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CAPITOLO II: OBIETTIVI, VALORI E PRINCIPI DELL’UE:
OBIETTIVI UE:
Gli obiettivi dell’Unione europea sono indicati nell’art 3 del relativo Trattato: “la pace, i suoi valori, il benessere del popolo”. ● Il riferimento ai → valori ←è l’art 2 a presentare, il cui rispetto è condizione imprescindibile per l’ingresso di nuovi stati membri, garantiti anche da un sistema sanzionatorio. Un ulteriore obiettivo che l’Unione si propone di raggiungere è “lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. ● In merito, esso mette in risalto il necessario contemperamento tra le esigenze di libertà di circolazione e quelle di sicurezza. Ancora, “l’instaurazione di un mercato interno, senza frontiere interne, nella quale è garantita la circolazione delle merci”, ● strettamente collegato all’originario pilastro comunitario del par.3. si tratta di un mercato comune, sociale: si combina il concetto di mercato e quello di interesse comune, che continua a garantire l’utilità individuale sia finalità sociali. è sempre il par. 3 ad aggiungere che in questo modo l’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni, promuovendo la giustizia, la protezione sociale e la tutela dei diritti. Collegato al precedente par. 3 è l’obiettivo di istituire “un’unione economica e monetaria” , ● facendo riferimento ad una precisa politica economica contemplata all’art 119 TFUE, che prevede prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sostenibili. tali politiche sono condotte dall’Unione e i suoi Stati membri, che ne restano competenti a riguardo, ma non del tutto liberi. questo perchè, devono comunque rispettare il principio di mercato aperto e libera concorrenza e inoltre, queste politiche si devono fondare su una stretta coordinazione tra gli stati e l’Unione. Inoltre, allo stesso art. 119 si fa riferimento ad una politica monetaria, che è competenza esclusiva dell’Unione, solo negli stati in cui la moneta è l’euro, gli altri sono denominati stati membri con deroga. questa politica è esercitata dall’Unione attraverso i suoi organi monetari. All’art. 3 è enunciato anche l’obiettivo dell’Unione sulle relazioni internazionali, “promuovendo i propri interessi e valori, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini”. ● questa disposizione mostra la volontà dell’Unione di dare vita ad una politica estera unitaria. ponendosi sulla scena internazionale come un soggetto politico. la sua disciplina è ripartita fra il Trattato di sull’Unione Europea e quello sul suo funzionamento. Inoltre, si rinvia formalmente al par. 5 dell’art. 3, riguardo la solenne sottoposizione al diritto internazionale e al principio della Carta ONU. il quadro degli obiettivi perseguiti dall’UE va completato alla luce delle disposizioni di applicazione generale, specificando talune esigenze delle quali l’Unione deve tenere conto e ai principi sui quali le sue azioni si devono uniformare. per ciò che riguarda→ le disposizioni di applicazione ←, dobbiamo ricordare che oltre a formulare nuovi obiettivi, esse devono tenere conto di doverli poi mettere in atto. I VALORI UE: il Trattato UE stabilisce all’art 2 i valori su cui si fonda: dignità umana, libertà, democrazia e uguaglianza. tali valori sono posti a fondamento dell’Unione Europea, e dunque tutti i suoi
organismi sono dovuti a rispettarli; e sono dichiarati comuni tra gli Stati Membri, che devono rispettarli per la stessa partecipazione alla comunità e per non incorrere a sanzioni. ● LA DIGNITÀ UMANA: il vero fondamento dei diritti umani ● UGUAGLIANZA : è diritto fondamentale e si collega allo stato di diritto. ● LIBERTÀ : intesa nella sua dimensione politica, quale garanzia di rispetto di una sfera di autonomia dei cittadini rivendicata nei riguardi dei pubblici poteri. ● DEMOCRAZIA : implica un rinvio ai principi basilari delle democrazie occidentali; non prevede alcun modello rigido, ma sottende un processo interno ad una comunità. L’art 2 richiama, infine, il rispetto dei diritti umani, sia a livelli nazionali, che ai principi affermatisi a livello internazionale. I PROCEDIMENTI DI CONTROLLO SUL RISPETTO DI TALI VALORI : I valori dell’art 2 hanno valenza →esterna ←, cioè per gli stati che si candidano nell’ammissione all’UE, e una → interna ←per gli Stati Membri. l’art 49, infatti, prevede che l’osservanza e la promozione di tali valori corrisponde a requisito essenziale per la permanenza nell’Unione. A scanso di equivoci, è stato poi inserito l’art 7 TUE per il controllo sulla condotta degli stati membri, che nel caso di suddetta negativa saranno sanzionati. Deve trattarsi di una violazione grave e persistente, che può essere presentata da un terzo degli stati membri, ma approvata da Consiglio e Parlamento europeo. alla constatazione della violazione si segue con le giuste sanzioni, tra cui la possibilità di sospendere alcuni diritti derivanti dal Trattato, ma fermo restando che lo stato debba ancora continuare a rispettare gli obblighi connessi al suo ruolo di membro. le misure sanzionatorie possono poi essere modificate o addirittura revocate. la modifica dell’art 7 ha poi previsto un programma di preallarme, cioè un sistema in grado di cogliere il possibile rischio di violazione, per poterla prevenire in tempo. A ciò vi è però un limite, in quanto, il procedimento regolato dall’art 7 è previsto solo per gli organi politici, ma non ha un adeguato controllo giudiziario. in poche parole, l’unica competenza esercitabile dalla corte di giustizia riguarda gli aspetti → procedurali ←, ma non per il merito, cioè l’esistenza della violazione. I PRINCIPI DEMOCRATICI: Il Trattato di Lisbona introduce delle disposizioni relative ai principi democratici agli articoli 9- 12 TUE. Notiamo come l’art 10 afferma tali principi nella forma della democrazia rappresentativa, concetto sviluppato nel par. 2 e che prevede che tutti i cittadini siano rappresentati all’interno del Parlamento europeo, mentre gli stati membri sono rappresentati all’interno del consiglio dai rispettivi governi. tale disposizione ribadisce la duplice legittimità democratica, che consiste in una → europea ←(rappresentanza dei cittadini in parlamento) e una → nazionale ←(gli stati membri nel consiglio). Inoltre, bisogna sottolineare come il ruolo dei parlamenti nazionale (i vari governi) sia quello di rappresentare direttamente i propri popoli nei rapporti con le istituzioni europee. l’attuazione della democrazia rappresentativa dei cittadini all’interno del Parlamento è perseguita mediante l’attribuzione di una pluralità di poteri, che lo pongono allo stesso livello del Consiglio nell’adozione di atti legislativi. Il Parlamento resta però privo di poteri nel caso legislativo, nell’ambito della PESC e delle politiche economiche e monetarie.
direttamente applicabile all'interno degli stati membri. L’Unione aderirà alla Convenzione nel 1950, con la previa approvazione unanime della Commissione e del Parlamento. Per permettere ciò il Consiglio d’Europa ha adottato un emendamento all’art 59 della convenzione. con tale adesione la Corte di Giustizia sarà legittimata a controllare attivamente l'osservanza dei diritti umani all’interno dell’Unione. Successivamente, il par 3 fa riferimento ai nuovi paragrafi del Trattato di Lisbona del 2007: ● PARAGRAFO I: attribuisce valore giuridicamente obbligatorio alla Carta di Nizza dei diritti fondamentali del 2000. La carta dei diritti fondamentali, contenente una serie di diritti, preesistenti e innovativi, acquista il medesimo valore dei Trattati sui quali si fonda l’Unione. Ma ciò non determina alcun ampliamento delle competenze dell’Unione, infatti, quest’ultima continuerà ad operare nei confronti dei propri stati membri in merito alle competenze che la concernono. L’inapplicabilità della Carta a situazioni che non siano collegato al diritto dell’Unione è stata riaffermata anche durante una nostra causa giuridica del 2015, dalla quale prevale la necessità che il giudice giudichi la fattispecie in esame secondo norma del diritto europeo e non nazionale. In poche parole, la Corte ha dichiarato che le istituzioni europee hanno il dovere di rispettare i diritti della carta anche quando operano al di fuori dell’ordinamento europeo.Lla Carta dei diritti è poi accompagnata da alcune spiegazioni ai sensi dell’art 6 TUE, di cui è necessario tener conto nell’interpretazione della carta stessa. L’interpretazione e l’applicazione devono aver luogo in conformità del titolo VII della Carta, tra cui gli art 51-54. Di rilievo è l’art 52: par 1) che consente limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà nel rispetto della proporzionalità, solo se necessarie all’interesse generale dell’unione. par 2) Inoltre, l’art dispone che quando un diritto è già previsto da un Trattato, esso è esercitato alle condizioni di tale trattato. par 3) dichiara che laddove la carta contenga diritti corrispondenti a quelli presenti nella convenzione europea dei diritti dell’uomo, il significato e la portata del diritto corrispondono a quelli dettati dalla convenzione. par 5) introduce una distinzione tra diritti e principi. → I diritti fondamentali ←possono essere direttamente invocabili dal proprietario dinanzi agli organi giudiziari, mentre → i principi ←sono attuati dalle istituzioni o stati membri e possono acquistare rilevanza dinanzi ai giudici solo al fine dell’interpretazione e valutazione di legittimità degli atti di attuazione. Riguardo alla Carta dei diritti fondamentali va ricordato che il Protocollo 30 limita l’applicazione della Carta stessa nei confronti della Polonia e del Regno Unito, ma tali diritti possono essere invocati in via giudiziaria, se tali diritti sono presenti all’interno del loro ordinamento. Dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona essa ha trovato frequente applicazione nella giurisprudenza europea, talvolta in combinazione con altre norme del diritto dell’Unione, sia per verificarne l’osservanza e la legittimità. I PROCEDIMENTI DI REVISIONE DEI TRATTATI: I trattati su cui si fonda l’Unione Europea possono essere modificati attraverso la procedura di revisione ordinaria e semplificate, regolate dall’ art. 48 TUE.
L’iniziativa di revisione spetta a tutti gli stati membri, al parlamento europeo e alla commissione, che presentano alla commissione progetti intesi ad accrescere o ridurre le competenze dell’Unione nei Trattati. La possibilità di ridurre le competenze dell’Unione è un’assoluta novità, ma non del tutto rassicurante. Fin dal Trattato di Lisbona i risultati del processo di integrazione erano considerati come un punto di non ritorno, cioè che potessero solo aumentare e non regredire. Tutto ciò è consacrato all’interno dell’art. 2 TUE, che assegna all’Unione il dovere di mantenere → l’acquis← comunitario sviluppato. Questo termine era utilizzato per indicare i risultati e sviluppi ottenuti nell’ambito comunitario, dunque, il riferimento all’acquis nell’art. 2 significava che ogni nuova azione non potesse pregiudicare o rimettere in discussione quanto conseguito precedentemente. L’art 48 è dunque un’inversione rispetto all’art.2. La procedura di revisione avviene previa consultazione del Parlamento, della Commissione e addirittura della Banca centrale europea. In caso di maggioranza qualificata, ai sensi del par. 3,→ il Presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione con gli organi istituzionali e i governi degli Stati membri, presentando i progetti di modifica e un eventuale accordo, che ai sensi del par. 4→ entrerà in vigore solo se ratificato da tutti gli stati membri del Trattato in essere. Esistono procedure di revisione semplificata prevista da disposizioni specifiche per alcune materie: ● Una è disciplinata dall ’art.48 par.6 TUE riguardo le modifiche alla parte terza del TFUE, concernente le politiche e le azioni interne dell’Unione. In questo caso la procedura parte sempre da una richiesta, che deve essere approvata dal consiglio europeo all’unanimità! è stato usato per la prima volta nel 2011, con la modifica del trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di stabilità. L’entrata in vigore avviene sempre previa ratifica degli stati membri del trattato. ● Con l’art.48 par.7 TUE riguardo al passaggio alla votazione all’unanimità del Consiglio, alla votazione a maggioranza qualificata; così per il passaggio da una procedura legislativa ad una ordinaria. La procedura avviene dal consiglio europeo, che trasmette l’iniziativa ai parlamenti nazionali, e in caso di opposizione, entro sei mesi, la decisione non è adottata. ● Per determinati casi, sono previste specifiche disposizioni di revisione semplificata o delegata , che consistono nell’attribuzione alle istituzioni del potere di adottare atti diretti a integrare o sviluppare il contenuto di particolari disposizioni. Sono contenute negli art. 25 TFUE, 223 TFUE, 311 TFUE, 218 TFUE e 257 TFUE. Infine, ci si è chiesti se la revisione dei Trattati possa avvenire anche senza le procedure dell’art. 48, e per esempio, attraverso un accordo tra gli stati membri. La Corte di giustizia si è però espressa negativamente a riguardo. è obbligatorio seguire l’art. 48. L’AMMISSIONE DI NUOVI MEMBRI: all’unione europea possono aderire nuovi membri, attraverso ovviamente una procedura ad hoc, disciplinata dall’art.49 TUE, che prevede due fasi: ● all’interno delle istituzione europee ● all’interno degli stati membri. La procedura ha inizio con la richiesta di ammissione da parte dello stato interessato, che deve però rispettare due requisiti essenziali: ● di natura geografica: deve essere situato nel continente europeo.
nei trattati. ←In poche parole, l’Unione europea si occupa di determinate materie, attribuitegli volontariamente dagli stati, attraverso i Trattati istitutivi. Dunque, i suoi poteri non sono originari, ma →DERIVATI ←. Con ciò si voleva sottolineare il fatto che l’Unione Europea non fosse un super stato, ma semplicemente plus tra le organizzazioni internazionali. L’assenza di un tentativo federalistico è poi sottolineata all’art.4 par.2 TUE, che afferma come → l’Unione rispetti l’uguaglianza degli stati davanti ai trattati e la loro identità nazionale. ←Con ciò non significa negare un’identità culturale europea, ma significa vederla arricchirsi dall’incontro delle varie culture, perché la sovranità di ogni stato è portatore di UNITÀ NELLA DIVERSITÀ. Il principio di attribuzione è giuridicamente sanzionato, e ove l’Unione e le sue istituzioni agissero al di fuori delle proprie competenze, gli atti emanati sarebbero ILLEGITTIMI. Ma la Corte di giustizia ha anche previsto attraverso la sentenza del 27 novembre 2012, che attraverso atti autonomi uno stato membro possa attribuire all’unione altre competenze. Attualmente il problema della compatibilità con il principio di attribuzione è emerso riguardo due accordi internazionali conclusi tra stati membri nel quadro del rafforzamento della governance dell’economia e delle misure volte alla crisi finanziaria dell’eurozona: ● TRATTATO DEL MES ● FISCAL COMPACT , trattato di stabilità. Essi in quanto accordi internazionali sono estranei all’ordinamento dell'Unione, benché il fiscal compact preveda una sua incorporazione entro cinque anni dalla sua entrata in vigore, e sarà interpretato in conformità dei trattati su cui si fonda l’UE. Però ancora, essi attribuiscono alle istituzioni UE alcune competenze e poteri che non appaiono giustificabili in base ai trattati europei. A riguardo la Corte di Giustizia ha affermato che→ il Fiscal Compact non viola il principio perché sono rispettate le condizioni per cui i compiti affidati alla commissione e alla BCE non rientrano nelle competenze esclusive dell’unione e non snaturano le attribuzioni dei trattati ←. LE COMPETENZE SUSSIDIARIE: l’art. 352 TFUE contiene la CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ, con la quale si possono conferire all’UE delle competenze sussidiarie senza modifica dei trattati. La clausola, infatti, predispone che se un’azione dell’Unione appaia necessaria, nel quadro delle competenze non previste dai trattati, il Consiglio può deliberare all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento di adottare le disposizioni appropriate. Il PROCEDIMENTO : ● proposta della Commissione ● approvazione del Parlamento il voto unanime del Consiglio, essendo formato dai ministri degli stati membri, ciò implica che l’attribuzione di nuove competenze all’Unione sia subordinata al consenso degli stati. Ma l’art.352 pone dei limiti alla sua applicazione: ● le misure fondate su tale articolo non possono armonizzare delle disposizioni legislativi in casi in cui sia proprio il Trattato ad escluderlo; ● la procedura di sussidiarietà è esclusa in materia di politica estera e di sicurezza comune. Infatti, la Dichiarazione 41 del Trattato di Lisbona afferma che l’art.532 è previsto solo per perseguire gli obiettivi dell’art.3 par. 2,5, e dunque, ne restano esclusi:
● promozione della pace, valori dell’Unione e del benessere dei popoli; ● unione economica e monetaria; ● PESC. Nella prassi anteriore al Trattato di Lisbona, questa clausola fu utilizzata spesso, anche per materie come protezione dell’ambiente e ricerca scientifica. Oggi, invece, le limitazioni imposte e la difficoltà di un voto unanime dei 27 stati ha ridotto considerevolmente l’uso di tale clausola. I POTERI IMPLICITI: come abbiamo detto in precedenza, la Corte di giustizia limita l’art.352 TFUE riguardo le competenze sussidiarie, attraverso la→ teoria dei poteri impliciti ←, elaborata dalla Corte suprema statunitense con l’obiettivo di rafforzare e ampliare le competenze dello stato federale. Secondo tale teoria, l’Unione Europea dovrebbe ritenersi provvista non solo dei poteri conferitegli dai trattati (espliciti), ma anche dei poteri non menzionati dai trattati, ma che siano necessari a garantire che i suddetti siano utilizzati in maniera efficace (impliciti). Vi è inoltre una teoria secondo cui, invece, questi poteri possono essere ricavati direttamente dagli scopi dei trattati. Infatti, la corte attraverso la sent. 31 marzo 1971 ha affermato che la comunità avesse la competenza di concludere accordi in materia di trasporti. Ma l’art.228 del trattato della CEE, che disciplinava gli accordi, dichiarava che la comunità potesse concluderli solo nei casi espressamente previsti da specifiche norme del trattato. Di contro la Corte: ● dedusse una competenza a stipulare dall’art 210, che stabiliva che la comunità avesse personalità giuridica in grado di stipulare per l’intera gamma degli scopi del trattato; ● affermò che tale competenza era rilevabile anche da altri atti e trattati; ● osservò che l’art. 3 della CEE menziona una politica comune per il trasporti e l’art 75 consigliava un’adozione di norme comuni. LE CATEGORIE DI COMPETENZA DELL’UNIONE EUROPEA è importante stabilire se il conferimento delle competenze dell’UE escluda la competenza degli Stati membri, oppure coesista con tale competenza. anteriormente al Trattato di Lisbona, mancava una disciplina organica della materia. Sarà il trattato a colmare questa lacuna, distinguendo tre categorie di competenze dell’Unione, alle quali sono dedicati gli articoli 2 e 6 TFUE. Le categorie sono: ● competenze esclusive : secondo l’art. 2 par. 1, quando i trattati attribuiscono all'Unione una COMPETENZA ESCLUSIVA in un settore, sarà solo l’Europa a legiferare e adottare atti vincolanti. Gli Stati dovranno essere autorizzati dall’Unione per farlo autonomamente. Le aree esclusive sono: unione doganale; regole concorrenza; politica monetaria; conservazione risorse biologiche del mare; politica commerciale. ● competenze concorrenti : secondo l’art. 2 par. 2, quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati in un settore l’Unione e gli Stati possono legiferare e adottare atti vincolanti, completandosi dove l’una ha mancato in qualcosa. Ma il protocollo n.25 sottolinea che la competenza degli stati è utilizzabile quando l’Unione non ha ancora deliberato o ha rifiutato di farlo. Le materie sono: mercato interno; politica sociale; agricoltura e pesca; ambiente;
sottoponibile al giudizio della Corte di giustizia. Dunque, questo principio comporta la valutazione circa la congruità dei mezzi impiegati per l’obiettivo e implica che tali mezzi debbano essere limitati a quelli occorrenti all’obiettivo. A differenza del principio di sussidiarietà, quello di proporzionalità opera all’interno dell'applicazione dei Trattati, ivi comprese le materie nelle quali l’Unione ha una competenza esclusiva. L’art. sottolinea anche il metodo con cui gli atti possono essere emanati. Non deve avere un valore strettamente obbligatorio, quindi dovrà essere una DIRETTIVA o RACCOMANDAZIONE. Il suo ruolo non si esaurisce solo per gli atti legislativi, ma anche per quelli amministrativi e finanziari. LE SITUAZIONE PURAMENTE INTERNE AI SINGOLI STATI MEMBRI: Vi è un ultimo limite alla competenza dell’Unione nei confronti degli stati:→ l ’impossibilità giuridica di intervenire in situazioni che siano puramente interne ad un singolo stato membro e che sfuggono all’ambito di applicazione dell’Unione ←. La caratteristica che differenzia quest’ultimo limite dagli altri, è che il suddetto si applichi solo in situazioni transnazionali, cioè in quelle situazioni in cui vi è rapporto tra almeno due stati membri. Ma ciò non permette di dedurre alcuna regola generale, poiché è la stessa Unione Europea a porre dei confini a se stessa, che può regolare a suo titolo. Infatti, è possibile che il diritto dell’Unione produca effetti, anche indiretti, a livello interno. Si tratta dell’ipotesi in cui le norme europee sulla libera circolazione delle merci/persone vietino ad uno stato di applicare dare prescrizioni nei confronti delle merci/persone provenienti da un altro stato (entrambi membri). Accade pertanto, che costoro sono sottoposti a norme più rigorose, rispetto a quelle applicabili allo stranieri, restando vittime di una discriminazione “a rovescio”. In questo caso, può dunque intervenire il giudice costituzionale/legislativo che estende ai propri cittadini la normativa, eliminando così la discriminazione. IL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE: Nel rapporto tra l’Unione Europea e gli Stati membri, ruolo fondamentale è svolto dall’attuale art.4 par. 3 TUE , che afferma come →gli stati membri adottino misure di carattere generale o particolare per assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati, facilitando così l’Unione ad adempiere ai suoi compiti, astenendosi da attuare qualsiasi misura che possa impedirne la realizzazione.← Questa norma, se letta superficialmente, tenderebbe a ribadire l’obbligo di osservanza dei trattati, pacta sunt servanda , che viene esplicato nel suo profilo: ● positivo: misure adottate per l’esecuzione degli obblighi ● negativo: misure che potrebbero compromettere la stessa esecuzione. Ma la Corte, con questa ulteriore norma, ha voluto sottolineare la presenza di un ulteriore principio: il principio di leale collaborazione/cooperazione tra gli Stati e la Comunità europea , attraverso l’art.10 del Trattato della Comunità Europea, in virtù del quale →ogni disposizione va interpretata e applicata in maniera tale da ricavarne effetti e benefici efficaci all’obiettivo ←. Questo è un aspetto innovativo, in quanto la norma prescriva l’obbligo dell’Unione di assistenza agli Stati, affermando che le relazioni tra i due soggetti sono rette da un principio di leale collaborazione che non obbliga solo gli stati ad adottare misure pronte a garantire gli
obiettivi prescritti, a rischio penalmente sanzionatorio, ma rivolte anche alle istituzioni europee. Inoltre, all’art.4 si sottolinea come entrambi i personaggi debbano rispettarsi e assistersi reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati. L’INTEGRAZIONE DIFFERENZIATA O FLESSIBILE: I rapporti tra gli Stati membri e l’Unione Europea non hanno sempre la medesima portata o contenuto; questo perché l'applicazione del diritto europeo è spesso differente tra gli stati, poiché alcuni di questi sono soggetti diversamente alla normativa europea. Fino al Trattato di Amsterdam del 1997 la differenza di applicazione normativa europea non era un oggetto di uno specifico meccanismo. Ma il meccanismo adottato dal Trattato di Maastricht del 1992 relativo alla politica monetaria, è importante, perché ha permesso a Regno Unito e Danimarca di restarne estranei, non adottando la moneta unica: l’euro. Il Trattato di Amsterdam ha poi inserito altri casi di applicazione differenziata, aumentati da quello di Lisbona, poi: ● Protocollo 14 che ha istituzionalizzato l’eurogruppo, cioè i ministri delle finanze dell’eurozona, che si occupano di discutere di questioni attinenti alla moneta, insieme alla commissione. ● Protocollo 30 sulla limitazione dell’efficacia della carta dei diritti fondamentali per Polonia e Regno Unito. ● Protocollo 32 in merito alla estraneità di Regno Unito e Irlanda sulla questione di libertà, sicurezza e giustizia. ● Protocollo 22 che prevede ai sopracitati stati anche deroghe in merito di difesa, e della loro possibile astensione che però non impedisce alla comunità di portare avanti dei progetti. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE: Il Trattato di Amsterdam del 1997 ha dunque introdotto un meccanismo specifico per permettere forme di sviluppo flessibile tra alcuni Stati, consentendo di assumere obblighi più incisivi, ma rafforzando le istituzioni, le procedure e gli atti. Si tratta della cooperazione rafforzata, con la quale si intende: ● porre in primo piano l’aspetto costruttivo, cioè il rafforzamento dell'integrazione; ● e si edulcora l’aspetto negativo, cioè il fatto che alcuni stati membri restino estranei a tale sviluppo, rinunciando a mantenere l’unità e l’uniformità del sistema europeo. Dunque, la cooperazione rafforzata appare l’unico modo per conciliare la politica di allargamento con quella dell’approfondimento dell’integrazione europea. è proprio il Trattato di Amsterdam a presentare il primo esempio di cooperazione rafforzata: l’ACCORDO SCHENGEN del 1985 , con il quale si gestivano le frontiere, era aperto ai soli stati membri e alcuni terzi, escludendo Regno Unito e Irlanda, pur facendo parte geograficamente dell’Europa. Grazie al protocollo, infatti, pur non essendo stati propriamente membri dell’accordo, potevano usufruirne attraverso il metodo opting in. Diversamente è la situazione in Danimarca, poiché si riserva, di volta in volta, di decidere se ricevere o no nel proprio ordinamento le misure europee. Dunque, le suddette cooperazioni rafforzate sono regolate dall’art .20 TUE e dagli art. 326- 334 TFUE. L’art.20 afferma, infatti che,→ gli stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel quadro delle competenze non esclusive dell’Unione possono far ricorso alle sue istituzioni ed esercitare tali competenze applicando le
L’ATTRIBUZIONE DELLA CITTADINANZA EUROPEA:
Il Trattato di Maastricht è importante anche per l'istituzione della cittadinanza europea: status giuridico del quale è titolare chiunque abbia la cittadinanza di un Paese membro dell’Unione Europea. Tale status è annunciato all’art.9 TUE e disciplinato agli artt. 20- TFUE. Infatti, l’art.20 dichiara che → è istituita una cittadinanza europea, prevista per ogni cittadino di uno stato membro, che si aggiunge a quella nazionale, e non la sostituisce. Dunque, i cittadini europei godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dai trattati ←. In riferimento ai doveri sopracitati, bisogna specificare che in realtà il cittadino in sé non ha doveri specifici nei confronti dell’Unione. Riguardo l’attribuzione di tale CITTADINANZA, al par.1 essa è detta: ● automatica , in quanto arricchimento della cittadinanza nazionale. che si potenzia mediante una serie di diritti; ● duale o derivata : gli stati membri mantengono il potere di disciplinare come credono l’attribuzione o la perdita della propria cittadinanza, determinando così anche la sorte di quella europea, in quanto collegate strettamente. Inoltre, c’è da sottolineare come ogni stato membro è libero e ciò non può essere sindacato dalle istituzioni europee o altri stati. All’attribuzione della cittadinanza sono posti dei LIMITI : infatti, la Corte ha affermato che la competenza degli stati membri deve essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario. Di conseguenza non produrrebbero effetti sulla cittadinanza europea disposizioni di uno stato membro che, disponesse la perdita della propria cittadinanza per ragioni razziali. L’interessato continuerebbe a godere della cittadinanza europea. La Corte però ammette la revoca della concessione della cittadinanza a motivo di frode commessa per ottenerla. LO STATUS DI CITTADINO EUROPEO: IL DIRITTO DI LIBERA CIRCOLAZIONE E DI SOGGIORNO: Come dichiarato dall’art. 9, la cittadinanza europea prevede una serie di diritti per i cittadini e anche per persone fisiche o giuridiche con residenza in uno stato membro. Dunque, il cittadino non è solo più un soggetto economico, ma anche politico, partecipe e consapevole protagonista dell’integrazione europea. Il primo diritto garantito al cittadino dell’Unione è il diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli stati membri. Disciplinato all’art. 21 TFUE, che ricollega il diritto di circolazione e di soggiorno ad un fondamento politico, cioè lo status di cittadino europeo. Il suo par.2 contempla la possibilità di un ulteriore sviluppo del diritto, dando al Parlamento e al Consiglio di adottare disposizioni intese a facilitare l’esercizio. Tuttavia, tale diritto non è incondizionato. Infatti, al par.1 dell’art.21 si riconosce che → tale diritto è applicabile fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi ←. In poche parole, gli stati membri possono limitare la circolazione di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e sanità pubblica. Accanto a questo limite, dobbiamo citare il caso in cui uno stato membro ritiri il permesso di soggiorno ad un cittadino europeo per motivi di lavoro; quest’ultimo potrà comunque continuare a goderne in quanto cittadino europeo. IL DIRITTO DI ELETTORATO AMMINISTRATIVO E PARLAMENTO EUROPEO :
L’art.22 contempla il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative e del Parlamento europeo.Infatti, ogni cittadino europeo residente in uno stato membro di cui non è cittadino, ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini dello stato. Tale diritto si riserva di essere attuato sotto approvazione del Consiglio e del Parlamento. Medesimo diritto vale per il voto di eleggibilità alle elezioni del Parlamento Europeo nello stato membro in cui risiede. ● Il par.1 conferisce un diritto di elettorato attivo e passivo ai cittadino residente in ogni stato membro, richiedendo un atto di delibera da parte del Consiglio, avvenuto con la direttiva n.94/80 del 1994. L’elettroato amministrativo si collega con il divieto di discriminazione in base alla nazionalità e a quello di libera circolazione e soggiorno. L'opportunità di partecipare alle elezioni amministrative facilita tale diritto, che potrebbe essere contrastato dal cambio di uno stato. ● Il par.2, invece, si colloca nell’ottica della partecipazione di un cittadino europeo alla sua vita politica (dell’Unione). Anche per questa disposizione fu necessaria una direttiva, la n.93/109. NB: dalla sentenza della corte 2006 per la causa Spagna-Regno Unito, il diritto di elettorato non è una prerogativa dei soli cittadini europei, poiché la determinazione dei titolare di tale diritto spetta a ciascuno stato, nel rispetto del diritto dell’Unione. IL DIRITTO DI PETIZIONE: L’art.24 TFUE attribuisce al cittadino europeo alcuni diritti, tra i quali quello di PETIZIONE : ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo conformemente all’art.227. Il Parlamento aveva contemplato tale diritto già nel 1981, ma il suo riconoscimento all’interno del Trattato lo rafforza! La petizione può avere un contenuto vario, da richieste di informazioni a suggerimenti di politiche europee. Ovviamente la petizione deve rientrare tra le competenze dell’Unione. Il diritto di petizione compete ad ogni cittadino dell’Unione ai sensi dell’art.24; secondo l’art.227 esso è aperto a qualsiasi cittadino residente in uno stato membro. Nonostante la materia della petizione debba risultare nelle competenze della Comunità,questa prerogativa non è rigida, nel senso che la petizione presentata al Parlamento può essere interpretata elasticamente! Per l’esame delle petizioni è istituita una commissione permanente del parlamento, chiamata Commissione per le petizioni, che organizza anche missioni nello Stato membro dal quale deriva la petizione. Il risultato dell’esame può essere vario. LA DENUNCIA AL MEDIATORE EUROPEO E GLI ALTRI DIRITTI: Al par.3 dell’art.24 si dichiara che ogni cittadino dell’Unione può rivolgersi al Mediatore istituito dall’art.238. Il MEDIATORE è un organo individuale, istituito dal Trattato di Maastricht, con il compito di amministrare l’Unione, intervenendo a riparare i danni di una negativa amministrazione. ● è nominato dal parlamento europeo; ● il suo mandato è rinnovabile al pari della legislatura; ● ai sensi dell’art.228 esercita le sue funzioni in piena indipendenza e non accetta istruzioni da alcun organo o governo; ● durante il mandato non può svolgere alcun tipo di professione;
CAPITOLO V: LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
QUADRO GENERALE DELLE ISTITUZIONI: IL PRINCIPIO DI EQUILIBRIO
ISTITUZIONALE:
Il quadro istituzionale dell’UE all’art.13 par.1 TUE mira a promuovere i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, garantendo la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche. La regolamentazione relativa alla composizione,al funzionamento, alle competenze e ai poteri dei diversi organi è ripartita tra il TUE e il TFUE. Alla luce dell’art. 13 par. 1 e 2 del TUE rileviamo che alcuni organi sono detti istituzioni: ● PARLAMENTO EUROPEO; ● CONSIGLIO EUROPEO; ● CONSIGLIO; ● COMMISSIONE EUROPEA; ● CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UE; ● BCE; ● CORTE DEI CONTI. I rapporti tra tali istituzioni: ● devono corrispondere al principio di leale collaborazione estesa tra gli stati e la comunità, inclusa anche la corte di giustizia; ● devono attenersi al reparto di competenze stabilite dai Trattati, dal quale emerge un principio di equilibrio istituzionale, essenziale per lo svolgimento dei ruoli delle istituzioni politiche, sottoposto alla Corte di giustizia. Il rispetto di tale principio non solo determina l'illegittimità degli atti adottati in sua violazione, ma l’esigenza di garantire la legittimazione del Parlamento europeo ad impugnare un atto dinanzi alla stessa corte. Inoltre, i Trattati istituiscono anche degli organi ausiliari; con l’art.13 par.4 si dichiara che →il PE, il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato Economico e sociale. e uno delle regioni che esercitano un ruolo consultivo. Analoghi organi si occupano di specifiche materie, come il Comitato per l’Occupazione. ← Nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune va ricordato il Comitato politico e di sicurezza previsto all’art.38 TUE, che svolge funzioni di controllo della situazione internazionale e di controllo sull’attuazione delle politiche in materia. Ulteriori organismi nascono dagli atti delle istituzioni europee, con compiti vari e sono designati con il termine di AGENZIE. Ricordiamo: Agenzia europea dell’ambiente (EEA), Agenzia Europea per la gestione cooperativa operativa alle frontiere esterne (FRONTEX). IL PARLAMENTO EUROPEO: L’ex art. 12 par.2 TUE afferma che il PE è composto di rappresentanti dei cittadini dell’Unione. Rappresenta l’organo democratico per eccellenza, già quando era Assemblea Parlamentare UE nel 1958, diventato PE nel 1986. L’attuale PE è stato eletto nel 2009 sulla base della disciplina anteriore al Trattato di Lisbona. è formato da 736 parlamentari, suddivisi secondo un criterio demografico. L’art. 24 non stabilisce un numero fisso per Paese, ma solo un numero massimo dell’intero PE, cioè 750 più il presidente. Ma l’art.14 ha limitatamente permesso di estendere il numero a 754 nel
- Esso pone un criterio generale e dei limiti al suddetto numero, stabilendo che la rappresentanza dei cittadini è garantita in modo proporzionale, con una soglia minima di sei seggi e non superiore a novantasei, decisione presa dal Consiglio con voto all’unanimità. Il
rapporto proporzionale è detto digressivo, nel senso che uno stato con meno cittadini abbia un maggior numero di rappresentanti. Un’altra specificazione da sottolineare è che la rappresentanza all’interno del PE non varia a seconda della nazionalità, ma per orientamento politico. Inizialmente, il PE era formato da delegati che i parlamentari nazionali designavano fra i propri membri secondo la procedura fissata dagli stati membri. Ma questa procedura presentava degli inconvenienti: ● scarsa rappresentatività diretta; ● i procedimenti non erano secondo un criterio proporzionale; ● i parlamentari europei si concentravano maggiormente sugli impegni nazionali. Peraltro il Trattato prevedeva che il PE elaborasse progetti per consentire l'elezione a suffragio universale diretto, attribuendo al Consiglio il potere di stabilire le disposizioni da raccomandare agli stati, affinché lo adottassero. Ma dopo molteplici progetti rimasti senza seguito, il Consiglio e il Parlamento nel 1975 approvarono una decisione e un atto allegato relativo all’elezione dei rappresentanti nell’assemblea a suffragio universale. Le prime elezioni dirette del Parlamento si sono svolte nel 1979, sancite dall’art.14 par.3 TUE secondo cui i membri del PE sono eletti a suffragio universale diretto, libero e ogni cinque anni. Inoltre, l’art 223 par.1 → stabilisce che il procedimento elettorale del PE consiste nel progetto del PE promosso al Consiglio, che lo delibera all’unanimità, previa approvazione degli stati membri ←Questo tipo di procedimento è di tipo convenzionale, e l’approvazione da parte degli stati vale come una ratifica di un accordo internazionale. Inoltre, il Consiglio con la decisione 2002/772/CE ha stabilito che→le elezioni debbano svolgersi con il metodo proporzionale, consentendo agli stati di adottare lo scrutinio di lista o uninominale preferenziale; inoltre riafferma che la procedura di elezione è disciplinata da ciascuno stato interno. ← La stessa decisione ha affermato che →q uando la legislazione di uno stato membro stabilisce espressamente la decadenza del mandato di un membro del parlamento, il suo mandato scade in applicazione delle disposizioni di tale legislazione e le autorità nazionali competenti ne informano il parlamento ←. Ricordiamo il caso di Jean Marie Le Pen, dichiara decaduta come ministra nel 2000. Fece ricorso al PE che però lo rifiutò, in quanto la decisione appartenesse al governo francese, non all’istituzione europea. L’art. 223 prevede poi la procedura che stabilisce lo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni dei membri del PE: ● al Protocollo n.7: i privilegi e immunità; ● può revocare tale immunità; ● art.30 contiene il regolamento relativo alla costituzione dei gruppi parlamentari, esclude che possano costituirsi su base nazionale, ma da almeno quattro stati diversi e secondo affinità politica; ● se il numero dei prescritti è inferiore alla soglia, il gruppo politico continua a sussistere fino alla successiva seduta, purchè rappresenti almeno un quinto dei stati; ● non è ammessa la costituzione di gruppi misti. La caratterizzazione in senso politico del Parlamento e il crescente coinvolgimento del cittadino risulta all’art.10, che riconosce i partiti politici come transnazionali, in quanto fattore di integrazione in seno all’Unione, contribuendo a formare una coscienza politica, esprimendo la volontà comune. L’ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DEL PE: ai sensi dell’art.14 TUE, il PE elegge:
● la decisione presa da un’ampia maggioranza: due terzi dei voti; ● discussa dopo ponderato esame e riflessione, almeno tre giorni; ● la discussione e la votazione avvengono in maniera trasparente. La mozione non può, però, essere ammessa contro i singoli commissari, anche se dettata da condotta negativa. La mazione, seppure talvolta presentata, non è mai stata approvata I RAPPORTI: ● in origine il PE non aveva rapporti con il Consiglio , riconosciuto poi dai TRattati. Infatti, il Consiglio è ascoltato dal Parlamento secondo il Regolamento. ● Nemmeno con il Consiglio Europeo non esisteva alcun rapporto, ma il TUE prevede la presentazione al Parlamento di una relazione dopo ogni riunione del CE da parte del suo presidente. Ora, il CE può anche essere ascoltato dal PE. ● Scarsi sono i rapporti c on la BCE , che è la più indipendente. Però il TFUE predispone che il Presidente della BCE presenti al PE una relazione annuale sull’attività del sistema bancario europeo e sulla politica monetaria. ● Con i Parlamenti nazionali i contatti avvengano in seno alla conferenza delle commissioni per gli affari europei. IL CONSIGLIO EUROPEO: COMPOSIZIONE, FUNZIONAMENTO, IL PRESIDENTE: Il Consiglio nasce nella prassi della diplomazia intergovernativa dei Vertici nel 1961, con l’obiettivo di risolvere problemi e assumere importanti decisioni politiche. Tale prassi si formalizzò nel dicembre 1974, quando i Capi di Stato e di governo espressero la loro decisione di riunirsi tre volte l’anno come Consiglio delle Comunità e a titolo della cooperazione politica. La funzione del Consiglio era duplice: ● dibattere riguardo questioni di importanza comunitaria, e agire a riguardo; ● svolgere attività di consultazione, coordinamento e programmazione della politica estera. Il Consiglio viene formalmente riconosciuto per la prima volta con l’atto unico europeo, ma con il Trattato di Maastricht è formalmente inserito nell’Unione Europea. Con il Trattato di Lisbona ha ottenuto la qualifica di istituzione. Il Consiglio Europeo si pone al vertice delle istituzioni europee, in quanto le decisioni di carattere politico sono prese a questo livello. LA COMPOSIZIONE: ai sensi dell’art.15 par.2 TUE il Consiglio è composto: ● dai capi di stato/ governo degli stati membri, a seconda della costituzione interna, cioè rispetto a chi spetti l’esecutivo; ● dal Presidente del Consiglio: è una novità del trattato di Lisbona. è un organo privo di ruolo nazionale, eletto dal Consiglio a maggioranza qualificata per due anni e mezzo (rinnovabile once). Con la medesima procedura, il Consiglio può dimettere il Presidente. Si occupa di: presiedere e animare i lavori del Consiglio, assicurandone la preparazione; facilita la coesione e il consenso in seno al Consiglio; assicura la rappresentanza esterna dell’Unione per la politica estera e di sicurezza comune. ● Presidente della commissione. Secondo l’art.15 par.3 TFUE, il Consiglio si riunisce due volte a semestre su convocazione del Presidente, che ha la facoltà di richiederne una straordinaria. Il Trattato di Lisbona ha poi formalizzato che le decisioni vengono prese di comune accordo mediante la pratica del CONSENSU, cioè la produzione di un testo comune.
L’art 15 par.4 prevede che il Consiglio voti formalmente, salvo in casi in cui trattati prevedono differentemente, in quel caso votano solo gli stati. In caso di votazione, l’art. prevede ulteriori specifiche: ciascun membro può essere delegato nel voto da un solo altro membro; se richiesta l’unanimità, l’astensione di uno non osta all’adesione; se richiesta la maggioranza qualificata, valgono le stesse regole della votazione per il Consiglio. Nei Trattati sono contemplate diverse regole di votazione. Rara è quella semplice, come quella qualificata, Più spesso, invece, è utilizzata quella della decisione all’unanimità. LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO: ai sensi dell’art.15 par.1 → il Consiglio europeo dà gli impulsi all’Unione necessari allo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali. ←Non ha funzione legislativa. Questo art. sottolinea la natura politica del Consiglio, che si riflette anche sugli atti che emana e che non sono legislativi: il consiglio esprime conclusioni, alle quali si possono aggiungere dichiarazioni, che giuridicamente non hanno efficacia, ma politicamente si! Infatti possono: contenere direttive o orientamenti rivolti alla Commissione posti a promuovere iniziative formali, in vista di un’adozione di atti o di politiche; realizzarsi accordi tra gli stati, in forma implicita o semplificata. In merito alla politica estera e sicurezza comune,l’art.22 dichiara che→ il Consiglio individua gli interessi dell’Unione, ne fissa gli obiettivi e definisce gli orientamenti, comprese le questioni aventi implicazioni in materia di difesa ← a riguardo,l’art.42 gli conferisce → il potere di decidere in merito ad una difesa comune dell’Unione, attraverso una raccomandazione agli stati, non vincolante, da attuare conformemente alle costituzioni ←. Il consiglio interviene anche in talune materie estranee alla competenza europea: ● art.121 par.2 TFUE: dibatte di conclusioni in merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche, attraverso una raccomandazione; ● art.148 tfue: esaminare la situazione dell’occupazione nell’unione sulla base di una relazione annuale e nel caso la commissione le adotta. In merito ai rapporti con le altre istituzioni, oltre alla Commissione, il Consiglio Europeo interagisce anche con il PE, avendo un leggero controllo sul secondo. Inoltre, con il Trattato di Lisbona è prevista la possibilità di impugnare dinanzi alla Corte di giustizia atti del Consiglio ritenuti illegittimi. Ma attenzione, la Corte di giustizia non può intervenire in merito a politica estera e sicurezza, dunque, l’impugnabilità si restringe a casi giuridicamente obbligatori. IL CONSIGLIO: è un organo intergovernativo e l’art.16 par.2 ne dichiara la composizione:→ il Consiglio presenta un rappresentante di ciascuno stato membro a livello ministeriale, impegnando il governo nazionale ad esercitare il voto ← Il Consiglio è voce degli interessi particolari degli stati, che raggiungono un compromesso espresso con gli atti del Consiglio, imputabili a lui stesso! è previsto che uno stato possa impugnare un atto del Consiglio, ma votato da se stesso.
