere a tale stabilizzazione e alla riduzione dei gas ad effetto serra nell’ambiente furono stabilite da un apposito organo, la Conferenza delle Parti (COP). La COP deve riunirsi annualmente e ha il compito specifico di esaminare lo stato di attuazione degli obiettivi stabiliti dalla Convenzione e di elaborare Protocolli specifici nei quali devono essere fissate le percentuali di riduzione di gas ad effetto serra che ogni Stato si impegna a raggiungere nell’arco di un periodo di tempo prestabilito. Il più importante atto è proprio il Protocollo di Kyoto del 1997, adottato dalla COP3. Il protocollo di Kyoto è stato ratificato in Italia con una legge dal Parlamento, la 120 del 2002 (n.b. non c’è un termine per le ratifiche. Essa è l'atto formale con cui uno Stato approva e rende vincolante un trattato internazionale che ha precedentemente firmato). L’entrata in vigore del Protocollo al di là della ratifica era collegata ad una duplice necessità: ratificazione da almeno 55 Stati della convenzione del 92 e che questi 55 producessero nel loro complesso almeno il 55% delle emissioni inquinanti del pianeta, secondo i dati del 1990. L’opposizione netta da parte di alcuni Paesi firmatari della Convenzione sui cambiamenti climatici ha reso molto complessa la fase di ratifica del Protocollo stesso, fase che si è conclusa soltanto con il deposito dell’adesione allo stesso da parte della Russia nel 2004. Nel 2005 il Protocollo di Kyoto è entrato in vigore senza la partecipazione degli USA, paese che può considerarsi tra i maggiori produttori di emissioni di gas ad effetto serra nell’atmosfera. Kyoto distingue 3 categorie di Paesi ai quali sono stati affidati ad ognuno di essi compiti e obiettivi diversi: Paesi in via di sviluppo che non avevano obblighi di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, ma avevano esclusivamente obblighi di cooperazione e scambio di informazione; Paesi in transizione verso un’economia di mercato: previsti obblighi ridotti in ordine di emissioni di gas serra; Paesi economicamente avanzati: stabilite percentuali di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. Il protocollo di Kyoto si caratterizza per una notevole flessibilità che si manifesta in meccanismi di scambio di quote di riduzione di gas ad effetto serra: si possono acquistare e vendere queste quote, ma senza comportare un’alterazione delle percentuali stabilite.
firmatari dell’Accordo vanno citati, oltre ovviamente all’Unione europea, la Cina e la Russia che vi ha aderito soltanto nel 2019. Il neoeletto presidente degli Stati Uniti, Donald Trump, il 21 gennaio 2025, ossia il giorno successivo al suo insediamento alla Casa Bianca, ha inviato una lettera all’Onu per comunicare la seconda uscita dall’Accordo di Parigi da parte degli Stati Uniti. Poi, nel 2021, è stata la volta della COP26 a Glasgow, Regno Unito Obiettivi principali della COP26:
- Rafforzare gli impegni dell’Accordo di Parigi, poiché le promesse del 2015 erano insufficienti.
- Spingere i Paesi a presentare nuovi NDCs (contributi nazionali volontari) più ambiziosi.
- Promuovere l’eliminazione graduale del carbone e dei sussidi ai combustibili fossili.
- Incrementare i finanziamenti climatici verso i Paesi in via di sviluppo. Risultati chiave della COP26: Approvato il Glasgow Climate Pact. Per la prima volta, un documento ONU menziona esplicitamente il carbone come fonte da ridurre. Alcuni progressi su trasparenza, regole per i mercati del carbonio (art. 6 dell’Accordo di Parigi). E gli USA? Dopo il ritiro dell’amministrazione Trump, gli USA sono rientrati nell’Accordo di Parigi con Biden (2021). Hanno partecipato attivamente alla COP26. L’accordo di Parigi è entrato in vigore nel 2016 e il primo bilancio rispetto alle riduzioni doveva essere effettuato nel 2023 ed infatti nell’ambito della COP28 ciò è stato effettuato. L’accordo di Parigi prevede sempre la differenziazione di responsabilità, ma in più, rispetto a Kyoto, ha previsto il meccanismo di solidarietà ovvero il finanziamento da parte dei paesi sviluppati in favore di quelli in via di sviluppo. La COP 29 è la ventinovesima Conferenza delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, si è svolta dall’11 al 24 novembre 2024 a Baku in Azerbaigian. Il vertice dei leader, il World Leaders Climate Action Summit, che si è svolto il 12 e 13 novembre 2024, si è caratterizzato per le numerose assenze: il presidente statunitense Joe Biden, il presidente cinese Xi Jinping, il presidente russo Vladimir Putin, la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, il presidente francese Emmanuel Macron, il cancelliere tedesco Olaf Scholz, il presidente brasiliano Luiz Inácio Lula da Silva, il presidente colombiano Gustavo Petro, il ministro-presidente olandese Dick Schoof, il primo ministro canadese Justin Trudeau, il primo ministro indiano Narendra Modi, il presidente sudafricano Cyril Ramaphosa, il primo ministro australiano Anthony Albanese, il primo ministro giapponese Fumio Kishida, re Carlo III del Regno Unito (per motivi di salute), la neoeletta presidente messicana Claudia Sheinbaum e il primo ministro di Papua Nuova Guinea James Marape. I lavori svolti nell’ambito della COP 29 si sono focalizzati soprattutto sui temi della finanza climatica, mentre su un tema cruciale come quella della mitigazione dei cambiamenti climatici, da realizzare
attraverso la previsione di azioni concrete per ridurre le emissioni di gas serra e limitare l’aumento della temperatura globale, non sono stati compiuti passi avanti. Con riguardo alla finanza climatica, la COP 29 ha fissato un primo obiettivo finanziario rappresentato dalla previsione di finanziamenti (ricavabili da un’ampia varietà di fonti, pubbliche e private, bilaterali e multilaterali) per 300 miliardi di dollari annui entro il 2035 da parte dei paesi sviluppati a favore dei paesi in via di sviluppo, con la previsione del possibile concorso volontario di questi ultimi. Nella dichiarazione finale della COP 29 si invitano tutti gli attori a cooperare al fine di raggiungere il secondo obiettivo rappresentato dall'aumento graduale dei finanziamenti per il clima (che dovranno arrivare da un’ampia varietà di fonti) a favore dei paesi in via di sviluppo fino a 1.300 miliardi di dollari all'anno entro il 2035. Una delle principali novità della COP 29 è data proprio dall’inclusione dei paesi in via di sviluppo tra i potenziali contributori degli investimenti per contrastare il cambiamento climatico. In altri termini, la Conferenza sul clima di Baku ha scardinato l’impostazione che i negoziati avevano dal 1992, cioè che solo i paesi ricchi dovevano contribuire alla finanza climatica. Prima della COP 29, nel rispetto del principio fondamentale alla base dei negoziati sul clima, ossia il principio delle responsabilità comuni ma differenziate, erano esclusivamente i paesi industrializzati (sviluppati) ad avere l’obbligo di contribuire alla finanza climatica. Con l’accordo raggiunto sul NCQG (New Collective Quantified Goal on Climate Finance) la COP 29 ha sancito che anche i paesi in via di sviluppo, qualora ne abbiano la capacità, sono chiamati a contribuire alla finanza climatica; pur non essendo stato introdotto un obbligo in capo ai paesi in via di sviluppo in merito all’adozione di finanziamenti per il clima, può osservarsi come la loro posizione sia drasticamente cambiata. La Conferenza delle Parti non ha raggiunto un consenso su altri temi cruciali, tra i quali, in particolare, la mitigazione dei cambiamenti climatici; più nello specifico, non è stato raggiunto l’accordo sul Programma di lavoro sulla mitigazione (Mitigation Work Program MWP), e si deve segnalare, non senza preoccupazione, l’assenza di riferimenti ai limiti di riscaldamento globale di 1,5 °C o 2 °C fissati dall’Accordo di Parigi, la mancata menzione della riduzione delle emissioni di gas serra e l’assenza di riferimenti a «zero emissioni nette» (ad esempio Arabia Saudita, Cina e alcuni paesi africani si sono opposti all'inclusione di nuovi obblighi di riduzione); da ultimo si osserva criticamente l’assenza di riferimenti alle valutazioni scientifiche dell’IPCC (l’Organismo Internazionale per la Valutazione dei Cambiamenti Climatici) e alle soluzioni necessarie per ridurre le emissioni a livello globale. Un altro aspetto critico attiene al mancato richiamo alla necessità di avviare la transizione dai combustibili fossili, sancita dal Patto di Dubai siglato dalla COP 28 nel 2024. Inoltre, nell’ambito della COP 29 non si è dato rilievo al fondamentale strumento del Global Stocktake (GST), il bilancio quinquennale sugli impegni nazionali sul clima previsto dall’Accordo di Parigi. In tale strumento si fa il punto sugli sforzi collettivi per rispettare l’Accordo di Parigi e si danno indicazioni su come correggere la rotta. Le indicazioni del Global Stocktake servono come base di partenza per formulare i piani climatici nazionali (Contributi Nazionali Volontari, NDC), che devono essere aggiornati ogni 5 anni. I risultati del GST, seppur non vincolanti – non obbligano, infatti, i paesi a modificare i loro NDC – rappresentano un parametro sulla cui base valutare se gli Stati stanno facendo la loro parte. Il 1° GST si è tenuto, come si osserverà di seguito, in seno alla COP 28 e tra i risultati a cui ha portato, seppur modesti, vi è la previsione della necessità di avviare la transizione dalle fonti fossili. Dalla COP 29 ci si attendeva, come prosecuzione naturale dei lavori svolti nell’ambito della COP 28, che gli Stati giungessero all’elaborazione di una strategia comune per realizzare la transizione dalle fonti fossili e alla definizione dei temi da includere e dei temi da escludere nel prossimo GST.
Si è evidenziato che la transizione verso la decarbonizzazione dell’energia e dell’industria deve essere una transizione giusta ed onesta nel senso che andranno previste politiche che garantiscano la tutela dei lavoratori e delle comunità che dipendono dai combustibili fossili. Attenzione è stata dedicata anche alle popolazioni indigene che costituiscono non più del 6% della popolazione mondiale e rappresentano circa il 19% delle persone che vivono in povertà estrema. E’ stato evidenziato che ai popoli indigeni, ai quali deve essere riconosciuto il merito di proteggere oltre l’80% della biodiversità globale e di prodigarsi in notevoli sforzi per mantenere ecosistemi resilienti, viene assegnato meno dell’1% dei finanziamenti per il clima. All’accordo finale adottato al termine dei lavori della COP 28 deve essere riconosciuto il merito di essere stato il primo accordo nella storia delle COP a menzionare esplicitamente la necessità di abbandonare tutti i combustibili fossili, cioè carbone, petrolio e gas. Tuttavia, criticabili sono alcune soluzioni adottate in seno alla COP 28, quali: i) la mancata introduzione di vincoli sia al phase-out che al phasedown dell’uso dei combustibili fossili; ii) l’assenza di programmi chiari di sostegno economico ai Paesi in via di sviluppo al fine del raggiungimento degli stessi obiettivi; iii) l’inclusione dei combustibili "a basso impatto di emissioni", come il gas naturale, nelle risorse utili alla transizione ecologica.
- La Convenzione di Aarhus e il suo recepimento: “Il modo migliore di trattare le questioni ambientali è quello di assicurare la partecipazione di tutti i cittadini interessati, ai diversi livelli”. E’ così che il principio n. 10 della Dichiarazione di Rio stabilisce l’inestricabile relazione tra trasparenza, sensibilizzazione, partecipazione ai processi decisionali e accesso effettivo ai procedimenti giudiziari. Partecipazione del pubblico e cittadinanza attiva diventano così la chiave per garantire la protezione dell’ambiente e lo sviluppo sostenibile. È il primo strumento internazionale legalmente vincolante e nel nostro paese è stata ratificata con la legge 108 del 2001. La Convenzione di Aarhus si pone così all’avanguardia di un processo che non solo trasforma la pubblica amministrazione, rendendola più trasparente e aperta alle istanze del pubblico, ma, contestualmente, promuove un bilanciamento tra sviluppo umano e sviluppo sostenibile. Il vero cuore della Convenzione è, infatti, il cittadino e l’idea che esso, avendo a disposizione più informazioni, possa ampliare le opportunità e le scelte a propria disposizione e possa avere un peso nelle scelte che vengono prese ad alto livello, realizzando il proprio diritto a vivere in un ambiente che rispetti il proprio benessere e la propria salute. La Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale è stata sottoscritta nel 1998, sotto l’egida della Commissione Economica per l’Europa delle Nazioni Unite (UNECE), nella città danese di Aarhus. Nella Convenzione di Aarhus, a cui hanno aderito, oltre all’Unione Europea, 46 Stati, l’accesso alle informazioni ambientali, la partecipazione ai processi decisionali in materia ambientale e l’accesso alla giustizia, nei casi in cui non siano garantite la partecipazione e l’accesso in materia ambientale
e quando sia violata la disciplina ambientale, sono riconosciuti come diritti degli individui che devono essere rispettati. Questi tre diritti sono definiti i tre pilastri fondamentali della democrazia ambientale introdotta dalla Convenzione di Aarhus, entrata in vigore nel 2001 e ratificata dall’Italia nel 2001 con la legge 16 marzo 2001, n. 108. L’articolo 4 della convezione di Aarhus parla di accesso alle informazioni in materia ambientale: non è richiesto di avere un interesse qualificato rispetto alla richiesta di accesso, quindi va dimostrato di poter essere danneggiati per avere il diritto di accedere alle informazioni. Chiunque può accedere. “Informazione ambientale” ha una vasta definizione: sia nella forma che nel contenuto deve riguardare l’ambiente, quindi devono riguardare fattori ambientali come aria, acqua, suolo e anche le attività che incidono su questi elementi, quindi le disposizioni legislative, piani, programmi. L’oggetto dell’informazione ambientale può essere lo stato di salute e le condizioni di vita delle persone. Il diritto di accesso si realizza quindi con l’obbligo di trasparenza da parte del soggetto pubblico si favorisce la raccolta, l’aggiornamento e la diffusione delle informazioni. Essa deve porre in essere attività di orientamento, campagne di sensibilizzazione ed educazione ambientale; prevedere la creazione di banche dati elettroniche, di registri, di inventari e di rapporti sullo stato dell’ambiente. L’autorità pubblica è tenuta a fornire le informazioni richieste entro 30 giorni dalla richiesta. Se essa non dispone delle informazioni, dovrà indicare al richiedente l’altra autorità pubblica al quale rivolgersi o può inoltrare direttamente la richiesta a tale autorità. La richiesta può essere respinta nei seguenti casi (ogni diniego deve essere motivato):
- Richiesta irragionevole o troppo generica: per evitare ostruzionismo;
- Riguarda documenti con informazioni in corso di elaborazione;
- Pregiudica un superiore interesse nazionale (es: relazioni internazionali, difesa nazionale, pubblica sicurezza); L’art. 6 della convezione di Aarhus riguarda la partecipazione del pubblico ai procedimenti che conducono all’adozione di piani e programmi e anche ai regolamenti che danno attuazione alle discipline sull’ambiente (2° pilastro) decision-making ambientale. Qualsiasi persona, fisica o giuridica, qualsiasi associazione o organizzazione ha il diritto di partecipare alle decisioni relative a:
- autorizzazioni di attività che possono avere un impatto sull’ambiente (l’allegato 1 alla Convenzione elenca tali attività, ma nel testo della Convenzione vi è un più generico riferimento a “tutte le attività che possono avere effetti significativi sull’ambiente”);
- elaborazione di piani, programmi, regolamenti di attuazione e strumenti normativi in materia ambientale;
- determinazioni sul rilascio deliberato di organismi geneticamente modificati (OGM) nell’ambiente. La decisione finale, quindi l’autorizzazione che viene adottata deve tenere conto dei risultati della partecipazione del pubblico.
All’art. 5 vengono indicati i casi di esclusione del diritto di accesso all’informazione ambientale. L’accesso all’informazione ambientale è infatti negato nel caso in cui: a) l’informazione richiesta non è detenuta dall’autorità pubblica alla quale è rivolta la richiesta di accesso; in tale caso l’autorità pubblica, se conosce quale autorità detiene l’informazione, trasmette rapidamente la richiesta a quest’ultima e ne informa il richiedente ovvero comunica allo stesso quale sia l’autorità pubblica dalla quale è possibile ottenere l’informazione richiesta; b) la richiesta è manifestamente irragionevole avuto riguardo alle finalità di cui all’articolo 1; c) la richiesta è espressa in termini eccessivamente generici; d) la richiesta concerne materiali, documenti o dati incompleti o in corso di completamento; in tale caso, l’autorità pubblica informa il richiedente circa l’autorità che prepara il materiale e la data approssimativa entro la quale detto materiale sarà disponibile; e) la richiesta riguarda comunicazioni interne, tenuto, in ogni caso, conto dell’interesse pubblico tutelato dal diritto di accesso. Da ultimo, è prevista nell’art. 7 la tutela del diritto di accesso. A tal proposito è stabilito che contro le determinazioni dell’autorità pubblica concernenti il diritto di accesso e nel caso di mancata risposta entro i termini di cui all’art. 3, comma 2, il richiedente può presentare ricorso in sede giurisdizionale secondo la procedura di cui all’art. 25, commi 5, 5-bis e 6 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero può chiedere il riesame delle suddette determinazioni, secondo la procedura stabilita all’art. 25, comma 4, della stessa legge n. 241 del 1990, al difensore civico competente per territorio, nel caso di atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, o alla Commissione per l’accesso di cui all’art. 27 della citata legge n. 241 del 1990, nel caso di atti delle amministrazioni centrali o periferiche dello Stato. 11/03/2025: Decreto trasparenza: è un decreto legislativo del 14 marzo 2013, n° 33 e si basa sul principio per cui la pubblica utilità dovrebbe essere trasparente e si occupa delle informazioni ambientali e prevede un obbligo di pubblicazione in capo alle autorità amministrative ai vari livelli di governo di pubblicare sui propri siti costituzionali le informazioni ambientali, in particolare seguendo l’articolo 40 di questo decreto trasparenza. Queste informazioni riguardano lo stato della salute e della sicurezza, sicurezza alimentare e della cultura e del paesaggio. Stabilisce, inoltre, che le amministrazioni pubbliche statali, regionali, locali, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi, nonché ogni persona fisica o giuridica che svolga funzioni pubbliche connesse alle tematiche ambientali o eserciti responsabilità amministrative sotto il controllo di un organismo (cioè le autorità pubbliche indicate nell’art. 2, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 195 del 2005) pubblichino, sui propri siti istituzionali e in conformità a quanto previsto dal decreto stesso, le informazioni ambientali di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), del d.lgs. 195/2005. Si tratta cioè di qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente:
- lo stato degli elementi dell’ambiente, quali l’aria, l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, etc;
- fattori quali le sostanze, l’energia, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, le emissioni, gli scarichi etc;
- le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali etc;
- le relazioni sull’attuazione della legislazione ambientale;
- le analisi costi-benefici ed altre analisi ed ipotesi economiche, usate nell’ambito delle politiche e delle azioni amministrative;
- lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, le condizioni della vita umana, il paesaggio, i siti e gli edifici d’interesse culturale, per quanto influenzabili dallo stato degli elementi dell’ambiente. “amministrazione trasparente” o “informazioni ambientali” sono voci sempre presenti su questi siti. Raffronto tra le diverse discipline previste nel nostro ordinamento in materia di diritto d’accesso: Ambito di diritto amministrativo: accesso documentale e accesso civico generalizzato. Il primo (legge 241 del 1990, articolo 5°) costituisce, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (art. 22, co. 2). Con riguardo all’accesso documentale, è stabilito che titolari del diritto di accesso documentale (definiti “interessati”) sono “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, co. 1, lett. b). Per l’accesso documentale è, quindi, richiesta la titolarità di un interesse qualificato rispetto al documento di cui si chiede l’accesso. Es: c’è un procedimento che è un pubblico concorso, se non lo vinco ho un interesse (diretto, concreto e attuale) a richiedere i verbali della commissione per capire quali sono le valutazioni. Se invece non ho partecipato o sono stato escluso (non ho i requisiti, ho dichiarato il falso) io non ho questo interesse. Sono previsti dei limiti all’accesso documentale. Il diritto di accesso documentale è escluso: a) per i documenti coperti da segreto di Stato e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge; b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione; d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi (art. 24, comma 1, l. 241/1990). Il diritto di accesso documentale è escluso inoltre quando: a) dalla divulgazione dei documenti possa derivare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali; b) quando l’accesso possa arrecare pregiudizio alla politica monetaria e valutaria;
soggiorno, le misure alternative alla detenzione). Rientrano in questa categoria anche la qualità di imputato o di indagato. I dati sensibili, invece, sono quelli idonei a rivelare l’origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni politiche, l’adesione a partiti, sindacati, associazioni o organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale. Inoltre, restano comunque fermi i limiti alla diffusione e all’accesso delle informazioni previsti dalla disciplina contenuta nella l. 241/1990 (vedi sopra). Per quanto concerne il secondo strumento preordinato a garantire la libertà di accesso a “chiunque”, cioè l’accesso civico, può affermarsi che tale strumento non è condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, come invece accade in ordine all’accesso documentale disciplinato dalla l. 241 del 1990. L’accesso civico si riferisce a due aree diverse. Quanto alla prima area si tratta dell’accesso incondizionato, cioè dell’accesso alle informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria (in forza del d.lgs. 33/2013 o di altra fonte). Sul mero presupposto dell’inadempimento da parte del soggetto pubblico dell’obbligo di pubblicare, lo strumento dell’accesso civico assicura la pretesa di chiunque a ottenere le informazioni. Questo diritto, dunque, diventa uno strumento di enforcement per costringere l’amministrazione ad adempiere. Accesso civico generalizzato: In ordine alla seconda area, oggetto di accesso civico possono essere anche dati, documenti ed informazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013). Si tratta dell’accesso civico generalizzato, introdotto dal d.lgs. 25 maggio 2016, n. 97, c.d. riforma Madia, attraverso le modifiche apportate all’art. 5, comma 2 del d.lgs. 33/2013 al fine di dare attuazione alla disciplina del FOIA (Freedom of Information Act). Tale forma di accesso è prevista “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”. Tale scopo non può essere perseguito attraverso l’esercizio dell’accesso documentale, come precisato dall’art. 24, comma 3, l. 241 del 1990 ai sensi del quale “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”. Anche con riguardo all’accesso civico generalizzato sono previste delle limitazioni. la finalità è quella di consentire attraverso l’accesso forme diffuse di controllo sull’operato della pubblica amministrazione, sull’utilizzo delle risorse pubbliche e sul perseguimento delle funzioni istituzionali, consentendo ai cittadini di sapere come sono spesi i soldi. Nello specifico gli ambiti esclusi dall’accesso civico generalizzato riguardano la sicurezza pubblica, la sicurezza nazionale, la difesa e le questioni militari, le relazioni internazionali, la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato, la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento, il regolare svolgimento di attività ispettive (art. 5 bis, comma 1, d.lgs. 33/2013). L’accesso civico generalizzato può essere negato per evitare un pregiudizio concreto alla tutela dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali (art. 5 bis, comma 2, d.lgs. 33/2013). L’accesso civico generalizzato
è escluso, inoltre, nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge (art. 5 bis, comma 3, d.lgs. 33/2013). Dall’esame delle diverse forme di accesso previste nel nostro ordinamento emerge, come anticipato, che l’accesso civico generalizzato presenta molte affinità con l’accesso in materia ambientale. La disciplina europea in materia ambientale: TUE, TFUE, direttive e regolamenti: Dagli anni 70 si inizia a pensare all’ambiente. Ciò accade per esigenze imperative che non esistono solo per la salute ma appunto anche per l’ambiente. L’esame della disciplina europea in materia ambientale rende necessario fare riferimento al TUE, Trattato sull’Unione europea e al TFUE, Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Va rammentato che con il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai Capi di Stato e di Governo ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, sono stati modificati sia il Trattato sull’Unione europea (TUE) - che ha mantenuto il suo titolo attuale - che il Trattato che ha istituito la Comunità europea (TCE), che è stato ridenominato Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Ai sensi dell’art. 4 del TFUE, l’Unione europea ha competenza concorrente con quella degli Stati membri in alcuni settori (mercato interno; politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel TFUE; coesione economica, sociale e territoriale, etc.) tra i quali l’ambiente (art. 4, paragrafo 2, lett. e)). L’attribuzione della competenza concorrente tra UE e Stati membri in materia ambientale comporta che in tale materia l’UE e gli Stati membri possano entrambi legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri, pertanto, possono esercitare la propria competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato o ha cessato di esercitare la propria. Tuttavia, anche quando l’Unione abbia esercitato la propria competenza non è esclusa la possibilità, in virtù dell’art. 193 TFUE, di adozione da parte degli Stati membri di normative nazionali purché conformi ai requisiti posti dall’Unione. Tale articolo consente, infatti, agli Stati membri di mantenere e di adottare provvedimenti per una protezione ancora maggiore. La disposizione dell’art. 4 del TFUE va letta in combinato disposto con la disposizione dell’art. 5, paragrafo 3 del TUE, relativa al principio di sussidiarietà. Ai sensi di quest’ultima disposizione «in virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva (il settore dell’ambiente rientra, come precisato, nella competenza concorrente tra l’Unione europea e gli Stati membri) l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. La materia ambientale viene disciplinata, oltre che nei Trattati, TUE e TFUE, anche, in particolare, nelle Direttive e nei Regolamenti dell’Unione europea. Le Direttive sono fonti derivate dell’UE. A differenza dei Regolamenti, le Direttive si rivolgono esclusivamente agli Stati membri e non alle persone fisiche e giuridiche; le Direttive non sono immediatamente applicabili negli ordinamenti giuridici interni, ma vincolano gli Stati al raggiungimento di determinati scopi entro un certo limite temporale, lasciando piena libertà quanto alla scelta della forma e dei mezzi da utilizzare per il raggiungimento degli stessi (cfr. art. 288, paragrafo 3 del TFUE). Il fine delle Direttive è il riavvicinamento delle legislazioni nazionali, per
