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DIRITTO DELL’AMBIENTE
DOMANDE:
1) DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’AMBIENTE
2) DIRITTO DELL’AMBIENTE NELL’UE
3) SVILUPPO SOSTENIBILE
4) PRINCIPIO DI INTEGRAZIONE
5) PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ
6) PRINCIPIO DI SOLIDARIETÀ
7) PRINCIPIO CHI INQUINA PAGA
8) PRINCIPIO DI PRECAUZIONE
9) AZIONE PREVENTIVA
10) PRECAUZIONE VS PREVENZIONE
11) PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ
12) ART.9 COSTITUZIONE
13) ART.32 COSTITUZIONE
14) RIPARTO DI COMPETENZE
15) POTESTA’ REGOLAMENTARE
- FUNZIONI AMMINISTRATIVE (art.118)
- MINISTERO DELL’AMBIENTE DELLA TUTELA DEL MARE E DEL TERRITORIO
- ISPRA
- ASSOCIAZIONI AMBIENTALISTE
- POTERI ATTRIBUITI ALLE PA
- CHI PUO’ PARTECIPARE AI PROCEDIMENTI AMM. IN MATERIA AMBIENTALE?
- INTERNALIZZAZIONE DEI COSTI e disciplina del danno ambientale
- PROTEZIONE DELLA FLORA E DELLA FAUNA
- TUTELA DELLE ACQUE E INQUINAMENTO IDRICO
- INQUINAMENTO ATMOSFERICO
- L’INQUINAMENTO ACUSTICO
- L’INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO
- GESTIONE DEI RIFIUTI
- LA PREVENZIONE E LA GERARCHIA NELLA GESTIONE DEI RIFIUTI
- RIFIUTO, SOTTOPRODOTTO E CESSAZIONE DELLA QUALIFICA DI RIFIUTO
- LE FASI DELLA GESTIONE: RACCOLTA E AUTOSMALTIMENTO
- SMALTIMENTO E RECUPERO PRESSO UN IMPIANTO “ESTERNO”
- BONIFICA, POTERI DI ORDINANZA E SANZIONI
29) AIA
30) VINCA
31) LA CONVENZIONE EUROPEA DEL PAESAGGIO
32) LE COSTITUZIONI AMBIENTALISTE
- La nostra Costituzione parla di ambiente?
- LE PROCEDURE AMBIENTALI EUROPEE E L‘IMPATTO SULL’ECOSISTEMA
- VIA
- VAS
- ANALOGIE E DIFFERENZE TRA VIA E VAS **DOMANDE E RISPOSTE:
- DIRITTO INTERNAZIONALE DELL’AMBIENTE** Sebbene il problema della tutela dell’ambiente abbia radici antiche, è solo dalla fine del XIX secolo che assume rilievo internazionale. Per la risoluzione dei problemi serve cooperazione internazionale. Inizialmente, la tematica coinvolgeva essenzialmente la fauna e la flora. Ecco di seguito alcune importanti tappe:
- 1916, Migratory Bird Treaty Act: trattato stipulato da Regno Unito e USA al fine di tutelare alcune specie di uccelli migratori nei loro spostamenti tra il territorio del Canada e quello statunitense.
- 1945 - Carta ONU, Statuto della FAO e statuto dell’UNESCO: implicita menzione dell’ambiente fra i problemi economici, sociali, culturali e umanitari. Negli anni 70 la tutela dell’ambiente ha acquistato un peso maggiore nella considerazione della comunità internazionale:
- 1971, Convenzione di Ramsar: stipulata anche dall’Italia; riguarda l’habitat degli uccelli acquatici.
- 1972, Conferenza di Stoccolma, organizzata dall’ONU, costituisce il primo passaggio nel processo di creazione di un sistema giuridico internazionale che riconoscesse la responsabilità di ogni stato per i danni fuori dalla legislazione nazionale. Contiene 26 principi sui diritti e le responsabilità umane nel preambolo della Dichiarazione. Successivamente:
- 1986, Disastro di Chernobyl: viene definitivamente meno la convinzione che l’uomo abbia la piena capacità di controllare lo stato dell’ambiente.
- 1986, Atto Unico Europeo: modifica dell’art.130R del Trattato CEE, introduzione del principio di sussidiarietà in materia ambientale.
armonizzare le politiche degli Stati membri. Nel tempo sono stati adottati diversi PAA (1973-77, 1977-83, 1983-87, 1987-93, 1993-97, 1997- 2002, 2014-2020 e 2022-2030), e attualmente siamo all’ottavo Programma di Azione per l’Ambiente. Di seguito altri trattati e convenzioni che rappresentano i passaggi fondamentali attraverso cui la tutela ambientale è stata gradualmente inserita nel diritto primario e secondario dell’UE:
- 1933, Convenzione sulla conservazione della flora e della fauna allo stato naturale, Londra
- 1987, Atto Unico Europeo: prima modifica del Trattato che istituisce la CEE ed estende le competenze comunitarie previste dal Trattato di Roma a nuovi settori, tra cui l’ambiente. Viene inoltre precisato che la comunità può intervenire in materia ambientale solo nella misura in cui l'azione può essere realizzata meglio a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati (principio di sussidiarietà).
- 1992, Trattato di Maastricht: la tutela dell’ambiente diviene un settore ufficiale della politica dell’UE. Le disposizioni in materia ambientale vengono spostate in un apposito Titolo XVI, denominato “Ambiente”.
- 1994, Agenzia europea dell’ambiente (EEA) viene istituita a Copenhagen con il compito di fornire informazioni attendibili e indipendenti sull’ambiente.
- 1997, Trattato di Amsterdam: vengono inseriti gli artt.130R e 130T + agli art. sull’ambiente.
- 2000, Carta dei diritti fondamentali dell’UE (Carta di Nizza): grazie alla sua inclusione nel Trattato di Lisbona ha acquistato un valore giuridico pieno e vincolante, rientrando nel diritto primario dell’UE; è suddivisa in 6 parte. Nel capo IV - dedicato alla solidarietà - all’art.37 prescrive l’obbligo di elevato livello di tutela dell’ambiente e miglioramento della sua qualità.
- 2001, Trattato di Nizza: conferma il ruolo dell’UE nella protezione dell’ecosistema.
- 2007, Trattato di Lisbona: si compone del TUE e TFUE ed è noto come “Trattato di riforma”, perché senza sostituire gli accordi precedentemente conclusi:
- pone fine alla CE: il TCE diventa TUE; introduce modifiche TUE e TFUE;
- abolisce la precedente struttura dei 3 pilastri, introdotta dal Trattato di Maastricht;
- introduce una nuova ripartizione competenze tra UE e Stati membri. IN ITALIA :
- legge 36/2001 sulla protezione delle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici.
- d.lgs. 152/2006 (Codice dell’ambiente): rileva in particolare l’art.3-ter, in forza del quale “la tutela dell’ambiente, degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale” va garantita richiamandosi ai principi che regolano la politica dell’Unione in materia ambientale. Tra tali principi sono degni di nota la precauzione e l'azione preventiva, qualificati come principi forti in Italia come nell’UE. Atri principi sono: sviluppo sostenibile, principio di solidarietà, principio di integrazione, azione correttiva dei danni causati e “chi inquina paga”.
3) SVILUPPO SOSTENIBILE
Lo sviluppo sostenibile significa vivere in modo equilibrato ed equo, utilizzando le risorse naturali senza esaurirle e senza superare la capacità dell’ambiente di assorbire i rifiuti generati dalle attività umane, senza compromettere le opportunità delle generazioni future. Il principio si propone di bilanciare due esigenze apparentemente opposte: da un lato la crescita economica e sociale, dall’altro la tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale. Il concetto nasce dal diritto internazionale : nel 1983 le Nazioni Unite istituirono la Commissione per l’ambiente e lo sviluppo, che nel 1987 ha definito il concetto di sustainability. Successivamente sono stati avviati diversi programmi internazionali, tra cui i Sustainable Development Goals del 2015, che mirano a integrare crescita economica e sostenibilità. Va notato che alcuni Paesi, come India e Cina, in passato hanno privilegiato solo lo sviluppo economico, trascurando la sostenibilità. Anche l’ Unione europea ha progressivamente inserito questo principio nella propria legislazione: il Trattato di Amsterdam (1997) prevede uno sviluppo equilibrato e sostenibile delle attività economiche, mentre il Trattato di Lisbona (2009) rafforza il concetto, collegandolo a una crescita economica equilibrata e alla solidarietà tra i cittadini europei. In Italia , lo sviluppo sostenibile è riconosciuto nel Codice dell’Ambiente. L’art. 3-quater stabilisce che ogni attività umana deve rispettare il principio dello sviluppo sostenibile, garantendo che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non comprometta la qualità della vita delle generazioni future. 4) PRINCIPIO DI INTEGRAZIONE Il principio di integrazione stabilisce che un elevato livello di tutela dell’ambiente e il suo miglioramento devono essere integrati in tutte le politiche dell’Unione europea e garantiti secondo il principio dello sviluppo sostenibile. In pratica, questo principio richiede che le esigenze ambientali siano considerate fin dalla fase di definizione delle politiche e poi rispettate anche nella loro attuazione, in modo da promuovere uno sviluppo equilibrato e sostenibile. Questo è sancito dall’art. 11 del TFUE, che collega direttamente protezione ambientale e decisioni politiche dell’UE. 5) PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ Il principio di sussidiarietà serve a stabilire chi deve intervenire nelle materie condivise, come l’ambiente, in base a criteri di efficacia e ragionevolezza dell’azione. Secondo l’ art. 5 del TUE , l’UE interviene solo se gli obiettivi non possono essere raggiunti sufficientemente dai singoli Stati membri o se possono essere raggiunti meglio a livello europeo. In Italia, la sussidiarietà ha radici storiche: tra ‘800 e ‘900 era applicata con cautela dai liberali, quasi come ultima risorsa, mentre durante il Fascismo scomparve del tutto perché tutto era centralizzato nello Stato. Dopo la Costituzione repubblicana, il principio ha ripreso rilevanza, ma è stato disciplinato compiutamente solo dopo la revisione costituzionale del 2001, valorizzando Regioni e Comuni.
L’attuazione del principio si basa su una strategia strutturata di analisi dei rischi, che comprende:
- Valutazione scientifica del rischio, identificando il grado di incertezza;
- Gestione del rischio, adottando misure proporzionate, non discriminatorie, coerenti e soggette a revisione;
- Comunicazione dei rischi, coinvolgendo produttori e cittadini. Un aspetto importante è l’ inversione dell’onere della prova : spetta agli operatori dimostrare che i prodotti o le attività non pongono pericolo. In Italia, pur non essendo citato espressamente nella Costituzione, il principio di precauzione si collega a diversi articoli:
- Art. 2 : doveri inderogabili di solidarietà;
- Art. 9 : tutela del paesaggio e del patrimonio storico;
- Art. 32 : tutela della salute;
- Art. 41 : limiti all’iniziativa economica privata;
- Art. 42 : criteri per l’esproprio per pubblica utilità. 9) AZIONE PREVENTIVA Il principio di prevenzione si applica quando il rischio è scientificamente certo. Consiste nel scegliere tra opinioni scientifiche divergenti la soluzione più cauta, privilegiando l’azione preventiva rispetto a quella risarcitoria, perché prevenire è meno costoso e spesso evita danni irreversibili. La prevenzione deve seguire regole procedurali , come autorizzazioni e controlli, e inizia con la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA). Può essere:
- Negativa, impedendo danni;
- Positiva, adottando misure precauzionali per ridurre i rischi. A livello europeo , il principio è stato sviluppato dalla Direttiva 96/82/CE, che richiede misure per prevenire “incidenti rilevanti” (art. 191 TFUE: grandi emissioni, incendi o esplosioni con sostanze pericolose). In Italia , il d.lgs. 152/2006 recepisce il principio: l’art. 304 stabilisce che, se c’è una minaccia imminente di danno ambientale, l’operatore deve intervenire entro 24 ore e a proprie spese, adottando tutte le misure necessarie di prevenzione e messa in sicurezza. ● 10) PRECAUZIONE VS PREVENZIONE La differenza fondamentale tra principio di precauzione e principio di prevenzione sta nel grado di certezza del rischio. Il principio di prevenzione si applica quando il rischio è scientificamente certo, come avviene nella VIA, che richiede conoscibilità oggettiva degli effetti negativi sull’ambiente. Il principio di precauzione, invece, interviene anche in presenza di rischi potenziali o incerti: l’incertezza scientifica non può giustificare l’assenza di misure di tutela. In questo senso, la precauzione è un rafforzamento della prevenzione , perché consente di agire anche quando i danni sono solo ipotetici.
Hanno anche finalità diverse : la prevenzione tutela da rischi noti e accertati, mentre la precauzione protegge da rischi ipotetici o non ancora scientificamente dimostrati. 11) PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ Principio secondo il quale l’azione dell’UE non può andare oltre a quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi posti dal Trattato. Più esattamente, allorché si impongano degli obblighi agli operatori economici ed essi dispongano di una pluralità di misure appropriate per raggiungere gli obiettivi prefissati, si dovrà ricorrere alla meno impegnativa ed assicurarsi che gli oneri sostenuti siano proporzionati agli obiettivi. 12) ART.9 COSTITUZIONE La normativa e le idee relative alla tutela giuridica dell’ambiente inteso come paesaggio, trovano il loro fondamento nell'articolo 9: " la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione ". L’inclusione del termine "paesaggio" nella Carta, aveva suscitato non pochi dubbi in sede costituente. Si riteneva che la sua tutela, al pari di quella del patrimonio storico e artistico, fosse garantita da leggi prerepubblicane. Tali leggi riguardavano le cose di interesse artistico e storico e le bellezze naturali. Altri invece hanno sostenuto che l’articolo 9 attribuisse alla parola "paesaggio" un significato più ampio, comprensivo della "forma del paese creata dall’azione cosciente della comunità umana che vi si è insediata e che produce segni della sua cultura". In quest’ottica, il paesaggio non viene solo considerato in termini estetici, ma come "forma sensibile all’ambiente". 13) ART.32 COSTITUZIONE L’art. 32 comma 1 Cost recita: “ la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività e garantisce cure agli indigenti .” La Corte di Cassazione, applicando quest’articolo si è espressa nel senso che, dovendo preservare le condizioni indispensabili alla salute dell’uomo, il diritto alla salute deve configurarsi come diritto all’ambiente salubre. Il concetto di diritto all’ambiente salubre assume una connotazione più larga comprensiva di lesioni non direttamente e immediatamente imputabili all’atto inquinante e ai danni di natura morale che possono avere conseguenze negative anche sulla psiche dell’individuo. Sussiste in questo contesto anche il problema del risarcimento del danno subito e si avverte che il diritto alla salute va progressivamente assumendo caratteristiche proprie, delle quali si è tratto spunto per sviluppare una più ampia concezione dell’ambiente. 14) RIPARTO DI COMPETENZE
Allo stesso modo il legislatore statale può fissare standard minimi e uniformi di tutela anche in materie ascrivibili alla potestà legislativa regionale, che non possono essere derogati in peius (corte costituzionale, sent. 81/2007). 15) POTESTA’ REGOLAMENTARE Ai sensi dell’art.117 comma 7 lo Stato ha competenza regolamentare soltanto nelle materie di legislazione esclusiva, anche se potrà delegarne l’esercizio alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. Per quanto riguarda la potestà regolamentare degli enti territoriali minori (Province, Città metropolitane e comuni), al fine di delimitarne l’ambito è necessario individuare l’area delle funzioni loro attribuite ed i concetti di “organizzazione” e "svolgimento" delle funzioni. 16) FUNZIONI AMMINISTRATIVE (art.118) Secondo l’art.118 l’attribuzione delle funzioni amministrative avviene ora in base al principio di sussidiarietà verticale, cioè, attribuendole prima ai comuni perché sono gli enti più vicini ai cittadini e via via ai livelli di governo più lontano. Prima della riforma del titolo V, esse venivano conferite sulla base del principio del parallelismo: chi deteneva la funzione legislativa di una materia, deteneva anche quella amministrativa. L’art.118, comma 1 e 2 Cost. dispone che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà (verticale), differenziazione ed adeguatezza”. Quindi i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. L’art.120 Cost. stabilisce inoltre che “il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di
- mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure
- di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero
- quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”. 17) MINISTERO DELL’AMBIENTE DELLA TUTELA DEL MARE E DEL TERRITORIO Il Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare è stato istituito per la prima volta nel 1986 con la legge 349 come “Ministero dell’ambiente”, diventato poi “Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio” con il d.lgs. 300/1999. Infine nel 2021 è stato ridenominato “ Ministero della Transizione ecologica ” con il d.l.22/2021 conv. dalla l.55/2021. Al comma 2 dell’art.35 del d.lgs 300/1999 viene stabilito che “Al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio sono attribuite le funzioni e i compiti spettanti allo Stato relativi alla tutela dell’ambiente, del territorio e dell’ecosistema”. Inoltre, delinea le sue competenze in materia di:
- valorizzazione delle aree protette e tutela flora-fauna-biodiversità;
- promozione di politiche di sviluppo sostenibile, nazionali e internazionali;
- individuazione di standard/valori limite;
- prevenzione e protezione dall’inquinamento;
- gestione dei rifiuti e interventi di bonifica e risanamento;
- gestione e tutela delle risorse idriche;
- prevenzione e protezione inquinamento idrico; L’art.36 dello stesso decreto disciplina le attribuzioni del ministro, distinguendo tra poteri di indirizzo politico e potere di vigilanza con riferimento agli organi ausiliari (APAT e ICRAM). Il Ministero nell’esercizio delle sue aree di competenza è coadiuvato da collaboratori sul territorio:
- Nuclei ecologici dell’arma dei carabinieri;
- NAS (nuclei antisofisticazione e sanità) che si trovano in regime di co-dipendenza in quanto fanno capo anche al Ministero della salute;
- ISPRA (istituto superiore per la ricerca ambientale) considerato il braccio armato del ministero. Nel 2014 viene effettuata una riorganizzazione del ministero stesso. Viene introdotto un segretariato generale con 7 direzioni generali (ognuna delle quali svolge attività in determinate aree funzionali), articolate in 33 uffici di livello dirigenziale. A ciò si deve aggiungere l’ISPRA. Il Ministero della transizione ecologica ha ereditato tutte le strutture organizzative e le risorse umane dell’ex Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, a cui si aggiungono quelle in materia di Politica energetica, che prima facevano capo al Ministero dello sviluppo economico. INTERPELLO IN MATERIA AMBIENTALE (art.3-septies del d.lgs. 152/2006 introdotto dalla l. 108/2021) Le regioni, le province, le città metropolitane, i comuni, le associazioni di categoria rappresentate nel Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, le associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno 5 regioni possono inviare al Ministero della transizione ecologica istanze di ordine generale sull'applicazione della normativa statale in materia ambientale. La risposta alle istanze deve essere data entro 90 giorni dalla data della loro presentazione. Nel caso in cui l'istanza sia formulata da più soggetti e riguardi la stessa questione o questioni analoghe tra loro, il Ministero della transizione ecologica può fornire un'unica risposta. Il Ministero della transizione ecologica pubblica le risposte fornite alle istanze nell'ambito della sezione "Informazioni ambientali" del proprio sito istituzionale. 18) ISPRA Il d.l. 112/2008 ha interamente riscritto la fisionomia dell’ARPA (Agenzia Regionale per la protezione dell’ambiente), cancellandola e sostituendola con l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio si avvale dell’ISPRA per lo svolgimento dei compiti e delle attività tecnico-scientifiche di interesse nazionale per la protezione dell’ambiente. Quindi ha funzioni di consulenza ma anche di indirizzo e di coordinamento.
una precedente situazione di vantaggio, è caratterizzato dalla prevalenza dell’interesse pubblico a fronte di un interesse privato. Di solito il richiedente deve fornire un progetto e in seguito il soggetto pubblico verifica la compatibilità dello stesso in relazione all’interesse pubblico. In materia ambientale, onde consentire un controllo periodico sulle attività potenzialmente dannose per l’ambiente, l’ordinamento prevede che l’autorizzazione sia di regola rilasciata a tempo determinato, ma che possa essere rinnovata. Ciò dipende anche dal fatto che scienza e tecnica sono continuamente in evoluzione e occorre periodicamente rivedere le condizioni e i requisiti per consentire al privato di agire. Una peculiarità delle autorizzazioni e del relativo procedimento emerge dalla lettura della legge 241/1990 che ammette la loro sostituzione attraverso i meccanismi della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e di silenzio assenso.
2. In seguito l’ordinamento si preoccupa che l’attività autorizzata venga sottoposta a controllo. In questo caso la fissazione di standard è molto frequente, soprattutto in materia di inquinamento e comporta l’individuazione di una soglia non superabile il quadro però si complica prevdendo la determinazione di valori limite, valori obiettivo e valori di attenzione. Numerosi sono i problemi connessi a questo potere perché implica: - l’individuazione del soggetto competente a fissare gli standard - la determinazione delle conseguenze in caso di loro violazione - l’impossibilità di valorizzare i comportamenti più virtuosi degli operatori e dunque l’eccessiva rigidità del meccanismo. I controlli vengono svolti dalle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA) e sono di norma organizzati secondo il metodo della programmazione della proporzionalità. In caso di violazione dell’autorizzazione o non rispetto degli standard e norme di legge stabiliti, in seguito a controlli gli operatori sono passibili di sanzione. Perciò il potere sanzionatorio consiste nell'irrogazione di determinate conseguenze sfavorevoli ai soggetti che abbiano posto in essere illeciti amministrativi. Va precisato però che accanto alle sanzioni amministrative ci possono essere anche sanzioni penali. 3. Talora al fine di conservare alcuni immobili che presentano peculiari caratteristiche, l’ordinamento consente all’amministrazione di sottoporre gli stessi a vincolo amministrativo. Il vincolo restringe le facoltà spettanti ai proprietari, in quanto consiste nell’imposizione di una serie di limiti, quali ad esempio non modificare, trasferire, alterare dalla sua destinazione il bene oppure compiere alcune opere. La legge prevede molte tipologie di vincoli, ad esempio
- idrogeologici, forestali, per la tutela delle acque, urbanistico-territoriali, naturalistici, ecc. Infine sono rilevanti i poteri di ordine che si dividono in comandi e divieti; nel primo caso il loro effetto è costituito da un obbligo di fare, mentre nel secondo - di non fare. 21) CHI PUO’ PARTECIPARE AI PROCEDIMENTI AMM. IN MATERIA AMBIENTALE? ● legge 241/1990 → livello minimo di protezione procedimentale; l’art.9 consente di intervenire nel procedimento ai “portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati” e ai soggetti pubblici portatori di interessi pubblici. La partecipazione si sostanzia nella possibilità di prendere visione degli atti del
procedimento e di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ● art.3-sexies d.lgs. 152/2006 → livello di protezione maggiore; precisa che chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e del paesaggio del territorio nazionale, richiamando la legge 241/1990, la Convenzione di Aarhus e il d.lgs. 195/2005. Va ricordato che la Convenzione di Aarhus, sottoscritta nel 1998 da 45 paesi tra cui l’Italia, contiene disposizioni sull’accesso all’informazione, sulla partecipazione del pubblico al processo decisionale e sull’accesso alla giustizia in materia ambientale. Oltre a un quadro più garantista della legga 241/90 , la Convenzione adotta una definizione più ampia di autorità pubblica, comprendendo accanto alle amministrazioni tradizionali, qualsiasi persona fisica o giuridica che abbia responsabilità o funzioni pubbliche o presti servizi pubblici attinenti con l’ambiente. Dunque la partecipazione è disciplinata con riferimento a ipotesi più estese. 22) INTERNALIZZAZIONE DEI COSTI e disciplina del danno ambientale Gli operatori, soprattutto quelli particolarmente qualificati, sapendo di essere obbligati a risarcire i danni ambientali, sono indotti ad adottare le misure più opportune volte a ridurre al minimo i rischi di un danno connesso alla loro attività. La disciplina del danno dovrebbe incidere sulle scelte degli imprenditori nella logica della internalizzazione dei costi ambientali, a prescindere dalla successiva commissione dell’illecito. In particolare, l’operatore è indotto a contenere l'impatto ambientale delle proprie iniziative, a condizione che il prevedibile costo dell’illecito ambientale superi il beneficio che egli ricava dal fatto di risparmiare sugli investimenti ambientali necessari per evitare il danno. Il d.lgs. 152/2006 definisce in modo ampio il “danno ambientale” come “qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto e indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata a quest’ultima”. Lo stesso decreto prevede una responsabilità oggettiva per le attività professionali intrinsecamente pericolose e riconosce una responsabilità per dolo o colpa negli altri casi. A livello europeo, la direttiva 2004/35/CE attuata in Italia con il d.lgs 152/2006 che a sua volta disciplina il danno ambientale, esclude dal proprio campo di applicazione importanti fattispecie, quali il danno da inquinamento atmosferico, acustico, elettromagnetico e ai beni paesaggistici. La direttiva dispone che in attuazione del principio chi inquina paga, l’operatore che ha cagionato il danno, è considerato responsabile. Protagonista assoluto della disciplina interna è il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, chiamato a prevenire, accertare e sanzionare gli illeciti, nonché l’unico legittimato ad agire in giudizio. Il ministro può scegliere se agire per risarcimento del danno ambientale in forma specifica, e se necessario per equivalente patrimoniale oppure procedere in via amministrativa con l’ordinanza a contenuto risarcitorio. La preferenza dell’ordinamento è nettamente a favore del rimedio amministrativo.
Al livello nazionale la legge 36/1994 disciplina per la prima volta l’uso delle risorse acquifere a servizio della collettività. Più di recente il d.lgs. 152/2006 all’art.114 dispone che “le acque costituiscono una risorsa che va tutelata e utilizzata secondo criteri di solidarietà; qualsiasi loro uso è effettuato salvaguardando le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale”. Vi è un rilevante episodio che vede come protagonista l’Italia in ambito europeo, con una sentenza del 2006, con cui venne condannata dalla corte di giustizia per essere venuta meno agli obblighi sanciti dalla direttiva nel trattamento delle acque reflue urbane nella provincia di Varese. Al giorno d’oggi per affrontare problemi dell’acqua nell’UE, ci si richiama alla direttiva quadro 200/60/CE, che pone alcuni principi fondamentali, tra i quali:
- l’acqua non è un prodotto commerciale al pari degli altri, bensì un patrimonio che va protetto;
- le acque comunitarie subiscono pressioni sempre maggiori a causa del continuo aumento della domanda di acqua di buona qualità;
- la fornitura idrica è un servizio di interesse generale. 25) INQUINAMENTO ATMOSFERICO L’inquinamento atmosferico costituisce una delle forme di aggressione dell’ambiente più pericolose. La Convenzione internazionale firmata a Ginevra nel 1979 ci offre per la prima volta la definizione di “inquinamento atmosferico”; si tratta dell’introduzione nell’atmosfera da parte dell’uomo, direttamente o indirettamente, di sostanze o di energia che abbiano effetti nocivi che possono mettere in pericolo la salute dell’uomo, danneggiare le risorse biologiche e degli ecosistemi, deteriorare i beni materiali e nuocere ai valori ricreativi”. A livello europeo, l’intera materia è stata riordinata dalla direttiva 2008/50/CE, il cui obiettivo è di raggiungere una qualità dell’aria più elevata possibile. Ciò significa intraprendere misure concrete per monitorare la purezza dell’aria ambiente ed eliminare qualsiasi inquinante. La direttiva specifica inoltre le modalità per valutare tali obiettivi e assumere eventuali azioni correttive in caso di mancato rispetto delle norme. In Italia è stata data attuazione a questa con il d.lgs. 155/2010, dove sono indicati in un unico documento i prodotti sottoposti a particolare disciplina. In più il d.lgs. 155/2010 nella logica della protezione della qualità dell’aria si articola nella fissazione di standard e nella previsione di strumenti pianificatori introducendo una distinzione tra:
- valori limite, che costituiscono il livello fissato, in base alle conoscenze scientifiche disponibili in un dato momento storico.
- livelli critici, oltre i quali possono verificarsi effetti negativi sulla vegetazione ad esempio ma non sugli esseri umani.
- soglie di allarme, oltre le quali sussiste un pericolo per la salute umana. Gli appena nominati valori di qualità dell’aria devono essere tempestivamente comunicati al pubblico. A livello internazionale non possiamo non nominare il Protocollo di Kyoto per l’importanza che ha avuto nel contrasto dell’inquinamento legato ai gas a effetto serra. L’inquinamento atmosferico infatti è prodotto da molte fonti: il traffico veicolare, gli impianti industriali e gli impianti termici civili. Il d.lgs 152/2006 si occupa in modo diretto degli ultimi due
fenomeni, mentre per quanto attiene alle emissioni causate dai veicoli fa riferimento alla disciplina posta dal codice della strada che prevede controlli di conformità e controlli relativi alla fase di circolazione. Sempre il codice della strada prevede poi la possibilità per il sindaco di emanare ordinanze volte a limitare la circolazione di tutte o alcune categorie di veicoli, per esigenze di “tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale”. Venendo alla disciplina dell’inquinamento atmosferico, occorre innanzitutto precisare che la stessa non si applica agli impianti di incenerimento, agli impianti di trattamento termico dei rifiuti, per i quali opera la speciale autorizzazione unica in materia di rifiuti. E’ importante anche la nozione di “emissione di sostanze inquinanti”, che sono sostanze che causano in modo diretto o indiretto un’alterazione dell’aria atmosferica e costituiscono un pericolo per la salute umana o per la qualità dell’ambiente. I valori limite di emissione sono fissati con decreti ministeriali sulla base delle migliori tecniche disponibili. Eventuali ulteriori limiti sono individuati da piani e programmi di qualità dell’aria. La tutela cui è assoggettata l’ambiente per quanto riguarda l’inquinamento atmosferico prevede un regime autorizzatorio. L’autorizzazione innanzitutto deve rispettare i valori limite di emissione fissati. Essa, a seguito di un’istanza da parte del gestore, dà avvio a un procedimento caratterizzato dalla indizione da parte delle autorità procedenti di una conferenza dei servizi, nel corso della quale si esprime con un contestuale esame di altri interessi coinvolti. Il codice disciplina espressamente l’ipotesi di inerzia, prevedendo che, se l’autorità competente non si pronuncia entro 120 giorni, il gestore può entro i successivi 60 giorni richiede al Ministro dell’ambiente di provvedere, notificando tale richiesta anche all’autorità competente. L’autorizzazione ha una durata di 15 anni e il rinnovo va richiesto almeno 1 anno prima della scadenza. Il rinnovo può essere altresì richiesto dall’autorità competente quando ciò sia necessario al fine di rispettare i valori limite di qualità dell’aria. Circa i controlli, l’autorità competente ha il potere di effettuare presso gli impianti tutte le ispezioni che ritenga necessarie per accertare il rispetto delle autorizzazioni. Il d.lgs.152/ individua le misure adottabili in caso di inosservanza delle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni. Si tratta di:
- diffida, ossia un’intimazione formale ad adempiere un'obbligazione contrattuale;
- diffida e sospensione dell’attività e
- revoca dell’autorizzazione con contestuale chiusura dell’impianto ovvero cessazione dell’attività. Con riferimento alla violazione di più comportamenti doverosi, la disciplina prevede sanzioni penali. 26) L’INQUINAMENTO ACUSTICO L’inquinamento acustico non è disciplinato dal d.lgs. 152/2006 come l’inquinamento atmosferico, bensì è oggetto della legge quadro 447/1995. Altre norme, per altro, si occupano di inquinamento da rumore: l’art.844 c.c. sulle immissioni, l’art.659 c.p. che punisce il disturbo delle occupazioni e del riposo delle persone, e la disciplina posta dal d.lgs. 285/1992 codice della strada, in relazione all’inquinamento prodotto da autoveicoli. A livello europeo è stata emanata la direttiva 2002/49/CE su determinazione e gestione del rumore ambientale. Tale fonte al fine di evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi
L’inquinamento elettromagnetico è legato all’incremento dell’impiego dell’energia elettrica e delle reti di telecomunicazione e soprattutto recentemente della diffusione della telefonia cellulare. Esso è caratterizzato dall’esposizione non desiderata a radiazioni non ionizzanti. Le sorgenti cui si applicano le disposizione della legge sono gli impianti, i sistemi e le apparecchiature per usi civili, militari e delle forze di polizia che possano comportare l’esposizione dei lavoratori e della popolazione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici con frequenza tra 0 Hz e 3000 Hz. Allo stato attuale delle conoscenze scientifiche non risulta accertata con sicurezza assoluta la pericolosità dell’esposizione a campi elettromagnetici, di qui la rilevanza del principio di precauzione. Il limite di esposizione costituisce il valore che non deve essere superato in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori. Il valore di attenzione rappresenta il limite che non deve essere superato negli ambienti abitativi, scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate. Il superamento dei limiti di emissione e dei valori di attenzione comporta l'applicazione di sanzioni amministrative, salvo che sia stato presentato un piano di risanamento. Importanti sono i piani di risanamento previsti per gli impianti radioelettrici e per gli elettrodotti con l’obiettivo di assicurare il rispetto dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione, nonché di raggiungere gli obiettivi di qualità. Le sanzioni sono amministrative, pecuniarie di ammontare assai elevato, per chi genera campi elettromagnetici superiori ai limiti massimi di esposizione e dai valori di attenzione. In caso di violazione delle prescrizioni sussistono pure sanzioni amministrative. 28) GESTIONE DEI RIFIUTI Gli Stati che perseguono gli sviluppi della propria economia sono chiamati ad affrontare il problema dei rifiuti e della loro crescita. Con la parola “rifiuto”, secondo quanto stabilito dalla direttiva 2008/98/CE si intende “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi”. Va precisato che non rientrano in questa categoria:
- i "sottoprodotti", ossia quei beni mobili che non costituiscono scopo primario della produzione
- i residui di produzione, ossia le materie prime secondarie che possono essere riutilizzate e hanno un valore economico. La gestione dei rifiuti che riguarda non solo le attività di smaltimento ma anche la raccolta, il trasporto e il recupero, è considerata attività di interesse pubblico. Tale gestione deve avvenire nel rispetto dei principi di precauzione, prevenzione, sostenibilità, proporzionalità, e che tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti devono cooperare a una corretta gestione degli stessi (secondo il principio di responsabilità condivisa) e sostenere i costi, in ossequio al principio “chi inquina paga”. La gestione dei rifiuti può avvenire secondo tre modalità:
- il produttore iniziale dei rifiuti o altri detentori possono provvedere direttamente al loro trattamento;
- possono consegnarli a un intermediario, impresa competente a effettuare le operazioni di trattamento
- possono affidarli a un soggetto pubblico o privato addetto alla raccolta dei rifiuti.
La responsabilità del produttore iniziale dei rifiuti o del detentore di regola permane per l’intera catena di trattamento. Il d.lgs. 152/2006 affida alle Regioni compiti di promozione della gestione integrata dei rifiuti, intesa come il complesso delle attività volte a ottimizzare la gestione dei rifiuti. Per quanto riguarda i poteri amministrativi conferiti dal d.lgs. 152/2006 e i relativi procedimenti amministrativi, di rilievo sono i piani di gestione dei rifiuti, predisposti dalle Regioni sulla base dei criteri generali stabiliti dallo Stato, sentite le province e le autorità d’ambito. Tali piani definiscono, per esempio, i criteri per la localizzazione degli impianti di smaltimento e per l’organizzazione dei servizi di raccolta dei rifiuti.
- LA PREVENZIONE E LA GERARCHIA NELLA GESTIONE DEI RIFIUTI: La disciplina dei rifiuti e della bonifica dei siti inquinati è contenuta nel d.lgs. 152/2006, modificata dal d.lgs. 25/2010 di attuazione della direttiva 2008/98/CE. La normativa riserva una priorità assoluta alla prevenzione e alla riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti. Ciò si riflette nella previsione che a loro gestione deve rispettare una ben precisa “gerarchia”, ossia un ordine di priorità di ciò che costituisce la migliore opzione ambientale in materia:
- prevenzione
- preparazione per il riutilizzo
- riciclaggio
- recupero di altro tipo
- smaltimento.
- E’ importante sottolineare che per “ prevenzione ” si intendono tutte le misure adottate prima che una sostanza divenga rifiuto, e sono finalizzate a ridurre la quantità dei rifiuti stessi. Una forma di prevenzione è il riutilizzo di oggetti e materiali per la stessa finalità per la quale erano stati concepiti, onde allungarne il ciclo di vita.
- Nella gerarchia delle opzioni di gestione dei rifiuti la prevenzione è seguita dalla “ preparazione al riutilizzo ”: con tale espressione si indicano tutte le attività di controllo, pulizia o riparazione tramite le quali componenti di prodotti che sono già diventati rifiuti, vengono preparati in modo da poter essere reimpiegati senza ulteriore pretrattamento.
- Il " riciclaggio " comprende qualsiasi operazione di recupero tramite le quali i rifiuti sono trattati per ottenere i prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini e include il trattamento di materiale organico. Elemento essenziale per il riciclaggio e il recupero dei rifiuti è poi la raccolta differenziata, che deve essere obbligatoriamente organizzata dai Comuni.
- La preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio sono adottati con priorità rispetto al “ recupero d’altro tipo ”, ossia dei rifiuti come fonte di energia. Tutte e tre le operazioni rispondono comunque alla logica per la quale il rifiuto non è una sostanza da eliminare ma può essere una risorsa da utilizzare ulteriormente. Fatta salva l’esigenza primaria della prevenzione e riduzione della produzione dei rifiuti, la disciplina privilegia le operazioni di recupero: esse sono incentivate anche mediante la previsione di procedure semplificate, che riguardano il recupero dei rifiuti speciali e di alcune categorie di quelli urbani. La possibilità di ricorrere a tale procedura è prevista a condizione che i rifiuti siano effettivamente avviati al recupero e che siano rispettate le norme tecniche.
