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CAPITOLO 1 – LA POLITICA E I SUOI LIMITI: DIRITTO
PARLAMENTARE E DIRITTO COSTITUZIONALE
1. Una definizione di diritto parlamentare Con il termine diritto parlamentare si fa riferimento al complesso di norme che disciplinano l’organizzazione interna delle Camere, l’esercizio delle loro funzioni e i rapporti con gli altri organi (costituzionali e di rilevanza costituzionale) e con i soggetti terzi. La denominazione diritto parlamentare è sicuramente quella più consolidata, peraltro non mancano denominazioni simili, che includono almeno in parte le stesse norme. Spesso si parla, ad es., di “procedura parlamentare” ma, benché quelle procedurali siano le norme quantitativamente più rilevanti della nostra disciplina, esse non le esauriscono di certo; un discorso in un certo senso opposto deve farsi, invece, per denominazioni quali “diritto delle assemblee elettive” o “diritto delle assemblee politiche”: esse appaiono, infatti, più comprensive rispetto a quella di diritto parlamentare, in quanto vi includono il riferimento ad altri organi elettivi o rappresentativi, posti a livello subnazionali o a livello sovranazionale e internazionale.
QUADRO 1.1: L’IMPORTANZA DI CHIAMARSI PARLAMENTO Con la sentenza n. 106 del 2002, la Corte costituzionale ha annullato una delibero del Consiglio regionale della Liguria, la quale stabiliva che, in tutti gli atti dell’assemblea regionale, alla dizione costituzionalmente prevista “Consiglio regionale della Liguria” fosse affiancata la dizione “Parlamento della Liguria”. La Corte ha ritenuto la dizione di Parlamento non estensibile ai Consigli ragionali, sulla base di due argomenti: 1) in quanto il nomen Parlamento non ha un valore puramente lessicale, ma qualificativa, connotando, con l’organo, la posizione che esso occupa nell’organizzazione costituzionale; 2) perché solo il Parlamento è sede della rappresentanza politica nazionale, la quale imprime alle sue funzioni una caratterizzazione tipica ed infungibile.
2. Il diritto parlamentare come avanguardia del diritto costituzionale Nella prospettiva qui utilizzata, il diritto parlamentare deve considerarsi come una branca del diritto pubblico e, più specificamente, del diritto costituzionale. Il legame tra il diritto parlamentare e quello costituzionale è evidente anzitutto se ci si pone in chiave storica. Sin dalla fine del ‘700 la rivendicazione di organi denominati Assemblee elettive o Parlamenti è andata di pari passo con la richiesta di Carte costituzionali: la disciplina di tali Assemblee si configura perciò come un loro contenuto necessario. In assenza delle Assemblee rappresentative, le costituzioni ottocentesche, infatti, sarebbero inidonee a raggiungere i loro principali obiettivi (limitazione del potere assoluto del sovrano e la presenza decisiva della classe borghese nella decisione delle questioni ritenute di maggiore importanza). Viene dunque naturale che tutte le Carte costituzionali ottocentesche fissino, anche con un certo grado di dettaglio, i caratteri strutturali delle Assemblee rappresentative e ne definiscano le funzioni fondamentali. È attraverso tali Assemblee, infatti, che si pongono concretamente in essere quei principi della democrazia rappresentativa che le dottrine politiche avevano teorizzato come l’unica forma di democrazia compatibile con la dimensione dello Stato moderno. Il legame del diritto parlamentare con il diritto costituzionale emerge con altrettanta chiarezza se si guarda ai caratteri contenutistici propri del costituzionalismo e dello Stato di diritto. Se si ritiene infatti che per l’esistenza di una Costituzione occorrano la garanzia dei diritti e la separazione dei poteri, ecco allora che i Parlamenti concorrono sia alla prima, mediante l’esercizio della funzione legislativa, sia alla seconda, ponendosi evidentemente come un limite all’azione del sovrano e del suo esecutivo. Il diritto parlamentare può considerarsi come una sorta di “avanguardia” del diritto costituzionale: una disciplina della quale è talvolta particolarmente arduo cogliere il carattere prescrittivo, ma
proprio per questo di grande interesse per misurare fino a che punto si spinge il principio dello Stato
Nel corso di questa fase va segnalata, nel 1912, l'introduzione dell'indennità parlamentare: questa fu
prevista a titolo di rimborso delle spese di corrispondenza, in modo tale da evitare un contrasto con l'art. 50 dello statuto ai sensi del quale le funzioni di senatore e di deputato non potevano dare luogo ad alcuna retribuzione o indennità. Un vero e proprio momento di svolta si ebbe nel primo dopoguerra, subito dopo l'adozione di una legge elettorale di tipo proporzionale , con cui il sistema politico-istituzionale provò a rispondere all'ingresso delle masse nella vita pubblica e allo sviluppo dei partiti politici: si ritenne infatti che all'adozione di un nuovo sistema elettorale proporzionale, e al nuovo ruolo spettante ai partiti, dovesse corrispondere un'organizzazione parlamentare per gruppi e commissioni permanenti, in modo da superare i limiti di un regime parlamentare fondato sull'individualismo e sul legame territoriale e da assicurare un rapporto più stretto con l'esecutivo. La camera approvò nel 1920 dieci nuovi articoli, non inseriti nel corpus del regolamento allora vigente,relativi ai gruppi parlamentari e alle commissioni permanenti. Ciascun deputato era tenuto,sulla base della proprio affiliazione politica, ad iscriversi ad un gruppo, in caso contrario finiva automaticamente in gruppo detto "misto". Ai gruppi era poi affidata la designazione dei propri rappresentanti nelle commissioni permanenti,articolate per materia. Si ritenne di aumentare il numero delle commissioni permanenti e l'obbligo per ogni deputato di far parte di una commissione permanente. Si delineò così il modello organizzativo del "Parlamento dei partiti" che ebbe durata assai breve per effetto dell'avvento del fascismo. Nell'aprile 1924 fu votata una mozione a prima firma di Dino Grandi, con la quale si dispose l'abrogazione delle modifiche parlamentari del 1920-1922 e il ritorno conseguente al sistema degli uffici. Si manifestò così il disprezzo del il fascismo verso la rappresentanza proporzionale e i partiti politici. Questo diprezzo si manifestò poi con la riduzione di quasi tutti i diritti riservati alle minoranze. Si aprì così un periodo di modifiche che segnò pesanti divieti,come il divieto di mettere all'ordine del giorno un argomento che non fosse stato deciso dal capo di governo, l'obbligo per i cittadini di eleggere candidati che si trovavano in un'unica lista composta dal Gran consiglio del fascismo ed infine la sostituzione della Camera dei deputati con la Camera dei fasci e delle corporazioni. Furono create 12 commissioni legislative specializzate per materia e dotate di poteri deliberanti. Ovviamente tutti i membri del nuovo modello istituzionale( camera dei fasci) non venivano eletti ma scelti dal capo di governo. Il Senato invece restò in piedi durante il periodo fascista, sia perchè era un organo assai vicino alla monarchia sia perchè il suo carattere non elettivo faceva si che fosse più agevole mantenerne il controllo ì, anche attraverso la tecnica delle "infornate"di senatori. Fu tolta ai senatori ogni autonomia legislativa e qualsiasi libertà di discussione e di critica.
QUADRO 2.1: IL SISTEMA DEGLI UFFICI.
Gli uffici erano collegi minori di carattere temporaneo, la cui composizione derivava da un’estrazione a sorte tra i nomi di tutti i parlamentari. Essa, perciò, non rispecchiava la composizione politica dell’Assemblea, né poteva essere in alcun modo proporzionale ai gruppi parlamentari, dal momento che questi nelle Camere statuarie non esistevano. I deputati si articolavano, infatti, secondo aggregazioni di carattere territoriale e personale, e solo genericamente li si poteva ricomprendere all’interno di formazioni dai confini non sempre chiaramente definiti quali le c.d. Destra e Sinistra storica. Una volta presentato, il progetto di legge era inviato a tutti gli uffici: ciascuno di essi procedeva ad una discussione informale, al termine del quale eleggeva un relatore. Tutti i relatori eletti andavano a costituire una commissione, la quale esaminava ed emedava il progetto di legge e lo presentava all’Assemblea.
2.3 LA FASE TRANSITORIA E L'AVVIO ( CON I REGOLAMENTI VECCHI) DEL
PARLAMENTO REPUBBLICANO.
Nel "periodo costituzionale transitorio" , in quello cioè, in cui si ricostruì l'assetto istituzionale italiano all'indomani della fine del fascismo e che si concluse con l'entrata in vigore della
Fu istituita la Consulta nazionale , composta da 400 membri su designazione dei partiti del comitato di liberazione nazionale , dotato di poteri consultivi. Essa dedicò una parte rilevante del suo lavoro alla stesura del suo regolamento interno. l'Assemblea Costituente invece non creò un nuovo regolamento interno ma adottò solo modifiche a quello previgente, poichè ritenevano più urgente dedicarsi all'elaborazione della nuova Costituzione. In conformità con l'art.64 della Costituzione la Camera dei deputati lasciò in vigore il regolamento del 1922. Solo nel 1949 fu approvato un significativo insieme di modifiche al regolamento, un intervento diretto essenzialmente ad abolire i procedimenti delle 3 letture e degli uffici; ad adeguare la dizione di alcuni articoli alle nuove istituzioni( sostituzione della parola re con quella di presidente della Repubblica); e ad inserire nel regolamento talune disposizioni della Costitituzione che si riferiscono direttamente al funzionamento delle Camere. Per il Senato invece la situazione fu differente, quest'organo attraverso il lavoro della giunta per il regolamento elaborò un nuovo testo che fu approvato con voto quasi plebiscitario(1 solo voto contrario).Le differenze rispetto alla Camera erano consistenti: diversa disciplina del voto segreto e delle modalità di revisione regolamentare; l'articolazione in giunte e commissioni. Il regolamento del Senato prestò maggior attenzione alle disposizioni della Costituzione , dedicando attenzione ai procedimenti speciali appena introdotti. Ulteriori differenze si notano sopratutto per le successive modifiche, durante la prima legislatura la Camerà adottò profonde riforme regolamentari incisive , relative a: programmazione dei lavori ( istituzione della conferenza dei presidenti -oggi dei capigruppo); procedimento legislativo( con la disciplina della sede redigente); la procedura di revisione costituzionale e le prerogative parlamentari. Al Senato si preferì lasciare inalterato il testo del 1948. Il coordinamento più efficace, ancorchè mai integrale, tra i due rami del Parlamento si registrò con riferimento alle procedure finanziarie.
QUADRO 2.2: LA CONTINUITA’ REGOLAMENTARE COME RAGIONE DI FORZA DEL
PARLAMENTO REPUBBLICANO O COME SCELTA CATASTROFICA?
Sulle ragioni e sugli effetti della scelta in senso continuista, compiuta dalla Camera e, in modo minore, anche dal Senato, le opinioni di due studisi sono radicalmente contrapposte: 1) Paolo Ungari ritiene che il metodo dei cauti e progressivi innesti sul tronco del regolamento del 1900 abbia prodotto fertili frutti e abbia dato origine ad una ricca e autorevole tradizione parlamentare. Le norme del regolamento ben si prestavano ad assicurare ai partiti esclusi dall’area di governo una posizione in Parlamento che li mettesse a riparo da un’ulteriore emarginazione; 2) Andrea Manzella giudica molto severamente la scelta di riadattare, nel ’49, come se nel frattempo non fosse successo quasi niente, i vecchi regolamenti parlamentari del ’22, che sottovaluta la rilevanza dei gruppi e delle dinamiche tra maggioranza e opposizione. Manzella qualifica come catastrofica quella decisione, ricordando che proprio l’assetto normativo parlamentare era stato tra le cause di quella debolezza istituzionale dei Governi, a cui era anche dovuto l’avvento del fascismo, definendo il periodo tra il ’48 e il ’71 come retroguardia del diritto costituzionale.
2.4 I NUOVI REGOLAMENTI DEL 1971 E LE LORO SUCCESSIVE MODIFICHE
E' solo nel 1971 che si giunse alla redazione dei regolamenti parlamentari integralmente nuovi e maggiormente coerenti. La riforma fu preparata da elaborazioni svolte sia dalle forze politiche,sia dai funzionari parlamentari, sia dalla dottrina costituzionalistica. Queste riflessioni agevolarono il coordinamento delle iniziative assunte, con un'operazione senza precendenti nel diritto parlamentare italiano,sotto il forte stimolo dei due presidente: Pertini alla Camera e Fanfani al Senato.I nuovi regolamenti comportarono un deciso processo di modernizzazione, facendo leva sulla dimensione del gruppo parlamentare e valorizzando il valore delle commissioni permanenti e al tempo stesso fu proposto di aprire il Parlamento nei confronti della società , superando il tradizionale principio dell'esclusività del rapporto con il Governo. L'azione di aggiornamento dei regolamenti approvati nel 1971, pur soggetti a molte critiche, se viste nel loro complesso sicuramente hanno apportato
notevoli cambiamenti in positivo accentuando la capacità decisionale dell'istituzione parlamentare. I ritmi e le modalità sono state differenti nei due rami: al Senato, il grosso delle innovazioni è stato apportato con un unico intervento riformatore operato nel 1988 , sotto la presidenza Spadolini, con il quale furono novellati 46 articoli: tra questi la revisione delle modalità di votazione in nome della prevalenza del voto palese e la generalizzazione del contingentamento dei tempi. Altre successive modifiche hanno riguardato il sindacato ispettivo , le procedure finanziarie e comunitarie e la composizione del consiglio di presidenza. Alla Camera invece il percoso è stato più travagliato. Le modifiche apportate nel corso deglia anni '80 riguardano: l programmazione dei lavori,la durata degli interventi, la limitazione dei poteri dei presidenti dei gruppi minori,la mozione di sfiducia individuale e gli effetti dei pareri delle commissioni.Nel 1988 si realizzò il passaggio dall'obbligo di votazione finale dei progetti di legge a scrutinio segreto a favore del voto palese.Ultimo intervento riformatore,realizzato in coincidenza con lo svolgimento dei lavori della commissione bicamerale per le riforme costituzionali presieduta da D'Alema, appare di peculiare importanza, in quanto costituisce oggi il principale tentativo di adeguamento dei regolamenti parlamentari all'evoluzione in senso maggioritario e bipolare della forma di governo italiana. A questo scopo, si propose da un lato di prevedere e si valorizzò ,all'altro lato , l'istruttoria delle commissioni parlamentari e le funzioni di controllo, anche mediante il riconoscimento di significativi diritti alle opposizioni e di specifici doveri del Governo nei confronti delle richieste di informazione e di dati, formulate anche dalle minoranze. Se la riforma ha conseguito i suoi effetti nell'assicurare una maggior efficienza alla "macchina" parlamentare, garantendo anche alla Camera l'effettivo rispetto della programmazione dei lavori,si è assistito invece al fallimento dell'istruttoria legislativa delle commissioni parlamentare e la scarsa tenuta degli obblighi posti nei confronti del Governo.
CAPITOLO 3 – LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE
1. La Costituzione (e le leggi costituzionali) In un ordinamento a Costituzione rigida, la “fonte delle fonti” è naturalmente rappresentata dalla Carta fondamentale. La Costituzione italiana contiene numerose disposizioni di diritto parlamentare. Al Parlamento essa dedica, con scelta simbolico-architettonica di notevole rilievo (sottolineata da Corte Cost. nell’85) il titolo I della parte seconda della Carta fondamentale, ripartito a sua volta in due sezioni: una, rubricata Le Camere , nella quale è disciplinato l’aspetto strutturale; e l’altra, rubricata La formazione delle leggi , che ha di mira il profilo funzionale. Tuttavia, sarebbe errato ritenere che, ai fini del diritto parlamentare, vengano in rilievo solo tali articoli della Carta costituzionale. Il passaggio tra lo statuto albertino e la Cost. repubblicana ha comportato due novità: a La prima consiste nella rigidità della Costituzione repubblicana. Tale carattere comporta la chiara sovraordinazione della Costituzione rispetto alle leggi ordinarie e agli stessi regolamenti delle due Camere, che devono rispettare appieno le prescrizioni costituzionali; queste, senza possibilità di equivoco, vanno pertanto lette come altrettanti principi da sviluppare e, al tempo stesso, come limiti all’autonomia regolamentare delle Camere. b La seconda novità attiene alla forma di Stato che diventa a pieno titolo uno Stato democratico, in cui la sovranità appartiene al popolo. Dunque il Parlamento non è più sovrano, ma costituisce una delle forme attraverso cui, in una democrazia essenzialmente rappresentativa, si esercita la sovranità popolare Dunque, la Costituzione è la prima fonte del diritto parlamentare, in quanto disciplina la struttura delle Camere, è fonte delle sue attribuzioni e contiene una disciplina diretta, benché parziale, dei principali procedimenti parlamentari.
sistema. Secondo la Corte è nella logica di tale sistema che alle Camere spetti una indipendenza
guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, comma 1, Cost.
2.3. La riserva di regolamento parlamentare Per quanto riguarda l’ambito di competenza dei regolamenti parlamentari, vi è un esplicito rinvio nell’art. 72. Sulla base di questi dati costituzionali, si è visto come la dottrina non abbia comunque esitato ad individuare una riserva costituzionale di competenza a favore dei regolamenti delle due Camere. Anzi, il caso dei regolamenti parlamenti è stato ed è tuttora considerato come paradigmatica applicazione, nell’ordinamento italiano, del criterio di competenza, qui inteso come fonte destinataria di una riserva costituzionalmente esclusiva. L’area di competenza del regolamento parlamentare, oltre che il procedimento legislativo, riguarda anche una serie di altri settori materiali, che sono stati identificati come segue: 1 organi interno delle Camere (Presidente, ufficio di presidenza, commissioni, giunte ecc.) (^2) componenti delle Camere (diritti e doveri dei singoli parlamentari; loro organizzazione in gruppo) 3 procedimenti relativi alle diverse funzioni parlamentari 4 strutture di servizio e rapporto con i dipendenti delle Camere 5 rapporti che occasionalmente possono instaurarsi tra le Camere e i terzi estranei Rimane comunque un limite all’intervento dei regolamenti parlamentari, nel senso che questi potrebbero muoversi fintanto che rimangano nell’ambito dell’attuazione e dello sviluppo delle funzioni che la Costituzione attribuisce al Parlamento. 2.4. Il procedimento di formazione Al procedimento di formazione dei regolamenti parlamentari l’art. 64 dedica invece specifica attenzione, richiedendo che essi siano approvati da ciascuna Camera, a maggioranza assoluta dei componenti. Nel procedimento di revisione dei regolamenti parlamentari un ruolo assai incisivo viene a giocare la giunta per il regolamento: tale organo, oltre a coadiuvare il Presidente nell’interpretazione del regolamento, detiene infatti anche una sorta di monopolio dell’iniziativa di revisione regolamentare. Al Senato tale monopolio è più attenuato. I due regolamenti negano che sulle proposte di modifica del regolamento il Governo possa porre la questione di fiducia.
QUADRO 3.2: LA DIVERSA INTERPRETAZIONE DEL QUORUM RICHIESTO DALL’ART. 64 COST. TRA CAMERA E SENATO Il Senato, sin dall’inizio, richiedeva la maggioranza assoluta sia sulla votazione finale del nuovo regolamento, sia sulle sue singole modifiche. Tale rigore è stato attenuato nel ’71, richiedendosi la verifica automatica della maggioranza assoluta solo per l’approvazione finale di un complesso organico di modifiche al regolamento. Alla Camera si è seguito il percorso opposto, infatti, nel riadattare il regolamento prefascista la Camera non si era nemmeno posto il problema dell’attuazione da dare all’art. 64 Cost.: tutte le delibere relative al regolamento erano state assunte con modalità tali da non far risultare né la sussistenza del numero legale, né tanto meno il superamento del quorum aggravato richiesto. Quando la questione fu sollevata da Togliatti nel’50, il Presidente della Camera Gronchi prima provò a sostenere che tale quorum fosse richiesto solo per l’adozione di un nuovo regolamento e non di sue modifiche. Poi sulla base delle critiche rivoltegli dalla DC concorse all’individuazione di una soluzione di compromesso: consistente nell’inserimento nel regolamento di una disposizione ai sensi della quale le modifiche regolamentari dovranno essere adottate a maggioranza assoluta dei componenti qualora, prima dell’inizio della discussione, lo richiedano il presidente di un gruppo parlamentare o dieci deputati. Questa soluzione è stata superata solo con la revisione dell’art. 16 r.C.
testo della giunta per il regolamento e che la sussistenza di tale quorum è in questa ipotesi accertata automaticamente attraverso votazione nominale.
2.5. I regolamenti parlamentari speciali e quelli minori Accanto al regolamento parlamentare generale il Parlamento italiano conosce una molteplicità di altri atti, denominati anch’essi regolamenti, rivolti a disciplinare organi della camera o del Senato o profili specifici del diritto parlamentare. Essi sono in genere previsti dal regolamento parlamentare generale, anche se non mancano casi in cui il loro fondamento si rinviene invece all’interno di leggi ordinarie. Nell’ambito dei regolamenti “altri” rispetto a quello generale occorre operare una fondamentale distinzione, a seconda del relativo procedimento di formazione. Da un lato, si pongono i regolamenti approvati dall’Assemblea dell’una o dell’altra Camera, con le medesime procedure, inclusa perciò la garanzia della maggioranza assoluta, richieste per il regolamento maior e in genere con l’aggiunta di una consultazione dell’organo collegiale interessato; dall’altro, si collocano i regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera o dal consiglio di presidenza del Senato. I regolamenti rientranti nella prima categoria si possono denominare regolamenti speciali: si tratta di sezioni specializzate dei regolamenti generali, dotati perciò del medesimo rango e abilitati anche a derogare, per la parte di propria competenza, alle prescrizioni dei regolamenti generali. Per quelli che appartengono alla seconda categoria, li si può denominare regolamenti di diritto parlamentare amministrativo. Ad una categoria spuria, in qualche modo intermedia tra le due prima esaminate, appartiene invece il regolamento della commissione bicamerale per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Non molto diversa appare la collocazione dei regolamenti approvati dalle commissioni di inchiesta. I regolamenti minori costituiscono, insieme con il rispettivo regolamento generale, un sottosistema di norme che nell’ordinamento generale dello Stato si inseriscono come “un unico complesso tutto dotato dell’efficacia delle norme primarie”. All’interno di ciascun sottosistema, poi, “i regolamenti minori occupano una posizione subordinata rispetto a quella del regolamento della Camera cui si riferiscono” e non possono perciò porsi in contrasto con essi a piena invalidità.
3. Le leggi ordinarie e il loro “intarsio” con i regolamenti parlamentari La legge ordinaria è tutt’altro che esclusa dal diritto parlamentare. Le leggi elettorali e leggi che individuano i casi di incompatibilità e di ineleggibilità sono leggi che non esauriscono la loro efficacia al momento dell’insediamento delle nuove Camere. Anche al di là delle riserve di legge previste in Costituzione, la legge ordinaria tende ad essere ampiamente utilizzata tutte quelle volte in cui si intende dettare norme che richiedono la costruzione di procedimenti parlamentari nei quali occorre delineare le posizioni giuridiche soggettive di soggetti esterni alle Camere. Il primo esempio di questo “intarsio” tra la legge e il regolamento parlamentare sono i limiti in cui una legge possa intervenire a disciplinare le procedure parlamentari: la legge può attribuire una competenza ulteriore alle commissioni parlamentari, non è però abilitata a individuare le modalità attraverso cui essa vada esercitata. Vi sono differenze tra la legge ordinaria e il regolamento parlamentare:
- procedimento formativo: la legge è bicamerale a maggioranza semplice, il regolamento è monocamerale a maggioranza assoluta
- regime giuridico: la legge è soggetta al vaglio del Presidente della Repubblica e al sindacato di legittimità costituzionale; inoltre, essa può essere abrogata totalmente o parzialmente attraverso il referendum
Il panorama appena delineato fa sì, dunque, che l’ambito materiale riservato integralmente e in via esclusiva al regolamento parlamentare risulti, in definitiva, piuttosto limitato e che, invece, non manchino aree sulle quali si sovrappongono norme legislative e dei regolamenti parlamentari. Ciò comporta che, riguardo a tali aree, occorra individuare un criterio per la risoluzione delle possibili antinomie tra legge e regolamento parlamentare. In proposito, una parte della dottrina ha sostenuto il criterio cronologico. Altra parte della dottrina nega invece che sussista un problema di tal fatta, ritenendo che tra i due atti-fonte si realizzi una sofisticata divisione dei compiti, in nome del principio di cooperazione, idonea tendenzialmente ad impedire ogni forma di antinomia tra legge e regolamento parlamentare.
QUADRO 3.3: LA QUESTIONE DEI SEGGI FANTASMA NELLA CAMERA DELLA XIV LEGISLATURA La legge n. 277 del ’93 per l’elezione della Camera, prevedeva la distribuzione dei seggi proporzionali residui, che cioè non hanno potuto essere assegnati per esaurimento dei candidati collegati a una lista, tra tutte le altre liste che avessero superato la soglia di sbarramento. Tale previsione regolamentare non è stata ritenuta utilizzabile dalla stessa Camera ai fini dell’attribuzione di dodici seggi ulteriori: di quelli cioè rimasti da assegnare in quanto spettanti alla lista Forza Italia che non aveva più candidati ad essa collegati ancora da eleggere. La Camera ha perciò preferito decidere di non decidere, approvando un ordine del giorno con il quale si è stabilito di non attribuire affatto tali seggi; e, in un secondo momento, per i seggi resisi vacanti in corso di legislatura ha approvato con la legge del 2005, che ha difatti dettato a posteriori una regola per l’assegnazione di alcuni seggi in base ad una tornata elettorale già svoltasi. Finendo per comportare una violazione, oltre che della previsione di cui all’art. 56 Cost, sul numero dei deputati, anche del principio della necessità di una previa norma: nella specie, di norme sulla modalità di trasformazione dei voti in seggi stabilite anteriormente allo svolgimento delle elezioni.
4. Gli statuti dei gruppi, dei partiti e delle coalizioni: fonti di diritto parlamentare? Fonte del diritto parlamentare è ritenuta da alcuni altresì la normazione interna ai singoli gruppi parlamentari: dunque, i regolamenti dei gruppi parlamentari (ove esistenti); e, più a monte, anche gli statuti dei partiti cui essi in genere corrispondono, o persino delle coalizioni (ovviamente, nella misura in cui tali atti dettino norme relative all’attività parlamentare dei propri membri). È evidente che le qualificazioni di tali atti come fonti del diritto parlamentare appare tutt’altro che pacifica, dipendendo strettamente dalla scelta di campo operata dai diversi autori circa la natura giuridica dei gruppi parlamentari: se si propende per la lettura dei gruppi come associazione tra privati o come organi dei partiti politici, è ben difficile qualificare come fonti del diritto i relativi regolamenti; se invece si opta per i gruppi come organi delle Camere, è arduo sostenere che le regole che essi si danno siano giuridicamente del tutto irrilevanti, almeno nell’ambito dell’ordinamento delle due camere. In ogni caso, relativamente a tali atti sussiste un grave problema di pubblicità, in quanto gli statuti dei gruppi parlamentari risultano assai poco conoscibili. Una rilevanza nell’ordinamento parlamentare degli statuti dei gruppi è stata ora sancita dall’art. 53 c. 7, r.S., introdotto nel 1988, il quale richiede che i “regolamenti interni dei gruppi stabiliscano procedure e forme di partecipazione che consentano ai singoli senatori di esprimere i loro orientamenti e di presentare proposte” sulle materie in discussione. Alla camera vi sono norme esclusivamente dirette a garantire appositi spazi a favore dei deputati dissenzienti rispetto al proprio gruppo (norma presente comunque anche al Senato) sia in sede di predisposizione del calendario; sia in sede di dichiarazione di voto, ove spetta al Presidente stabilire le modalità e i limiti di tempo degli interventi per i deputati dissenzienti. 5. Le fonti-fatto 5.1. Le consuetudini costituzionali
limitano l’attività che le Camere possono svolgere in momenti particolari del sistema politico
istituzionale: ad es., in crisi di governo o successivamente all’adozione del decreto di scioglimento. 5.4. La prassi e la formazione dei precedenti Se nelle convenzioni parlamentari e nelle regole di correttezza costituzionale si è nella zona grigia che è a cavallo tra fatto e diritto, la prassi è invece interamente collocata sul versante del fatto. Ci si riferisce alla prassi quando si intende richiamare i comportamenti tenuti in precedenza, senza porsi il problema del loro rapporto con la norma, scritta o no. In altri termini, ci si rifà alla soluzione data in precedenza ad una fattispecie concreta, con l’intento di applicarla anche alla situazione attuale, con funzione. Però, non vincolante, ma unicamente persuasiva, tant’è che nulla impedisce di apportare alla prassi i dovuti adattamenti al fine di affrontare la situazione attuale, o persino di innovare rispetto alle prassi seguite in passato. Il riferimento alla prassi può operare solo in assenza di una disposizione normativa che regoli la fattispecie in questione, o quando è la stessa fonte normativa a ritrarsi, facendole spazio. Nel diritto parlamentare lo spazio per la prassi è notevole.
CAPITOLO 4 – LO STATUS DEI PARLAMENTARI
1. Una serie di garanzie a tutela della funzione parlamentare Ai deputati e ai senatori le norme costituzionali attribuiscono una serie di poteri, competenze e garanzie: in particolare, le immunità e le indennità. Tali previsioni sono integrate da disposizioni di legge e, soprattutto, dai regolamenti parlamentari. Questo complesso di attribuzioni , che vanno intese come situazioni giuridiche di natura individuale, ma strettamente inerenti alla funzione del parlamentare, costituiscono il suo status. Si tratta di situazioni individuali tutelate per assicurare l’indipendenza degli organi parlamentari. Lo status di parlamentare si acquista dal momento della proclamazione, atto conclusivo del procedimento elettorale. La proclamazione proviene o dagli uffici elettorali o, per i subentranti, dalla giunta provvisoria delle elezioni. Nel caso dei “senatori di diritto e a vita” (ossia gli ex Presidenti della Repubblica), lo status di parlamentare si acquista automaticamente, al momento stesso in cui cessano dalla carica di Capo dello Stato; i “senatori a vita di nomina presidenziale”, infine, diventano tali dal momento della comunicazione al Senato della loro nomina. L’acquisto dello status , tuttavia, è attribuito sotto la condizione risolutiva che l’elezione non sia annullata dalla camera di appartenenza, occorrendo anzi che da questa venga convalidata. A norma dell’art. 66 Cost. spetta, infatti, a ciascuna Camera giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti. Oltre che quando sia la Camera stessa ad accertare la mancanza dei requisiti per l’elezione di un parlamentare, la cessazione della carica di parlamentare avviene per la fine della legislatura o per dimissioni. Le dimissioni di un parlamentare devono essere annunciate all’Assemblea. Se esse sono dovute alla circostanza che il dimissionario riveste incarichi incompatibili col mandato parlamentare, delle dimissioni si prende semplicemente atto, senza dibattito e senza voto. Se invece sono motivate da ragioni diverse dall’incompatibilità esse devono essere accettate dall’Assemblea con un voto esplicito. 2. Le immunità parlamentari 2.1. Le origini, tra Inghilterra e Francia Fra le prerogative che costituiscono lo status del parlamentare vengono in considerazione innanzitutto le cosiddette “immunità”. Si tratta di veri e propri divieti rivolti agli altri poteri, innanzitutto al giudiziario. La prima delle immunità ad essere stata codificata, anche storicamente, è l’insindacabilità. Secondo l’art. 68, comma 1, Cost., i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Si tratta di una garanzia sostanziale, che immunizza i parlamentari da ogni specie di responsabilità giuridica (non solo penale, ma anche civile, amministrativa e disciplinare) per tutte le decisioni e per tutte le manifestazioni del pensiero che hanno avuto luogo “nell’esercizio delle loro funzioni”.
Le richieste di deliberazione in materia di insindacabilità sono tutte deferite dal Presidente dell’Assemblea, che le riceve, a un organo che le istruisce: la giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari al Senato e la giunta per le autorizzazioni alla Camera. La giunta deve presentare una proposta, corredata da una relazione, all’Assemblea. Nel frattempo il procedimento dinanzi al giudice è sospeso. Nell’elaborazione delle proprie proposte la giunta segue un procedimento quasi giurisdizionale, invitando il parlamentare a fornire i chiarimenti ritenuti opportuni. È poi il plenum della Camera o del Senato a decidere sulle richieste presentate dall’autorità giudiziaria o sottoposte dai parlamentari. L’Assemblea può anche rovesciare le indicazioni della giunta.
QUADRO 4.2: LA SENT. N. 1150 DEL 1988 DELLA CORTE COSTITUZIONALE: L’ARCHETIPO DEI CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE SULL’APPLICAZIONE DELL’ART. 68 COST. La Corte Cost. rivendico a sé stessa la possibilità di sottoporre a verifica il corretto uso del potere parlamentare di dichiarare l’insindacabilità del comportamento di un proprio componente. Cadeva così il principio, indiscusso dai tempi dello statuto albertino, secondo il quale l’unico interprete della portata della prerogativa è il parlamento.
2.3. L’inviolabilità, salvo autorizzazione al provvedimento Cancellata nel 1993 la necessità dell’autorizzazione alle indagini e all’esercizio dell’azione penale nei confronti dei parlamentari, resta tuttavia imprescindibile la necessità dell’autorizzazione della Camera di appartenenza per arrestare il parlamentare (salvo che si tratti di eseguire una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero qualora il parlamentare sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto come obbligatorio l’arresto in flagranza) e per compiere alcuni rilevanti atti della precedente fase di indagine e di acquisizione delle prove, invasivi della sfera della libertà personale dei parlamentari: quindi, perquisizioni domiciliari e personali e, a partire dal 1993, sequestro di corrispondenza e ogni altra forma di intercettazione di conversazioni o comunicazioni. La regola generale che le Camere devono seguire per evitare che la prerogativa si trasformi in privilegio è quella secondo la quale la concessione dell’autorizzazione all’arresto, o alla privazione in qualsiasi altra forma della libertà personale del parlamentare, dovrebbe essere negata solo in via eccezionale, sulla base del sospetto di una volontà persecutoria (cosiddetto fumus persecutionis ) negli intenti che muovono l’azione dell’autorità giudiziaria: fumus che si ritiene non sussistente nel caso dell’arresto in flagranza e nell’ipotesi di condanna definitiva. Al criterio del fumus si aggiunge la considerazione di un ulteriore interesse, che attiene strettamente alla funzionalità e all’indipendenza delle istituzioni parlamentari: l’interesse a che non venga alterata l’integrità della composizione delle Camere, come risultante dal voto dei cittadini. Sin dall’entrata in vigore del nuovo art. 68, si osservò che le intercettazioni (ma lo stesso dovrebbe dirsi per le perquisizioni domiciliari, che proprio nella sorpresa trovano una condizione essenziale per la loro riuscita) non avrebbero potuto più essere efficacemente utilizzate dai magistrati inquirenti, i quali quindi avrebbero dovuto rinunciare a una serie di strumenti per istruire l’accusa nei confronti dei parlamentari. Tuttavia, proprio la delicatezza di questo strumento investigativo giustifica la scelta del legislatore costituzionale del 1993 a garanzia della funzione parlamentare, volta a impedire che “l’ascolto di colloqui riservati da parte dell’autorità giudiziaria possa essere indebitamente finalizzato ad incidere sullo svolgimento del mandato elettivo, divenendo fonte di condizionamenti e pressioni sulla libera esplicazione dell’attività” parlamentare (intercettazioni indirette). La legge 140/2003 ha espressamente previsto che l’obbligo di richiedere l’autorizzazione sussiste anche: a per l’acquisizione di tabulati di comunicazioni che si riferiscano a utenze intestate al parlamentare b per l’utilizzo delle cosiddette “intercettazioni indirette” (riguardanti cioè le comunicazioni del parlamentare, ma effettuate su utenze diverse da quelle a lui intestate) In questo secondo caso spetta al giudice per le indagini preliminari decidere della rilevanza o meno dei verbali e delle registrazioni alle quali hanno preso parte membri del Parlamento: disponendone
la distruzione, over ritenuti irrilevanti; o, in caso contrario, richiedendo, entro i 10 giorni successivi, “l’autorizzazione della Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento in cui le conversazioni o le comunicazioni sono state intercettate”.
QUADRO 4.3: L’USO ABNORME DELL’AUTORIZZAZIONE A PROCEDERE E LA SUA
ABOLIZIONE
Nella pratica applicazione dell’art. 68 Cost., sino al ’93, la principale delle immunità parlamentari era l’autorizzazione a procedere. Con essa il Parlamento poteva bloccare ogni procedimento di carattere penale nei confronti di un parlamentare. Con il tempo, in particolare alla fine degli anni ’70, l’usbergo del diniego dell’autorizzazione a procedere fu innalzato con sempre maggiore frequenza di fronte a reati riferibili a fatti corruttivi. L’inviolabilità iniziò così ad essere percepita come un odioso privilegio della classe politica. Il punto di rottura fu raggiunto nel ’93. Sull’onda di Tangentopoli e l’incalzare della questione morale, l’istituto dell’autorizzazione a procedere fu soppresso.
3. L’indennità parlamentare, la diaria e il dovere di partecipare alle sedute A tutela dell’indipendenza dei parlamentari, per consentire a tutti i cittadini l’accesso al mandato parlamentare e permettere l’esercizio di tale mandato, senza condizionamenti economici, la Costituzione, all’art. 69, prevede che deputati e senatori abbiano diritto a percepire un’indennità stabilita dalla legge. Pare un vero e proprio diritto soggettivo del singolo parlamentare. Ai parlamentari spetta un’indennità, costituita da quote mensili (vera e propria retribuzione del lavoro parlamentare, determinata dagli uffici di presidenza delle Camere in misura tale da non superare lo stipendio mensile dei magistrati con funzione di presidenti di sezione della Corte di cassazione), unitamente a una “diaria”, corrisposta a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma, e determinata sempre dagli uffici di presidenza. L’ammontare sia dell’indennità, secondo i limiti cui si è accennato, sia della “diaria” non è definito dalla legge, dal momento che questa rinvia a decisioni degli uffici di presidenza delle due Assemblee, limitandosi a stabilire una serie di criteri. Per la sua funzione, tuttavia, quella di garantire l’indipendenza dei parlamentari, l’indennità è indisponibile, né può essere soggetta a sequestro o pignoramento. Le Camere hanno introdotto un sistema di decurtazione della diaria sulla base della mancata partecipazione alle votazioni. Questa decurtazione della diaria si riconnette, sul piano giuridico, al dovere, che grava su ogni parlamentare, di partecipare ai lavori delle Camere. Proprio perché quella di parlamentare consiste, nelle Camere contemporanee, in una funzione assai impegnativa e retribuita, si spiega la disciplina specificamente rivolta ai lavoratori che siano stati eletti deputati o senatori (o anche componenti di altri organi elettivi). È infatti la Costituzione, all’art. 51, comma 3, a stabilire che chi è chiamato a funzioni elettive ha il diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare, durante tale mandato, il suo posto di lavoro. In particolare, i parlamentari dipendenti pubblici sono collocati in aspettativa d’ufficio per tutta la durata del mandato: conservano quindi il poso, senza percepire la retribuzione. Tuttavia, essi non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Quanto ai lavoratori del settore privato, se eletti parlamentari, non devono ma possono essere collocati in aspettativa, a richiesta, per la durata del mandato. La ragione di questa differenza sta nel fatto che non sussistono, in quest’ultimo caso, quelle condizioni per una possibile indebita
