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CAPITOLO 1: LA CONTABILITA’ PUBBLICA
La contabilità pubblica si riferisce a quella parte dell’ordinamento giuridico che regola l’attività finanziaria degli enti pubblici ed ha per oggetto lo studio dei principii informativi di tale attività e la gestione delle risorse. 3 correnti di pensiero: 1)“scienza prevalente giuridica” (Bentivenga) 2)”disciplina tecnico-ragioneristica con profili economici” (Vianello, Besta, Cassandro) 3)”scienza autonoma” (Finali, Rostagno) Questa disciplina costituisce una branca del diritto amministrativo e ha per oggetto l’attività della pubblica amministrazione. Def. “Finanziaria”: contiene una serie di interventi strutturali mirati al reperimento di risorse finalizzate alla crescita economica, al risanamento dei conti pubblici, alla protezione degli strati sociali più deboli.
- CONTABILITA’ NAZIONALE: Alla CP si affianca la Contabilità Nazionale, che descrive l’attività economica di un paese attraverso un quadro contabile coerente. Si occupa della definizione e del calcolo delle grandezze macroeconomiche quali: PIL (valore del flusso di beni e servizi finali prodotti in un dato paese in un dato periodo di tempo).
- FONTI: La fonte primaria dello Stato e degli enti pubblici è la Costituzione (entrata in vigore nel 1948). Essa detta i principi fondamentali in materia di bilancio dello Stato, giurisdizione della Corte dei Conti e sul decentramento delle attività finanziarie di Regioni, Comuni, Province e Comunità Montane. Alla Costituzione si affiancano leggi e regolamenti e la normativa nazionale che comprende disposizioni ordinarie di carattere generale o settoriale.
- IL PATTO DI STABILITA’ INTERNO (1997): Aderendo al Patto l’Italia si promuove nella realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, impegnandosi a ridurre sia il finanziamento in disavanzo delle proprie spese sia il rapporto tra il proprio debito e il PIL. Con le successive Finanziarie (2005,2007,2009) è stato poi soggetto a modifiche. I caratteri fondamentali di tale Patto sono: Stabilità, Coerenza e Conformità ai parametri europei e rispetto dell’autonomia gestionale degli enti. La Decisione di Finanza Pubblica ( D.F.P ) sanziona gli enti inadempienti.
- I SOGGETTI DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA: I soggetti della CP sono tutti quei organismi che hanno gli obblighi di: uniformarsi ai modelli di bilancio e della contabilità pubblica, tenere gli inventari, conservazione di beni per la gestione del patrimonio, sottoporsi a forme di vigilanza e controllo differenti rispetto a quelle di diritto comune.
Lo Stato è il soggetto primario dell’attività finanziaria ed opera attraverso il ministero dell’economia. I soggetti della CP sono raggruppati in: Organismi di diritto pubblico e privato, Enti, altri enti e Organismi atipici. Def. “Amministrazione Pubblica”: Tutte gli enti e gli altri soggetti pubblici (comuni, province, regioni ecc.) che costituiscono il settore istituzionale definito dall’ISTAT e che producono beni e servizi non destinati alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali. L’Amministrazione Statale fa capo al Governo ed è di 2 tipi: a) centrale, composta da uffici con sede nella capitale e competenza sull’intero territorio nazionale, b) periferica, composta da uffici locali e con competenza territoriale delimitata. Accanto a queste ci sono: enti strumentali, enti pubblici economici ed autorità indipendenti. Il Consiglio dei Ministri è un organo a sé che elabora orientamenti amministrativi ai quali Ministri e PA devono attenersi. Al Presidente del Consiglio spetta il compito di garantire che questi orientamenti vengano rispettati dai ministri. I Ministeri (o Dicasteri) sono organizzazioni d’ufficio nelle quali vengono esercitate le funzioni dei Ministri. Ogni Ministero ha competenza per un ramo dell’attività amministrativa. Sono 13 i ministri con portafoglio. I Ministeri sono divisi in dipartimenti e uffici degli staff. Vi sono poi le Agenzie Pubbliche che si configurano come il braccio operativo di ogni Ministero. La Corte dei Conti è un organo costituzionale ma non disciplinato dalla stessa e fu istituita nel
Esercita un controllo preventivo sugli atti del governo e successivo sulla gestione di bilancio dello stato. Prevede 2 funzioni: funzione di controllo e di giurisdizione volte ad assicurare la corretta gestione della finanza pubblica.
CAPITOLO 2: LA GESTIONE PATRIMONIALE
La Gestione Patrimoniale riguarda la gestione di beni mobili e immobili di proprietà dello Stato con esclusione dei beni mobili costituiti da denaro e altri valori finanziari. C’è una distinzione tra Beni Demaniali (in proprietà a titolo pubblico) e Beni Patrimoniali ( in proprietà a titolo privato).
- I BENI DEGLI ENTI PUBBLICI Il demanio è l’insieme di tutti i beni che appartengono esclusivamente ad enti territoriali (regioni,comuni) e quindi allo Stato; sono beni che soddisfano i bisogni collettivi e possono essere: beni immobili e le universalità dei beni mobili. Sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritto a favore di terzi. La loro tutela spetta all’autorità amministrativa, per legge sono fuori commercio, infatti il loro trasferimento è possibile sono dopo la “sdemanializzazione”, che permetto il passaggio del bene dal demanio al patrimonio. Si classificano in: Demanio necessario: marittimo, idrico, militare Demanio eventuale: ferroviario, aeroportuale, storico-artistico Demanio naturale: beni esistenti in natura Demanio artificiale: beni costruiti dall’uomo
a) Sottoscrizione di fondi immobiliari: il ministero dell’economia e delle finanze può accedere a fondi di investimento con apporto di beni immobili appartenenti allo stato. b) Dismissione patrimoniale. Possibilità di alienare beni pubblici non destinati a usi pubblici. c) Cartolarizzazione: cessione di attività patrimoniali che generano flussi di cassa a fronte di un prezzo. La società finanzia il pagamento emettendo titoli.
CAPITOLO 3: LA GESTIONE FINANZIARIA DELLO STATO
1. IL BILANCIO DELLO STATO:
Il periodo base è l’anno finanziario che coincide con l’anno solare; mentre l’insieme delle operazioni svolte in questo lasso di tempo è detto esercizio finanziario. Il bilancio contiene i dati relativi ad un determinato esercizio finanziario e deve fornire informazioni attendibili e veritiere. Ha funzione sia politica che giuridica. Si hanno vari tipi di bilancio:
- bilancio economico , determina il risultato economico e va alla ricerca del reddito dell’impresa.
- bilancio finanziario, rileva le entrate e uscite senza guardare a costi e ricavi.
- bilancio patrimoniale, determina elementi attivi e passivi del patrimonio dell’ente.Visione statica In relazione al tempo si hanno poi bilancio preventivo e successivo. In relazione alla fase procedimentale si ha:
- bilancio di competenza , consente controllo sull’esecutivo, ma con l’inconveniente dei residui attivi (entrate accertate ma non incassate) e passivi (spese impegnate ma non ancora pagate).
- bilancio di cassa , che registra le entrate riscosse e le spese pagate. Il bilancio annuale si riferisce ad un solo anno ed è di competenza di cassa, mentre il pluriennale è solo di competenza. Il “ Bilancio dello Stato ” indicato nell’articolo 81 della Costituzione (Legge di Bilancio), è impiegato per qualificare atti e documenti che compongono la decisione di bilancio fulcro della gestione finanziaria dello stato. Questi atti formano una “manovra di bilancio” con la quale si esprime l’attività finanziaria del Governo. Questi atti son contenuti nel Documento di Programmazione economico-finanziaria ( DPEF ). L’articolo 81 della Costituzione, in materia di bilancio, sancisce: a) Obbligo di approvazione annuale del bilancio da parte del parlamento, b) Divieto di imporre nuovi tributi e introdurre nuove spese, c) Obbligo di una copertura finanziaria delle nuove leggi di spesa. Successivamente si hanno avute modifiche di questo articolo, da citare è la “Riforma Curti” dove si introducono alcune novità (come ad esempio far coincidere l’anno finanziario con l’anno solare). L’articolo 1 della legge costituzionale del 2012 ha apportato altre modifiche introducendo il principio di pareggio del bilancio , nel quale lo stato deve assicurare l’equilibrio tra entrate e spese
del proprio bilancio, inoltre il ricorso all’indebitamento è consentito solo in situazioni eccezionali. Il SEC (Sistema europeo dei conti economici integrati), chiamato ora SEC95 in seguito a modificazioni,è utilizzato da tutti gli stati membri della UE e si presta a verificare in maniera più efficace il rendimento gestionale. Dal punto di vista strutturale il Bilancio dello Stato si divide in: Parte entrate e Parte uscite. Nella parte delle spese troviamo: spese correnti, di personale, d’investimento, rimodulabili e non. Il bilancio annuale di previsione è costituito dagli stati di previsione delle entrate delle spese, è redatto in termini di competenza e di cassa, unità temporale è l’anno finanziario, svolge la gestione finanziaria dello stato ed è sempre accompagnato da:
- nota integrativa: per le entrate,contiene i criteri per la previsione delle tasse/imposte e ne specifica la quota; per le spese, illustra il piano degli obiettivi e contenuto di ciascun programma,
- scheda illustrativa di ogni programma: aggiornata semestralmente, viene inviata al parlamento,
- budget dei costi: espone le previsioni formulate dai centri di costo dell’amministrazione. Il bilancio pluriennale di previsione è elaborato dal Ministro dell’economia, ha una copertura di tre anni ed è redatto in termini di competenza e di cassa. Ogni anno il Governo presenta al Parlamento: il bilancio annuale di previsione, il rendiconto consuntivo, il bilancio pluriennale (di 3 anni) e il disegno di legge Finanziaria.
- IL BILANCIO AMBIENTALE: La “contabilità ambientale” permette di rilevare e gestire informazioni e dati ambientali in unità fisiche e monetarie. Della contabilità ambientale fa parte il bilancio ambientale (o bilancio verde), che è un rendiconto degli effetti delle politiche amministrative sull’ambiente. Ha una:
- parte economica (valuta risorse naturali, moneta come unità di misura)
- componente fisica (quantifica le risorse naturali e il grado di utilizzo dell’uomo).
- LA LEGGE DI CONTABILITA’ E FINANZA PUBBLICA: Entra in vigore il 1 gennaio 2010 e fornisce i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica. Tale legge ha precisato che con l’espressione “amministrazioni pubbliche” si intendano enti e altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuate dall’ISTAT. Inoltre si prevede l’affiancamento al sistema di contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale e l’adozione di un bilancio consolidato.
- STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO: Ci sono 8 strumenti: a) Relazione sull’economia e finanza pubblica, b) Decisione di finanza pubblica (DFP), c) Disegno di legge di stabilità d) Disegno di legge del bilancio dello stato, e) Disegno di legge di assestamento, f) Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, g) Altre amministrazioni.
considerato. La legge di stabilità è accompagnata dalla nota tecnico-illustrativa, che espone i contenuti della manovra. La legge di stabilità e la legge di bilancio individuano le spese e l’indebitamento per le amministrazioni e gli enti locali, province e comuni in coerenza con gli obiettivi della PA.
- IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO: I risultati della gestione dell’anno finanziario sono riassunti nel rendiconto generale dello stato che è costituito da: a) Conto de bilancio : contiene le entrate di competenza dell’anno accertate, riscosse o rimaste da riscuotere; spese di competenza dell’anno, impegnate pagate o da pagare; gestione dei residui attivi e passivi; somme versate in tesoreria. b) Conto generale del patrimonio : comprende attività e passività finanziare e patrimoniali. Il rendiconto deve essere presentato dal Ministro dell’economia alle Camere entro giugno ed è soggetto a giudizio della Corte dei Conti. E’ articolato per missioni e programmi e accompagnato da nota integrativa.
- TESORERIA DEGLI ENTI PUBBLICI: La tesoreria è il cassiere dello Stato e provvede agli incassi e pagamenti relativi alla gestione del Bilancio dello Stato, svolgendo in aggiunta funzione di banchiere degli enti. Questo servizio è affidato alla Banca d’Italia, mentre quello degli enti locali è svolto da banche o altri soggetti. Tra i compiti della tesoreria dello Stato vi è quello di tesoreria unica per enti e organismi pubblici.
CAP 4: GESTIONE FINANZIARIA DI ENTI LOCALI E REGIONI
1. FEDERALISMO FISCALE:
L’articolo 119 della costituzione afferma che “i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome; stabiliscono e applicano i tributi e le entrate proprie in armonia con la costituzione con i principi della finanza pubblica”. Agli enti locali è garantita l’autonomia economico-finanziaria attraverso la disponibilità di un patrimonio e la possibilità di ampliare le proprie risorse ricorrendo allo strumento dell’indebitamento al solo scopo di finanziare le spese di investimento e purchè sia esclusa ogni garanzia da parte dello stato. Si istituisce così un sistema di federalismo cooperativo solidale. Le regioni ricorrono al finanziamento degli enti locali per realizzare programmi regionali. Il federalismo italiano si basa sul pluralismo degli enti del governo territoriale. La legge introduce anche il “patto di convergenza” per un coordinamento dinamico della finanza pubblica. Classificazione delle spese relative alle funzioni dei comuni, province e città metropolitane:
- spese fondamentali: finanziate attraverso tributi propri
- spese non fondamentali: tributi propri
- spese speciali: cofinanziate dall’unione europea
- BILANCIO DEGLI ENTI LOCALI:
Questo sistema è regolamentato nel “Testo Unico degli Enti Locali” ( TUEL ), secondo il quale ai fini della corretta costruzione contabile occorre applicare i principi del bilancio (integrità,unità…). Il sistema del bilancio deve assolvere a 3 funzioni: Informativa, Politico - amministrativa, Economico - finanziaria. Il ciclo di bilancio si divide in 2 momenti: Programmazione e Rendicontazione. a) La Programmazione si compone di tre fasi: mandato, programmazione triennale e annuale. Questa fase deve svolgersi attraverso le “Linee programmatiche di mandato”, il “Piano Generale di Sviluppo” (PGS) e alcuni strumenti di programmazione quali:
- bilancio pluriennale di previsione: dove vengono indicate le previsioni finanziarie,
- programma triennale dei lavori pubblici:che si riferisce a un periodo di tre anni,
- programmazione triennale del fabbisogno personale: che assicura l’ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi. Il “Piano Esecutivo di Gestione” (PEG), obbligatorio e riservato ai comuni con più di 15mila abitanti, è un documento che disciplina la relazione tra esecutivo e responsabili dei servizi. La Gestione del bilancio di Previsione ha come obiettivo realizzare l’equilibrio economico dell’ente. Qui vige il principio di procedimentalizzazione e comprende la fase delle entrate e delle spese con le relative fasi (accertamento,versamento…). b) Nella Rendicontazione sono visibili i risultati della gestione, che avviene mediante il Conto Economico (componenti positivi e negativi dell’attività dell’ente), Patrimoniale (risultati della gestione patrimoniale) e di Bilancio (risultati finali della gestione). Il risultato della gestione deve essere pubblicato entro il 30/06.
- LE REGIONI Dal 2001 è entrata in vigore il nuovo sistema di federalismo fiscale delle regioni a statuto ordinario. Si attribuisce alle regioni una potestà legislativa generale in riferimento a materie non riservate allo stato. L’art 119 afferma che le regioni hanno risorse autonome, stabiliscono ed applicano tributi in armonia con la costituzione. Alle regioni è garantita autonomia finanziaria e economica attraverso la disponibilità di un patrimonio. La finanza regionale deve concorre con la finanza statale e locale al perseguimento degli obiettivi di stabilità del “Trattato di Maastrich”.
- IL BILANCIO DELLE REGIONI: Il sistema contabile regionale prevede l’adozione del bilancio annuale e pluriennale. Il bilancio pluriennale è elaborato in base all’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto dei nuovi interventi legislativi (bilancio programmatico). I tributi regionali si dividono in: tributi propri regolati da leggi statali, le addizionali su base imponibile dei tributi erariali e i tributi propri delle regioni. Le spese sono classificate invece in: essenziali, non essenziali, speciali e per il trasporto pubblico locale. Le Regioni adottano una legge finanziaria e un documento di programmazione economico-finanziaria regionale , che evidenzia gli obiettivi amministrativi da perseguire. I
patrimoniale delle parti). L’Autorità di vigilanza vigila su questi contratti e ha il diritto di porre sanzioni.
- PROCEDIMENTO CONTRATTUALE: L’attività contrattuale delle PA si articola in un procedimento composto da queste fasi: a) Programmazione: determina quali sono le opere pubbliche effettivamente realizzabili. b) Deliberazione di contrarre e progettazione: la delibera è il procedimento con il quale l’amministrazione manifesta la volontà di concludere il contratto; con la progettazione viene precisato il contenuto del contratto. Esso può essere preliminare, definitivo, esecutivo. c) Procedure di affidamento: attribuiscono, mediante appalto, lo svolgimento di lavori servi o forniture all’operatore economico che ha offerto le condizioni migliori. Tali procedure si sviluppano in più fasi: bando di gara (deve favorire la partecipazione di numerosi operatori all’appalto e fornire le regole che disciplinano la gara), requisiti di ammissione ( requisiti di idoneità che devono possedere gli operatori per partecipare al bando), selezione dei partecipanti (per partecipare al bando non bastano i requisiti, possono presentare l’offerta solo gli operatori selezionati tramite procedura: aperta(tutti possono presentare l’offerta), ristretta(solo gli operatori selezionati),negoziata (se le stazioni appaltanti negoziano con gli operatori). I partecipanti vengono selezionati secondo meccanismi di affidamento quali: dialogo competitivo(dialogo tra stazione e operatore), accordo quadro(stabilisce le clausole relative all’appalto), sistema dinamico di acquisizione(processo elettronico per l’acquisizione di beni/sevizi). Criterio selezione offerta : viene scelta l’offerta migliore in base al criterio del prezzo più basso, ovvero dell’offerta più vantaggiosa. d) Aggiudicazione: atto unilaterale della PA con il quale si sceglie la migliore offerta. e) Stipulazione: sottoscrizione del contratto. Esso diventa perfetto con la volontà delle parti, ma non ancora efficace. f) Approvazione: prima fase del procedimento di controllo sul contratto. g) Controllo: effettuato dalla ragioneria dello stato. h) Esecuzione del contratto: il contratto viene eseguito. Regolato da norme privatistiche. i) Fase conclusiva del contratto: consegna( viene consegnata alla PA l’opera eseguita), collaudo(corretta esecuzione da parte dell’appaltatore), liquidazione.
- L’ESECUZIONE DEI LAVORI: I contratti di appalto e di concessione sono mezzi di realizzazione dei lavori pubblici. Sono appalti pubblici i contratti aventi per oggetto: la sola esecuzione dei lavori, l’esecuzione con qualsiasi mezzo di un’opera pubblica, la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori in base al progetto preliminare o definitivo. Modalità alternative per la realizzazione di opere pubbliche sono i contratti di partenariato pubblico privato , che sono una forma di cooperazione tra amministrazione pubblica e soggetti privati. Si distinguono in : a) Concessione di lavori pubblici : stesse caratteristiche dell’appalto, ma il corrispettivo dei
lavori consiste nel diritto di gestire l’opera. b) Leasing immobiliare : contratto scomponibile in 2 negozi, il primo tra finanziatore e produttore, il secondo tra finanziatore e utilizzatore che ha il godimento del bene per un periodo determinato contro il pagamento di un canone e al termine del periodo può decidere se acquistarne la proprietà al fronte di un corrispettivo. Forma di indebitamento pubblico. c) Finanza di progetto : Strumento di mobilitazione di capitali privati. Si usa per la realizzazione di opere pubbliche che producono un servizio tariffabile. d) Società miste : A partecipazione pubblica o privata, è costituita per la realizzazione di un’opera pubblica o servizio. L’acquisizione di beni mobili da parte delle PA avviene attraverso contratti. Esse possono fornire servizi tramite: contratto di sponsorizzazione o contratto di appalto. Altre tipologie di contratto sono:
- Contratti misti: contratti aventi per oggetto lavori, forniture di beni e servizi mescolati insieme tra loro;
- Contratti nei settori speciali: hanno a che fare con i settori dell’energia, gas, elettricità, acqua, servizi di trasporto.
- Contratti sotto soglia: di valore inferiore rispetto alla soglia comunitaria.
- Contratti esclusivi: contratti non regolati o regolati solo in parte dal codice.
- Contratti non contemplati dal codice: (o non comunitari) sottratti in tutto alla disciplina del codice.
- Contratti di sponsorizzazione: un oggetto si obbliga a consentire agli altri l’uso della propria immagine e nome, per promuovere un marchio o prodotto.
- Sistema in economia: strumento di semplificazione dell’attività contrattuale di calore economico meno elevato.
- RISOLUZIONE DELLE CONTROVERSIE: Al verificarsi di controversie nei lavori servizi o forniture, si può effettuare ricorso al Tar o ricorso straordinario al PdR. Le forme di tutela del diritto comunitario sono: a) Annullamento degli atti per illegittimità, b) Adozione di provvedimenti di urgenza, c) Risarcimento del danno, d) Accordo bonario, ricorso all’arbitro.
CAPITOLO 7: IL SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI
Il controllo è un azione di carattere secondario volta a riesaminare un’attività già svolta. Il controllo è un rapporto diviso in 4 elementi:
- Soggetti del controllo: Si distingue un soggetto attivo, titolare del potere e uno passivo. Si ha un controllo intersoggettivo (tra sogg diversi) e interorganico (tra organi di un
In relazione all’attività svolta per l’ente pubblico, amministratori e dipendenti possono incorrere in varie forme di responsabilità, quali: a) penale : se si compie un reato, b) disciplinare : inadempimento degli obblighi disciplinari, c) dirigenziale : se c’è il mancato raggiungimento degli obiettivi da parte dei dirigenti Sanzionato con la revoca dell’incarico. d) patrimoniale : quando amministratori o dipendenti procurano danni all’ente appartenente durante la loro attività. e) contabile : conseguente al maneggio di denaro. f) amministrativa : incorrono amministratori o dipendenti per inosservanza degli obblighi di servizio, che provocano danno all’amministrazione.
- PRESUPPOSTI DELLA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA: Perché vi sia responsabilità amministrativa è necessario che il pregiudizio si sia verificato a carico di una struttura pubblica e che l’autore del danno sia legato alla PA da un rapporto di impiego o servizio. Ha aspetti che la caratterizzano quali: termine quinquennale di prescrizione, carattere personale, limitazione ai fatti commessi con dolo o colpa grave.
- GLI ELEMENTI DELL’ILLECITO:
- La condotta imputabile , è intesa come violazione, dolosa o colposa, di obblighi inerenti al rapporto di servizio, ma anche violazione di principi di buona amministrazione.
- Nell’ elemento soggettivo è necessario che il responsabile abbia agito con dolo o colpa grave. Costituisce dolo la volontà cosciente di provocare il danno (diretto o eventuale). La consiste nella negligenza, imprudenza, inosservanza di norme o trascuratezza dei doveri. Può essere escluso dalla colpa: incapacità di intendere o volere, lo stato di necessità, il caso fortuito o di forza maggiore.
- L’ elemento oggettivo è costituito dal danno, cioè la lesione arrecata a soggetti pubblici. Esso comprende danno emergente (perdita subita) e lucro cessante (mancato guadagno).
- Il nesso di causalità è il rapporto tra la condotta dell’agente e l’evento dannoso.
- GIURISDIZIONE DELLA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA: La giurisdizione è affidata alla Corte dei Conti, presso alla quale esiste un ufficio del pubblico ministero, titolare dell’azione di responsabilità. Le funzioni di pubblico ministero sono esercitate da un Procuratore regionale aiutato da magistrati. La CdC può ridurre l’addebito di tale responsabilità.
