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VILLANI LIBRO DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA
PRIMO CAPITOLO:ORIGINI, EVOLUZIONE E CARATTERI DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA
- Uno dei primi promotori del progetto di UNIRE gli Stati Europei fu il conte Richard Kalergi, il quale fondò l’UNIONE PANEUROPEA, per preservare l’Europa dalla minaccia sovietica e dalla dominazione economica degli Stati Uniti. Principi ispiratori del progetto:
- visione di tipo confederale , Aristide Briand, proponeva creazione di un’organizzazione politica tra gli Stati SENZA mettere in discussione la loro sovranità (PERMANENZA
NAZIONALISMI);
- visione di tipo federalista , Spinelli, Rossi e Colorni, la cui impostazione espressa nel Manifesto di Ventotene aveva l’IMMEDIATO obiettivo di un’unione politica dei Paesi Europei,
i quali avrebbero dovuto RINUNCIARE alla propria sovranità per creare la FEDERAZIONE EUROPEA (NO NAZIONALISMI);
- visione funzionalista e graduale , De Gasperi, con obiettivo simile alla seconda concezione, prevedeva però che tale integrazione tra i Paesi Europei dovesse verificarsi
PROGRESSIVAMENTE.
- OECE: Organizzazione Europea di Cooperazione Economica, è una delle prime organizzazioni europee, creata nel 1948 sotto la spinta di George Marshall, il quale chiedeva di attuare un’istituzione che avesse il compito di amministrare gli aiuti del Piano Marshall per la ricostruzione dell’Europa sconvolta dalla guerra; respinta da URSS, ma ACCOLTA dai Paesi dell’Europa Occidentale. Esaurito tale compito essa si trasformò in OCSE , organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, ossia destinata ad operare tramite ORGANI. 3) CECA: nasce come una comunità sopranazionale, la cui NOVITA’ è il TRASFERIMENTO dei poteri sovrani degli Stati Membri ad ENTI, ossia tali comunità. All’origine della CECA c’è la dichiarazione di Robert Shuman, che contiene la PROPOSTA di METTERE IN COMUNE l’insieme della produzione di carbonio ed acciaio, assicurando la loro libera circolazione. L’apparato organizzativo prevedeva un’ Alta Autorità composta da personalità indipendenti con compiti normativi ed esecutivi, soggette al controllo giurisdizionale dell’ Assemblea Comune, del Consiglio dei Ministri e della Corte di Giustizia. La proposta fu accettata da sei Stati (Germania, Italia, Olanda, Belgio e Lussemburgo) i quali nel 1951 firmarono il TRATTATO ISTITUTIVO della CECA. Il suo scopo è la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, con eliminazione divieto dei dazi e libera circolazione dei prodotti tra gli Stati membri. La CECA aveva un TERMINE DI DURATA, stabilito dal Trattato di Parigi, di 50 anni dalla sua entrata in vigore (1952), infatti si ESTINSE nel 2002. 4) CED: Comunità Europea di Difesa. Il suo trattato istitutivo fu sottoscritto dagli stessi Stati della Ceca; comportava la creazione di un esercito europeo , di un apparato istituzionale e di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno stato membro. NON ENTRO’ MAI IN VIGORE , perché non fu ratificato dalla Francia. Il progetto era considerato troppo ambizioso e poco realistico. Portò però alla firma del Trattato Istitutivo della CEE. CEE: Comunità Economica Europea. Ha natura economica e commerciale , prevede un intervento generale. Stabilisce un’unione doganale, implicante l’eliminazione di qualsiasi ostacolo agli scambi di merci tra gli Stati Membri, nonché riguardo la libera circolazione di persone, servizi e capitali. Obiettivi ispirati a principi liberisti di economia di mercato aperto, e politiche quali politica agricola comune, politica sociale, politica dei trasporti. Interviene soprattutto nei settori più deboli dell’economia. Prevede RIEQUILIBRIO dei poteri a favore del Consiglio. Sentenza Gend en Loos: lo scopo del Trattato CEE implica che esso va al di là di un accordo che si limitasse a creare degli obblighi reciproci tra gli Stati contraenti, infatti si instaurano organi investiti istituzionalmente di poteri sia nei confronti degli Stati Membri che dei loro cittadini. CEEA: Comunità Europea Energia Atomica. Scopo: elevare il tenore di vita degli Stati Membri, sviluppare scambi con altri Paesi e realizzare un mercato comune di materiali e attrezzature speciali.
- La differenza tra le Comunità internazionali sopra citate e le Organizzazioni internazionali è il loro CARATTERE SOPRANAZIONALE. Entrambe nascono dalla conclusione di un accordo tra gli Stati membri, MA nelle organizzazioni internazionali gli Stati membri sono rappresentati esclusivamente dai propri governi, e NON vi è alcuna forma di partecipazione dei popoli di tali Stati. L’elemento caratterizzante della sopranazionalità è dato dal trasferimento parziale di sovranità dagli Stati Membri all’Unione. In virtù della DIRETTA APPLICABILITA’ di larga parte del diritto UE, vanno riconosciuti quali soggetti sia gli Stati Membri che i loro cittadini.
- Il parziale “trasferimento” di sovranità riguarda sia la potestà legislativa sia quella giudiziaria. In questo ultimo caso va ricordata la competenza “pregiudiziale” o “di rinvio” della Corte di Giustizia : qualora dinanzi ad un giudice nazionale sorga una questione o un dubbio sull’interpretazione o sulla validità dei Trattati europei, DEVE sospendere il processo interno e trasmettere il tutto alla Corte di Giustizia, che NON decide il caso concreto ma si PRONUNCIA SULLA CORRETTA INTERRPETAZIONE DELLA NORMA EUROPEA, la decisione compete comunque al giudice nazionale. La sentenza della CdG è OBBLIGATORIA per il giudice a quo, ma comunque produce effetti generali, vincolando i giudici interni e la PA a conformarsi.
- Il nucleo originario degli Stati comprende i 6 fondatori, ma si è allargato fino a 28 Stati. Per tutelare i nuovi componenti e differenziarli dai 6 sono state introdotte negli atti di adesione le “clausole di salvaguardia”, che tengono conto delle difficoltà che i nuovi Stati Membri potrebbero avere nell’adattarsi ai preesistenti standard normativi europei. 8) DAGLI ANNI 80 si è messo in moto il processo che ha portato all’attuale Unione Europea. Uno dei passaggi più significativi fu l’adozione dell’ ATTO UNICO EUROPEO , in vigore dal 1 luglio 1987 che fa seguito al Trattato Spinelli non entrato in vigore per assenza di ratifiche degli Stati. L’Atto Unico contemplò una cooperazione europea in materia di politica estera basata sull’informazione reciproca tra Stati. Esso fissava una data precisa (31 dicembre 1992) entro la quale la CEE doveva adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno, che prevedeva la realizzazione di QUATTRO LIBERTA’ FONDAMENTALI: merci, persone, servizi e capitali. 9) TRATTATO DI MAASTRICHT 1992 : detta la STRUTTURA PORTANTE DELL’UE, entra in vigore nel 1993. Ricomprende le tre Comunità originarie (CEE, CEEA, CECA) instaurando forme di cooperazione tra gli Stati membri su 2 nuove materie: PESC politica estera e di sicurezza comune e GAI giustizia e affari interni. Così l’UE si fonda su TRE PILASTRI:
- PRIMO: rappresentato dalle Comunità Europee;
- SECONDO: PESC;
- TERZO: GAI. Tale articolazione è SUPERATA con il TRATTATO DI LISBONA 2007: - nel PRIMO pilastro prevale il carattere sopranazionale delle Comunità, quindi operano le istituzioni, i procedimenti e il sistema di fonti;
- negli ALTRI DUE pilastri prevale il carattere intergovernativo nel quale operano gli Stati membri rappresentati dai rispettivi governi. Il Trattato di Maastricht stabilisce i “criteri di convergenza” per il passaggio alla moneta unica euro ; riconosce espressamente i diritti fondamentali risultanti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo; istituisce la cittadinanza europea; istituisce una nuova procedura di codecisione che comporta che l’atto venga adottato solo se vi è la comune volontà di Consiglio e Parlamento Europeo; accetta il modello di un’ integrazione non necessariamente uniforme per tutti gli Stati Membri. 10) TRATTATO DI AMSTERDAM 1997 : entra in vigore nel maggio 1999. In esso si accentua la connotazione politico-sociale della costruzione europea, proclamando i principi di libertà , democrazia , rispetto dei diritti umani , stato di diritto quali PRINCIPI FONDANTI DELL’UE , inserendo tra i suoi obiettivi promuovere un buon livello di occupazione. Prevede la cooperazione rafforzata. Modifica il secondo pilastro istituendo l’ Alto Rappresentante, e “comunitarizza” il terzo pilastro, riducendo la sua applicazione alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. TRATTATO DI NIZZA 2001 : in vigore nel 2003, contiene novità relativamente all’organizzazione giudiziaria, all’ampliamento dell’ambito di applicazione della procedura di codecisione e della cooperazione rafforzata. E’ stato firmato a Roma il TRATTATO CHE ADOTTA UNA COSTITUZIONE PER L’EUROPA, non entrato MAI in vigore, perché occorreva la ratifica di tutti gli Stati membri. Avrebbe portato alla trasformazione dell’assetto normativo e istituzionale. Comunemente denominato Costituzione Europea , il cui testo era stato redatto da una “Convenzione”, un organo collegiale. L’ultima parola restava ai governi, riuniti in conferenza intergovernativa. 11) TRATTATO DI LISBONA 2007 : la sua entrata in vigore era subordinata alla ratifica di tutti gli Stati e sarebbe dovuta avvenire il 1 gennaio 2009 per consentire che le elezioni del Parlamento Europeo avvenissero alla luce del nuovo trattato. Il processo delle ventisette ratifiche fu travagliato , perché il Trattato ha incontrato una BOCCIATURA nel Referendum tenutosi in Irlanda nel 2008; dopo varie concessioni nei confronti di questo Paese avvenne un secondo Referendum nel 2009 con ratifica dell’Irlanda. Ma anche in Germania sono sorti problemi relativi alla compatibilità del trattato con la Costituzione Tedesca. Va ricordata anche l’ostilità della Polonia e della Repubblica Ceca. Quando l’entrata in vigore era impedita alla sola Repubblica Ceca, si è infine raggiunto un compromesso, attraverso la concessione degli stessi diritti già concessi alla Polonia e al Regno Unito. Ciò ha consentito la ratifica della Repubblica Ceca, che ha portato all’ entrata in vigore, 1 dicembre 2009, del Trattato di Lisbona. La sua denominazione ufficiale è “ Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunità Europea” , conserva la separazione tra TUE e TFUE (che prima prendeva il nome di Trattato sulla Comunità Europea). Si verifica l’ UNIFICAZIONE DELL’UNIONE E DELLA COMUNITA’ EUROPEA IN UNIONE EUROPEA. TUE e TFUE non esauriscono il quadro normativo, che comprende anche 37 PROTOCOLLI sulla materia. Il Trattato di Lisbona ABOLISCE LA STRUTTURA IN TRE PILASTRI. Le novità più significative sono l’istituzione di un Presidente dell’Unione eletto per due anni e mezzo dal Consiglio Europeo, e la creazione dell’ Alto Rappresentante. Aumento poteri del Parlamento Europeo sia in materia di bilancio che adozione di atti UE. Garantito il valore obbligatorio della Carta di Nizza dei diritti fondamentali. SECONDO CAPITOLO: STRUTTURA, OBIETTIVI E PRINCIPI DELL’UNIONE EUROPEA
1) OBIETTIVI UE: art 3 TUE. Confluiscono gli obiettivi che in passato caratterizzavano i 3 pilastri. Par. 1: “L’Unione si prefigge di promuovere la PACE, i suoi valori e il BENESSERE dei
suoi popoli”. Par. 2: “ L’Unione offre ai cittadini uno spazio di LIBERTA’, SICUREZZA e GIUSTIZIA senza frontiere interne, in cui si assicura la LIBERA CIRCOLAZIONE delle persone [..]” Par. 3: “ L’Unione instaura un MERCATO INTERNO. Si adopera per lo sviluppo sostenibile per l’Europa. L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà. Promuove inoltre la coesione economica, sociale e territoriale, la solidarietà tra gli Stati Membri. Rispetta la ricchezza della sua diversità culturale [..]”.
Mercato interno: art 26 par 2 TFUE. “ il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni dei Trattati”. Art 3, par 4 TUE: “L’Unione istituisce un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’ euro ”. La politica economica è condotta congiuntamente dall’ Unione e dagli Stati Membri , questi ultimi non sono totalmente liberi perché l’UE adotta degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell’Unione. L’UE esercita la politica economica tramite organi monetari (SEBC, BCE), mentre per la politica dei cambi è stabilita la competenza del Consiglio. Il meccanismo di sorveglianza su tale politica è stato rafforzato attraverso un nuovo “ Patto di stabilità e crescita ” (cd. Six Pack) consistente in cinque regolamenti ed una direttiva , che prevedono forme di sorveglianza preventiva e rigorosi controlli e sanzioni. TRATTATO DI BRUXELLES 2002 ( FISCAL COMPACT ): prevede per i Paesi contraenti l’inserimento, in ciascun ordinamento statale, di diverse clausole o vincoli (ex: obbligo di perseguimento del pareggio di bilancio, riduzione del rapporto tra debito pubblico e PIL, ETC); istituisce la Corte dei Conti. OBIETTIVI NELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI: L’Unione afferma e promuove i suoi interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo [..]”. Ciò dimostra la VOLONTA’ dell’UE a dar vita ad una POLITICA ESTERA UNITARIA, ponendosi sulla scena internazionale come soggetto politico e facendosi portatrice di interessi e valori di carattere generale, confermando la sua sottoposizione al diritto internazionale.
2) VALORI SUI QUALI UE SI FONDA: art 2 TUE.
“L’Unione si fonda sui valori della dignità umana , della libertà , dell’ uguaglianza e del rispetto dei diritti umani , compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati Membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”. Tali valori vengono posti a fondamento dell’UE. La dignità umana appare come il fondamento dell’intero complesso dei diritti umani. Così come l’ uguaglianza, costituisce essa stessa un diritto fondamentale; La libertà è intesa come garanzia di rispetto della sfera di autonomia dei cittadini rivendicata nei riguardi dei pubblici poteri e sottratta alla loro ingerenza; La democrazia richiede la derivazione dei pubblici poteri dalla volontà popolare; Lo stato di diritto comporta la sottoposizione delle società e dei poteri pubblici alla legge; Il rispetto dei diritti umani implica un rinvio non solo agli ordinamenti interni ma anche ai principi affermatisi a livello internazionale, come la Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo.
3) PROCEDIMENTO DI CONTROLLO SULLA CONDOTTA DEGLI STATI MEMBRI: art 7 TUE può condurre all’accertamento di una grave e persistente violazione (NON sporadica) dei
suddetti valori e di conseguenza, a sanzioni sospensive di diritti inerenti alla qualità di membro dell’Unione. Procedura garantista non soggetta ad un adeguato controllo giudiziario. Dalla sua introduzione con Trattato di Amsterdam, tale procedimento non è mai stato applicato.
_1. Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento Europeo o della Commissione, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del PE, può CONSTATARE che ESISTE un EVIDENTE RISCHIO di violazione grave da parte di uno Stato Membro.
- Il Consiglio ascolta lo Stato membro in questione e può rivolgergli RACCOMANDAZIONI, verificando se i motivi che hanno portato alla constatazione restano validi.
- Il Consiglio Europeo, previa approvazione del PE, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro, dopo aver invitato tale Stato a presentare osservazioni.
- Qualora sia effettuata la constatazione, il Consiglio può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione, il quale però continua ad esser vincolato dagli obblighi che gli derivino dai Trattati.
- Il Consiglio, può successivamente decidere di modificare o revocare le misure adottate._
4) CITTADINANZA EUROPEA: art 9 TUE. “ Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera più possibile aperta e
vicina ai cittadini”. Tale norma enuncia il principio di prossimità. Rilevante è il potere di iniziativa popolare il quale prevede che “ I cittadini dell’UE, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza ed un numero significativo di Stati membri, possono prendere l’iniziativa di invitare la Commissione Europea a prestare una proposta su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono sia necessario un intervento”. La procedura prende avvio con una proposta di iniziativa da parte di un comitato d organizzatori , che viene registrata dalla Commissione, la quale esamina l’iniziativa traendo le sue conclusioni. PRINCIPI DEMOCRAZIA RAPPRESENTATIVA art 10 TUE. I cittadini sono esclusivamente rappresentati , a livello dell’Unione, nel Parlamento Europeo. Gli Stati Membri sono rappresentati dal Consiglio europeo dai rispettivi capi di Stato e di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi. I Parlamenti nazionali oltre alla rappresentanza indiretta, ossia nei rapporti con i rispettivi governi, svolgono anche una rappresentazione popolare diretta, quindi rappresentando i rispettivi popoli nei rapporti con le istituzioni europee. Essi contribuiscono al buon funzionamento dell’Unione Il Parlamento Europeo ha rappresentanza in chiave sopranazionale. Il suo ruolo si esplica anche nei rapporti con le altre istituzioni europee, basti ricordare i poteri del PE nei riguardi della Commissione. Tenui restano i rapporti del PE con Consiglio Europeo e Consiglio. I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione; il loro ruolo emerge nella composizione del PE.
5) DIRITTI UMANI art 6, par 2 TUE riconosciuti dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo. “ L’Unione riconosce i diritti, le libertà ed i principi sanciti nella Carta dei diritti
fondamentali dell’UE, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati”. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. I diritti fondamentali fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali. In una prima fase, la Corte di Giustizia aveva rifiutato di tener conto della eventuale violazione dei diritti umani. Successivamente la Corte ha compiuto una decisiva svolta affermando che i diritti umani fondamentali fanno parte del diritto comunitario, ciò determina la loro obbligatorietà sia per le Istituzioni europee, che per gli Stati membri.
6) PROCEDIMENTO DI REVISIONE DEI TRATTATI: art 48 TUE. Ogni Stato o la Commissione può sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i Trattati su cui è fondata l’Unione,
in base a:
- Procedura di revisione ordinaria: Il governo di qualsiasi Stato membro, il PE o la Commissione possono sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i Trattati; essi sono
trasmessi dal Consiglio al Consiglio Europeo e notificati ai Parlamenti nazionali; Qualora il Consiglio Europeo adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all’esame delle modifiche proposte, il Presidente del Consiglio Europeo convoca una convenzione. In caso di modifiche istituzionali nel settore monetario, è consultata anche la BCE. Una conferenza dei rappresentati dei governi degli Stati membri è convocata dal Presidente del Consiglio allo scopo di stabilire di comune accordo le modifiche dei Trattati, che entrano in vigore dopo esser state ratificate da tutti gli Stati membri. Qualora, al termine di DUE ANNI a decorrere dalla firma di un Trattato che modifica i Trattai, quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato e uno o più Stati abbiano dubbi, la questione è deferita al Consiglio Europeo.
- Procedura di revisione semplice: Il governo di qualsiasi Stato membro, il PE o la Commissione possono sottoporre al Consiglio Europeo alcuni progetti intesi a modificare le
disposizioni della parte terza del TFUE. Il Consiglio delibera all’unanimità previa consultazione del PE, della Commissione e se riguarda il settore monetario della BCE. Tale decisione entra in vigore SOLO previa approvazione degli Stati membri. Ogni decisione del Consiglio Europeo deve essere trasmessa ai Parlamenti nazionali, in caso di OPPOSIZIONE di questi ultimi la decisione NON è adottata. In base al paragrafo 6 è stato concluso il Trattato istitutivo del MES ( Meccanismo Europeo di Stabilità ) sottoscritto da 17 Stati membri che adottano l’euro, nel 2011.
- Procedure di “revisione delegata”: consistono nell’attribuzione alle istituzioni europee del potere di adottare atti diretti ad integrare o sviluppare il contenuto di particolari
disposizioni. Ex: elezione a suffragio universale diretto del PE Disposizione abilitante consente al Parlamento e al Consiglio di istituire Tribunali Specializzati incaricati di conoscere talune categorie di ricorsi in materie specifiche.
7) AMMISSIONE DI NUOVI MEMBRI: art 49 TUE , prevede 2 fasi:
- Si svolge nel quadro delle istituzioni europee: il procedimento prende avvio su iniziativa dello Stato che ha chiesto di aderire all’UE. Son previsti 2 requisiti: di natura geografica e di natura politica nel senso che lo Stato deve rispettare i principi su cui si fonda l’UE. Sull’ ammissione il Consiglio deve deliberare all’UNANIMITA’: la sua pronuncia fa seguito ai pareri della Commissione e all’approvazione del Parlamento.
- la seconda fase si conclude con la stipulazione di un contratto tra lo Stato aderente e gli Stati membri contenente le condizioni di ammissione e gli adattamenti ai Trattati. L’ ingresso dello Stato si verifica solo quando entra in vigore l’atto di adesione, con la ratifica degli Stati contraenti. Ogni Stato Europeo che rispetti i valori su cui si fonda l’UE e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione. I criteri di ammissibilità sono 3: giuridico , ossia la capacità di adattarsi all’acquis dell’Unione; politico relativo al rispetto dei valori su cui si fonda l’Unione; economico volto ad assicurare il funzionamento di un mercato aperto in libera concorrenza.
8) RECESSO DALL’UNIONE EUROPEA: il TUE NON conteneva alcuna disposizione sul recesso unilaterale degli Stati membri “Il presente Trattato è concluso per una durata illimitata”.
Il Trattato di Lisbona, per la prima volta, ha attribuito agli Stati membri il diritto di recesso volontario cioè non più subordinato a condizioni sostanziali quali il consenso degli Stati membri o un mutamento di circostanze. Ogni Stato può decidere di recedere dall’Unione, notificando la sua intenzione al Consiglio Europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio Europeo, l’Unione negozia e conclude con tale stato un accordo di recesso , concluso a nome dell’Unione dal Consiglio. I Trattati cessano di essere applicabili allo Stato
qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia sede sociale in uno Stato membro, riguardanti casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni dell’UE, eccetto la Corte di Giustizia. Istruisce tali denunce e riferisce a riguardo, procedendo alle indagini che ritiene giustificate. Qualora constati un caso di cattivo esercizio, investe l’istituzione interessata che ha tre mesi per comunicargli il suo parere. Il Mediatore trasmette poi una relazione al PE e all’istituzione. Ogni anno il Mediatore presenta una relazione col risultato delle sue indagini.
6) LA TUTELA DIPLOMATICA E CONSOLARE ALL’ESTERO art 23 TFUE. Ogni cittadino dell’Unione gode, nel territorio di un Paese Terzo , della tutela da parte delle autorità
diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. I casi di tutela sono: decesso, incidente, malattia grave, arresto o detenzione, essere vittima di atti di violenza [..]. Salvo in caso di estrema urgenza, non può esser concesso alcun anticipo o aiuto pecuniario a favore di un cittadino dell’Unione senza l’autorizzazione delle autorità competenti dello Stato membro di cui ha la cittadinanza. Il governo dello Stato membro di cui il richiedente ha la cittadinanza rimborsa tutte le spese su richiesta del governo dello Stato membro che fornisce assistenza. QUINTO CAPITOLO: LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE E DELLA COMUNITA’ EUROPEA
1) QUADRO GENERALE DELLE ISTITUZIONI E DEGLI ORGANI. L’UE dispone di un quadro istituzionale unico, che mira a promuovere i valori, perseguire gli obiettivi, servire i suoi
interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni. Le istituzioni dell’UE sono : - Parlamento europeo;
**- Consiglio europeo;
- Consiglio;
- Commissione (Europea);
- Corte di Giustizia dell’UE;
- Banca Centrale Europea;
- Corte dei Conti** Le istituzioni agiscono nei limiti delle attribuzioni conferitegli dai Trattati, regolamentazioni dei diversi organi son ripartite tra TUE e TFUE. I rapporti tra queste istituzioni seguono il principio di leale collaborazione, dalle loro competenze emerge un principio di equilibrio istituzionale. Il PE, il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitato delle regioni , che esercitano funzioni consultive. La Corte di Giustizia, la Corte dei Conti e la BCE sono dotate di piena indipendenza , trattandosi di istituzioni giudiziarie. L’Unione prevede poi un Sistema Europeo di Banche Centrali ( SEBC ) formato dalla BCE e dalle Banche centrali nazionali, nonché da altri organi bancari quale la Banca Europea per gli Investimenti (BEI). I Trattati istituiscono anche organi ausiliari con funzioni consultive. Hanno vari compiti, di gestione, di coordinamento, scientifici, designati con il nome di agenzie (Eurojust, Europol, in cooperazione penale).
2) IL PARLAMENTO EUROPEO art 14 TUE è un’istituzione rappresentativa dei cittadini dell’UE, l’ organo democratico per eccellenza. Esso esercita, congiuntamente al Consiglio la
funzione legislativa e la funzione di bilancio; esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai Trattati. Elegge il Presidente della Commissione. E’ composto di rappresentanti dei cittadini dell’Unione, il loro numero è max 750 + Presidente ; NON si stabilisce un numero fisso per ogni Paese, ma solo un numero max dell’intero Parlamento. La rappresentanza dei cittadini è garantita in modo digressivamente proporzionale (non in rapporto diretto con il numero di cittadini, gli Stati demograficamente maggiori hanno un numero di parlamentari inferiore rispetto a quello che spetterebbe in base al criterio proporzionale) , con una soglia minima di 6 membri per Stato membro. A ciascuno Stato NON sono assegnati PIU’ di 96 seggi. Il Consiglio Europeo adotta all’unanimità, su iniziativa del PE e con la sua approvazione, una decisione che stabilisce la composizione del PE. Il PE elegge tra i suoi membri il Presidente e l’ufficio di presidenza. Le prime elezioni del PE si son tenute nel 1979. I membri sono eletti a suffragio universale , diretto , libero e segreto , per un mandato di 5 anni ; è per loro prevista un’ incompatibilità con le cariche di Commissione, Corte di Giustizia, governo di uno Stato membro, nonché con il mandato di membro del Parlamento nazionale. I membri godono anche di privilegi ed immunità , infatti non possono esser ricercati, detenuti o perseguiti a motivo delle opinioni o dei voti espressi nell’esercizio delle loro funzioni”. Competente a revocare l’immunità è lo stesso PE. I parlamentari si aggregano secondo affinità politiche, per un gruppo parlamentare è necessario che i componenti provengano da almeno ¼ degli Stati membri. NON sono ammessi i gruppi misti.
3) ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DEL PE, il PE elegge:
- il Presidente (Martin Schultz) e l’Ufficio di Presidenza ( Presidente, vicepresidenti e questori );
- quattordici vicepresidenti e cinque questori , mandato 2 anni e mezzo (½ mandato PE); Conferenza dei Presidenti: formata dal Presidente PE e dai Presidenti dei gruppi politici;
Conferenza dei Presidenti di commissione: composta dai Presidenti di tutte le commissioni, di carattere permanente o speciale. Commissioni speciali: costituite dal Parlamento per una questione particolare e hanno durata di massimo 12 mesi. Commissioni permanenti: hanno il compito di preparare, istruire e consultare le tematiche sulle quali dovrà deliberare il PE, esprimendosi con risoluzioni, pareri e raccomandazioni; in carica 2 anni e mezzo. Commissioni temporanee: sono costituite dal PE per una specifica questione d’inchiesta , che ha ad oggetto una violazione del diritto UE o un’amministrazione scorretta degli organi UE o degli Stati. Hanno durata di 12 mesi e cessano di esistere al deposito della loro relazione. Il PE partecipa anche alla formazione di altre istituzioni, quali Corte dei Conti e Comitato esecutivo BCE. Nomina in via esclusiva il Mediatore Europeo. Il PE tiene una sessione ordinaria annuale e si riunisce di diritto il secondo martedì del mese di marzo; sin riunisce inoltre a richiesta della maggioranza dei suoi membri, del Consiglio o Commissione. Strasburgo: tornate plenarie mensili; Bruxelles: tornate aggiuntive e riunioni delle Commissioni. VOTAZIONE: il PE delibera a maggioranza dei suffragi espressi. Il numero legale occorrente affinché il PE possa svolgere i suoi lavori è dato da 1/3 dei componenti ma le votazioni sono valide qualunque sia il numero dei votanti a meno che il Presidente constati l’assenza del numero legale. Diverse maggioranze su specifiche materie : maggioranze aggravate per ammissione nuovi membri.
4) Il RUOLO iniziale del PE era meramente consultivo , il ruolo decisionale apparteneva alla Commissione. Il PE assunse un potere “legislativo” mediante l’istituzione della
procedura di codecisione , che mette il PE in una posizione paritaria con il Consiglio. Questa procedura con il Trattato di Lisbona è diventata la procedura legislativa ordinaria. La PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA consiste nell’ adozione congiunta di un regolamento , di una direttiva e di una decisione da parte del PE e del Consiglio su proposta della Commissione. Il PE esercita funzioni in materia di bilancio , significativi poteri di controllo sulle istituzioni , funzioni di controllo politico e consultive, elegge il Presidente della Commissione. Il Trattato di Maastricht ha riconosciuto al PE il potere di impulso anche detto preiniziativa nei confronti della Commissione. A maggioranza dei membri che lo compongono il PE può chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni per le quali reputa necessaria l’elaborazione di un atto dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati. Nei rapporti con la Commissione il PE esamina, in seduta pubblica almeno un mese prima dell’apertura della sua sessione, la relazione generale annuale che la Commissione pubblica ogni anno. I due controlli più incisivi del PE sulla Commissione sono le interrogazioni e le mozioni di censura. Interrogazioni: possono esser presentate dal PE o da singoli deputati; la Commissione è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto. Il question time è un periodo inserito in ciascuna tornata riservarto alle interrogazioni, nel quale ogni deputato ne può presentare una sola alla Commissione. Mozione di censura: potere di provocare le dimissioni della Commissione, esprime un rapporto di fiducia tra le due istituzioni. Se la mozione di censura è approvata dal PE, i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni e l’Alto Rappresentante si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione. Essi rimangono in carica per l’ordinaria amministrazione fino alla loro sostituzione. NON è ammessa la censura contro singoli commissari. Scarsi sono i rapporti del PE con la BCE; Il Presidente della BCE deve presentare una relazione annuale al PE sull’attività del SEBC e sulla politica monetaria. La sua posizione resta del tutto marginale nel settore PESC (dove rilevano Consiglio e Cons Europeo)
5) IL CONSIGLIO EUROPEO, COMPOSIZIONE, FUNZIONAMENTO E PRESIDENTE C.E.
Il Consiglio Europeo è nato nella prassi dei c.d. Vertici per affrontare problemi ed assumere decisioni politiche sul cammino di integrazione europea. Sino all’Atto Unico Europeo restò estraneo al sistema normativo ed organizzativo delle Comunità Europee, l’art2 gli diede formale riconoscimento stabilendo la composizione e che si riunisse 2 volte l’anno, senza precisarne le funzioni. Con il Trattato di Maastricht è stato formalmente inserito nell’UE , e con il Trattato di Lisbona ha ricevuto la qualificazione di istituzione. Il consiglio europeo è composto dai capi di Stato e di governo degli Stati membri, dal suo Presidente, e dal Presidente della Commissione. L’Alto Rappresentante partecipa ai lavori. Si riunisce 2 volte a semestre su convocazione del Presidente, i membri del Consiglio possono decidere di farsi assistere ciascuno da un ministro, mentre il Presidente da un membro della Commissione. Il Consiglio Europeo si pronuncia per consenso, salvo i Trattati dispongano diversamente. Il Consiglio elegge il Presidente a maggioranza qualificata per un mandato di 2 anni e mezzo , rinnovabile una volta; è un organo individuale che NON può esercitare alcun mandato nazionale. Il Consiglio può porre fine al mandato del Presidente in caso di impedimento o colpa grave. Compiti Presidente Consiglio Europeo: - Presiede ed anima i lavori del Consiglio;
- Assicura la continuità dei lavori del Consiglio; - Si adopera per facilitare la coesione e il consenso nel Consiglio;
- Presenta al PE una relazione dopo ciascuna riunione del CE. Il Presidente svolge un ruolo di coordinamento , preparazione e mediazione nel Consiglio Europeo.
6) LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO EUROPEO. Il Consiglio Europeo da all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali.
Non esercita funzioni legislative. Svolge un ruolo di primo piano nell’ azione esterna dell’Unione , in particolare in materia PESC , investendo il compito di individuare gli interessi strategici dell’Unione, fissare gli obiettivi e definire gli orientamenti generali di tale politica, comprese le questioni in materia di difesa. L’ atto del Consiglio Europeo è una raccomandazione , di per sé non vincolante. Con il Trattato di Lisbona per la prima volta è stata prevista la possibilità di impugnare dinanzi alla Corte di Giustizia atti del Consiglio Europeo ritenuti illegittimi, purché destinati a produrre effetti nei confronti di terzi. Il Consiglio ha svolto anche un ruolo positivo , riuscendo talvolta a sbloccare situazioni di impasse ed assumendo decisioni politiche fondamentali come quelle sull’allargamento, sulla moneta unica [..].
7) IL CONSIGLIO art 16 TUE è un organo tipicamente intergovernativo composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale abilitato ad impegnare il
governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. Il Consiglio esprime gli interessi particolari dei singoli Stati membri , interessi che raggiungono la loro sintesi negli atti adottati dal Consiglio, considerati quali atti organici imputabili giuridicamente allo stesso Consiglio e NON ai singoli Stati membri. La composizione del Consiglio è variabile poiché è formato da ministri competenti rationae memoriae in corrispondenza agli argomenti di volta in volta posti al suo ordine del giorno. Il Consiglio è formato da dieci formazioni idonee a coprire il complesso di materie di competenza UE; il TUE prevede due formazioni del Consiglio:
- Consiglio “Affari Generali” che assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio; prepara le riunioni del Consiglio Europeo.
- Consiglio “Affari Esteri” che elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio Europeo ed assicura la coerenza dell’azione dell’Unione
La Presidenza del Consiglio è determinata dal Consiglio Europeo secondo un sistema di rotazione paritaria; essa è svolta dagli Stati membri per un periodo di 6 mesi, viene però predeterminato un gruppo di tre Stati membri per un periodo di 18 mesi, in cui uno ha la presidenza e gli altri due lo assistono ( troika ). Diversa è la Presidenza del Consiglio “Affari Esteri”, la quale spetta all’Alto rappresentante che è uno dei Vicepresidenti della Commissione. Il Consiglio si riunisce su convocazione del suo Presidente, per iniziativa del Presidente, di uno Stato membro o della Commissione. La sua sede è a Bruxelles , ma alcune sessioni sono a Lussemburgo. Nel funzionamento del Consiglio un ruolo significativo lo svolge il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti), che ha compiti preparatori ed esecutivi rispetto al lavoro del Consiglio, svolge un ruolo importante ai fini dell’adozione degli atti da parte del Consiglio, infatti la proposta della Commissione è trasmessa dal Consiglio al COREPER per raggiungere una posizione unanime ; è un organo intergovenativo , essendo formato dai delegati interni degli Stati membri. Esso si articola in due parti: il COREPER I formato dai rappresentanti permanenti aggiunti ed il COREPER II composto dai rappresentanti aventi il rango diplomatico.
8) LA VOTAZIONE NEL CONSIGLIO è disciplinata dall’ art 16 TUE. Il quorum richiesto perché il Consiglio possa procedere a votazione è dato dalla presenza della maggioranza dei
membri aventi titolo a votare. Il Consiglio delibera di norma a maggioranza qualificata , salvo i casi in cui i Trattati dispongono diversamente, come nel caso della maggioranza semplice (occorrono almeno 15 voti favorevoli, prevista in merito a questioni procedurali e per l’adozione del Regolamento interno del Consiglio) o dell’ unanimità (l’astensione non preclude l’unanimità, ma l’ assenza di un membro, usata per la MODIFICA dei Trattati, oppure in materia PESC). Ogni Stato membro può ricevere la delega a votare in nome di un solo altro Stato membro. Prima del 2014, la regola della maggioranza qualificata era prevista in base al il sistema di ponderazione , secondo il quale gli Stati membri NON hanno un voto ciascuno ma il voto è assegnato in base al differente “peso” degli Stati stessi. Era prescritta una duplice maggioranza, fondata sulla ponderazione del voto e sul numero degli Stati votanti. Era prevista un’ulteriore condizione di adozione su richiesta di uno Stato membro, la clausola della verifica demografica. Dopo il Trattato di Maastricht il Consiglio prese una decisione relativa all’adozione della deliberazione a maggioranza: il compromesso di Ioannina voluto da Regno Unito e Spagna nel 1994; quando la minoranza, pur non sufficiente, era numericamente importante, il Consiglio avrebbe fatto di tutto per raggiungere un compromesso; tale compromesso però è venuto meno. La nuova disciplina dal 2014 prevede che per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio , con un numero minimo di 15 rappresentanti degli Stati membri che totalizzano almeno il 65% della popolazione dell’Unione ”. Tale disciplina è INTEGRATA dall’ art 238 TFUE che stabilisce un’elevazione della maggioranza al 72% dei membri del Consiglio, rappresentante il 65% della popolazione dell’Unione quando il Consiglio NON delibera su proposta della Commissione o dell’Alto rappresentante; in definitiva c’è l’ eliminazione della ponderazione del voto. Una decisione del Consiglio prevede un diverso meccanismo per il periodo dal 1 novembre 2014 al 31 marzo 2017 e per il periodo a decorrere dal 1 aprile 2017; per il primo periodo, se un numero di membri che rappresenti almeno i ¾ della popolazione o almeno i ¾ del numero degli Stati membri manifesta l’intenzione di opporsi all’adozione di un atto del Consiglio, questo discute la questione; dal 1 aprile 2017 è previsto un meccanismo analogo che però chiede un proporzione della minoranza di blocco ancora più bassa.
9) LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO art 16 TUE il Consiglio esercita congiuntamente al PE la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita inoltre funzioni di definizione delle
politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei Trattati. Nell’esercizio di tali funzioni il Consiglio emana non solo atti legislativi , ma anche atti di indirizzo , di assistenza , di consulenza , quindi atti giuridicamente NON vincolanti. Il Consiglio adotta anche raccomandazioni. Poteri più incisivi risultano in politica economica, con compiti di sorveglianza, di assistenza finanziaria e poteri sanzionatori. Detiene inoltre un potere decisionale in materia PESC, non atti legislativi; infatti spetta al Consiglio su proposta dell’Alto Rappresentante o su iniziativa di uno Stato membro, adottare decisioni relative alla PESC, comprese quelle implicanti missioni operative con mezzi militari. Il Consiglio inoltre nomina altre istituzioni, come la Commissione , il Comitato esecutivo BCE , la Corte dei Conti , fissandone anche gli stipendi , le indennità e pensioni.
10) LA COMMISSIONE è un organo tipicamente sopranazionale tenuto ad operare nell’esclusivo interesse dell’Unione, in posizione di piena indipendenza rispetto agli Stati
membri e a qualsiasi ente. E’ formata da individui indipendenti che si caratterizzano per la loro competenza (Commissione come “governo di tecnocrati” ). Il TUE stabilisce che la Commissione sia formata da un cittadino per ciascuno Stato membro ; con l’ingresso nel 2007 di Bulgaria e Romania, essa risulta formata da 27 componenti. Il Trattato di Lisbona prevede una riduzione della composizione della Commissione; a partire dal 1 novembre 2014 la Commissione è composta da un numero di membri, compresi Presidente ed Alto Rappresentante, corrispondente ai 2/3 del numero degli Stati membri; i membri sono scelti tra i cittadini UE in base ad un sistema di rotazione paritaria che rispecchia la molteplicità demografica e geografica dell’UE, stabilito all’unanimità dal Consiglio Europeo. Tale novità di snellimento è SCOMPARSA con la stessa ENTRATA IN VIGORE del Trattato di Lisbona. Il mandato della Commissione è di 5 anni. I membri sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra le personalità che offrono tutte le garanzie d’ indipendenza ; si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni. Essi inoltre non possono esercitare alcuna altra attività professionale , remunerata o meno, in caso contrario la Corte di Giustizia può pronunciare le dimissioni d’ufficio. Gli obblighi dei membri della Commissione che possono sopravvivere alla cessazione delle loro funzioni sono i doveri di onestà e di delicatezza nell’assunzione di alcune funzioni o vantaggi. Nella Commissione presieduta da Romano Prodi nel 1999 fu adottato il codice di condotta.
11) LA NOMINA, LA CESSAZIONE E L’ORGANIZZAZIONE DELLA COMMISSIONE il Consiglio Europeo deliberando a maggioranza qualificata propone al PE un candidato alla carica di
Presidente della Commissione, il quale verrà eletto dal PE a maggioranza dei membri che lo compongono; se il candidato NON ottiene la maggioranza, il Consiglio Europeo propone entro un mese un nuovo candidato. Il Presidente, l’Alto Rappresentante e gli altri membri della Commissione sono soggetti collettivamente al voto di approvazione del PE. In seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio Europeo. La cessazione anticipata della carica di commissario può avvenire per decesso, dimissioni volontarie o d’ufficio. Le dimissioni singole possono avvenire per cessazione di fiducia tra il Presidente ed il singolo commissario oppure per la rottura del rapporto di fiducia tra il PE ed il singolo commissario. Son previste anche le dimissioni dell’INTERA COMMISSIONE ed in questo caso i membri restano in carica curando le materie di ordinaria amministrazione fino alla sostituzione, che è limitata alla restante durata del mandato. Ai commissari sono affidati dal Presidente alcuni settori di attività , per l’espletamento delle proprie competenze il commissario istituisce un gabinetto incaricato di assisterlo. La responsabilità degli atti dei singoli commissari ricade su tutta la Commissione, per il principio di collegialità. I membri della commissione sono tenuti ad assistere a tutte le riunioni, la commissione opera a tempo pieno e di norma si riunisce almeno una volta a settimana. Il Presidente stabilisce gli orientamenti della Commissione ed attribuisce i diversi settori di attività ai singoli commissari e può modificare le loro attribuzioni; nomina i Vicepresidenti tra i membri stessi della Commissione ed un membro della Commissione presenta le dimissioni se il Presidente lo richiede; dalla sua originaria posizione di primus inter pares, assume il ruolo di CAPO DELL’ESECUTIVO dell’UE.
12) LE FUNZIONI DELLA COMMISSIONE art 17 TUE
La Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Vigila sull’applicazione dei Trattati e sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il controllo della Corte di Giustizia; inoltre dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi , esercita funzioni di esecuzione e di gestione , assicura la rappresentanza esterna dell’UE eccetto che in materia PESC. Appare come la custode dei Trattati. Al potere di vigilanza si accompagna un ampio potere istruttorio, infatti la Commissione per l’esecuzione dei compiti affidatile può raccogliere tutte le informazioni e procedere alle necessarie verifiche. Nei confronti degli Stati può proporre un ricorso alla Corte di Giustizia affinché constati l’infrazione dello Stato. Quanto ai privati, può infliggere ammende pecuniarie.
Comitato delle regioni i quali sono entrambi organi di individui ed esercitano funzioni consultive.
- Comitato economico e sociale: è composto dai rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro, lavoratori indipendenti e di altri attori, è espressione della società civile; il loro numero non può esser superiore a 350 ed hanno un mandato di 5 anni. Si riunisce su convocazione del Presidente eletto dallo stesso Consiglio. La funzione consultiva è esercitata mediante pareri facoltativi (richiesti dal PE, Consiglio o Commissione) oppure obbligatori (materia di agricoltura, circolazione dei lavoratori).
- Comitato per le regioni: istituito dal Trattato di Maastricht nell’intento di dare rappresentanza a livello europeo alle autonomie locali; numero e nomina uguale all’altro comitato. I rappresentanti non possono essere allo stesso tempo parlamentari europei, ma devono già rivestire un mandato assembleare o di governo in una regione o altro ente locale, alla scadenza del quale scade anche quello del Comitato e si procede alla sostituzione per la restante durata del mandato. Emette pareri facoltativi o obbligatori; limitata legittimazione a impugnare dinanzi a CdG.
- Comitato per l’occupazione: composto da due membri nominati da ciascuno Stato membro e due dalla Commissione. Incaricato di seguire la situazione dell’occupazione e le sue politiche. - Comitato dei trasporti;
18) LA BANCA EUROPEA PER GLI INVESTIMENTI ( BEI ): costituisce un’ entità autonoma i cui membri sono gli Stati membri UE, ha personalità giuridica ed è regolata da un
apposito Statuto. Propria struttura organizzativa: - Consiglio dei governatori , ministri degnati degli Stati membri;
- Consiglio di amministrazione : individui che offrono ogni garanzia di competenza ed indipendenza;
- Comitato direttivo: personalità indipendenti. Il capitale della BEI è costituito dalle quote, diversificate, sottoscritte dai singoli Stati membri. Nonostante la sua autonomia fa parte del sistema dell’Unione, come dimostra l’applicabilità ad essa delle competenze della Corte di Giustizia. La sua funzione è contribuire allo sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato interno nell’interesse dell’Unione. I mezzi utilizzabili dalla BEI sono le concessioni di prestiti e di garanzie, senza finalità di lucro, per il finanziamento di progetti per la valorizzazione delle regioni meno sviluppate, che non possono essere interamente assicurati da finanziamenti degli Stati membri, a causa della loro ampiezza o natura. SESTO CAPITOLO: I PROCEDIMENTI INTERISTITUZIONALI
1) IL FINANZIAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA: per lo sviluppo dell’UE sono importanti il bilancio , l’ adozione di atti comunitari e la conclusione di accordi internazionali.
Il BILANCIO è composto dalle entrate e dalle spese , le quali devono risultare in pareggio. Esso, fatte salve le altre entrate (trattenute sulle dipendenze dei dipendenti UE, ammende alle imprese, somme forfettarie), è finanziato integralmente tramite risorse proprie , originariamente finanziato dai contributi obbligatori degli Stati membri. Le decisioni sulle entrate però implicano l’unanimità degli Stati membri e del Consiglio. Le risorse proprie sono: - dazi della tariffa doganale comune ed altri dazi sugli scambi con Paesi Terzi;
- un’aliquota uniforme sull’imponibile IVA di ciascuno Stato;
- un’aliquota sul reddito nazionale lordo degli Stati membri. La riscossione è effettuata dagli Stati membri che si trattengono una certa percentuale a titolo di spese di riscossione.
2) I PRINCIPI RELATIVI AL BILANCIO. La formazione del bilancio deve conformarsi ad alcuni principi:
• Principio dell’uniformità del bilancio: nel bilancio devono essere comprese tutte le entrate e le
spese. Ci sono delle eccezioni come le spese derivanti da operazioni del settore militare;
• Principio dell’universalità del bilancio: l’insieme delle entrate deve coprire indistintamente l’insieme delle spese, NO possibilità di destinare delle entrate alla copertura di
spese specifiche;
• Principio dell’annualità: il bilancio deve contenere tutte le entrate e le spese previste per l’anno al quale si riferisce. Eccezione: azioni europee che si realizzano in arco tempo
pluriennale;
• Principio della specializzazione: le risorse del bilancio sono affidate alla gestione solo per gli scopi previsti dal bilancio stesso;
• Principio del pareggio di bilancio: entrate e spese devono risultare in pareggio;
• Principio della buona gestione finanziaria: al quale devono attenersi sia la Commissione che cura l’esecuzione del bilancio, sia gli Stati nel cooperare con la Commissione. TRE
E: principi di economia (i mezzi impiegati dall’istituzione per la realizzazione son resi disponibili nella quantità e qualità appropriate e al miglior prezzo), efficacia (devono esser raggiunti gli specifici obiettivi fissati e conseguiti con i risultati attesi) ed efficienza (deve esser ricercato il miglior rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti).
3) L’APPROVAZIONE E L’ESECUZIONE DEL BILANCIO
L’ approvazione del bilancio è disciplinata dall’ art 314 TFUE. Il Trattato di Lisbona ha modificato la disciplina del bilancio, che in precedenza ruotava attorno alla distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie, disciplinando un quadro finanziario pluriennale , il quale mira ad assicurare l’ordinato andamento delle spese dell’Unione entro i limiti delle sue risorse proprie, ed è stabilito per un periodo di almeno 5 anni. Tale quadro fissa gli importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni relativi ad ogni categoria di spesa, diventando la sede decisiva delle scelte politiche e finanziarie , ed è determinato mediante un regolamento adottato dal Consiglio all’unanimità, previa approvazione del PE. L’ approvazione del bilancio annuale: entro il 1 luglio di ogni anno, ciascuna istituzione elabora uno stato di previsione delle spese per il successivo anno finanziario; la Commissione raggruppa tali previsioni in un progetto di bilancio, che viene proposto entro il 1 settembre al PE ed al Consiglio che, entro il 1 ottobre comunica la sua posizione al PE, motivandola; entro i 42 giorni successivi il PE può approvare la posizione del Consiglio, nel qual caso il bilancio è adottato. Il dissenso del PE invece si manifesta con emendamenti, che vengono trasmessi al Consiglio, il quale entro dieci giorni può approvarli; in caso contrario si apre una fase dinanzi ad un comitato di conciliazione che prende ogni iniziativa necessaria per favorire il ravvicinamento tra PE e Consiglio attraverso un accordo su un progetto comune. Ove il bilancio sia respinto , o se all’inizio dell’anno finanziario esso non sia stato approvato, le spese vengono erogate secondo il regime dei dodicesimi , secondo cui le spese effettuate mensilmente non possono superare 1/12 dei crediti aperti nel bilancio dell’esercizio precedente, né 1/12 di quelli previsti nel progetto di bilancio non adottato. La Commissione esegue il bilancio sotto il controllo finanziario della Corte dei Conti, che presenta al PE e al Consiglio una dichiarazione di affidabilità dei conti; la delibera del PE è chiamata decisione di scarico, che esprime l’approvazione dell’operato della Commissione.
4) L’ADOZIONE DEGLI ATTI COMUNITARI
I Trattati prevedono una pluralità di procedimenti decisionali, ciascuno dei quali può variare il ruolo delle istituzioni; possono cambiare anche le regole di votazione; inoltre può esser prescritta la consultazione di organi ausiliari. Il ricorso all’uno o all’altro procedimento dipende dalla prescrizione della specifica disposizione sulla base del quale l’atto deve essere adottato. Sebbene sussistano numerose varianti nei procedimenti di adozione degli atti dell’Unione, il Trattato di Lisbona ha cercato di stabilire delle tipologie generali di tali procedimenti. Il TUE prevede che le autorità legislative , ossia il PE ed il Consiglio. La procedura legislativa ordinaria o codecisione che prevede l’adozione congiunta da parte del PE e del Consiglio di un regolamento, una direttiva ed una decisione è affiancata da procedure legislative speciali ; queste due fattispecie NON esauriscono le possibilità procedurali di adozione di atti dell’UE. Una procedura particolare è prevista in materia di politica sociale in cui possono esser conclusi contratti collettivi tra le parti sociali a livello dell’Unione, che vengono attuati tramite una decisione del Consiglio su proposta della Commissione, il PE è solo informato.
5) LA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE dà inizio alla procedura legislativa ordinaria. Un atto legislativo dell’Unione può essere adottato SOLO su proposta della Commissione
salvo che i Trattati non dispongano diversamente, ma sono molto rari questi ultimi casi. Il potere di iniziativa della Commissione può esser sollecitato dal PE, dal Consiglio, da un milione di cittadini, anche dal Consiglio Europeo. La Commissione si consulta anche con esperti degli Stati membri. Il Consiglio può ben respingere una proposta della Commissione, è sufficiente che non si formi la maggioranza richiesta per l’adozione dell’atto; per la modifica invece, è richiesta l’unanimità. Talvolta la proposta di soggetti diversi è prevista in via alternativa rispetto a quella della Commissione, come nel caso della materia di cooperazione giudiziaria penale e di polizia). Un potere esclusivo di iniziativa sussiste a favore del PE per l’emanazione di regolamenti sullo Statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle sue funzioni e dei suoi membri.
6) LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA o codecisione (regolamento, direttiva, o decisione da parte del PE e del Consiglio) è una procedura che inizia con la proposta della
Commissione:
1. Sulla proposta della Commissione si svolge una prima lettura da parte del PE e del Consiglio: il PE adotta la sua posizione e la trasmette al Consiglio, se quest’ultimo la
approva l’atto è adottato ; in caso contrario il Consiglio adotta la sua posizione e la trasmette al PE;
2. Si apre la fase della seconda lettura. Entro tre mesi dalla comunicazione della proposta del Consiglio, il PE può approvare tale posizione del Consiglio ed in
questo caso l’atto è adottato nel testo formulato dal Consiglio. Entro lo stesso termine il PE può respingere la posizione del Consiglio e l’atto si considera definitivamente non adottato.
7) LE PROCEDURE LEGISLATIVE SPECIALI son previste nei casi specifici dai Trattati, prevedono l’adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del PE con la
partecipazione del Consiglio o da parte del Consiglio con la partecipazione del PE. Il rapporto tra il PE ed il Consiglio tende a sbilanciarsi in favore di una o dell’altra istituzione. Se la decisione spetta al Consiglio , il PE si esprime o con un parere o con un atto di approvazione; la consultazione del PE è obbligatoria. In caso di mancata consultazione, l’atto emanato dal Consiglio è illegittimo per “violazione di forme sostanziali” e può esser dichiarato nullo dalla Corte di Giustizia; ciò non accade se il PE tarda eccessivamente nel dare il proprio parere.
Quindi l’ atto del Consiglio è valido solo se il PE lo abbia precedentemente approvato.
8) CONCLUSIONE DI ACCORDI INTERNAZIONALI E LA COMPETENZA DELL’UE
L’ultimo procedimento interistituzionale è quello di stipulazione da parte dell’ UE di accordi internazionali con Stati Terzi o organizzazioni internazionali. La competenza dell’UE a stipulare accordi è dovuta al riconoscimento della sua personalità giuridica, alla teoria dei poteri impliciti, all’obbligo di leale collaborazione tra gli Stati membri e la Comunità. La CdG aveva previsto la teoria del parallelismo delle competenze in base alla quale la Comunità doveva considerarsi provvista della competenza a concludere accordi internazionali in tutte le materie in cui ne avesse la competenza. Il Trattato di Lisbona dichiara che l’Unione può concludere accordi con Stati terzi o organizzazioni internazionali qualora i Trattati lo prevedano o quando la conclusione di un accordo sia necessaria per realizzare un obiettivo fissato dai Trattati; essi vincolano le istituzioni dell’UE e gli Stati membri.
9) LA COMPETENZA ESCLUSIVA O CONCORRENTE DELL’UE
La competenza a concludere accordi internazionali fa parte delle competenze esclusive dell’UE, necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze. Ciò non implica che tale competenza sia sempre esclusiva: spesso essa non esclude la competenza degli Stati membri (casi di natura concorrente). L’UE potrebbe anche autorizzare gli Stati membri (eventualmente in via transitoria) a concludere accordi. Nelle materie di competenza concorrente gli Stati membri devono esercitare i propri poteri in modo da non compromettere i fini dell’Unione, in omaggio al principio di leale cooperazione. La competenza a stipulare accordi è esclusiva per l’UE nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata, e quando la conclusione di un accordo è prevista da un atto legislativo dell’Unione.
10) GLI ACCORDI MISTI prevedono la regolamentazione di materie differenti; sono negoziati e sottoscritti sia dall’Unione che dagli Stati membri, in quanto prevedono
una decisione dell’UE e la ratifica degli Stati membri. In passato il ricorso agli accordi misti è stato dovuto all’indisponibilità degli Stati terzi (ex: URSS) a riconoscere l’Unione; successivamente tale ricorso è stato voluto proprio dagli Stati membri, restii a consentire all’Unione di gestire da sola le relazioni esterne e per salvaguardare le proprie prerogative. La maggior parte degli accordi multilaterali sono misti, come gli accordi di associazione; essi però creano alcune difficoltà: la ratifica da parte degli Stati membri per la conclusione dell’accordo potrebbe implicare ritardi, per evitare ciò, si consente a tali accordi di essere applicati in via provvisoria. Sebbene la materia oggetto dell’accorso rientri nella competenza dell’Unione, la partecipazione di quest’ultima può esser preclusa dal fatto che l’accordo sia aperto solo a Stati, non anche ad organizzazioni (ex: Convenzioni dell’Aja, accordi in ambito OIL).
11) LA PROCEDURA DI STIPULAZIONE DEGLI ACCORDI : la conclusione di accordi internazionali dell’UE prevede il procedimento generale , mentre varianti sono contemplate
in specifiche categorie di accordi, come quelli commerciali o riguardanti la PESC. Il procedimento generale inizia con una raccomandazione della Commissione (o dell’Alto Rappresentante) rivolta al Consiglio (che detiene i principali poteri nella stipulazione degli accordi) affinché autorizzi i negoziati, in quanto: esso autorizza l’avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli accordi. Se il Consiglio accoglie la raccomandazione, adotta una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati e designa il negoziatore, che agisce sotto il suon controllo. Il PE è pienamente informato di tutte le fasi della procedura di stipulazione. La decisione di concludere l’accordo spetta al Consiglio; la conclusione può avvenire in forma semplificata mediante semplice firma della persona delegata dal Consiglio, oppure in forma solenne , con una decisione o un regolamento del Consiglio. Il Consiglio delibera di regola a maggioranza qualificata, ma in casi specifici è prevista l’unanimità. L’ approvazione del PE è richiesta nelle materie soggette alla codecisione, negli accordi di associazione, accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione; in casi d’urgenza il PE ed il Consiglio possono concordare un termine per l’approvazione. Negli altri casi la decisione del Consiglio è subordinata alla consultazione obbligatoria del PE. Per l’eventuale sospensione di un accordo la decisione spetta al Consiglio. Una parziale competenza a stipulare accordi è data alla Commissione e all’Alto Rappresentante: la Commissione poteva concludere accordi di contenuto amministrativo ed organizzativo, ma oggi la sua competenza è condivisa e coordinata con quella dell’ Alto Rappresentante. Gli accordi internazionali dell’Unione sono subordinati al rispetto delle disposizioni dei Trattati, disposizioni che non possono modificare né abrogare. L’accordo dell’Unione non può quindi esser stipulato se incompatibile con i Trattati. Per quanto riguarda gli effetti giuridici degli accordi internazionali dell’UE, vincolano le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri. L’ efficacia di tali accordi è immediata ed automatica non appena l’accordo entra in vigore, diventando parte dell’ordinamento comunitario. La CdG può esercitarvi le proprie competenze. SETTIMO CAPITOLO: LE FONTI DELL’ORDINAMENTO COMUNITARIO
1) CARATTERI GENERALI: l’ordinamento giuridico dell’Unione è formato da una pluralità di fonti. In posizione primaria si trovano il TUE ed il TFUE (menzionati come “ i Trattati ”);
sullo stesso piano di fonte primaria del diritto dell’Unione si collocano i protocolli e gli allegati ai Trattati, le dichiarazioni invece hanno valore essenzialmente interpretativo. Gli stessi Trattati prevedono un sistema di fonti rappresentate dagli atti obbligatori che le istituzioni europee hanno il potere di emanare; sono regolamenti , direttive e decisioni e son dette anche di diritto derivato o secondario e danno vita alla cd. “legislazione dell’Unione”; son subordinate alle fonti primarie e per questo non possono modificare o abrogare le disposizioni contenute nei Trattati istitutivi; se ciò accadesse verrebbero annullati perchè si avrebbe la violazione dei Trattati. Il sistema del diritto dell’UE si arricchisce con una serie di altre fonti, quali gli accordi conclusi dall’UE con Stati terzi o organizzazioni internazionali, il diritto internazionale generale ed i principi generali del diritto dell’Unione: essi sono una creazione della giurisprudenza europea.
2) I TRATTATI SULL’UE E SUL FUNZIONAMENTO DELL’UE
I Trattati ( TUE e TFUE) sono accordi internazionali soggetti alle regole del diritto internazionale generale; essi rappresentano la Costituzione dell’Unione. Dal punto di vista giuridico formale, non si distinguono dagli altri Trattati internazionali; ma da un punto di vista sostanziale e contenutistico, sono diversi nella misura in cui danno vita ad un nuovo ente, l’organizzazione internazionale , tendendo a porsi come l’atto costituzionale di base di tale ente; essi hanno dato vita ad un ente sopranazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato ai loro poteri sovrani. Sul piano interpretativo , il diritto dell’UE deve essere interpretato in maniera uniforme nell’intera area UE; le norme dei Trattati non possono essere intese nel senso che autorizzano una deroga ai principi di libertà, di democrazia, né al rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sanciti quali fondamenti dell’Unione. L’unico limite sicuro alla libertà degli Stati deriva, dallo ius cogens.
3) EFFICACIA DIRETTA DELLE DISPOSIZIONI DEI TRATTATI
Qualora le disposizioni contenute nei Trattati abbiano un contenuto chiaro , preciso ed incondizionato esse sono munite di efficacia diretta; essa implica che le suddette disposizioni attribuiscano agli individui diritti che essi possono esercitare nell’ambito dell’ordinamento degli Stati membri, per la cui tutela possono agire in via giudiziaria dinanzi ai tribunali speciali. L’attribuzione di tali diritti avviene in maniera diretta ed automatica ; norme siffatte son quelle che pongono un divieto agli Stati membri, come il divieto di discriminazione per ragioni di nazionalità. Tale attribuzione diretta fu riconosciuta per la prima volta dal caso Vari Gend en Loos , si chiedeva se l’art 12 del Trattato CEE, comportante il divieto di introdurre nuovi dazi doganali e di aumentarli, attribuisse ai singoli diritti soggettivi (non pagare tali tributi o di ottenere la restituzione, se già pagati) che il giudice nazionale avesse il dovere di tutelare. La Corte respinse l’argomento. Il Trattato di Lisbona ha dato un ulteriore riconoscimento normativo, stabilendo che gli Stati membri stabiliscono i rimedi giudiziari necessari per assicurare la tutela giudiziaria effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione; ciò esprime il carattere di numerose disposizioni di essere applicabili all’interno degli Stati membri senza bisogno di alcun atto statale di esecuzione o di adattamento. L’ effetto diretto sorge sia nei casi in cui gli Stati attribuiscono ai singoli un diritto che gli Stati stessi son tenuti a rispettare, sia nell’ipotesi in cui il diritto soggettivo sia riconoscibile implicitamente. Gli effetti diretti orizzontali son prodotti dalle disposizioni dei Trattati invocabili anche nei rapporti tra privati; tali disposizioni conferiscono ai singoli non solo diritti, ma anche obblighi.
4) PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO DELL’UE i principi generali del diritto comunitario sono principi non espressamente dichiarati nelle disposizioni dei Trattati, che hanno origine
pretoria frutto della giurisprudenza della Corte. Essi sono quindi principi non scritti per cui la Corte non si preoccupa di giustificare l’origine o il fondamento; son destinati ad operare nell’ambito generale del diritto dell’UE. Esemplare è il principio dell’effetto diretto o il principio del primato del diritto UE ; da ricordare anche il principio di leale collaborazione come il dovere degli Stati membri nei confronti dell’Unione. A volte la Corte giunge ad affermare principi generali grazie al raffronto tra gli ordinamenti degli Stati membri, come nel caso dei diritti fondamentali. I principi generali operano innanzitutto nei confronti delle istituzioni, gli atti in contrasto devono considerarsi invalidi o suscettibili di annullamento della CdG; operano anche nei confronti degli Stati membri , nei casi di violazione sarà esperibile contro di loro una procedura d’infrazione. I principi generali svolgono anche un’importante funzione interpretativa , come nel caso del principio dell’ effetto utile , secondo il quale ogni norma deve essere interpretata in modo che possa raggiungere il proprio obiettivo nella maniera più efficace. Il principio di eguaglianza vieta le discriminazioni per più motivi, vietando differenze di trattamento per situazioni analoghe, ma impone anche un trattamento differenziato per situazioni diverse. Il principio del legittimo affidamento implica la tutela delle aspettative che gli interessati nutrano ragionevolmente, in quanto suscitate dal comportamento delle stesse istituzioni europee. Principio di democrazia , principio di buona fede , principio di solidarietà.
5) GLI ACCORDI INTERNAZIONALI DELL’UE sono posti in una posizione intermedia tra i Trattati e gli atti di diritto derivato. Tali accordi sono subordinati ai Trattati, rispetto ad essi si
trovano ad un livello gerarchicamente inferiore, la loro eventuale contrarietà con i Trattati ne determina l’illegittimità.
1. atti, espressamente previsti da disposizioni dei Trattati, che hanno la medesima denominazione di uno di quelli tipici contemplati dall’art 288 TFUE, ma caratteri giuridici
differenti;
2. atti espressamente previsti dai Trattati e aventi denominazioni (e caratteri) diversi da quelli tipici;
3. atti, infine, non contemplati da alcuna disposizione dei Trattati nati dalla prassi.
1) Tra questi si possono ricordare i regolamenti interni delle varie istituzioni ed organi. I regolamenti della CdG e della Corte dei Conti hanno anche rilevanza esterna perché oltre
a disciplinare l’organizzazione, anche lo svolgimento del processo. Ricordiamo anche le decisioni con caratteri e contenuti differenziati, vanno considerate atti atipici le decisioni NON rientranti in quelle di portata generale aventi contenuto normativo. Anche le risoluzioni (o deliberazioni ).
2) atti previsti normativamente da disposizioni dei Trattati ma NON inquadrabili tra quelli definiti dall’art 288 TFUE, come quelli in materia monetaria, come gli atti del
Consiglio volti ad accertare se gli Stati membri soddisfino le condizioni per il passaggio all’adozione della moneta unica. I programmi d’azione in materia ambientale. Gli accordi interistituzionali tra PE , Consiglio e Commissione: sono suscettibili a produrre effetti obbligatori quando ciò corrisponda alla volontà delle istituzioni che li hanno conclusi.
3) Come gli atti nati dalla prassi , ma privi di uno specifico fondamento nei Trattati. Oppure gli atti a rilevanza esterna , come quelli della Commissione quali libri verdi, libri
bianchi, lettere.
15) GLI ATTI IN MATERIA DI POLITICA ESTERA E SICUREZZA COMUNE innanzitutto essi non possono avere carattere di atti legislativi; va esclusa la possibilità della loro efficacia nei
confronti dei singoli, ma non l’ obbligatorietà di tali atti, nei confronti degli Stati membri o delle istituzioni UE. Al vertice degli atti dell’Unione nella materia in esame si pongono le determinazioni del Consiglio Europeo , il quale individua gli interessi strategici dell’Unione, fissa gli obiettivi e definisce gli orientamenti generali della PESC, comprese le questioni implicanti la materia di difesa; tali atti possono riguardare i rapporti dell’UE con un Paese o una Regione, o un tema particolare (ex: terrorismo). In generale, le decisioni di azioni sono quelle adottate nell’ambito delle operazioni di disarmo, umanitarie e di soccorso, di missioni di prevenzione dei conflitti, di mantenimento della pace. Il Consiglio prende decisioni in base agli orientamenti del Consiglio Europeo, anche in materia geografica, come nella Repubblica Federale di Jugoslavia, o in Somalia, Iraq. Frequentemente tali decisioni sono adottate a seguito di analoghe decisioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, comportano misure sanzionatorie contro Stati terzi, dirigenti statali, o anche individui. E’ prevista la possibilità di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali; è necessario che tali atti contengano però le necessarie disposizioni su garanzie giuridiche. OTTAVO CAPITOLO: LE COMPETENZE GIUDIZIARIE
1) PREMESSA: l’UE è una comunità di diritto nel senso che né gli Stati che ne fanno parte, né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta
costituzionale di base costituita dal Trattato. Il sistema giudiziario dell’UE prende la denominazione di Corte di Giustizia dell’UE , articolata in Corte di Giustizia , Tribunale e tribunali specializzati ; essa assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati. Tali organi NON escludono il contributo dei giudici nazionali, che in conformità al principio di leale cooperazione son tenuti a garantire l’esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati. Anteriormente al Trattato di Lisbona, la distinzione nei tre pilastri si ripercuoteva anche sulla competenza della Corte di Giustizia che, piena nel primo pilastro comunitario, era pressoché esclusa nella PESC. L’eliminazione dei pilastri e l’unificazione delle diverse competenze non hanno determinato tuttavia una estensione delle competenze giudiziarie, infatti la CdG dell’UE resta esclusa in campo PESC, sicché una materia così sensibile è sottratta ad ogni controllo giudiziario.
2) IL RIPARTO DI COMPETENZE TRA LA CORTE DI GIUSTIZIA ED IL TRIBUNALE: queste due
istituzioni non si pongono su un piano gerarchico; le loro competenze sono fissate in base a norme dei Trattati, integrate dallo Statuto della Corte di Giustizia Europea. Alcune competenze sono attribuite al Tribunale e le sue sentenze possono essere oggetto di ricorso alla CdG; è competente in primo grado per l’annullamento di atti dell’Unione, controversie tra l’Unione ed i suoi agenti, ricorso in carenza, tale competenza è attribuita da una clausola compromissoria; Le altre competenze giudiziarie invece sono riservate alla Corte di Giustizia , per esse non sussiste un doppio grado di giurisdizione ed è importante ricordare la procedura d’infrazione contro gli Stati membri per violazione di obblighi derivanti dai Trattati; inoltre le spetta la competenza in parola , la competenza consultiva in merito alla compatibilità di un accordo previsto dell’Unione con i Trattati. È prevista la possibilità di un rinvio della causa alla Corte da parte del Tribunale e di un riesame delle decisioni in materia del Tribunale ad opera della Corte. L’Unione non gode di immunità giurisdizionale degli Stati membri , pertanto è consentito esperire contro di essa un’azione dinanzi al giudice nazionale per inadempimento contrattuale; per procedere invece ad un’ esecuzione forzata contro l’Unione occorre d’autorizzazione della CdG.
3) LA LITISPENDENZA TRA LA CDG E IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO E L’IMPUGNAZIONE DELLE SENTENZE DI TALE TRIBUNALE.
La litispendenza: lo stesso caso può esser sottoposto da diversi ricorrenti ad ambedue i giudici o che ad entrambi sia sottoposto lo stesso problema interpretativo o di validità di un atto. In tal caso si può procedere in 3 modi:
1. il Tribunale , ascoltate le parti, può sospendere il procedimento e attendere la pronuncia della Corte ; il doppio grado di giurisdizione è garantito ed il Tribunale
sarà vincolato dalla pronuncia della Corte;
2. il Tribunale, nel caso in cui si tratti di ricorsi di annullamento , può decidere di declinare la sua competenza in favore della Corte ; il doppio grado di giudizio è annullato;
3. la Corte sospende il procedimento ed attende la pronuncia del Tribunale ; è garantito il doppio grado di giurisdizione ma i tempi della giustizia son destinati a rallentare.
Quando uno Stato membro ed un’istituzione dell’Unione impugnano lo stesso atto , il Tribunale declina la propria competenza in favore della Corte. L’impugnazione delle sentenze del Tribunale (entro due mesi a decorrere dalla notifica, ammessa anche dagli Stati membri e dalle istituzioni UE) è limitata ai soli motivi di diritto , non comporta il riesame del caso ma solo la valutazione di eventuali vizi giuridici. Se l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. Inoltre il ricorrente non può sollevare dinanzi alla Corte motivi nuovi rispetto al procedimento di primo grado. Nello Statuto della Corte è previsto, rispetto alle sentenze di primo grado passate in giudicato e per quelle della Corte, il rimedio straordinario della revocazione, esperibile in seguito alla scoperta di un fatto avente un’influenza decisiva e che prima della pronunzia della sentenza era ignoto alla Corte.
4) LA PROCEDURA DI INFRAZIONE CONTRO GLI STATI MEMBRI
Competenza esclusiva della CdG è il controllo sul rispetto del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri , può esser esercitata su iniziativa della Commissione oppure di uno Stato membro. La Commissione ha il ruolo di guardiano e di custode dei Trattati; essa gode di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda l’avvio della procedura di infrazione. In alcune specifiche ipotesi, il potere di iniziare un procedimento contro uno Stato membro a causa di un suo inadempimento degli obblighi derivanti dai Trattati è attribuito a istituzioni ed organi diversi dalla Commissione ; è il caso, in materia di disavanzi pubblici eccessivi, ciò spetta al Consiglio. La condotta dello Stato può essere di carattere commissivo (uno specifico atto contrario agli obblighi previsti dal diritto UE) o omissivo (la mancata attuazione di una direttiva entro il termine prescritto). L’infrazione può derivare anche dalla condotta di individui privati , che di per sé non fa sorgere la responsabilità dello Stato, ma quest’ultimo può esser coinvolto per non aver adottato adeguate misure preventive e repressive per contrastare la condotta dei privati diretta a impedire l’esercizio dei diritti derivanti dai Trattati.
5) FASI DELLA PROCEDURA : la procedura di infrazione promossa dalla Commissione, ha 2 fasi:
1. Fase precontenziosa (o amministrativa ) in cui non viene coinvolta la CdG; ad essa segue una eventuale fase contenziosa dinanzi alla Corte che si conclude con la sua
sentenza. Inizia con l’invio di una lettera da parte della Commissione, detta di messa in mora o diffida allo Stato interessato; essa indica gli elementi di fatto e di diritto in base alle quali reputa sussista l’infrazione dello Stato, nonché le specifiche disposizioni violate. Lo Stato viene posto nella condizione di presentare osservazioni circa l’eventuale violazione, come pure le sue presumibili giustificazioni.
2. Se le giustificazioni dello Stato risultano insufficienti (o se ometta presentarle ), la Commissione emette un parere motivato che precisa in maniera rigida e formale gli
addebiti contestati. Non c’è un prestabilito termine entro il quale lo Stato deve conformarsi al parere e neanche quello per presentare le proprie osservazioni a seguito della lettera di diffida; deve essere un tempo ragionevole. Ci sono alcune ipotesi nelle quali non è contemplato lo svolgimento della fase precontenziosa e la Commissione può adire direttamente la CdG (ex: aiuti di Stato). La Corte può emanare provvedimenti provvisori con i quali piò prescrivere allo Stato convenuto la sospensione dell’applicazione di una data legge o di una certa prassi amministrativa.
6) I RICORSI PROMOSSI DAGLI STATI MEMBRI: la procedura di infrazione può esser promossa anche da uno Stato membro ; nella prassi tale ipotesi è rara. Qualora uno Stato
membro ritenga che un altro abbia violato il Trattato, esso può rivolgersi alla sola Corte nell’interesse del rispetto dei Trattati. Anche in questo caso c’è una fase precontenziosa con un coinvolgimento della Commissione, che è chiamata ad emanare un parere motivato dopo che gli Stati, ricorrente ed accusato, siano messi nelle condizioni di presentare le proprie osservazioni in contraddittorio.
7) LA SENTENZA DELLA CORTE E LA SUA ESECUZIONE: se la Corte, a seguito del processo, giudichi lo Stato responsabile degli addebiti contestatigli, essa emana una sentenza
dichiarativa dell’inadempimento ossia di accertamento della violazione, che obbliga lo Stato in questione ad adottare al più presto tutti i provvedimenti necessari per la sua esecuzione. Qualora lo Stato non dia esecuzione alla sentenza nei suoi confronti, la Commissione può:
a) Riaprire una procedura d’infrazione per dichiarare che lo Stato ha violato l’obbligo di esecuzione della prima sentenza;
b) Chiedere alla Corte di condannare lo Stato al pagamento di una sanzione monetaria da versare all’UE; la determinazione della sanzione pecuniaria si fonda su tre elementi: la gravità dell’infrazione, la sua durata e la necessità di assicurare l’effetto dissuasivo della stessa sanzione per evitare recidive.
8) LA RESPONSABILITA’ DELLO STATO PER OBBLIGHI DERIVANTI DA VIOLAZIONE DI OBBLIGHI EUROPEI.
La violazione degli obblighi comunitari da parte di uno Stato può avere come conseguenza anche l’ obbligo dello Stato di risarcire i danni che il singolo ha subito a causa della violazione. In tal caso la CdG ed il Tribunale di primo grado NON hanno alcuna competenza; infatti i singoli devono rivolgersi ai giudici nazionali. L’obbligo risarcitorio è stato introdotto dalla giurisprudenza della Corte. L’obbligo di risarcimento danni è motivato da 2 argomenti:
1. Principio della responsabilità patrimoniale dello Stato: quale responsabilità di assicurare la piena efficacia del diritto comunitario e dei diritti da esso scaturenti;
2. Principio della leale cooperazione: compresi i giudici nazionali, per garantire che siano state eliminate le conseguenze della violazione del diritto comunitario avendo
riparato il danno. La Corte ha dichiarato che non tutte le violazioni danno luogo ad un obbligo risarcitorio, ma occorrono 3 condizioni fondamentali:
1. La norma giuridica violata sia una norma che conferisce diritti ai singoli ;
2. Deve trattarsi di una violazione grave e manifesta ;
3. Presenza nesso di causalità diretto tra la violazione dell’obbligo e il danno subito.
NON è necessario che la violazione sia accertata prima dalla Corte di Giustizia, ma il giudice interno ben può constatare la violazione e condannare il proprio governo al risarcimento dei danni conseguiti. La disciplina va completata con quella nazionale, tenendo conto che il diritto interno è sempre subordinato al rispetto di due principi derivanti dal diritto UE:
• Principio di equivalenza: la disciplina risarcitoria non può esser meno favorevole al danneggiato rispetto a quella che, nel diritto statale in questione, riguarda reclami
analoghi di natura interna;
• Principio di effettività: la legislazione nazionale deve essere tale da garantire l’effettivo esercizio del diritto di risarcimento.
9) LA COMPETENZA SULLA LEGITTIMITA’ DEGLI ATTI COMUNITARI: GLI ATTI IMPUGNABILI
Sia la Corte di Giustizia che il Tribunale di primo grado posseggono la competenza di legittimare gli atti comunitari quindi la competenza di annullamento degli atti viziati. Il controllo di legittimità è diretto, poiché l’oggetto stesso del processo consiste nell’impugnazione di un atto CE. Gli atti impugnabili , ossia suscettibili di annullamento poiché ritenuti illegittimi dal ricorrente, sono atti legislativi, atti del Consiglio, atti della Commissione, atti della BCE che non siano raccomandazioni o pareri, atti del PE o del Consiglio destinati a produrre effetti nei confronti di terzi. Un atto, per essere impugnabile, deve:
• Essere giuridicamente esistente , anche se viziato;
• Essere imputabile all’UE , quindi alle sue istituzioni;
• Essere produttivo di effetti giuridici obbligatori , no raccomandazioni e pareri. Il controllo è esteso anche a numerose agenzie istituite con
atti di diritto derivato. La Corte segue un’ impostazione sostanzialistica per la quale è irrilevante la denominazione o la forma dell’atto, mentre è decisivo che produca obblighi o diritti. Impugnabili: direttive, decisioni, regolamenti (ATTI TIPICI) ma anche numerosi ATTI ATIPICI quali comunicazioni, codici di condotta.
10) LA LEGITTIMAZIONE ALL’IMPUGNAZIONE al suo interno bisogna distinguere:
• Ricorrenti privilegiati: impugnano un qualsiasi atto, anche se non li riguarda direttamente. Essi sono gli Stati membri, il PE, la Commissione, il Consiglio.
• Ricorrenti non privilegiati: impugnano un atto solo se lede i propri interessi. Essi sono la Corte dei Conti, la BCE, le persone fisiche o giuridiche (quindi anche enti locali),
Comitato delle regioni. La legittimazione delle regioni è riconosciuta quando le loro competenze presentano autonomia. I singoli possono agire solo per l’annullamento di atti pregiudizievoli per i loro interessi giuridicamente tutelati. 2 condizioni: atto produca effetto diretto sulla posizione giuridica del singolo; l’atto riguardi individualmente l’interessato.
11) TERMINE DI IMPUGNAZIONE: l’impugnazione deve essere effettuata entro due mesi dalla data di pubblicazione o di notificazione , o qualora non venga pubblicato o
notificato, entro due mesi dal giorno in cui il ricorrente ne è venuto a conoscenza. In realtà il termine è prolungato poiché termini aggiuntivi son previsti dal Regolamento di procedura in ragione della distanza del ricorrente; la decadenza dal diritto di impugnazione può essere eccepita quando il ricorrente dimostri l’esistenza di un caso fortuito o di forza maggiore. La scadenza del termine rende il ricorso irricevibile, assicura la definitività dell’atto e produce l’ impossibilità di contestarne la legittimità.
12) I MOTIVI DI IMPUGNAZIONE si identificano con i vizi dell’atto e ove esistenti portano al suo annullamento. Essi consistono nella:
• Incompetenza: consiste nell’assenza di potere nell’emanare l’atto in questione; può essere assoluta o relativa, in base al se riguardi l’Unione o una singola
istituzione;
• Violazione di forme sostanziali: consiste nella violazione delle regole giuridiche concernenti il procedimento di adozione dell’atto; deve trattarsi di una violazione di
adeguata gravità;
• Violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione: comprende le norme e i principi dei Trattati istitutivi, le altre forme del diritto
dell’Unione ad essi assimilabili, quali principi generali UE, Trattati di adesione, norme D.I generale; la violazione deve essere manifesta e ne consegue l’ invalidità dell’atto , la giurisprudenza ha limitato l’invalidità degli atti nell’ipotesi in cui tali accordi siano provvisti di effetti diretti;
• Sviamento di potere: si configura quando, a differenza dell’incompetenza, l’organo ha il potere di emanare l’atto ma quest’ultimo è adottato per un fine diverso da quello
per cui il potere è stato attribuito; una variante di tale vizio è lo sviamento di procedura che si verifica quando una procedura è utilizzata per uno scopo diverso da quello per il quale è stata istituita. I primi due vizi sono di ordine pubblico pertanto rilevabili d’ufficio dal giudice anche se non invocati dal ricorrente, mentre gli altri due possono esser esaminati solo su domanda del ricorrente.
13) LA SENTENZA DELLA CORTE: la Corte ha il potere di sospendere l’esecuzione dell’atto impugnato, disposta con ordinanza , tenendo conto della fondatezza dei motivi del ricorso
(fumus boni iuris) e dei motivi di urgenza, cioè di rischio imminente e danno grave per il ricorrente (periculum in mora). La decisione che accerta l’esistenza del vizio nell’atto impugnato ha i caratteri del giudicato, con efficacia erga omnes. Per gli atti particolari l’effetto è limitato allo specifico atto e al ricorrente. L’annullamento può anche essere parziale , tale possibilità è subordinata alla circostanza che gli elementi dell’atto impugnato siano separabili del resto dell’atto; nel caso in cui non siano separabili l’atto sarà impugnabile ed annullabile in toto. Quanto agli effetti temporali delle sentenze di annullamento, essi retroagiscono sino al momento dell’adozione dell’atto ( ex tunc ). Se il ricorso è fondato, la Corte di Giustizia dell’UE dichiara nullo e non avvenuto l’atto impugnato, con effetti definitivi.
14) L’ECCEZIONE DI INVALIDITA’ DEGLI ATTI COMUNITARI: la competenza della Corte di Giustizia a legittimare gli atti comunitari e a controllare le condotte delle istituzioni si
manifesta anche nella eccezione di invalidità , che risulta essere un’ulteriore tutela per i singoli, in quanto stabilisce che possono contestare un atto illegittimo di portata generale (ex un regolamento) anche quando sia già scaduto il termine della sua impugnazione. I singoli in principio non sono legittimati ad impugnare atti legislativi di portata generale , come i regolamenti. Questa eccezione, non implica l’annullamento dell’atto in questione, ma la sua inapplicabilità nel processo in corso.
15) IL RICORSO IN CARENZA dinanzi alla Corte o al Tribunale, è volto a far constatare un’ omissione da parte di un’istituzione, organo o organismo dell’UE nell’adozione di un atto che
questi hanno l’obbligo di emanare; ha lo scopo di sindacare la legittimità del comportamento delle istituzioni europee. Il ricorso è proponibile solo nel caso d’ inerzia dell’istituzione ; nell’ipotesi di atto diverso o di rifiuto, l’atto è impugnabile solo con un ricorso di annullamento. La mancata emanazione dell’atto deve avvenire in violazione dei Trattati; si ritiene impugnabile una qualsiasi omissione delle istituzioni, rispetto a qualsiasi tipo di atto , anche non vincolante. I soggetti legittimati a proporre il ricorso in oggetto sono anche qui ricorrenti privilegiati e non privilegiati , ricomprendendo anche il CE, la Corte dei Conti e la BCE come istituzioni che possono impugnare atti solo per salvaguardare le proprie prerogative. E’ escluso per raccomandazioni e pareri. La ricevibilità del ricorso è subordinata al previo svolgimento di una fase precontenziosa o amministrativa, volta a far emergere con chiarezza l’inerzia dell’istituzione; il primo atto di tale fase consiste nella messa in mora: la richiesta deve indicare con chiarezza l’atto di cui si chiede l’adozione e la volontà di costringere l’istituzione a prendere posizione. Se la Corte constati l’illegittima omissione, la sua sentenza è di mero accertamento.
16) L’AZIONE DI RESPONSABILITA’ CONTRO LA COMUNITA’
Ulteriore competenza della CdG sull’operato dell’UE è la competenza in materia di responsabilità extracontrattuale , cioè quella di riconoscere che l’UE debba risarcire i danni provocati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni. Si pone un problema di rapporti tra la competenza della Corte e quella dei giudici nazionali; se il danno deriva da un’autorità statale quale sia meramente esecutiva di un atto dell’unione, l’illecito è imputabile all’Unione quindi la domanda di risarcimento rientra nelle competenze della Corte ; se l’atto dell’Unione è legittimo, mentre illegittimi sono quelli statali di esecuzione, l’azione va presentata ai giudici nazionali contro lo Stato in questione. La ricevibilità del ricorso può avvenire previo esaurimento dei rimedi giudiziari interni contro l’atto statale. Affinché sorga la responsabilità dell’UE è necessario che l’atto sia imputabile ad essa. Non ogni atto/omissione dà luogo all’obbligo di risarcimento del danno, condizioni:
- che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli;
- che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata (manifesta e grave);
