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CAPITOLO 1: LA POLITICA E I SUOI LIMITI: DIRITTO PARLAMENTARE E DIRITTO COSTITUZIONALE
DIRITTO PARLAMENTARE: si fa riferimento a quel complesso di norme che disciplinano l’organizzazione interna delle Camere, l’esercizio delle loro funzioni e i rapporti con altri organi costituzionali. La nozione “parlamento “ non si applica ai consigli regionali( cosa che era stata proposta in Liguria) come affermato dalla Corte costituzionale: da una parte perché l’organo parlamento ha una posizione esclusiva e unica all’interno dell’organizzazione costituzionale; poi perché solo il Parlamento è sede della rappresentanza politica nazionale. Il Diritto parlamentare è una branca del diritto pubblico, e in particolare del Diritto costituzionale; storicamente le Carte costituzionali europee, che sono nate dai vari parlamenti europei per limitare i poteri dei sovrani, ne fissano le caratteristiche strutturali e le funzioni fondamentali. I parlamenti si pongono come necessari in un sistema di Stato di diritto basato sulla separazione dei poteri, infatti da una parte sono potere autonomo, dall’altro limitano il potere esecutivo del sovrano. CAPITOLO 2: LA STORIA DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI Una caratteristica del diritto parlamentare italiano è quella della continuità, cioè si sono sempre preferiti cambiamenti parziali e mai drastici; durante il vigore dello Statuto albertino , che delineava una monarchia costituzionale pura, il parlamento acquistò sempre più importanza fino a poter delineare una monarchia parlamentare. Epoca statutaria : subito dopo la concessione dello Statuto nel 1848, la camera dei deputati e il senato regio procedettero all’adozione di un proprio regolamento interno provvisorio Già preparato dal Governo sul modello di quello francese e in parte belga e anglosassone. La durata delle camere era quinquennale e il re poteva nominare senatori che restavano tali a vita; e lo scrutinio segreto obbligatorio per la votazione finale delle leggi. Le camere adottarono anche il sistema degli uffici per l’esame delle proposte di legge, in alternativa alle tre letture in vigore nel Regno Unito. Il senato si diede un regolamento definitivo nel 1850, la camera nel 1863, quando c’era già il Regno d’ Italia. Nel 1886 alla Camera dei deputati si formò la commissione per il regolamento, i cui membri erano scelti dal Presidente-
Durante la cd. Crisi di fine secolo, l’ostruzionismo parlamentare aumentò nei confronti del Governo Pelloux e Sonnino. i tentativi di limitare l’ostruzionismo( fissazione di un tempo massimo di intervento..) furono approvati nell’Aprile 1900 ma provocarono una spaccatura nell’Assemblea e si arrivò allo scioglimento anticipato e al governo Zanardelli-Giolitti: si azzerò il vecchio regolamento e si costituì una commissione per un nuovo regolamento, che garantì più stabilità. All’indomani della prima guerra mondiale, viene adottata una legge di tipo proporzionale , in quanto si pensava che gli dovesse corrispondere un’organizzazione parlamentare in gruppi e commissioni permanenti, superando l’individualismo e il legame territoriale del deputato e assicurando un legame più stretto con l’esecutivo. Nelle elezioni del 1919 ebbero successo i partiti di massa, e furono creati i gruppi ai quali ogni parlamentare( min. 20 parlamentari) doveva iscriversi in basa alla propria affiliazione politica altrimenti finiva nel gruppo misto. La riforma, proposta dai socialisti, fu ampliata nel 1921 con l’aumento delle commissioni permanenti e ogni deputato oltre ad essere membro di un gruppo era anche membro di una commissione. Nelle elezioni del 1924, i deputati quasi tutti eletti dal listone fascista approvarono una mozione di Dino Grandi che abrogò le modifiche degli anni precedenti ritornando al sistema degli uffici. Negli anni seguenti si pose la regola che l’ordine del giorno non poteva essere discusso senza l’approvazione del Capo del Governo( Mussolini). Il Senato regio invece, visto il carattere non elettivo e la connessione con la monarchia, rimase formalmente in piedi, ma fu comunque influenzato da un processo di “fascistizzazione”. Fase transitoria : nell’Assemblea costituente del 1946, si guardò al modello parlamentare pre- fascismo. Per l’istituzione della Consulta, ad esempio, formata da membri nominati dai partiti del Comitato di Liberazione Nazionale, si dispose che avrebbe adottato i regolamenti della Camera prima del 28 Ottobre 1922, fino a che non si fosse dotata di nuovi regolamenti. Questo valse anche per l’Assemblea Costituente , che apportò aggiunte a quello pre-fascista. La Camera dei Deputati, nella sua prima seduta del 1948, elesse a regolamento quelle norme in vigore prima del fascismo, prescindendo dall’art. 64, comma 1, Cost che dice che ogni camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei componenti. Il Senato inizialmente applicò il regolamento della Camera pre-fascista, ma poi se ne diede uno proprio votato all’unanimità, che si differenziò da quello della Camera per es. per la disciplina del voto segreto. Il coordinamento tra i due rami del Parlamento si ebbe invece in materia finanziaria. Nuovi regolamenti del 1971 : la riforma fu preparata sia da forze politiche che da esponenti della Dottrina italiana, sotto lo stimolo dei due presidenti Pertini( Camera) e Fanfani( Senato).
ZAGREBELSKY sono atti espressione dei processi di unificazione politica di fenomeni che hanno luogo nel pluralismo giuridico; secondo PIZZORUSSO hanno efficacia erga omnes e quindi sarebbe necessaria la loro pubblicazione obbligatoria. I due regolamenti infatti hanno una disciplina di tipo generale applicabile in astratto ad ogni fattispecie con contenuti innovativi rispetto alle disposizioni costituzionali; i regolamenti incidono come quell’atto normativo primigenio dell’indirizzo politico, condizionando anche gli equilibri tra diversi organi costituzionali; i regolamenti del 1971 furono pubblicati in Gazzetta Ufficiale e la decorrenza della loro efficacia è stata determinata a partire dalla data di pubblicazione. La posizione maggioritaria della Dottrina assegna ai regolamenti valore di rango primario, equiparati alla legge e agli atti aventi forza di legge. In quanto fonti primarie si prestano a sottostare al giudizio di costituzionalità , essendo sottoposte alla Costituzione. La Corte costituzionale ha però escluso che i regolamenti potessero essere considerati parametro di legittimità costituzionale delle leggi, perché i regolamenti stessi avrebbero potuto essere in contrasto con la Costituzione. La costituzione nella sentenza 154/1985 in tema di giustizia domestica( autodichia) per i rapporti di lavoro dei dipendenti della camera, ha riconosciuto un’indipendenza per gli atti di autonomia normativa, ai sensi del 64, comma 1 Cost. A seguito di questa sentenza di è aperto un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato; nel 1988 la Corte si è riservata un controllo sul cattivo uso dei poteri parlamentari. Per quanto riguarda l’ambito di competenza dei regolamenti parlamentari, l’art 64 Cost. disciplina il loro procedimento di formazione, mentre l’art 72 Cost. prevede che i regolamenti disciplinino obbligatoriamente le procedure in materia di disegni di legge( 72, comma 1), oppure circa l’approvazione del disegno di legge direttamente in commissione, cosa in questo caso facoltativa( 72, comma 3). La Dottrina ha individuato una riserva costituzionale di competenza a favore del regolamento( riserva costituzionalmente esclusiva). Alcune tesi hanno attribuito funzioni ai regolamenti, per es. in tema di ufficio di presidenza, commissioni, rapporti tra le Camere e soggetti terzi, ma i regolamenti possono muoversi nell’attuazione delle funzioni attribuite dalla Costituzione al Parlamento( ma è un ambito molto ampio). Procedimento di formazione dei regolamenti L’art 64 richiede che i regolamenti siano adottati a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera, anche se si ritiene che il quorum non tuteli molto le minoranze. Nel procedimento di revisione dei regolamenti parlamentari, la giunta per il regolamento detiene una sorta di monopolio di iniziativa di revisione regolamentare.
Alla Camera, per limitare l’ostruzionismo del partito radicale, nel 1981 si stabilisce che i singoli deputati non possono presentare emendamenti, ma solo principi e criteri direttivi, che se approvati, obbligano la giunta a redigere un nuovo testo. La giunta perde l’iniziativa solo se un presidente di gruppo o 20 deputati dissentano sul modo in cui ha recepito i principi e presentino un testo sostitutivo. Al Senato il monopolio è più attenuato. I due regolamenti vietino che sulle proposte di modifica del regolamento, il Governo ponga la questione di fiducia. Accanto al regolamento parlamentare generale abbiamo altri atti , chiamati sempre regolamenti, che disciplinano profili specifici del Diritto parlamentare e sono in genere previsti da quello generale: abbiamo una tripartizione a seconda del procedimento di formazione.
- Regolamenti approvati dall’Assemblea dell’una o dell’altra camera con le medesime procedure ( inclusa la maggioranza assoluta) , con una consultazione alla giunta per il Regolamento
- Regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera o dal consiglio di presidenza del Senato
- Regolamenti di alcuni organi collegiali approvati secondo le procedure previste dalla legge istitutiva dell’organo stesso. I regolamenti del primo tipo hanno lo stesso rango di quelli principali, per i regolamenti del secondo tipo sono chiamati minori, quelli del terzo tipo secondari. Tra i regolamenti del primo tipo abbiamo il regolamento espressamente qualificato come interno, della giunta delle elezioni della Camera; il regolamento per la verifica dei poteri applicabile alla giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari al Senato; il regolamento parlamentare per i procedimenti d’accusa contro il Presidente della Repubblica, approvato , nel medesimo testo, dal Senato e dalla Camera nel giugno 1989. Tra quelli del secondo tipo per es. i regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera ( regolamento della biblioteca, concorsi di assunzione di personale…) oppure i regolamenti approvati dal consiglio di Presidenza del Senato per l’archivio storico del Senato. Alla terza categoria il regolamento della commissione bicamerale per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Leggi ordinarie e intarsio coi regolamenti parlamentari
statuto/regolamento del gruppo parlamentare anche con riferimento agli emolumenti percepiti dal personale. A seguito delle limitazioni al voto segreto e per garantire maggior libertà , al Senato l’art 53, comma 7( introdotta nel 1988), secondo alcuni meramente esortativa, stabilisce che i regolamenti interni dei gruppi parlamentari permettano la partecipazione e la possibilità di presentare proposte ai singoli senatori. Anche alla Camera sono state introdotte norme per es. per tutelare i dissenzienti. È stato introdotto al Senato poi il “controlimite” per cui il numero dei senatori dissenzienti che pur convenendo con il voto del proprio gruppo, vogliono esprimere motivazioni diverse, deve essere inferiore alla metà. Fonti-fatto Le vere e proprie fonti-fatto ( dette anche “fatti normativi”) sono le consuetudini: comportamenti ripetuti nel tempo e reputati giuridicamente obbligatori da chi li compie( opinio iuris ac necessitatis) e trovano spazio nella disciplina dei rapporti tra organi costituzionali. La Corte costituzionale quando si è richiamata a consuetudini costituzionali lo ha fatto con riguardo ad istituti del Diritto parlamentare, ovvero l’autonomia contabile delle Camere e la mozione di sfiducia contro un singolo ministro. Anche dopo la comparsa dei regolamenti parlamentari, nel 1971 alla Camera e nel 1988 al Senato, lo spazio per le fonti-fatto non è venuto meno. Infatti alla Camera il regolamento è stato superato da una nuova disciplina formatasi dopo pronunce presidenziali, mentre al Senato il regolamento è parziale. Un’altra fonte-fatto è la cd. immunità di sede, per cui nessun’autorità estranea alle Camere può far eseguire coattivamente propri provvedimenti al Parlamento e ai suoi organi ed è stata recentemente esplicitata nel regolamento della Camera. Un’ulteriore consuetudine la non partecipazione del presidente d’Assemblea alle votazioni, che si fa risalire alla decisione di Francesco Crispi nel 1877. Convenzioni costituzionali È discusso se rappresentino fonti dell’Ordinamento, ma prevale la tesi negativa. Tutt’al più possono risolvere questioni che si pongono al momento dell’applicazione delle norme costituzionali. Per es. l’intesa tra i due presidente delle camere per lo scioglimento di alcuni nodi istituzionali o relativamente all’andamento del procedimento legislativo. O anche gli impegni del presidente del Consiglio quando si impegna in Parlamento per es. a non porre più questioni di fiducia su ddl contenenti norme di delega.
È stata attribuita la natura convenzionale alla cd. conventio ad excludendum , con cui alcuni partiti erano esclusi dall’area di governo, cioè il PCI, il PSI l’MSI. Correttezza costituzionale Sono ritenute prive di vincolatività giuridica e hanno un ruolo secondario rispetto a norme primarie come la norme costituzionali. Troviamo per es. le norme che impongono di parlare in piedi, di vestire in un certo modo ecc… oppure le regole che limitano l’attività delle camere in occasioni particolari come in pendenza del voto fiduciario. Prassi e formazione del precedente La prassi si colloca nell’ambito del fatto ed è appunto il fatto in sé senza il rapporto col diritto e usualmente si applica quando non vi è una norma che regoli la fattispecie in questione. Parte del Diritto parlamentare è costituito dalla prassi, i cd. precedenti parlamentari, le decisioni procedurali assunte dai presidenti d’Assemblea e di commissione. Parte rilevante delle strutture di supporto delle Camere consiste infatti nell’archiviazione e sistemazione della prassi con un’analisi appunto delle decisioni procedurali al fine di distinguere decisioni frutto di una lettura dei principi costituzionali e regolamentari e quelle frutto di applicazioni erronee delle norme parlamentari. Comunque non abbiamo fonti pubbliche da cui desumere i precedenti parlamentari. CAPITOLO 4: LO STATUS DEI PARLAMENTARI A deputati a senatori spettano poteri e facoltà: l’art 68 Cost. conferisce ai parlamentari le immunità , mentre l’art 69 Cost. l’indennità parlamentare. Queste previsioni formano lo status del parlamentare e sono situazioni individuali che assicurano l’indipendenza degli organi parlamentari. La Corte costituzionale nel ’75 ha affermato che l’indipendenza delle Camere si riflette nell’autonomia organizzativa e normativa, la cd. riserva di regolamento, nell’esclusiva competenza alla convalida dei propri membri, nella non responsabilità dei parlamentari per le opinioni espresse durante l’esercizio delle loro funzioni. L’immunità si estende anche ai consiglieri regionali. Lo status di parlamentare si acquista al momento della proclamazione, atto conclusivo del procedimento elettorale. La proclamazione avviene ad opera degli uffici elettorali o ad opera della giunta provvisoria per gli eletti in più circoscrizioni.
Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza. A partire quindi dagli anni ’70 abbiamo tensioni tra il Parlamento e la magistratura. La Corte costituzionale nella sentenza 1150 / 1988 si è pronunciata su un conflitto di attribuzioni tra poteri riguardo un caso di insindacabilità di un parlamentare. La Corte rivendicò la possibilità si sottoporre a verifica il “corretto uso” del potere parlamentare dell’insindacabilità. A questo punto le camere , dopo l’abolizione nel ’93 dell’autorizzazione a procedere, effettuano un’interpretazione estensiva dell’insindacabilità. La Corte costituzionale nel ’98 annulla una delibera parlamentare in materia e nasce una giurisprudenza della Consulta in cui si sostiene che l’insindacabilità vada riferita solo all’esercizio delle funzione del parlamentare( interrogazione parlamentare…). La legge del 2003 chiarisce l’ambito di applicazione dell’insindacabilità, precisando che si applica a presentazioni di ddl., emendamenti, attività di critica e denuncia politica anche fuori dal Parlamento. Ma la Corte costituzionale nella sentenza 120/2004 ha escluso l’insindacabilità dell’attività extraparlamentare del parlamentare, che è soprattutto politica, affermandola solo se rappresenta per es. attività di divulgazione di attività parlamentari. La legge 140/2003 si occupa anche della cd. pregiudizialità parlamentare: il giudice o ritiene il comportamento del parlamentare coperto dall’insindacabilità e chiude il processo oppure sospende il procedimento e attende la delibera della camera interessata. Ma se il parlamentare non vuole eccepire l’insindacabilità e vuole difendersi nel merito, la camera di appartenenza non può intervenire. Le richieste di deliberazioni in materia di insindacabilità sono deferite dal presidente dell’assemblea ad una giunta: la giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari al Senato e la giunta per la Autorizzazioni alla Camera. La giunta presenta una proposta all’assemblea e nel frattempo il giudizio è sospeso, per un max di 90 gg. Prorogabili di altri 30. il procedimento può essere bloccato di nuovo a meno che la sentenza non sia diventata irrevocabile. Alla fine decide il plenum dell’assemblea riguardo le richieste dell’autorità giudiziaria sulla base delle indicazioni della giunta. Dopo il diniego dell’autorizzazione a procedere per Bettino Craxi nel 1993, le votazioni sono tutte a scrutinio palese in quanto sono espressione di una prerogativa di un organo nel rapporto con un altro organo. A seguito della decisione di insindacabilità delle camere, il procedimento si arresto se il giudice no ritiene di dover sollevare conflitto di attribuzione dinanzi la Corte costituzionale.
L’inviolabilità, salvo autorizzazione al provvedimento autorizzazione della camera di appartenenza per l’arresto di un parlamentare o per compiere indagini, intercettazioni perquisizioni ecc.., salvo che si tratti di una sentenza irrevocabile o di un delitto per il quale è previsto l’arresto il flagranza. La camera dovrebbe negare l’autorizzazione solo in via eccezionale, sulla base di una possibile persecuzione del parlamentare. La camera deve tener presente un altro fattore: l’arresto del parlamentare potrebbe variare la composizione numerica della camera e quindi l’assetto politico. Fino al 1993 esisteva invece l’istituto dell’autorizzazione a procedere, per cui la camera di appartenenza poteva bloccare qualsiasi procedimento penale nei confronti di un membro di una delle due camere. Dopo anche gli scandali di Tangentopoli la legge cost. 3/1993 abolisce questo istituto. Indennità parlamentare, diaria e dovere di partecipare alla sedute l’art 69 stabilisce un’indennità per i parlamentari, come diritto soggettivo del singolo parlamentare. Oltre l’indennità, che non può superare quella dei presidenti di sezione della Corte di cassazione, il parlamentare ha una diaria corrisposta a titolo di rimborso spese del soggiorno a Roma, determinata dagli uffici di presidenza. L’indennità è indisponibile e non può essere soggetta a pignoramento e comprende anche la diaria. Il vitalizio è stato sostituito nel 2012 da un ordinario trattamento previdenziale cui deputati e senatori contribuiscono con trattenute sull’indennità nel corso del mandato. In entrambe le camere è stata introdotta la decurtazione della diaria per assenza alle votazioni: i regolamenti di Camera e Senato stabiliscono l’obbligo dei parlamentari di partecipare alla sedute d’assemblea e di commissione. I parlamentari dipendenti pubblici sono collocati in aspettativa per la durata del mandato, non ricevendo quindi lo stipendio che gli spetterebbe; per i lavoratori privati possono essere collocati su richiesta( la disparità è dovuta al fatto di evitare possibili interferenze del parlamentare nella pubblica amministrazione). Comunque è possibile che il conflitto di interesse ci sia anche per parlamentari che svolgono l’attività di libero professionista e vi sono state proposte volte a disciplinare l’incompatibilità tra il mandato professionale e incarichi presso società per es. titolari di servizi pubblici.
seggi in collegi uninominali, con formula maggioritaria relativa( cioè all’inglese, il candidato che ottiene un voto in più dell’avversario viene eletto); il secondo voto per il restante 25 % dei seggi ripartiti proporzionalmente tra le liste che avessero avuto almeno il 4% a livello nazionale. Le due schede erano collegate dal cd. “scorporo”: al riparto dei seggi proporzionali le liste concorrevano sottraendo una parte dei voti ottenuti nei collegi uninominali dai candidati vincenti collegati alle liste medesime. Il sistema elettorale per il Senato tra il ’93 e il 2005 , disciplinato dal T.U 533/1993, prevedeva l’espressione di un solo voto che serviva per il riparto sia del 75 % con sistema plurality sia per il 25% proporzionale: al Senato lo scorporo era totale in quanto i voti ottenuti dai candidati eletti non andavano a determinare il riparto del 25% proporzionale. La nuova legge elettorale è la legge 270/2005: da un sistema maggioritario con recupero proporzionale si è passati ad un sistema proporzionale con premio di maggioranza. Il sistema sia per la Camera che per il Senato è quello proporzionale( metodo del quoziente naturale e dei più alti resti) ma col premio di maggioranza: alla Camera va alla lista o coalizione di liste che abbiano ottenuto a livello nazionale il maggior numero di voti ,ma non il 55% dei seggi, con l’attribuzione di 340 seggi( 55%). I restanti 277 seggi sono ripartiti col proporzionale esclusa la lista che ha ottenuto il premio: sono esclusi anche il seggio della Val D’Aosta( assegnato al candidato vincente nel collegio uninominale) e i 12 seggi della circoscrizione estero( assegnati col proporzionale). Le soglie si sbarramento sono: 10% per la coalizione di liste, con 2% interno per la singola lista, e 4 % per la lista che concorre da sola. Viene ripescata all’interno della coalizione la prima tra le liste che non hanno ottenuto il 2%. Le liste sono bloccate e i candidati schierati ed eletti in più circoscrizioni devo scegliere per quale delle 26 circoscrizioni optare. Al Senato la ripartizione avviene su base regionale, con tanti premi di maggioranza regionali, tranne Molise , Val D’Aosta e Trentino dove la competizione è a livello uninominale. Le soglie di sbarramento sono 20% per la coalizione e 3% interno per la singola lista, e 8% per le liste che vanno da sole. Alla coalizione che ottiene la maggioranza relativa regionale sono attribuiti il 55% dei seggi. La divergenze tra Camera( premio di maggioranza) e Senato( premio di maggioranza regionale) possono comportare, come successo nel 2013, che alla Camera vi sia una maggioranza e al Senato ve ne sia un’altra o non ci sia nemmeno. A giudicare la correttezza del procedimento elettorale è lo stesso Parlamento, che giudica anche su cause di ineleggibilità e incompatibilità dei propri membri.
La proclamazione è soggetta a revoca e deve passare attraverso la convalida ex art. 66 Cost. Alla Camera abbiamo una giunta di 30 membri , al Senato 23, scelti dal presidente, e presieduti per prassi da un membro dell’opposizione, che propongono all’aula la convalida o aprono un’istruttoria riguardo eventuali ricorsi dei candidati. Le cause di ineleggibilità sono disciplinate dal T.U del 1957 e si dividono in 5 gruppi: 1)titolarità di cariche elettive( presidenti di provincia, sindaci di comuni con più di 20.000 abitanti); 2) titolarità di determinati uffici( magistrati, prefetti..) 3) titolarità di particolari rapporti economici con lo Stato 4) titolarità di rapporti di impiego con governi esteri 5) essere giudici costituzionali. I titolari di cariche elettive o di uffici particolari devono abbandonare la carica almeno 180 gg. Prima della fine della legislatura o 7 gg. Dopo lo scioglimento anticipato. I sindaci dei comuni più popolosi e i Presidenti della giunte provinciali devono abbandonare la carica prima delle elezioni( cosa poco comprensibile visto che non c’è il rischio che distorcano il consenso dei propri amministrati). Il Parlamento ha sempre agito convertendo le cause di ineleggibilità in cause di incompatibilità permettendo a sindaci di comuni sopra i 20.000 abitanti di diventare parlamentari. Con il decreto legge del 2011 si introduce una incompatibilità e si vieta ai sindaci di comuni sopra i 5.000 abitanti la carica di parlamentare. Con il Test Unico del 2012 si introduce una disciplina organica in materia di incandidabilità, che preclude di esercitare il diritto di elettorato passivo ed è riconducibile a quella più generale della ineleggibilità. Tra le cause abbiamo condanna superiore a 2 anni per alcuni delitti come associazione mafiosa, contrabbando ecc. e delitti contro la pubblica amministrazione, oppure delitti particolarmente gravi per cui la condanna massima edittale sia di almeno 4 anni. L’accertamento è svolto dall’ufficio centrale circoscrizionale della Camera e dall’ufficio elettorale regionale del Senato. Se la cause sono accertate nel corso del mandato le camera possono intervenire con le ordinarie procedure di verifica. Il fine dell’incompatibilità è invece quello di evitare cumuli di cariche pubbliche ed è riconducibile al 97 Cost.( buon andamento della pubblica amministrazione). Di per sé la Costituzione prevede ipotesi di incompatibilità : per es. quella tra parlamentare e giudice costituzionale e membro del CSM o tra parlamentare e presidente della Repubblica. I parlamentari hanno l’obbligo di inviare ai presidenti dell’assemblea gli incarichi ricoperti e sulla base di questa documentazione le due giunte permanenti svolgono un’istruttoria in contraddittorio con l’interessato: alla fine deve optare tra l’incarico parlamentare e l’altro, se non sceglie automaticamente decade dal seggio parlamentare e gli subentra il primo dei non eletti. Gruppi parlamentari
Parlamento i seduta comune e commissioni parlamentari Ile due camere si riuniscono in seduta comune , a Montecitorio, sede della Camera, in 5 occasioni; elezione Presidente della Repubblica, giuramento presidente della repubblica, messa in stato di accusa del <Presidente della Repubblica, elezioni di 8 membri( 1/3) del Consiglio superiore della magistratura( CSM), elezione di 5( 1/3) giudici della Corte costituzionale, elezione dei cittadini sorteggiabili a sorte da affiancare ai giudici della Corte costituzionale per il giudizio contro il presidente della Repubblica. la Costituzione prevede espressamente una sola commissione bicamerale, per il procedimento di scioglimento dei consigli regionali con 20 deputati e 20 senatori. La legge costituzionale 1/1989 istituisce il comitato parlamentare per i procedimenti di accusa, che istruisce il Parlamento nel procedimento di messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica. L’art 82 Cost riserva a ciascuna camera il potere di costituire commissioni d’inchiesta. Vi sono commissioni parlamentari che svolgono funzioni di controllo, come il COPASIR( comitato parlamentare sicurezza delle repubblica) , istituito nel 1977 e composto da 5 deputati e 5 senatori nominati dai due presidenti d’Assemblea in modo da garantire la rappresentanza della minoranza. Vi sono poi altri organi parlamentari come le delegazioni della Camere presso organismi internazionali o europei( NATOM OSCE…). Le commissioni sono organi interni a ciascuna camera formatesi a seguito della differenziazione di funzioni: si passo da un parlamento ottocentesco come luogo meramente ratificatorio al paramento novecentesco che svolge un effettivo ruolo decisionale. Ciascuna commissione rappresenta l’nterfaccia parlamentare dei dicasteri ministeriali. I presidenti di commissione di solito sono appartengono alla maggioranza. Ogni parlamentare deve fare parte di una commissione, ma vi è una deroga per ministri e sottosegretari che possono farsi rappresentare da un parlamentare. Al Senato invece i senatori appartenenti ad un gruppo con 10 senatori possono far parte di più commissioni in modo che la rappresentanza del gruppo sia effettiva in tutte le commissioni. Attualmente abbiamo 14 commissioni alla Camera a 14 al Senato. Spetta a i gruppi designare i membri in commissione, ma ogni due anni la composizione va rinnovata a il gruppo può sostituire il singolo parlamentare in commissione che ha per es. opinioni diverse rispetto a quelle del suo gruppo. Le commissioni svolgono attività preparatorie rispetto a quelle dell’assemblea, istruendo per es. sui progetti di legge costituzionali.
Abbiamo anche l’istituto, mutuato dalla Camera dei fasci e delle corporazioni, della commissione deliberante, in base all’art 72 Cost. Le commissioni hanno una funzione consultiva interna , che in base ai regolamenti si esplica verso altre commissioni o verso per es atti di bilancio governativi. L’attività consultiva esterna prevista per le commissioni sugli atti preparatori della normativa europea. La commissioni parlamentari permanenti dal punto di vista del funzionamento riprendono quello dell’assemblea: abbiamo un presidente eletto tra i suoi componenti a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta, che svolge la funzione di direzione dei lavori come ordine del giorno ecc.. Ogni commissione ha un ufficio di presidenza cui spetta, con i rappresentanti dei gruppi, la definizione della programmazione dei lavori dell’assemblea. Nel caso di commissione in sede legislativa o deliberante e di comunicazione al Governo vi sono oneri pubblicitari come il resoconto stenografico dei lavori e strumenti audiovisivi oppure resoconto sommario. Commissioni speciali l’art 72, comma 2, prevede la possibilità di istituire commissioni non permanenti. Nella pratica questo avviene raramente, per es , per esaminare la conversione di decreti legge pendenti nell’intervallo tra la formazione delle Camera e la costituzione delle commissioni permanenti. Il mandato di queste commissione è definito nell’atto istitutivo. Non è una commissione speciale, ma a quest’ultima è assimilabile, la commissione di indagine sull’onorabilità di deputati e senatori, prevista nei regolamenti di Camera e Senato( Giurì d’Onore). Le Giunte Sono organi della camere il cui insediamento è previsto fra i primi adempimenti delle camere stesse. A differenza delle commissioni le giunte sono un organo con una proiezione tutta interna al lavoro delle due camere e hanno una composizione minore con più membri. La giunta per il regolamento è composta da 10 o più membri nominati secondo criteri di proporzionalità dal presidente d’assemblea ed ha il compito di istruire modifiche ai regolamenti. la giunta ha compiti consultivi riguardo modificazione del regolamento stesso-. La Giunta per le Autorizzazioni è l’organo competente a valutare se i comportamenti di un parlamentare rientrino tra quelli protetti dall’insindacabilità. La Giunta è composta da 21 deputati( al Senato 23 ) nominati dal Presidente della Camera e entro 30 giorni deve presentare una relazione all’assemblea.
Conferenza dei Capigruppo La conferenza è presieduta dal presidente d’Assemblea e composta dai presidente dei gruppi parlamentari e possono parteciparvi i vice-presidente e i presidenti di commissione, e si occupa di programmazione dei lavori parlamentari. Il Governo è parte necessaria ed è sempre informato e di regola rappresentato dal Ministro per i rapporti col Parlamento. Le riunioni sono pubbliche ed è redatto un resoconto. L’Ufficio di Presidenza L’Ufficio di Presidenza, al Senato nominato Consiglio di Presidenza, è l’organo cui spetta, insieme al Presidente , la conduzione dell’Assemblea. È composto dal presidente e dai 4 vice-presidenti e almeno 8 segretari e 3 questori, eletti subito dopo l’elezione del presidente con un sistema che assicura la rappresentanza delle minoranze. L’Ufficio di presidenza delibera il progetto di bilancio e il rendiconto predisposto dai questori, adotta le norme sull’amministrazione e la contabilità interna, la carriera dei dipendenti. Ciascuna Camera, come riconosciuto dalla Corte Costituzionale nella sentenza 129/1981, è autonoma sia dal punto di vista regolamentare, che amministrativo, contabile e giurisdizionale. Vi sono quindi apparati di supporto diretti dalla figura del segretario generale. I consiglieri parlamentari svolgono supporto agli organi parlamentari. Le due camere hanno una giurisdizione domestica, la cd. autodichia: le controversie tra dipendenti delle camere e amministrazione sono sottratte alla competenza dei giudici ordinari e spettano a meccanismi interni. Ogni anno le camere chiedono al ministero dell’Economia l’iscrizione nel bilancio dello Stato delle somme di cui hanno bisogno CAPITOLO 7: LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO Solitamente si identifica il parlamento con la funzione legislativa; questo è vero ma il Parlamento, nel caso di specie quello italiano, è titolare anche di altre funzioni. Secondo lo studioso inglese del di metà Ottocento Walter Bagehot , la Camera dei Comuni è titolare di 5 funzioni: eleggere un buon governo, fare buone leggi, educare bene la nazione, farsi interprete dei desideri della nazione, portare compiutamente i problemi all’attenzione del paese.
Quindi possiamo dire che la funzione primaria del Parlamento è quella di eleggere il Governo e di sfiduciarlo; successivamente abbiamo la potestà legislativa , in particolare l’approvazione del bilancio che avviene a cadenza annuale, mentre per le altre leggi si parla di eventuali. Abbiamo la funzione di “portavoce” del popolo e la funzione “informativa” verso gli elettori. Oggi la classificazione di Bagehot non può essere più riproposta, anche a causa dell’evoluzione dei mezzi di comunicazione di massa. Possiamo accogliere oggi la classificazione di Andrea Manzella che individua 5 funzioni del parlamento:
- indirizzo politico: determinazione dei grandi obiettivi di politica nazionale e degli strumenti per conseguirli
- Legislazione: compresi i procedimenti “duali” con la collaborazione del governo
- Controllo: verifica dell’attività di un soggetto politico
- Garanzia costituzionale: attivazione delle camere ad una stabilità costituzionale
- Coordinamento delle autonomie: raccordo istituzionale sia a livello intranazionale che internazionale Le ultime due funzioni richiamano il concetto di parlamento quale organo dello Stato- Ordinamento. L’attività del Parlamento italiano è fortemente procedimentalizzata, a causa dell’elevato numero die membri( 630+ 315). Abbiamo procedimenti legislativi, procedimenti conoscitivi-ispettivi e di indirizzo. Importante dire che non vi è un parallelismo tra funzione e procedimento, in quanto con un procedimento le camere possono espletare una o più funzioni. Per es. i procedimenti conoscitivi-ispettivi possono essere utilizzati sia per finalità di indagine che per finalità legislative o di coordinamento. Il procedimento più conosciuto è quello della votazione, attraverso la quale il Parlamento esprime la propria opinione, che è fatta da quelle dei suoi membri. La votazione si riferisce sempre ad un cd. testo base, sul quale si applicano proposte di miglioramenti e modifiche, i cd, emendamenti. In Alcuni casi invece non si possono apporre emendamenti, come nei casi in cui il Parlamento si riunisce in seduta comune. In base al Regolamento della Camera i deputati possono brevemente prendere la parola per esporre le ragioni sottostanti la propria decisione, la cd. dichiarazione di voto. Per non dilatare i tempi al Senato non può durare oltre 10 minuti ed svolta da un solo senatore a nome del gruppo di appartenenza( contingentamento dei tempi).
