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CAPITOLO 1 – LA POLITICA E I SUOI LIMITI: DIRITTO PARLAMENTARE E
DIRITTO COSTITUZIONALE
1. Una definizione di diritto parlamentare Con il termine diritto parlamentare si fa riferimento al complesso di norme che disciplinano l’organizzazione interna delle Camere, l’esercizio delle loro funzioni e i rapporti con gli altri organi (costituzionali e di rilevanza costituzionale) e con i soggetti terzi. 2. Il diritto parlamentare come avanguardia del diritto costituzionale Nella prospettiva qui utilizzata, il diritto parlamentare deve considerarsi come una branca del diritto pubblico e, più specificamente, del diritto costituzionale. Il legame tra il diritto parlamentare e quello costituzionale è evidente anzitutto se ci si pone in chiave storica. Sin dalla fine del ‘700 la rivendicazione di organi denominati Assemblee elettive o Parlamenti è andata di pari passo con la richiesta di Carte costituzionali: la disciplina di tali Assemblee si configura perciò come un loro contenuto necessario. In assenza delle Assemblee rappresentative, le costituzioni ottocentesche, infatti, sarebbero inidonee a raggiungere i loro principali obiettivi. Viene dunque naturale che tutte le Carte costituzionali ottocentesche fissino, anche con un certo grado di dettaglio, i caratteri strutturali delle Assemblee rappresentative e ne definiscano le funzioni fondamentali. È attraverso tali Assemblee, infatti, che si pongono concretamente in essere quei principi della democrazia rappresentativa che le dottrine politiche avevano teorizzato come l’unica forma di democrazia compatibile con la dimensione dello Stato moderno. Il legame del diritto parlamentare con il diritto costituzionale emerge con altrettanta chiarezza se si guarda ai caratteri contenutistici propri del costituzionalismo e dello Stato di diritto. Se si ritiene infatti che per l’esistenza di una Costituzione occorrano la garanzia dei diritti e la separazione dei poteri, ecco allora che i Parlamenti concorrono sia alla prima, mediante l’esercizio della funzione legislativa, sia alla seconda, ponendosi evidentemente come un limite all’azione del sovrano e del suo esecutivo. Il diritto parlamentare può considerarsi come una sorta di “avanguardia” del diritto costituzionale: una disciplina della quale è talvolta particolarmente arduo cogliere il carattere prescrittivo, ma proprio per questo di grande interesse per misurare fino a che punto si spinge il principio dello Stato di diritto.
CAPITOLO 3 – LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE
1. La Costituzione (e le leggi costituzionali) In un ordinamento a Costituzione rigida, la “fonte delle fonti” è naturalmente rappresentata dalla Carta fondamentale. La Costituzione italiana contiene numerose disposizioni di diritto
parlamentare. Al Parlamento essa dedica il titolo I della parte seconda della Carta fondamentale, ripartito a sua volta in due sezioni: una, rubricata Le Camere , nella quale è disciplinato l’aspetto strutturale; e l’altra, rubricata La formazione delle leggi , che ha di mira il profilo funzionale. Tuttavia, sarebbe errato ritenere che, ai fini del diritto parlamentare, vengano in rilievo solo tali articoli della Carta costituzionale. Vi sono due novità: a) La prima consiste nella rigidità della Costituzione repubblicana. Tale carattere comporta la chiara sovra-ordinazione della Costituzione rispetto alle leggi ordinarie e agli stessi regolamenti delle due Camere, che devono rispettare appieno le prescrizioni costituzionali; queste, senza possibilità di equivoco, vanno pertanto lette come altrettanti principi da sviluppare e, al tempo stesso, come limiti all’autonomia regolamentare delle Camere. b) La seconda novità attiene alla forma dello Stato: la sovranità appartiene al popolo, dunque il Parlamento non è più sovrano, ma costituisce una delle forme attraverso cui, in una democrazia essenzialmente rappresentativa, si esercita la sovranità popolare Dunque, la Costituzione è la prima fonte del diritto parlamentare, in quanto disciplina la struttura delle Camere, è fonte delle sue attribuzioni e contiene una disciplina diretta, benché parziale, dei principali procedimenti parlamentari. Interessa qui evidenziare come il costituente si sia limitato a richiamare una serie di organi e istituti, con ciò evidentemente presupponendo uno sviluppo ad opera di altre fonti (e anzitutto dei regolamenti parlamentari). Peraltro, in taluni casi la costituzione si fa carico del problema di individuare la fonte competente a sviluppare le sue previsioni. In altri casi ciò non accade, aprendo una serie di problemi. Accanto alla Costituzione, tra le fonti del diritto parlamentare vanno annoverate le leggi costituzionali (anche quelle che non rivedono il testo della Carta fondamentale). Tra le fonti del diritto parlamentare si riscontra spesso una fungibilità e quasi una permeabilità, anziché una gerarchia e una competenza statiche.
2. I regolamenti di Camera e Senato 2.1. Fonti dell’ordinamento generale I regolamenti parlamentari maiores o generali che dir si voglia rappresentano a tutt’oggi non l’unica, ma sicuramente la principale tra le fonti-atto del diritto parlamentare. L’art. 64, nel momento in cui stabilisce che “ciascuna camera adotta il proprio regolamento” prevede l’adozione della fonte regolamentare come obbligatoria, evitando perciò che la fissazione delle regole procedurali sia rimessa, caso per caso, alla volontà dell’Assemblea. Nessuno dubita seriamente della natura di norme giuridiche in senso proprio dei regolamenti parlamentari.
2.2. Fonti primarie, ma prive di forza di legge e non utilizzabili come norme interposte nel giudizio di costituzionalità
funzioni che la Costituzione attribuisce al Parlamento.
2.4. Il procedimento di formazione Al procedimento di formazione dei regolamenti parlamentari l’art. 64 dedica invece specifica attenzione, richiedendo che essi siano approvati da ciascuna Camera, a maggioranza assoluta dei componenti. Nel procedimento di revisione dei regolamenti parlamentari un ruolo assai incisivo viene a giocare la giunta per il regolamento: tale organo, oltre a coadiuvare il Presidente nell’interpretazione del regolamento, detiene infatti anche una sorta di monopolio dell’iniziativa di revisione regolamentare. Al Senato tale monopolio è più attenuato. I due regolamenti negano che sulle proposte di modifica del regolamento il Governo possa porre la questione di fiducia.
2.5. I regolamenti parlamentari speciali e quelli minori Accanto al regolamento parlamentare generale il Parlamento italiano conosce una molteplicità di altri atti, denominati anch’essi regolamenti, rivolti a disciplinare organi della camera o del Senato o profili specifici del diritto parlamentare. Essi sono in genere previsti dal regolamento parlamentare generale, anche se non mancano casi in cui il loro fondamento si rinviene invece all’interno di leggi ordinarie. Nell’ambito dei regolamenti “altri” rispetto a quello generale occorre operare una fondamentale distinzione, a seconda del relativo procedimento di formazione. Da un lato, si pongono i regolamenti approvati dall’Assemblea dell’una o dell’altra Camera, con le medesime procedure, inclusa perciò la garanzia della maggioranza assoluta, richieste per il regolamento maior e in genere con l’aggiunta di una consultazione dell’organo collegiale interessato; dall’altro, si collocano i regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera o dal consiglio di presidenza del Senato. I regolamenti rientranti nella prima categoria si possono denominare regolamenti speciali: si tratta di sezioni specializzate dei regolamenti generali, dotati perciò del medesimo rango e abilitati anche a derogare, per la parte di propria competenza, alle prescrizioni dei regolamenti generali. Per quelli che appartengono alla seconda categoria, li si può denominare regolamenti di diritto parlamentare amministrativo. Ad una categoria spuria, in qualche modo intermedia tra le due prima esaminate, appartiene invece il regolamento della commissione bicamerale per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Non molto diversa appare la collocazione dei regolamenti approvati dalle commissioni di inchiesta. I regolamenti minori costituiscono, insieme con il rispettivo regolamento generale, un sottosistema di norme che nell’ordinamento generale dello Stato si inseriscono come “un unico complesso tutto dotato dell’efficacia delle norme primarie”. All’interno di ciascun sottosistema, poi, “i regolamenti minori occupano una posizione subordinata rispetto a quella del regolamento della Camera cui si riferiscono” e non possono perciò porsi in contrasto con essi a piena invalidità.
3. Le leggi ordinarie e il loro “intarsio” con i regolamenti parlamentari La legge ordinaria è tutt’altro che esclusa dal diritto parlamentare. Le leggi elettorali e leggi che individuano i casi di incompatibilità e di ineleggibilità sono leggi che non esauriscono la loro efficacia al momento dell’insediamento delle nuove Camere. Anche al di là delle riserve di legge previste in Costituzione, la legge ordinaria tende ad essere ampiamente utilizzata tutte quelle volte in cui si intende dettare norme che richiedono la costruzione di procedimenti parlamentari nei quali occorre delineare le posizioni giuridiche soggettive di soggetti esterni alle Camere. Il primo esempio di questo “intarsio” tra la legge e il regolamento parlamentare sono i limiti in cui una legge possa intervenire a disciplinare le procedure parlamentari: la legge può attribuire una competenza ulteriore alle commissioni parlamentari, non è però abilitata a individuare le modalità attraverso cui essa vada esercitata. Vi sono differenze tra la legge ordinaria e il regolamento parlamentare: - Procedimento formativo : 1. la legge è bicamerale a maggioranza semplice 2. il regolamento è monocamerale a maggioranza assoluta - Regime giuridico : 1. la legge è soggetta al vaglio del Presidente della Repubblica e al sindacato di legittimità costituzionale; inoltre, essa può essere abrogata totalmente o parzialmente attraverso il referendum; 2. I regolamenti NO
Il panorama appena delineato fa sì, dunque, che l’ambito materiale riservato integralmente e in via esclusiva al regolamento parlamentare risulti, in definitiva, piuttosto limitato e che, invece, non manchino aree sulle quali si sovrappongono norme legislative e dei regolamenti parlamentari. Ciò comporta che, riguardo a tali aree, occorra individuare un criterio per la risoluzione delle possibili antinomie tra legge e regolamento parlamentare. In proposito, una parte della dottrina ha sostenuto il criterio cronologico. Altra parte della dottrina nega invece che sussista un problema di tal fatta, ritenendo che tra i due atti-fonte si realizzi una sofisticata divisione dei compiti, in nome del principio di cooperazione, idonea tendenzialmente ad impedire ogni forma di antinomia tra legge e regolamento parlamentare.
4. Gli statuti dei gruppi, dei partiti e delle coalizioni: fonti di diritto parlamentare? Fonte del diritto parlamentare è ritenuta da alcuni altresì la normazione interna ai singoli gruppi parlamentari: dunque, i regolamenti dei gruppi parlamentari (ove esistenti); e, più a monte, anche gli statuti dei partiti cui essi in genere corrispondono, o persino delle coalizioni (ovviamente, nella misura in cui tali atti dettino norme relative all’attività parlamentare dei propri membri). È evidente
5.4. La prassi e la formazione dei precedenti Se nelle convenzioni parlamentari e nelle regole di correttezza costituzionale si è nella zona grigia che è a cavallo tra fatto e diritto, la prassi è invece interamente collocata sul versante del fatto. Ci si riferisce alla prassi quando si intende richiamare i comportamenti tenuti in precedenza, senza porsi il problema del loro rapporto con la norma, scritta o no. In altri termini, ci si rifà alla soluzione data in precedenza ad una fattispecie concreta, con l’intento di applicarla anche alla situazione attuale, con funzione. Però, non vincolante, ma unicamente persuasiva, tant’è che nulla impedisce di apportare alla prassi i dovuti adattamenti al fine di affrontare la situazione attuale, o persino di innovare rispetto alle prassi seguite in passato. Il riferimento alla prassi può operare solo in assenza di una disposizione normativa che regoli la fattispecie in questione, o quando è la stessa fonte normativa a ritrarsi, facendole spazio. Nel diritto parlamentare lo spazio per la prassi è notevole.
CAPITOLO 4 – LO STATUS DEI PARLAMENTARI
1. Una serie di garanzie a tutela della funzione parlamentare Ai deputati e ai senatori le norme costituzionali attribuiscono una serie di poteri, competenze e garanzie: in particolare, le immunità e le indennità. Tali previsioni sono integrate da disposizioni di legge e, soprattutto, dai regolamenti parlamentari. Questo complesso di attribuzioni , che vanno intese come situazioni giuridiche di natura individuale, ma strettamente inerenti alla funzione del parlamentare, costituiscono il suo status. Si tratta di situazioni individuali tutelate per assicurare l’indipendenza degli organi parlamentari. Lo status di parlamentare si acquista dal momento della proclamazione, atto conclusivo del procedimento elettorale. La proclamazione proviene o dagli uffici elettorali o, per i subentranti, dalla giunta provvisoria delle elezioni. Nel caso dei “senatori di diritto e a vita” (ossia gli ex Presidenti della Repubblica), lo status di parlamentare si acquista automaticamente, al momento stesso in cui cessano dalla carica di Capo dello Stato; i “senatori a vita di nomina presidenziale”, infine, diventano tali dal momento della comunicazione al Senato della loro nomina. L’acquisto dello status , tuttavia, è attribuito sotto la condizione risolutiva che l’elezione non sia annullata dalla camera di appartenenza, occorrendo anzi che da questa venga convalidata. A norma dell’art. 66 Cost. spetta, infatti, a ciascuna Camera giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti. Oltre che quando sia la Camera stessa ad accertare la mancanza dei requisiti per l’elezione di un parlamentare, la cessazione della carica di parlamentare avviene per la fine della legislatura o per dimissioni. Le dimissioni di un parlamentare devono essere annunciate all’Assemblea. Se esse sono dovute alla circostanza che il dimissionario riveste incarichi incompatibili col mandato parlamentare, delle dimissioni si prende semplicemente atto, senza dibattito e senza voto. Se invece sono motivate da ragioni diverse dall’incompatibilità esse devono essere accettate dall’Assemblea con un voto esplicito.
2. Le immunità parlamentari
2.1. Le origini, tra Inghilterra e Francia Fra le prerogative che costituiscono lo status del parlamentare vengono in considerazione innanzitutto le cosiddette “immunità”. La prima delle immunità ad essere stata codificata, anche storicamente, è l’insindacabilità. Secondo l’art. 68, comma 1, Cost., i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Si tratta di una garanzia sostanziale, che immunizza i parlamentari da ogni specie di responsabilità giuridica (non solo penale, ma anche civile, amministrativa e disciplinare) per tutte le decisioni e per tutte le manifestazioni del pensiero che hanno avuto luogo “nell’esercizio delle loro funzioni”.
2.2. L’insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni Le Camere hanno molto sviluppato l’interpretazione estensiva dell’insindacabilità. La Corte costituzionale, dopo aver, in un primo momento, sostanzialmente rispettato le interpretazioni fornite dalla Camere, ha sviluppato una giurisprudenza costituzionale che, con il tempo, è andata precisando come la prerogativa dell’insindacabilità si estenda solo ai comportamenti strumentali all’esercizio delle attribuzioni parlamentari. Non basta che vi sia, secondo la Corte, un occasionale collegamento tra il comportamento contestato al parlamentare in giudizio e lo svolgimento del suo mandato, occorrendo invece un “nesso funzionale”: ossia una sostanziale identità tra le espressioni contestate dal giudice al deputato o al senatore e la sua attività parlamentare. Per i comportamenti tenuti fuori dalle aule parlamentari la connessione va rintracciata con atti tipici della funzione parlamentare, come un’interrogazione o un’interpellanza, il cui contenuto, ad esempio, venga successivamente divulgato fuori dal Parlamento in una conferenza stampa o in un comizio; ma anche ove tale connessione sia riscontrabile con atti atipici. Non può invece, sempre secondo la Corte, essere ricondotta sotto l’ombrello della “funzione parlamentare” tutta l’attività politica svolta dal deputato o dal senatore, anche se questa divenga oggetto, ma in un momento successivo, di un atto parlamentare. Il legislatore è successivamente intervenuto per cercare di definire l’ambito applicativo dell’insindacabilità. La legge 140/2003 chiarisce che l’insindacabilità “si applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorni, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori dal Parlamento. Tuttavia, la Corte costituzionale ha escluso che questa norma legislativa abbia ampliato l’ambito dell’immunità come risultante dalla propria giurisprudenza. La Corte ha escluso che la legge 140/2003 abbia eliminato la
la considerazione di un ulteriore interesse, che attiene strettamente alla funzionalità e all’indipendenza delle istituzioni parlamentari: l’interesse a che non venga alterata l’integrità della composizione delle Camere, come risultante dal voto dei cittadini. Sin dall’entrata in vigore del nuovo art. 68, si osservò che le intercettazioni (ma lo stesso dovrebbe dirsi per le perquisizioni domiciliari, che proprio nella sorpresa trovano una condizione essenziale per la loro riuscita) non avrebbero potuto più essere efficacemente utilizzate dai magistrati inquirenti, i quali quindi avrebbero dovuto rinunciare a una serie di strumenti per istruire l’accusa nei confronti dei parlamentari. Tuttavia, proprio la delicatezza di questo strumento investigativo giustifica la scelta del legislatore costituzionale del 1993 a garanzia della funzione parlamentare, volta a impedire che “l’ascolto di colloqui riservati da parte dell’autorità giudiziaria possa essere indebitamente finalizzato ad incidere sullo svolgimento del mandato elettivo, divenendo fonte di condizionamenti e pressioni sulla libera esplicazione dell’attività” parlamentare (intercettazioni indirette). La legge 140/2003 ha espressamente previsto che l’obbligo di richiedere l’autorizzazione sussiste anche:
- per l’acquisizione di tabulati di comunicazioni che si riferiscano a utenze intestate al parlamentare;
- per l’utilizzo delle cosiddette “intercettazioni indirette” (riguardanti cioè le comunicazioni del parlamentare, ma effettuate su utenze diverse da quelle a lui intestate);In questo secondo caso spetta al giudice per le indagini preliminari decidere della rilevanza o meno dei verbali e delle registrazioni alle quali hanno preso parte membri del Parlamento: disponendone la distruzione, ove ritenuti irrilevanti;o, in caso contrario, richiedendo, entro i 10 giorni successivi, “l’autorizzazione della Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento in cui le conversazioni o le comunicazioni sono state intercettate”. 3. L’indennità parlamentare, la diaria e il dovere di partecipare alle sedute A tutela dell’indipendenza dei parlamentari, per consentire a tutti i cittadini l’accesso al mandato parlamentare e permettere l’esercizio di tale mandato, senza condizionamenti economici, la Costituzione, all’art. 69, prevede che deputati e senatori abbiano diritto a percepire un’indennità stabilita dalla legge. Pare un vero e proprio diritto soggettivo del singolo parlamentare. Ai parlamentari spetta un’indennità, costituita da quote mensili (vera e propria retribuzione del lavoro parlamentare, determinata dagli uffici di presidenza delle Camere in misura tale da non superare lo stipendio mensile dei magistrati con funzione di presidenti di sezione della Corte di cassazione), unitamente a una “diaria”,corrisposta a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma, e determinata sempre dagli uffici di presidenza. L’ammontare sia dell’indennità, secondo i limiti cui si è accennato, sia della “diaria” non è definito dalla legge, dal momento che questa rinvia a
decisioni degli uffici di presidenza delle due Assemblee, limitandosi a stabilire una serie di criteri. Per la sua funzione, tuttavia, quella di garantire l’indipendenza dei parlamentari, l’indennità è indisponibile, né può essere soggetta a sequestro o pignoramento. Le Camere hanno introdotto un sistema di decurtazione della diaria sulla base della mancata partecipazione alle votazioni. Questa decurtazione della diaria si riconnette, sul piano giuridico, al dovere, che grava su ogni parlamentare, di partecipare ai lavori delle Camere. Proprio perché quella di parlamentare consiste, nelle Camere contemporanee, in una funzione assai impegnativa e retribuita, si spiega la disciplina specificamente rivolta ai lavoratori che siano stati eletti deputati o senatori (o anche componenti di altri organi elettivi). È infatti la Costituzione, all’art. 51, comma 3, a stabilire che chi è chiamato a funzioni elettive ha il diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare, durante tale mandato, il suo posto di lavoro. In particolare, i parlamentari dipendenti pubblici sono collocati in aspettativa d’ufficio per tutta la durata del mandato: conservano quindi il poso, senza percepire la retribuzione. Tuttavia, essi non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Quanto ai lavoratori del settore privato, se eletti parlamentari, non devono ma possono essere collocati in aspettativa, a richiesta, per la durata del mandato. La ragione di questa differenza sta nel fatto che non sussistono, in quest’ultimo caso, quelle condizioni per una possibile indebita interferenza sull’andamento dell’amministrazione che motivano il collocamento d’ufficio del dipendente pubblico eletto parlamentare.
4. L’anagrafe patrimoniale e le spese elettorali. Le prerogative cosiddette “minori” Il parlamentare, oltre che dell’indennità, che è un diritto, può essere destinatario di ulteriori finanziamenti, secondo modalità rigidamente disciplinate. Mentre sono vietati i finanziamenti o i contributi ai parlamentari (e ai candidati) provenienti da organi della pubblica amministrazione o da enti pubblici o da società da questi controllate, devono invece essere dichiarati al Presidente della Camera i contributi ricevuti da privati se superiori a una certa entità. Sempre al fine della moralizzazione della vita politica entro tre mesi dalla proclamazione ogni parlamentare è tenuto a depositare agli uffici di ciascuna Camera una dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale, sulle spese elettorali sostenute, nonché copia dell’ultima dichiarazione dei redditi. Disposizioni legislative sparse nell’ordinamento riconoscono ai parlamentari alcuni diritti e facoltà, in genere qualificati come “prerogative minori”: accesso senza necessità di autorizzazione alle carceri, strutture militari e alle caserme; attribuzione del passaporto di servizio; dispensa dall’ufficio di giudice popolare. Vi sono poi benefici come l’uso gratuito di treni e delle autostrade nazionali ed, entro certi massimali, dei voli nazionali. Nonché altri servizi a disposizione dell’amministrazione della Camera di appartenenza.
2.4. La legge elettorale vigente Con la legge 270/2005 si è passati da un sistema misto, maggioritario con recupero proporzionale, a un altro sistema, anch’esso misto, proporzionale con premio di maggioranza. Questa volta, però, l’impianto è tipicamente proporzionale (con liste bloccate e soglie di sbarramento di entità variabile), cui si aggiunge un premio di maggioranza eventuale (ove cioè nessuna lista o coalizione consegua la quota del 55% dei seggi) e di consistenza variabile (idonea a portare cioè la lista o coalizione a raggiungere tale quota), assegnato alla Camera su base nazionale e al Senato su base regionale. Più in dettaglio, tutti i seggi, sia alla Camera che al Senato, sono assegnati con un sistema proporzionale (applicando il metodo del quoziente naturale e dei più alti resti). Ma vi è una fondamentale correzione, nella distribuzione dei seggi, determinata dal premio di maggioranza. Alla Camera, il premio va alla coalizione di liste o alla lista che abbia ottenuto a livello nazionale il maggior numero di voti: esso assicura allo schieramento vincente almeno 340 seggi (seggi che sono sottratti alle altre liste o coalizioni perdenti, tra le quali vengono divisi proporzionalmente 277 seggi). Il premio di maggioranza scatta solo se la coalizione vincente non è riuscita ad ottenere in modo naturale almeno 3400 seggi. Per avere maggiori chances di ottenere il premio i partiti sono così “costretti” ad aggregarsi in coalizioni pre-elettorali. Alla Camera, stabilito quale coalizione ha vinto, si procede, in un secondo momento, alla ripartizione proporzionale dei seggi tra le liste all’interno delle coalizioni. Non hanno diritto a seggi le coalizioni che non abbiano ottenuto almeno il 10% dei voti e le liste singole con meno del 4% dei voti. I seggi assegnati a ciascuna coalizione sono ripartiti tra le liste che ne fanno parte, salvo quelle che non abbiano ottenuto il 2% dei voti. Gli eletti sono individuati sulla base dell’ordine in cui sono collocati nelle rispettive liste: si parla perciò di liste bloccate. Il sistema del Senato differisce da quello della Camera perché la ripartizione dei seggi avviene tutta a livello regionale: non vi è perciò un premio di maggioranza nazionale, ma tanti premi regionali, in tutte le regioni tranne Molise, Trentino –Alto Adige e Valle d’Aosta. Le sogli di sbarramento sono più alte: il 20% per le coalizioni e l’8% per le liste che si siano presentate singolarmente, al di fuori delle coalizioni. Alla coalizione o alla singola lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti nella regione, viene attribuito, se non lo ha già raggiunto naturalmente, il 55% dei seggi in palio in quella regione. La combinazione di 17 premi regionali rende un’eventualità non improbabile la formazione al Senato di una maggioranza diversa da quella della Camera. Sulla formazione della maggioranza che dovrà dare la fiducia al Governo può divenire quindi essenziale il ruolo dei sei senatori eletti nella circoscrizione Estero e dei senatori a vita.
3. La verifica delle elezioni Giudice della correttezza del procedimento elettorale è, secondo la Costituzione, lo stesso
Parlamento. Sono le due Camere a giudicare sui titoli di ammissione dei propri componenti e sulle cause di ineleggibilità e incompatibilità determinate dalla legge o direttamente dalla Costituzione. La Costituente rimase fedele a un modello classico. Sottrasse così alle magistrature un’importante zona di giurisdizione. A proclamare eletti i parlamentari sono gli uffici elettorali. A fronte di eletti in più circoscrizioni, il Presidente di Assemblea, dopo l’opzione fatta dal candidato eletto per una circoscrizione, procede a proclamare il candidato “subentrante”, che segue nella lista l’ultimo eletto nell’ordine accertato dalla giunta delle elezioni. Con la proclamazione il parlamentare acquista il suo status , ma è un acquisto “temporaneo” e reversibile. La proclamazione infatti è oggetto del giudizio di convalida previsto dall’art. 66 Cost. La procedura di verifica che porta a questo giudizio è affidata nelle due Camere a un organo, la giunta delle elezioni, composta da 30 membri alla Camera e 23 al Senato, scelti dal Presidente (su indicazioni non formalizzate dei gruppi), e per prassi consolidata presieduta da esponenti dell’opposizione. Queste giunte, raccolto il materiale documentale dagli uffici elettorali, ricevuti gli eventuali ricorsi, predispongono relazioni circoscrizione per circoscrizione. Su iniziativa dei relatori la giunta può decidere di proporre all’aula la convalida delle elezioni o aprire un’istruttoria. Così la giunta, o meglio un comitato costituito al suo interno, procede a verificare le schede. Tutte queste attività alla Camera sono compiute in contraddittorio, mentre il Senato segue un modello inquisitorio, che considera il contraddittorio come meramente eventuale. A conclusione dell’istruttoria la giunta può proporre la convalida o la contestazione dell’elezione. In quest’ultimo caso si sviluppa una procedura quasi dibattimentale: si svolge una vera e propria udienza pubblica, ove le parti possono farsi assistere da un avvocato, al termine della quale, in camera di consiglio, la giunta decide proponendo la convalida o l’annullamento dell’elezione contestata. Qui la palla torna all’Assemblea, che può sovranamente rovesciare, con un voto privo di motivazione, la proposta argomentata della giunta, senza che sia possibile alcun rimedio giurisdizionale. Dal 1992 il regolamento del Senato prevede che sulle proposte della giunta l’Assemblea non proceda a votazioni, intendendosi approvate le conclusioni della giunta stessa. Alla Camera, dal 1990, questa procedura di silenzio-assenso si segue qualora una proposta della giunta discenda dal risultato di accertamenti meramente numerici. L’aula resta pertanto sovrana nel decidere se annullare – o meno – un’elezione, ma con l’obbligo di fornire una qualche motivazione ove si discosti dalle indicazioni della giunta.
4. L’accertamento delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità Un procedimento analogo segue l’accertamento delle cause di ineleggibilità e incompatibilità. Le cause di ineleggibilità sono essenzialmente raccolte nel testo unico 361/1957 e possono in sintesi essere ricomprese in 5 gruppi: 1. titolarità di alcune cariche elettive (presidenti di provincia, sindaci di comuni con più di
- consigliere del CNEL,
- cariche di autorità di garanzia e molte altre.
Mentre il giudizio sulle cause di ineleggibilità rientra nella verifica dei poteri, e dunque si svolge contestualmente alla convalida di cui costituisce un aspetto, il giudizio sulla compatibilità degli incarichi dei parlamentari presuppone che la convalida sia già avvenuta. I parlamentari hanno l’obbligo, strumentale a entrambi i giudizi, di comunicare ai Presidenti dell’Assemblea di appartenenza gli incarichi ricoperti. Sulla base di questa documentazione, appositi comitati permanenti delle due giunte svolgono un’istruttoria, in contraddittorio con l’interessato. Se emerge un’incompatibilità, il parlamentare deve optare tra il mandato di parlamentare e l’incarico incompatibile. Qualora non vi sia l’opzione, la giunta propone all’Assemblea di dichiarare la decadenza del parlamentare; ad esso subentra il primo dei non eletti.
5. I gruppi parlamentari
5.1. La costituzione dei gruppi (ordinari e autorizzati) Il primo atto con cui si apre la legislatura è l’elezione dei Presidenti di Camera e Senato, e avviene tra esponenti della coalizione di maggioranza e con i voti solo di questa. Il risultato politico della consultazione elettorale viene reso più chiaramente leggibile con la costituzione dei gruppi parlamentari: proiezione in Parlamento dell’articolazione del sistema politico (partiti, movimenti politici ecc.). I deputati devono dichiarare di quale gruppo parlamentare vogliono fare parte. È questa un’articolazione prevista come necessaria dai regolamenti delle due Camere: i parlamentari che non scelgono un gruppo sono infatti d’ufficio assegnati a un gruppo residuale: il gruppo misto. Per formare un gruppo servono 20 deputati e 10 senatori e nient’altro. Questa soglia numerica può essere ridotta (al Senato, sempre ché non si scenda al di sotto di 5) solo se si realizza altresì una condizione politica: che il gruppo sia effettivamente proiezione di un partito organizzato nel Paese che abbia ottenuto un certo numero di eletti. In tal caso è possibile la formazione di gruppi “in deroga” o “autorizzati”: una possibilità che l’ufficio di presidenza deve autorizzare.
5.2. Il gruppo misto e le sue componenti politiche Nella XIII legislatura (1996-2001) si dovette affrontare un problema di ordine pratico, ossia l’esplosione del gruppo misto: questo, oltre ad essere il contenitore dei parlamentari che non riuscivano a raggiungere la soglia numerica per la costituzione di un gruppo, divenne la sede – di transito o di destinazione finale – dei parlamentari che, per ragioni personali o in seguito a movimenti interni alla propria formazione politica, abbandonavano il gruppo di originaria
appartenenza. Alla Camera esso divenne il terzo gruppo in ordine numerico, sfiorando quota 100 deputati: ovviamente con i più variegati orientamenti politici, originando perciò evidenti problemi di governabilità al proprio interno. Proprio alla Camera si escogitò la soluzione di consentire la formazione di una sorta di “quasi gruppi”, ossia delle componenti politiche del gruppo misto. La disciplina delle componenti politiche del gruppo misto è modellata su quella per la formazione dei gruppi: se si raggiunge una soglia numerica (pari a 10 deputati), la componente si può costituire comunque, senza altro requisito; se si è invece al di sotto di questa (purché non si scenda sotto i 3), occorre che la componente rappresenti un partito o un movimento politico, la cui esistenza risulti da “elementi certi e inequivoci”. Tale disciplina si completa poi con alcuni principi volti a regolare la vita interna al gruppo misto, in modo da assicurare che gli organi e le deliberazioni assunte da questi tengano “proporzionalmente conto della consistenza numerica delle componenti politiche in esso costituite”. Vi è stata l’attribuzione alle componenti politiche di gran parte dei poteri spettanti ai gruppi quanto al diritto di intervenire nella discussione e della possibilità di essere invitate alla conferenza dei capigruppo, ma solo “ove la straordinaria importanza della questione lo richieda”, e comunque senza il potere di votare sulle questioni relative alla programmazione dei lavori. Il regolamento del Senato, invece, menziona le componenti politiche in un unico articolo, ma, per il resto, non le ha “codificate”. Il regolamento del Senato non conosce la figura delle componenti politiche del gruppo misto. In Senato anche un singolo senatore appartenente al gruppo misto può darsi un’etichetta “politica”, che ha un qualche rilievo esterno, pur senza che ciò gli dia diritto a prerogative di altro genere.
5.3. Le funzioni dei gruppi parlamentari All’interno dell’ordinamento parlamentare la suddivisione dei parlamentari in gruppi è innanzitutto funzionale a esigenze organizzative. Consente di disporre di un metro per comporre in modo proporzionalmente rappresentativo gli organi delle Camere, innanzitutto le commissioni. Serve inoltre per attribuire alcuni poteri procedurali, in genere in alternativa rispetto ad un certo numero di parlamentari. I presidenti dei gruppi, riuniti dal Presidente d’Assemblea, e sotto la presidenza di quest’ultimo, formano la conferenza dei presidenti dei gruppi: l’organo di direzione politica di ciascuna Camera, che definisce il programma e il calendario dei lavori, ossia quali siano gli argomenti da discutere e con quali tempi e priorità. Un organo solo sommariamente disciplinato dal regolamento della Camera, e in modo indiretto da quello del Senato, che svolge funzioni politiche anche tipiche e crescenti, costituendo oggi il vero baricentro delle due Camere. Ai gruppi l’amministrazione e il bilancio delle Camere assicurano disponibilità di locali e attrezzature, e il versamento periodico di contributi. Presso i gruppi possono essere distaccati o comandati dipendenti pubblici o privati. Il funzionamento dei gruppi è disciplinato da statuti e regolamenti
assegnare al Senato premi di coalizione regione per regione. Ragioni di efficienza e stabilità dell’esecutivo hanno portato a eliminare la differenza più incisiva originariamente prevista nel testo costituzionale: la diversa durata, 5 anni per la Camera e 6 per il Senato. I caratteri distintivi delle due Camere, come si è visto, sembrano costituire oggi elementi capaci di produrre più disfunzionalità che equilibrio e integrazione della rappresentanza (come invece auspicato dai costituenti), rischiando di compromettere la stabilità stessa del Governo e l’efficienza di molti aspetti del sistema parlamentare. Si pensi solo alle difficoltà per il Governo di garantire la definizione di un’agenda coordinata dei lavori nelle due Camere, che incentivano l’uso frequente di strumenti non ordinari, quali il decreto-legge e la “blindatura” dei testi attraverso la questione di fiducia.
2. Il parlamento in seduta comune e le commissioni bilaterali La Costituzione affida alle due Camere riunite in un unico organo, il Parlamento riunito in seduta comune , una serie di funzioni: l’elezione e il giuramento del Presidente della Repubblica, con l’integrazione dei rappresentanti delle regioni, la sua messa in stato d’accusa per alto tradimento o attentato alla Costituzione, l’elezione della lista dei cittadini da cui sono sorteggiabili i giudici da aggregare a quelli della Corte costituzionale per i giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica. È un elenco definito, tassativo di funzioni che si esercitano solo quando necessario. Quest’organo ha un Presidente precostituito – il Presidente della Camera – e si utilizza per il suo funzionamento “normalmente” il regolamento della Camera; salva la facoltà delle Camere riunite, prevista sempre dai regolamenti, di “stabilire norme diverse”. La Costituzione prevede espressamente una (sola) commissione bicamerale: la commissione “di deputati e senatori” per le questioni regionali, cui affida una funzione consultiva nel procedimento di scioglimento dei Consigli regionali. Oltre questa attribuzione costituzionale, la commissione, composta da 20 deputati e 20 senatori, è titolare di altre funzioni consultive: sia nei confronti del Governo, sia nel procedimento legislativo. Un altro organismo bicamerale è previsto da una fonte costituzionale (legge cost. 1/1989). Si tratta del comitato parlamentare per i procedimenti di accusa. Esso è l’organo che istruisce la messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica. Questo organo risulta dalla giustapposizione dei due collegi parlamentari competenti per le autorizzazioni a procedere. Questi due organi costituiscono il modello per un vero e proprio sistema di commissioni bicamerali, sorte, per decisione del legislatore, allo scopo di svolgere funzioni di indirizzo, controllo e vigilanza che il Parlamento esercita così attraverso organi che si collocano in una dimensione comune. Il legislatore, dove non vincolato dalle prescrizioni costituzionali ha sviluppato i poteri del Parlamento utilizzando prevalentemente lo strumento della commissione bicamerale. Oltre le due commissioni previste dalla costituzione e dalla legge costituzionale e le commissioni d’inchiesta, vi
sono commissioni bicamerali di indirizzo, dotate anche di poteri idonei ad incidere sull’amministrazione degli enti vigilati. Oggi l’unica commissione di indirizzo in senso proprio è quella sui servizi radiotelevisivi (che ha peraltro soprattutto funzioni di vigilanza). Molte sono invece le commissioni bicamerali che svolgono funzioni di controllo. Dal comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, presieduto da un presidente eletto tra i parlamentari di opposizione, al comitato parlamentare di controllo su Europol, alla commissione di vigilanza sull’anagrafe tributaria. Vi sono poi commissioni dall’antica tradizione o di più recente istituzione, che non sono commissioni parlamentari in senso proprio, poiché non composte solo da deputati e senatori, ma anche da soggetti esterni, per lo più di designazione governativa (commissioni “miste”). Alle commissioni bicamerali si possono assimilare, per quanto riguarda la loro collocazione nell’ordinamento parlamentare, le delegazioni delle Camere presso organismi europei e internazionali. I due regolamenti e la prassi poi hanno sviluppato una rete di sedi di lavoro comune, che superano funzionalmente la divisione bicamerale, laddove possibile, nella fase preparatoria e istruttoria di procedimenti che si concludono comunque con decisioni distinte delle due Camere. Le prospettive di una maggiore integrazione tra Camera e Senato sono molte. L’unico limite è quello del momento deliberativo, decisionale, che la Costituzione assegna a ciascuna Camera separatamente.
3. Le commissioni permanenti
L’evoluzione del Parlamento, con l’aumento delle sue funzioni ha un riflesso organizzativo. In Italia attraverso l’articolazione interna di ciascuna Camera in una serie di collegi minori: le commissioni che consentono di esercitare efficacemente l’insieme delle sue funzioni, in primo luogo quella legislativa, svolgendo un effettivo ruolo decisionale. L’articolazione in gruppi ha storicamente portato a un’organizzazione fondata su commissioni specializzate per materia e, conseguentemente, permanenti, alle quali sono assegnati, secondo l’indicazione dei gruppi e proporzionalmente alla loro consistenza, tutti i parlamentari (con la sola eccezione del Presidente di Assemblea). Ciascuna commissione rappresenta l’interfaccia parlamentare di uno o più dicasteri. In particolare, l’elezione dei presidenti di commissione è strettamente legata agli equilibri politici della formazione del gabinetto. Ogni parlamentare è chiamato a far parte di una commissione permanente. Anche i membri del Governo (ministri e sottosegretari), i quali, per la durata del loro ufficio, sono sostituiti, nell’attività della commissione, da un collega del medesimo gruppo; quest’ultimo, dunque, farà parte di più di una commissione, in deroga alla regola generale per cui ciascun parlamentare può essere membro di una sola commissione. La regola suddetta subisce poi un’ulteriore e rilevante eccezione al Senato: i gruppi più piccoli, la cui consistenza sia inferiore al numero delle
