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DIRITTO DELL’AMBIENTE
Il paesaggio e il patrimonio storico artistico sono due beni differenti. E questo perché la Costituzione fa riferimento a due normative già esistenti nella storia repubblicana: legge 1447/ e legge 1089/1939 dedicata alla tutela delle cose o beni culturali. Pur avendo oggetti diversi, essi esprimevano una medesima sensibilità o un medesimo approccio alla tutela. Per la prima volta introducono un regime rigoroso di conservazione. Quindi l'approccio anteriore alla Costituzione era prettamente conservativo. Non è facile definire la nozione di paesaggio. Il primo tentativo è risalente al 1922 con Benedetto Croce : la concezione originaria è una nozione estetizzante. Prospettiva idealistica che ha portato negli stessi anni all'istituzione dei primi parchi naturali. Il paesaggio è inteso come paesaggio naturale nel senso che si tratta di cose immobili che hanno dei caratteri cospicui di bellezza o di singolarità geologica. Nel '39 accanto a questa concezione si considerano parte del paesaggio le opere dell'uomo. Può essere un complesso di cose (bellezze d'insieme). Questa nozione di paesaggio estetizzante si è poi evoluta: si è progressivamente ampliata e così anche le modalità di tutela. Un passo avanti si ha con l’approvazione della legge 431/1985 (legge Galasso): per la prima volta pone dei vincoli ex lege a tutela di estese porzioni del territorio che non necessariamente sono belle ma che hanno un particolare significato e pertanto devono essere preservate da interventi massicci che portano allo snaturamento. Da questa legge noi possiamo comprendere il successivo sviluppo che si riconnette a valori ulteriori a ciò che il paesaggio rappresenta per la comunità e perciò si ricorda che il paesaggio viene tutelato dalla stessa legge che tutela la cultura. E allora ci sono delle parti del paesaggio che hanno un carattere distintivo ed ecco che allora vediamo che questo ampliamento della concezione di paesaggio è fatto dal codice dei beni culturali e paesaggistici del 2004. Articolo 131, comma 1 Riferimento al concetto di identità diventa l'elemento che caratterizza il bene paesaggistico, valorizza la memoria della comunità nazionale. Questo collegamento è stato sottolineato in più occasioni. Si può dire che in realtà la nozione di paesaggio è molteplice, è una nozione astratta, è comprensiva di più aspetti e lo si desume dall’articolo 136. Ci sono quindi 3 strati :
- Paesaggio come bellezza estetica
- Paesaggio come memoria nazionale
- Paesaggio degradato che deve essere recuperato.
Gli strumenti più risalenti sono quelli che hanno una funzione conservativa, di salvaguardia del bene. Si tende ad evitare trasformazioni del bene e pertanto questo intervento di salvaguardia si ottiene tramite imposizione di vincoli e nel rilascio di autorizzazioni che consentano interventi compatibile con l'intervento paesaggistico. Accanto a questi strumenti vi è un'altra prospettiva, volta alla valorizzazione del paesaggio. Il paesaggio deve essere fatto conoscere, deve essere tutelato nella sua dimensione dinamica. Altrimenti il rischio è la museificazione. In questa attività un ruolo importante viene svolto dalle Regioni a cui competono funzioni amministrative e legislative per la valorizzazione del paesaggio e la mera conservazione. Sotto questo aspetto uno strumento importante è rappresentato dai piani paesaggistici. Individuano all'interno della Provincia o della Regione le aree che hanno un elevato valore paesaggistico o che non hanno un grande valore paesaggistico. Inoltre, individuano la disciplina delle possibili trasformazioni del territorio anche perché ci deve essere una conservazione degli strumenti urbanistici. Quali sono gli strumenti di tutela e salvaguardia? VINCOLI l'imposizione di questi può avvenire in 3 diversi modi: può derivare da un atto amministrativo puntuale (dichiarazione di notevole interesse pubblico). Disciplinata da una serie di norme (138-139-140): tale procedimento accerta il valore paesaggistico di un certo bene. La proposta viene fatta da una commissione formata a livello
regionale e composta dai rappresentanti degli enti pubblici. I soggetti coinvolti sono i ministeri, i sovrintendenti e il comune. Di questa proposta deve essere data una pubblicità nel senso che la proposta deve essere pubblicata per 90 giorni sull'atto pretorio del comune o della città metropolitana o della provincia interessata. Tutti i soggetti possono partecipare. Quindi dopo che si è svolto questo momento di confronto, entro 30 giorni, il provvedimento è adottato dalla regione. Il provvedimento specifica qual è la disciplina tesa alla conservazione del bene. Ha un effetto conformativo, ma viene già specificato se non può essere fatta alcuna attività di trasformazione. Anche a questo vincolo viene data una specifica pubblicità: pubblicato sulla gazzetta ufficiale. Inoltre, questa dichiarazione è notificata al proprietario dell'immobile ed è depositata presso l'ufficio del comune. Introdotti dalla l egge : introdotti dalla legge Galasso e sono stati trasfusi nell'articolo 142. Vincolo meno puntuale e preciso. Piani paesaggistici : piani di area vasta adottati dalla Provincia e della Regione e disciplinati ex articolo 143. Sono importanti perché presuppongono uno studio di questo territorio e dopo questa fase di ricognizione, vengono individuate le aree di maggior pregio oppure alcuni beni irrilevanti dal punto di vista paesaggistico. Quindi il vincolo non è assoluto. È previsto un intervento del ministero. Il vincolo non è mai assoluto , ma serve a valutare la conformità dell’intervento rispetto alla tutela del paesaggio.
Per superare il vincolo è necessario ottenere una AUTORIZZAZIONE che nascono da una esigenza di salvaguardia. Tutti gli interventi edilizi sono subordinati a una autorizzazione paesaggistica, ossia un titolo autonomo che si somma agli interventi edilizi. Esistono diversi procedimenti di autorizzazione: ordinaria : soggetto deve presentare un’istanza di autorizzazione paesaggistica. Come fa a sapere se il bene è vincolato? Deve leggere il piano regolatore. Deve essere inviata alla Regione che può delegare ad altri livelli di governo: Provincia o comune. Questa autorità competente apre una sorta di preistruttoria perché questa autorizzazione suppone l'acquisizione obbligatoria e vincolante del parere della sovrintendenza. Quindi si dice che in realtà chi decide è la sovrintendenza e si tratta di una co decisione in quanto il comune non può agire senza il parere positivo della sovrintendenza. Autorità procedente, una volta ricevuta la richiesta, apre una fase di preistruttoria in cui qualifica l’intervento (se l’intervento necessità di una autorizzazione, rimanda all’articolo 149): si tratta degli interventi più rilevanti. Già in questa sede l'autorità comunale verifica la conformità dell'intervento alle prescrizioni paesaggistiche. Entro 45 giorni, si deve chiudere la fase preistruttoria e tutto il fascicolo deve essere trasmesso alla sovrintendenza perché emetta il suo parere. Questa rende il parere di compatibilità paesaggistica dell'intervento e opera un suo giudizio sulla conformità dell'intervento rispetto alle disposizioni poste a tutela paesaggistica. Se adotta un parere negativo deve dare preavviso alla parte interessata. Una volta ottenuto il parere, l'amministrazione competente adotta l'autorizzazione. Regime di pubblicità perché consente la trasformazione del territorio. Tutti possono accedervi. Le autorizzazioni hanno una loro una efficacia: diventa efficacia se viene comunicata entro 30 giorni e dopo i 30 giorni produce effetti per 5 anni. Limite: se lo inizi l'ultimo anno, puoi avere una proroga. Nel caso in cui il parere non venga reso nei termini: ci sono due norme differenti (articolo 16 + articolo 17 bis introdotto dalla legge madia). Articolo 16 se la sovraintendenza non dà il parere, si ha una sorta di veto. Articolo 17 bis nei casi in cui l’adozione di un provvedimento sia subordinata all’assenso di un’altra amministrazione, questo assenso deve essere rilasciato entro 30 giorni da quando viene presentata a un’amministrazione da altra amministrazione lo schema di provvedimento; decorsi 30 giorni dalla trasmissione dello schema se l’amministrazione rimane inerte l’assenso si intende acquisito = la regola del silenzio assenso. L'ultimo comma stabilisce che, nel caso in cui è l'amministrazione che deve rilasciare assenso è preposta alla tutela paesaggistica, la norma si applica lo stesso ma con un termine di 90 giorni. Se si applicasse, significherebbe che se non esprime il parere entro 90 giorni, si intende acquisito. La dottrina è contraria alla piena applicazione. Teoria prevalente: estende l'articolo 17 bis al paesaggio. È un rapporto orizzontale e
discipline diverse. Questa nozione ha condizionato a lungo e ha il pregio di aver trovato degli agganci costituzionali: costituzione non parla di ambienti e allora il fondamento della costituzione è nelle norme che tutelano il paesaggio (articolo 9), la salute (articolo 32), l'assetto del territorio (articolo 117). Tuttavia, questa visione che nega l'esistenza di una nozione autonoma di ambiente è stata superata nel tempo anche se ha posto in luce la trasversalità della disciplina. Fine degli anni '80 si avrà una nozione unitaria il cui contributo viene dato anche da un altro autore che da una definizione di paesaggio (PREVIERI): paesaggio come forma e immagine dell'ambiente in cui un ruolo fondamentale è dato dal rapporto tra uomo e natura in un condizionamento reciproco. E nella giurisprudenza costituzionale a partire dagli anni ‘80 che si inizia a pensare al paesaggio come bene immateriale ed è alla fine degli anni ‘80 che si arriva alla creazione di un nuovo diritto soggettivo: diritto all'ambiente salubre. Significa che l'ambiente è un diritto e come tutti i diritti può essere tutelato davanti al giudice ordinario. Questi sforzi cercano di dilatare delle categorie giuridiche preesistenti per dare una prima tutela a questi interessi all'ambiente che stanno emergendo ma la svolta fondamentale che ci porta a definire l'ambiente come una nozione giuridica unitaria si ha nel 1986 con la creazione di una struttura amministrativa preposta alla tutela dell'ambiente: MINISTERO DELL’AMBIENTE. Sono state attribuite una serie di funzioni che prima erano assegnate ad altre amministrazioni. Dalla fine degli anni 80 abbiamo una esplosione di norme positive.
- 2001: modifica del titolo V per la prima volta si riconosce che l'ambiente rientra nella potestà legislativa esclusiva dello stato (articolo 117).
- 2006: adozione del codice dell'ambiente. Decreto 152/2006. Superata la settorialità di questa materia: parte generale che fissa i principi generalissimi e che individua strumenti per la tutela dell'ambiente e che cerca di razionalizzare la disciplina settoriale.
Ambiente oggi può essere definito come l'insieme dei profili che attengono all’habitat umano e all’equilibrio ecologico oggetto di una specifica disciplina e competenza amministrativa. Quindi l'ambiente è diverso dal paesaggio. O meglio non è solo il paesaggio. Vi una sovrapposizione tra le due tutele ma si tratta di tutele diverse. Lo stesso vale per il territorio: è uno degli elementi che rientrano nell'habitat e l'ambiente è uno dei tanti interessi che incide sul territorio ma è un'altra cosa. Quindi la concezione di Giannini ha influenzato molto e le resistenze per arrivare a una nozione unitaria sono state molte. La tutela dell'ambiente confligge con altre tutele di altri bene: sviluppo economico, libertà di circolazione e trasporto, sviluppo di attività produttive. Da questo conflitto possono sorgere emergenze ambientali difficilmente gestibili con strumenti ordinari. Ma questo conflitto può essere risolto e si è affermata tra i principi fondamentali quello dello sviluppo sostenibile : sviluppo economico è possibile dove non limiti, incida sulla qualità della vita e quindi è necessario che il rapporto di conflittualità si trasformi in un rapporto di compatibilità. Lo sviluppo economico deve avere come obiettivo quello di non incidere sul benessere della vita.
Per lungo tempo la Cassazione ha costruito questa figura come diritto all'ambiente sano tuttavia questa nozione ha un po' forzato le categorie preesistenti ed è stata abbandonata: dire che l'ambiente è un diritto comporta la tutela con qualsiasi strumento ma gli strumenti civilistici non ci aiutano a tutelare l'ambiente perché ha caratteristiche particolari. Rossi ci parla del paradosso del coccodrillo : se l'oggetto dell'ambiente fosse solo l'ambiente salubre allora i coccodrilli non costituiscono pericolo per la salute e non dovrebbero essere oggetto di tutela. E questo non è vero perché tutte le creature devono essere tutelate. Quindi l'ambiente non deve essere sano solo per l'uomo ma anche per le altre creature perché non siamo gli unici a godere del bene dell'ambiente.
Non è quindi sufficiente estendersi a tutta la disciplina ambientale che richiede equilibrio e flessibilità. Inoltre, il diritto soggettivo deve essere riconosciuto in capo a una persona ma chi è titolare del diritto all'ambiente salubre e nei confronti di chi? Questo rapporto è difficilmente configurabile quando si parla di ambiente e non è utile e allora questa concezione dell'ambiente come diritto soggettivo a un ambiente salubre è stata superata perché non tiene conto della dimensione collettiva. Si è affermata allora un’idea diversa: può essere visto come un dovere nel senso che la tutela dell'ambiente presuppone l'assunzione di responsabilità e si parla di un dovere dell'uomo di tutelare l'ambiente ed è un dovere del singolo ma anche della collettività ed è un dovere degli Stati e delle amministrazioni. È quindi il fondamento costituzionale dell'ambiente inteso come dovere di tutela è mutuabile nell'articolo 2 della costituzione e cioè nel principio di solidarietà intesa in senso lato, non solo tra individui, ma anche tra individui e cose. L'ambiente quindi disciplina i comportamenti che si collegano e che sono espressione del dovere di solidarietà perché individua anche le componenti prive di volontà e che non sono in grado di attivarsi autonomamente per avere tutela. Nel diritto dell'ambiente troveremo standard, divieti, sanzioni capaci di garantire l'osservanza di questa regola. Vengono quindi a condizionare le scelte amministrative.
Quali sono i soggetti portatori di questi doveri? Corte costituzionale ha caratterizzato l'ambiente come bene fruibile in modo diverso e pertanto può essere oggetto di discipline differenti (trasversale). Quindi questa trasversalità ha portato all'affermazione degli interessi diffusi (interessi che sono di tutti e di nessuno perché appartengono alla collettività). E quindi come è tutelabile? Non sono tutelabili gli interessi diffusi perché manca il requisito della differenziazione. Sono tutelabili solo se esistono associazioni esponenziali di quell'interesse. Ed è importante che, con l'istituzione del ministero dell'ambiente, viene riconosciuta la legittimazione a poter agire in giudizio a tutela dell'ambiente.
Questa complessità della definizione si esprime anche nella complessità dell'organizzazione amministrativa. Punto cardine per la nascita del diritto dell’ambiente è l'istituzione del ministero dell'ambiente, che non scardina altri ministeri preesistenti (ministero della sanità, dei beni culturali). 1999 : vengono ampliate le attribuzioni del ministero dell'ambiente compresa la tutela del mare. Ma non esistono invece delle articolazioni periferiche. È centralizzato e semmai alcune funzioni del ministero dell'ambiente sono attribuite alle prefetture; altre funzioni di controllo e vigilanza sono attribuite al corpo forestale; si può rivolgere alle capitanerie di porto. Esistono organismi tecnici: ISPRA (istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) ha funzioni di controllo e monitoraggio. È inserito in una rete europea nel senso che a livello europeo è stata istituita una struttura amministrativa (agenzia europea per l'ambiente): elaborazione delle politiche ambientali + coordinamento tra i vari soggetti nazionali. Commissione europea ha una sua direzione generale dell'ambiente: elabora le politiche europee per l'ambiente. Commissione ha un ruolo fondamentale nel rispetto dei trattati europei. Nei suoi procedimenti di controllo può adottare procedure di infrazione. ARPA (agenzia regionale di protezione dell'ambiente) ha un ruolo di controllo a livello locale sull'ambiente e agisce in coordinamento con l'ISPRA e con il ministero dell'ambiente.
Modello di tutela ambientale: quali sono gli strumenti di tutela dell'ambiente dal punto di vista amministrativo? Si ispirano al modello del comand and controll : standard di comportamenti e la previsione di provvedimenti autorizzatori lo standard fissa il limite non superabile. Strumenti amministrativi: Pianificazione e autorizzazioni ambientali che hanno caratteristiche peculiari. Sono provvedimenti amministrativi che hanno un effetto conformativo sulla attività del privato e questo effetto nasce dal dialogo con il soggetto privato sotto il profilo della sostenibilità dell'attività economico assentita. Hanno carattere temporale, limitato. Soggette a rinnovo frequente perché possono cambiare le tecniche scientifiche. Non è ammesso silenzio assenso.
- 2011: ad Urban ci si è obbligati a raggiungere un accordo nel 2015. Nel 2015 fu instaurata la conferenza di Parigi sul clima. A questa conferenza hanno aderito 197 paesi e con questa conferenza gli Stati si impegnano ad abbassare il livello delle emissioni ma anche di contenere l'aumento medio delle temperature ben oltre i 2 gradi. Come tutti gli accordi è necessario che sia ratificato da 55 paesi che producono il 55% delle emissioni globali. Ad oggi non è ancora efficace.
- 1998: convenzione di Arhus si inserisce in un altro contesto ossia quello dell'accesso alle informazioni ambientali nel senso che con questa convenzione si fissano tre pilastri della disciplina ambientale: massima pubblicità di tutti i procedimenti amministrativi in materia ambientale + ampia partecipazione + accesso alla giustizia. Questa convenzione è stata ratifica dall’UE ed è confluita nella normativa nazionale. Importante perché gli strumenti tradizionali dell'amministrazione sono insufficienti per far fronte ai problemi ambientali.
- 1947: Trattati sul commercio internazionale che prevede l'eccezione ambientale disciplina il libero commercio ma tuttavia non si consentono misure restrittive se necessarie dall'esigenza di tutela di animali. Le esigenze di protezione ambientale possono giustificare delle eccezioni alla libertà di commercio tanto che nel 2001 in una controversia tra Francia e Canada, la Francia aveva vietato l'importazione dal Canada di amianto. Tribunale ha dato ragione alla Francia in quanto questa posizione tutelava la salute pubblica.
FONTI EUROPEE : ruolo fondamentale tuttavia i trattati originali (di Parigi o della CECA) non attribuivano all'Unione la competenza esclusiva in materia ambientale. Tuttavia, a partire dagli anni ‘70 e ‘80 assistiamo a un cambiamento di prospettiva: attraverso una interpretazione estensiva di alcune norme dei trattati l'UE comincia a adottare direttiva anche in materia ambientale.
- Articolo 235: poteri impliciti. Non è necessario che il potere sia espressamente conferito. Tra gli obiettivi dell'UE si concepisce che non vi è solo la crescita economica ma che lo sviluppo deve essere equilibrato, continuo e quindi l'idea del benessere porta a far emergere anche le tematiche ambientali. Corte di Giustizia ha avuto un ruolo fondamentale nell'individuazione di questi obiettivi perché nell'85 in una sentenza, circa l'uso di oli industriali, la corte afferma che la libera circolazione non è una libertà assoluta ma può essere assoggettata da limiti giustificati dal perseguimento di interessi generali. Riconosce come obiettivo anche la protezione dell'ambiente.
- Anni 70: direttiva uccelli + direttive in materia di emissioni acustiche + direttive in materia di inquinamento dei veicoli.
- 1986: atto unico europeo per la prima volta si ha il riconoscimento all'interno di un trattato dell'ambiente e di una specifica competenza della comunità europea in tale settore. È in questo atto che trovano espressione per la prima volta quei principi generali in materia ambientale che si erano affermati nelle fonti internazionali. Si aggiungono altri principi come il principio di integrazione nel senso che i problemi ambientali e la tutela devono essere sempre considerati come componenti delle altre politiche europee. Inoltre, un altro principio sarà quello della maggiore protezione ambientale: Unione Europea detta una serie di regole, gli Stati membri possono adottare provvedimenti ancora più restrittivi a tutela dell'ambiente. La libertà degli Stati membri è riconosciuta in massimo grado qualora tuteli maggiormente l'ambiente. La commissione europea può, quando adotta proposte per il riavvicinamento delle discipline nazionali, basarsi sul principio di livello di protezione più elevato.
- 1992: accordo di Maastricht che riconosce tra gli obiettivi della comunità quello della crescita sostenibile e rispettosa dell'ambiente. L'ambiente diventa quindi parametro guida nella gestione delle risorse.
- 1997: Trattato di Amsterdam : ulteriore rafforzamento della primarietà dell'ambiente.
- 2000: carta di Nizza. Scrivere i diritti fondamentali. Articolo 37: diritto fondamentale dei cittadini di tutela dell'ambiente e di miglioramento della qualità della vita.
- Trattato di Lisbona : da cui derivano i trattati dell'Unione e trattato sul funzionamento dell'Unione e l’ambiente è riconosciuto in diverse disposizioni. TUE: articolo 3 comma 3 + TFUE: articolo 114, comma 3 sul ravvicinamento delle legislazioni; art 191 (individua quali sono gli obiettivi della politica ambientale ed europea: salvaguardia tutela e miglioramento dell'ambiente + protezione salute umana + utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali +combattere i cambiamenti climatici. Deve tenere conto delle diverse situazioni delle aree. Riferimento ai dati scientifici e tecnici disponibili) -192-193 dedicate all'ambiente. L'UE ha quindi avuto una influenza molto forte, ha avuto un ruolo di tramite tra le fonti internazionali e le fonti nazionali. Anche la corte di giustizia ha avuto un ruolo fondamentale: sentenza in cui Portogallo e Commissione erano in contrasto Portogallo voleva costruire una autostrada che passava su una zona considerata a protezione speciale. Quando un intervento sfiora una zona a protezione speciale è necessario che tale opera sia soggetta a valutazione d'impatto ambientale. Se questa è negativa lo Stato deve trovare una soluzione alternativa. Qualora non ci siano altre alternative o vi sia un interesse pubblico superiore allora l'opera può essere realizzata. Le associazioni ambientalistiche però denunciano alla Commissione il non rispetto di direttive sull'habitat dicendo che il Portogallo non ha cercato soluzioni alternative. Commissione impedisce la costruzione dell'autostrada. Corte di giustizia dà ragione alla Commissione perché ritiene che il Portogallo abbia cercato soluzioni alternative.
FONTI NAZIONALI Costituzione non pone l'ambiente tra i principi: si parla di paesaggio e di salute. L'ambiente viene introdotto nell'articolo 117 con la modifica del titolo V. Si sono aperte quindi delle controversie davanti alla corte costituzionale che ha dato una interpretazione estensiva all'ambiente dando a questo un carattere trasversale che consente allo Stato di attrarre davanti a sé una serie di competenze che se no spetterebbero alle Regioni. Deve fissare degli standard minimi che la regione deve rispettare.
FONTI ORDINARIE Dopo l'istituzione del ministero dell'ambiente la nostra disciplina era caratterizzata da frammentarietà e settorialità. Non c'era un disegno, un'idea unitaria e questo ha fatto sì che nascesse una razionalizzazione sulla disciplina ambientale e nel 2004 il Parlamento ha delegato il governo circa l'adozione di un codice dell'ambiente che avesse la funzione di razionalizzare. Fu ratificato con decreto n 152/2006. Suddiviso in 6 parti. Manca di organicità e di completezza.
PRINCIPI che regolano la materia Una delle caratteristiche è di essere retto da principi generalissimi accanto a normativa specialistica. Tali principi sono di derivazione internazionale e molto spesso al loro ingresso ha seguito una sequenza comune: recepito a livello nazionale in cui ha una specificazione, tentativo di definizione del principio stesso. Nei suoi tratti generali il diritto dell'ambiente è uniforme in tutti gli Stati a prescindere dalla forma di governo. Tali principi sono oggi contenuti nei primi articolo del codice dell'ambiente: decreto legislativo 152/2006. E in particolare all’articolo 3 bis, 3 ter e 3 quater. Questi principi costituiscono una specificazione dei principi affermati nelle disposizioni internazionali. Hanno un duplice valore: articolo 3 bis sono principi sulla produzione del diritto ambientale e per produzione si fa riferimento all'adozione di atti amministrativi o normativi, atti di coordinamento, a un atto che ha un contenuto normativo ma anche nell’emanazione di provvedimenti contingibili e urgenti. Nell'adozione di questi atti è necessario espressamente il rispetto dei principi ambientali. Ma sono nel contenuto anche principi sull'azione ambientali ex articolo 3 ter: sono principi che ispirano l'azione sull'ambiente sia sui soggetti pubblici sia quando l'azione promana da soggetti privati. Nei confronti dei privati la dottrina ritiene che sia necessaria una interposizione mentre per i soggetti pubblici costituiscono principi generali, che hanno una incidenza diretta.
che la condotta di versamento nella battigia causi un rischio. Quindi il risarcimento è stato chiesto per migliorare l'ambiente ma non per tutelare. Non è rispettato il principio di proporzionalità. La prova del rischio deve essere intesa in un certo senso: non deve essere meramente ipotetico e il carattere non ipotetico si raggiunge quando il rischio è valutato sulla base di dati scientifici e sulla base di una adeguata istruttoria. Una volta dimostrato il rischio deve essere garantita la partecipazione di tutte le parti interessati nell'adozione della misura. Deve essere un rischio tollerabile. Giurisprudenza maggioritaria si fonda maggiormente su questa sentenza del 2013 anche se non è escluso che il principio sia adottato sulla base di presupposti diversi. TAR Sicilia: impianto di comunicazione satellitare per comunicare con gli Stati Uniti. Comune si è opposto alla creazione di questo impianto. TAR ha rigettato il ricorso sulla base del principio di precauzione nel senso che era legittima l'opposizione dell'autorità comunale fino a che non fosse dimostrata l’innocuità dell'impianto. Qui il principio di precauzione è valutato nella sua dimensione forte. Sarà l'amministrazione americana a dover dare prova. E però un orientamento minoritario.
Accanto a questo principio opera un principio ulteriore: principio di PREVENZIONE o AZIONE PREVENTIVA. Ha un ruolo centrale e fu formulato per la prima volta nel 1973. Cosa ispira il principio di prevenzione? La miglior politica ecologica è quello che evita in radice il danno ambientale. Meglio agire prima che dopo quando il danno si è già prodotto. Si differenza dal principio di precauzione perché nel primo si presuppone ci sia incertezza, quando il rischio è solo eventuale; qui invece opera quando ci sia una certezza, quando il danno è scientificamente prevedibile (esempio: amianto e nocivo). Si tiene conto del carattere insostituibile delle risorse ambientali; si rende conto che risanare è più costoso rispetto a prevenire. Non è specificato quali sono le misure preventive che l'amministrazione può adottare. Bisogna tenere in considerazione il diritto positivo nel senso che l'azione preventiva si declina in una serie di istituti: le autorizzazioni che presuppongono un controllo ex ante, una valutazione di impatto ambientale. Valutazione che verifichi la compatibilità nell'ambiente. Esempio: CASO SEVESO. Tutto ciò che non impatta sull'ambiente è meglio perché previene incidenti.
Principio DI CORREZIONE IN VIA PRIORITARIA ALLA FONTE : confluito nell'articolo 3 ter. Il fine è contrastare il danno ambientale il prima possibile. Prima in via precauzionale, poi in via preventiva e poi quando il danno c'è già. Il danno ambientale si è prodotto e allora per gestirlo bisogna agire alla fonte per evitare che il danno si dilati di più. Esempio: le operazioni di smaltimento dei rifiuti deve essere svolto nei luoghi più vicini alla fonte. Sono merci e come tali possono essere trasferiti. Questo trasferimento è produttivo di un danno e questo fa sì che la Regione debba adottare misure più adeguate affinché lo smaltimento avvenga nel posto più vicino alla fonte per evitare un danno più grave in modo da garantire l'eliminazione alla fonte del danno.
Articolo 3 ter fa riferimento a un altro principio: CHI INQUINA, PAGA. Citato per la prima volta in ambito europeo e in particolare nel programma di azione ambientale del ‘73 e ha poi trovato la sua consacrazione nelle fonti internazionali nell'ambito della conferenza di Rio. Confluito nei trattati europei prima come articolo 130, oggi nell'articolo 191 TUEF. Secondo alcuni si tratta di un principio aperto in cui possono trovare espressione istituti diversi. Il contesto in cui è maturato prende spunto dalla teoria economica delle esternalità ossia conseguenze negative prodotte dall'impresa che si riversano sulla collettività. Quindi queste esternalità tendono ad essere incluse nei costi di impresa e cioè si tende alla internalizzazione delle diseconomie esterne. Tra queste esternalità rientrano i costi ambientali ossia i danni generati da attività economiche che incidono su terzi (salute del cittadino o agli effetti sanitari o su beni o altre attività economiche) oppure danni generati all'ecosistema o alla natura in senso lato. Da un
recente studio della commissione del senato è risultato che 2/3 dei costi ambientali è imputabile alle aziende mentre 1/3 è imputabile alle famiglie. Chi paga per questi costi? Cosa si intende per pagare? Sono due i fenomeni riconducibili al principio chi inquina paga: espressione fondamentale è costituita dalla responsabilità per il danno ambientale (direttiva 35/2004 operatore economico, la cui attività ha causato un danno ambientale o ne causa minaccia, è responsabile del danno e del ripristino). Parzialmente derogatoria alle regole civilistiche. Si ha avuto una degenerazione perché allora chi paga, può inquinare. Questo è un rischio che si è corso monetizzazione del danno ambientale. Oggi si tende a concepire il risarcimento per equivalente come ultima ratio e prima ci deve essere il ripristino. Ci sono una serie di tasse per limitare. Da questa analisi si evince che pur essendo le industrie a provocare maggior danno, sono le famiglie a pagare maggiormente. Si tratta di una norma di chiusura: paga più tasse o paga per il danno ambientale.
Principio DELLO SVILUPPO SOSTENIBILE : costituisce e diviene la matrice di doverosità che caratterizza tutta la disciplina ambientale e costituisce il fondamento di tutti gli altri principi. Deriva dal diritto ambientale: prima consacrazione trova applicazione nel rapporto di Brunttland. Prima definizione in senso generale il soddisfacimento dei bisogni delle persone attuali non può compromettere la possibilità per le generazioni future di soddisfare i bisogni stessi. È difficile attribuire un valore giuridico. Per attribuirlo bisogna ripercorrer l'evoluzione. Viene riaffermato nella conferenza di Rio nel 1992 e in quella sede l'idea dello sviluppo sostenibile è affiancata all’ambiente secondo una chiave di lettura integrata cioè che sviluppo sostenibile impone di promuovere e tutelare l'ambiente garantendo lo sviluppo sociale e la tutela dei diritti fondamentali dell'uomo. Principio molto generico tanto da non fondare degli specifici obblighi di condotta. Viene ripreso dal codice dell'ambiente che dedica l'articolo 3 quater a questo principio: è evidente uno sforzo di definizione più specifica. L'ambito di applicazione è molto ampio (ogni attività umana). Ci sono risorse che abbiamo ereditato, ci sono risorse da risparmiare e altre da trasmettere. Non significa che non devono essere consumate ma tuttavia il consumo delle risorse, che non sono inesauribili, deve essere contenuto perché ciò che abbiamo ereditato non sia completamente dissipato. Non è compatibile con comportamenti volti al consumo di queste risorse, non vanno esaurite. Quindi impone che ci sia una relazione tra contesto ambientale e sistema giuridico sociale per garantire equità. Esistono diverse accezioni:
- Prima accezione debole lo sviluppo sostenibile implica un bilanciamento tra sviluppo e ambiente. Quindi le ragioni economiche e ambientali devono essere bilanciate ma non sono poste su un piano gerarchico, sono sullo stesso piano.
- Seconda accezione forte attribuisce alla tutela ambientale una dimensione prioritaria. Nel raffronto tra sviluppo economico e ambiente deve essere garantita in via prioritaria la protezione ambientale.
- Terza accezione fa rientrare in questo bilanciamento interessi diversi. C'è anche la dimensione sociale. Ciò che è importante è mantenere un bilanciamento tra pace e equità. Quindi il dovere di solidarietà non riguarda e non si rivolge solo alle generazioni future ma implica anche una solidarietà intragenerazionale. È quindi necessario distribuire i costi e le conseguenze negative delle scelte tra le generazioni presenti. È un principio che vale per ogni attività umana e anche per l'attività della pubblica amministrazione laddove l'amministrazione pubblica abbia un ambito di discrezionalità nelle scelte e debba quindi comparare interessi pubblici e privati, le ragioni dello sviluppo sostenibile devono essere prese in considerazione. E questo anche laddove il provvedimento amministrativo non sia strettamente ambientale, ma espressione della discrezionalità amministrativa (esempio: pianificazione urbanistica). In una serie di pronunce si è affermato questo principio: territorio è un bene prezioso e infungibile da preservare nelle generazioni future per cui la consumazione
VIA e AIA sono provvedimenti che fanno riferimento al caso specifico. Art. 4 individua finalità specifiche dei 2 istituti: la disciplina di questi istituti nasce in ambito europeo, da direttive degli anni ’90. FONTI: La disciplina della VIA è stata modificata nel 2014 e ha trovato attuazione nella normativa italiana nel 2017. Il riferimento comunitario dell’AIA è la direttiva 1 del 2008, ma questa è stata pesantemente modificata dalla direttiva 75/2010 (c.d. direttiva IED emissioni legate agli impianti industriali). C. 3) individua le finalità dei 2 istituti: C. 4, lett. b), lett. c) AIA fa riferimento all’attività inquinante.
ART. 5:
- lett. b vi è la definizione di VIA: processo che comprende l’elaborazione e lo studio di impatto ambientale da parte del soggetto richiedente. - lett. c. cosa significa impatto ambientale? Effetti significativi, diretti e indiretti di un piano, di un programma su diversi fattori:
• Popolazione e salute umana;
• Biodiversità
• Territorio, suolo, acqua, aria e clima
• Beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio
Una caratteristica di questi strumenti è quello di effettuare un approccio integrato: storicamente la tutela dell’ambiente è stata affrontata in maniera settoriale. Questo approccio ha lasciato spazio a un approccio omnicomprensivo, in cui l’ambiente è concepito come ecosistema, risultato di interazione di diversi fattori. Per la qualità dell’aria si utilizzano dei filtri con cui si elimina la sostanza nociva à il filtro estrae la sostanza nociva, e poi viene a sua volta smaltito: il problema non viene risolto! L’inquinamento non può essere visto settorialmente perché vi è poi il trasferimento in altri recettori (media-shifting). Occorre inoltre un approccio PREVENTITO e INTEGRATO: gli effetti negativi devono essere valuti globalmente.
- lett. i-ter) dà la definizione di inquinamento. Fa riferimento all’effetto negativo derivante dall’attività umana.
DISCIPLINA Sono provvedimenti amministrativi che dono essere rilasciati da autorità competenti al fine di realizzare un’opera o svolgere un’attività. Autorità competenti : c’è un riparto di competenza a seconda del livello territoriale; competente per opere il cui impatto ha rilievo di carattere nazionale è il ministero dell’ambiente. È prevista però anche la possibilità di rilascio di provvedimenti ad opera di autorità di carattere regionale: generalmente è la regione a rilasciare questi provvedimenti, salva la possibilità per la Regione di delegare ad autorità di livello inferiore (Provincia).
Si tratta di valutazione che l’amministrazione deve compiere: che tipo di valutazioni sono? Sono provvedimenti amministrativi , ma fortemente tecnici e l’amministrazione spesso non ha le competenze al proprio interno per svolgere queste attività. Art. 8 e art. 8bis disciplinano 2 commissioni: in cui vengono identificati i soggetti altamente qualificati a cui è demandato il compito di esprimere pareri e valutazioni in merito alle caratteristiche tecniche.
SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA La realizzazione dell’opera può essere proposta o da una p.a. o da un soggetto privato. Questi soggetti presentano un’istanza all’autorità competente (statale o regionale). Tuttavia, non tutti gli impianti sono sottoposti a VIA. Vengono individuate 2 fasi:
1. fase preliminare , di screening (fase necessaria): l’autorità verifica l’assoggettabilità dell’opera alla
VIA;
2. fase di scoping , dava possibilità ai soggetti interessati alla realizzazione di una data opera di chiedere
info all’autorità competente per la redazione dello “studio di impatto ambientale”, che viene poi immediatamente reso pubblico, per garantire la trasparenza e la partecipazione del pubblico ( art. 19 ). Questa fase è stata modificata: il proponente non chiede più indicazioni sulla redazione dello studio di impatto ambientale, ma ha facoltà di richiedere una fase di consultazione con l’autorità competente per definire la portata delle informazioni, il relativo livello di dettaglio da adottare per l’adozione dello studio di impatto ambientale ( art 21 ).
Cos’è lo studio di impatto ambientale ( art. 22 )? È un documento che deve contenere: la descrizione del progetto (ubicazione, dimensioni…) + descrizione dei probabili effetti significativi del progetto sull’ambiente + descrizione delle misure previste per evitare, prevenire, ridurre o compensare i probabili impatti ambientali.
- Si richiede un ruolo collaborativo da parte dei soggetti coinvolti. La VIA è un provvedimento conformativo dell’attività economica.
Artt. 24 e 24-bis : disciplina la fase della consultazione pubblica: il proponente presenta il progetto chiede info per la realizzazione dello studio di impatto ambientale. La p.a. prima di effettuare la propria valutazione indice la consultazione pubblica: i cittadini possono presentare osservazioni e contestazioni in ordine al progetto. Art. 24-bis : laddove siano numerosi i soggetti che intendono partecipare, si può fare un’inchiesta pubblica. È un procedimento fortemente ispirato alla trasparenza e alla partecipazione. Qualora i pareri delle altre autorità non siano state resi nei termini previsti o siano negativi l’autorità procedente procede comunque: possibili veti di altre autorità non sono di ostacolo.
Art. 25, c. 3, 4 : il provvedimento di VIA deve contenere la motivazione e le eventuali condizioni ambientali.
Art. 26 : fa riferimento al rapporto tra VIA e AIA. Essendo 2 atti differenti, che hanno ad oggetto esigenze diverse, possono essere complementari (VIA per realizzare e AIA per svolgimento delle attività). Vi sono disposizioni che consentono di fornire una sola volta le informazioni relative al progetto utili per VIA e AIA.
Art. 28 : monitoraggio : il proponente fa una proposta e lo studio di impatto ambientale viene poi rilasciata ma imponendo delle condizioni. Si pone il problema del rispetto delle indicazioni fornite dall’autorità competente. È possibile anche l’intervento successivo dell’autorità competente qualora ravvisi una difformità, con eventuale scatto di sanzioni: dalla diffida fino alla sospensione dell’attività e alla revoca del provvedimento.
AIA Con la VIA una volta costruita la compatibilità ambientale è statisticamente accertata. Ma con l’AIA si pone il problema di un controllo continuo dinamico. Si innesta in questo procedimento il principio di azione preventiva. Qui vi è l’esigenza di promuovere l’innovazione tecnologica: l’obiettivo dell’UE è il mercato unico. La tutela ambientale viene garantita mediante la realizzazione di un mercato unico delle tecnologie ambientali: se poniamo una disciplina omogenea a livello europeo che impone a tutti gli stati di richiedere il rispetto e l’utilizzo di tecnologie ambientali evolute favorisco la realizzazione del mercato unico. Il concetto fondamentale su cui ruota l’AIA è la migliore tecnica disponibile. Viene considerato inquinamento tutto ciò che viene prodotto con riferimento ai diversi settori. Vi è un unico provvedimento che sostituisce quelli precedentemente richiesti.
Attività sottoposte ad AIA:
• attività energetiche
• produzione di trasformazione dei metalli (acciaieria)
• industria di prodotti minerali
• industria chimica
• gestione dei rifiuti
• altre attività, come cartiere, allevamento intensivo di pollame e suini …
Il recepimento in Italia della direttiva del ’96 è stata sofferta. Autorità competente : si distingue tra competenza statale (raffinerie di petrolio, centrali termiche, impianti di combustione, impianti chimici…) e regionale.
PRESENTAZIONE DELLA DOMANDA ( ART. 29-TER ) Il privato presenta all’autorità competente la domanda contenente una serie di informazioni, tra cui la descrizione delle materie prime , delle sostanze e dell’energie usate à non è più un approccio finale! Occorre poi la descrizione dello stato del sito di ubicazione dell’installazione e la descrizione della tecnologia. Una volta presentata la domanda, l’autorità competente può richiedere le eventuali integrazioni. L’elemento caratterizzante è la conferenza di servizi obbligatoria che deve essere indetta (art. 29quater) a cui non si applicano le novità della riforma Madia. Vi è riunione fisica dei soggetti coinvolti.
3 tappe evolutive della responsabilità ambientale. A ogni tappa corrisponde un’evoluzione della struttura della responsabilità ambientale. La tutela ambientale è trasversale: è sia preventiva (risponde a un’anticipazione della tutela) ma ha anche lo scopo di contenere il danno e infine vi è una fase successiva di risarcimento del danno.
Danno ambientale: qualsiasi compromissione (distruzione totale o parziale di matrice ambientale oppure una alterazione) dell'ambiente. Ratio si è voluto creare un principio secondo cui chi inquina, paga e si costruiscono le norme in una maniera economicamente efficiente. Ambiente è individuato come concetto unitario. Negli anni ‘80 si comincia a parlare dei principi della politica ambientale e in base a questo principio si iniziano a costruire normative di settore. La CE viene investita del ruolo di tutela della popolazione da qualsiasi rischio che possa attentare alla salute. 3 funzioni del principio:
- Funzione deterrente
- Funzione punitiva
- Funzione riparatoria
Prima del 1986 Il concetto di danno ambientale è di matrice giurisprudenziale, elaborato dalla corte dei conti come danno erariale : danno pubblico in cui l'ambiente era visto come complesso di beni individuati dalla legislazione specifica per garantirne la fruizione e fruizione da parte di tutta la comunità. La corte dei conti però prende in considerazione solo i funzionari pubblici. E i privati? La dottrina stava spingendo per una definizione ambientale unitaria: esso veniva tutelato nella misura in cui recava pregiudizio patrimoniale. L’ambiente come concezione immateriale comincia a essere tutelato in sé. Bene ambiente è un bene collettivo, che coinvolge la salute delle singole persone: solo il ministero dell'ambiente può agire per creare uniformità della tutela.
3 TAPPE :
- Articolo 18 legge 349/1986 L’illecito viene tipizzato: l’ambito di applicazione oggettivo coinvolge i beni culturali, l’inquinamento atmosferico, il dissesto idrologico. “Qualunque fatto doloso e colposo”: richiamo al modello civilistico dell’articolo 2043 occorre un rapporto di causalità tra evento e soggetto. Titolare del risarcimento: lo stato, sono spariti gli enti locali. L’ingiustizia consiste nella violazione di disposizione di leggi o provvedimenti e la giurisdizione è del giudice ordinario. Che contenuto ha il risarcimento? Due cose: o il ripristino dello stato dei luoghi oppure il recupero economico dei danni ambientali = risarcimento per equivalente. È il giudice a dover quantificare monetariamente il danno.
- Direttiva 35/2004 , recepita nel TUE: primo passo verso una politica comune. Si crea un cambio di paradigma. Se l’articolo 18 aspettava una quantificazione del danno, qui vi è un regime generale di responsabilità fondato sulla colpa + regime ancorato a una responsabilità oggettiva. Si creano così due responsabilità. Laddove si dimostri il nesso di causalità vi è una responsabilità dell’operatore. In caso di danno da attività pericolosa, il danno ambientale deve investire un danno alle matrici (habitat, terreni, risorse). Se sono state adottate tutte le procedure per prevenirlo colui che causa il danno è esonerato. In caso si tratti di danno causato da attività non pericolosa, l’operatore deve informare tempestivamente l'amministrazione in caso di minaccia del danno o nel caso in cui il danno si sia verificato. In caso di inerzia, ci sono altri soggetti che possono intervenire: organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente possono intervenire, possono chiedere il riesame della legittimità degli atti e omissioni dell'autorità competente + le persone che possono essere colpite dal danno. L'autorità competente interpellata può chiedere all'operatore di adottare determinate misure oppure eseguire essa stessa le misure fatto salvo il diritto di rivalsa.
- Riforma detta legge europea n 158/2006 : abroga l'articolo 18. L'intera disciplina può essere divisa in due blocchi: articoli 304-305 in cui si parla dell'operatore (colui che non solo provoca il danno, ma anche colui chi controlla l'attività) fase di prevenzione; articoli 311-318 disciplina giudiziaria e amministrativa finalizzate a imporre al responsabile il risarcimento del danno ambientale. Rispetto alle matrici ambientali, all’articolo 300: il termine “ambiente” dell’articolo 18 è stato sostituito da “risorsa naturale”; utilità assicurata in quanto il legislatore ha voluto insistere sul lato qualitativo. Danno ambientale non è solo quello che reca distruzione ma quello che modifica l'equilibrio biologico del territorio. Elenco al comma 2 è tassativo? Inquinamento atmosferico per esempio non è elencato. Non è tassativo. Può esserci una interpretazione sistematica. Deterioramento significativo e misurabile: qual è il danno? Molti danni ambientali sono frutto di inquinamento graduale. Ci può essere danno ambientale quando c'è una autorizzazione che mi consente di svolgere quella attività? Si. La disciplina che esclude a priori un danno ambientale nel momento in cui c’è una autorizzazione amministrativa deve essere intesa che osta al diritto comunitario. Articolo 311: ministero dell'ambiente è l'unico ad essere legittimato per il risarcimento in forma specifica. Articolo 317: specifica che è sempre il ministero dell’ambiente ad agire in giudizio per la riscossione dei crediti dello stato. Articolo 309: attribuisce funzione di collaborazione agli enti locali che hanno funzione di impulso in caso di inerzia dell’autorità statale. Il decreto legislativo prevede due regimi: tutela preventiva e restitutoria, che coinvolge l’operatore + tutela risarcitoria. Articolo 304 (minaccia imminente del danno) - 305 (danno si è già verificato) hanno ad oggetto l'azione di ripristino. Quando il danno non si è verificato vi è l’obbligo di comunicazione entro le successive 24 ore a regione, provincia o comune. Deve essere sufficientemente precisa. Il ministero mantiene poteri sanzionatori. Se viene meno la tempestività, l’operatore può incorrere in sanzioni. Il ministero mantiene poteri ordinatori, perché può imporre all’operatore di adottare specifiche misure. Articolo 305: presuppone il verificarsi del danno. Nel momento in cui la comunicazione viene inviata, l’operatore deve adottare misure preventive, volte a contenere il danno e deve adottare un piano di ripristino in cui l’operatore spiega come intende ripristinare lo stato precedente. Nel caso in cui il danno sia particolarmente complesso, l’autorità ministeriale decide a quale danno dare priorità. Il procedimento può essere sollecitato da soggetti pubblici o privati. L’amministrazione può adottare provvedimenti autoritativi. Articolo 308: viene meno quando il responsabile dimostri che sia stato causato da terzi e nonostante l’adozione di precauzioni. Qualora dimostri che non c’è comportamento doloso o colposo e la causa dell’inquinamento deriva da attività autorizzato, l'operatore può essere esonerato. Articolo 311: azione ripristinatoria e azione amministrativa sono alternative. Il ministero una volta scelto uno dei 2 strumenti non può adottare l’altro. Ci può essere risarcimento per equivalente sia in forma specifica. Il risarcimento per equivalente deve essere inteso come extrema ratio: il legislatore privilegia il risarcimento in forma specifica e il ripristino dello stato dei luoghi deve avvenire ad ogni costo. Articolo 312-313: via amministrativa che presuppone una fase istruttoria per individuare i trasgressori e accertare i fatti. Entro 2 anni. Contenuto dell’ordinanza: ripristino in forma specifica. In caso in inottemperanza è previsto il pagamento di una somma di denaro. Ordinanza è immediatamente esecutiva. Comma 7: azione a difesa dei soggetti danneggiati. Via giurisdizionale (giudice ordinario): verifica la sussistenza del danno, individua il responsabile e nesso causale. Petitum: risarcimento in forma specifica e in via residuale il risarcimento per equivalente. Vengono chiarite le misure da adottare.
Giudice amministrativo deve valutare l'ordinanza dell'articolo 313 e le misure di prevenzione e precauzione imposte dal legislatore. Giudice ordinario valuta l’azione promossa dal ministero e da parte dei soggetti singoli. Giudice penale è coinvolto laddove il ministero dell'ambiente voglia costituirsi come parte civile.
potenzialmente contaminato quando le sostanze superano la soglia di contaminazione (questa è stabilita in termini generali dal ministero ambiente a seconda del terreno e delle sostanze). Per diventare sito contaminato è necessario un ulteriore accertamento (si apre una fase di analisi ulteriore: fase di caratterizzazione del sito in cui vengono eseguiti ulteriori accertamenti per verificare che quelle sostanze inquinanti siano superiori ad una ulteriore soglia di rischio che è valutata volta per volta a seconda delle caratteristiche specifiche di quel sito dunque il superamento della soglia di rischio rende la contaminazione inaccettabile).
- contaminati la soglia di rischio viene superata: c'è un ulteriore accertamento che valuta il rischio della salute umana all'esposizione di quelle sostanze (è una analisi specifica di quel sito in cui quella soglia viene superata). Solo in questo caso il sito viene dichiarato contaminato (effetti irreversibili sulle matrici ambientali e sulla salute umana).
Chi svolge questi accertamenti? Un ruolo fondamentale è degli enti locali (comuni, provincie e regioni). Il danno ambientale è sostanzialmente gestito dal Ministero dell’Ambiente invece le bonifiche sono gestite dalle autorità locali. Questi sono i siti ordinari censiti dalle regioni: ogni regione censisce i siti contaminati e potenzialmente contaminati (esiste anche una anagrafe di questi siti: in Lombardia vi sono 888 siti che rientrano in questa anagrafe). A livello nazionale circa 3000. Esistono anche altri siti che per la loro dimensione assumono una rilevanza maggiore: esistono infatti dei siti di interesse nazionale (sono definiti dall’articolo 252 codice ambiente). Sono individuati con decreto dal Ministero ambiente (sono soggetti a procedimento di bonifica diverso): in relazione alla quantità e pericolosità degli inquinamenti il ministero può individuare dei siti da bonificare di interesse nazionale. Ne esistono 50. Inoltre, vi sono altri siti introdotti da una disciplina recente: 2014/2015 siti inquinati nazionali considerati di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale (es grandi impianti dismessi). Spetta anche al ministero per lo sviluppo economico e quello per il lavoro individuare i siti e procedere alla loro progressiva riqualificazione con procedura speciale. Vi sono poi 150 siti minori dismessi.
La bonifica dei siti ordinari e la procedura all’articolo 242 e seguenti codice ambiente Come inizia la procedura di bonifica? Il procedimento è di accertamento progressivo della contaminazione. Quando si verifica un evento in grado di contaminare il sito (es sversamento di sostanza tossica in acqua), il responsabile dell'inquinamento deve darne immediata comunicazione (obbligo di notifica per il danno ambientale): immediata comunicazione al comune. Le autorità locali hanno un ruolo significativo nel procedimento di bonifica ma al di là della misura preventiva si apre un procedimento:
- indagine preliminare : si verifica se la sostanza inquinante ha una concentrazione superiore alla soglia di contaminazione (si verifica se il sito è potenzialmente inquinato). A questo punto di questa indagine viene data notifica all'autorità competente.
- si apre una indagine:
- si rileva il non superamento della soglia di contaminazione: incidente non ha dato delle conseguenze rilevanti. A questo punto oltre il ripristino della zona (togliere i residui) il procedimento si chiude con una autocertificazione del responsabile (chiude il procedimento iniziato con la notifica).
- si rileva il superamento della soglia di contaminazione ulteriore obbligo di notifica: non solo al comune ma anche regione e provincia. Si apre un sub procedimento per la caratterizzazione del rischio: per fare ciò viene convocata dall'amministrazione procedente (il comune) una conferenza di servizi che approva il piano di caratterizzazione del rischio. Questo piano è uno strumento che individua come valutare la soglia rischio: analisi specifica di quel rischio per arrivare alla determinazione della soglia di rischio. Si conclude
con l'approvazione del piano di caratterizzazione che individua come misurare il rischio specifico di quel sito (è una fase istruttoria: sono coinvolti esperti tecnici). Si procede all'analisi del rischio: gli esiti possono dimostrare
- concentrazione inferiore alla soglia di rischio: in questo caso le sostanze inquinanti ci sono ma sono accettabili. L'esito di questa analisi fa chiudere il procedimento ma in questo caso la conferenza di servizi che aveva approvato il piano di caratterizzazione può chiedere un programma di monitoraggio nel prossimo periodo (controllo per verificare che non vi sia un aumento o modificazione della concentrazione delle sostanze inquinanti). Se il sito non è contaminato ci può essere la fase di monitoraggio.
- esito dell'analisi accerta che i valori di concentrazione sono superiori alla soglia di rischio allora scatta obbligo di bonifica. In cosa consiste? Quali sono le misure da adottare? Deve essere presentato un progetto di bonifica che individua quali sono gli interventi che il responsabile intende porre in essere al fine di minimizzare o ricondurre ad accettabilità il rischio derivante dalla contaminazione (non si può eliminare del tutto ma deve essere ridotta). Le operazioni si distinguono in:
- (^) le operazioni di messa in sicurezza :
- di emergenza : insieme di interventi transitori con la finalità di contenere la contaminazione fino all'intervento degli strumenti di messa in sicurezza permanente (primi interventi volti a limitare la contaminazione).
- permanente : fa riferimento a tutti quegli interventi che sono necessari per isolare la fonte inquinante (isolamento dalle altre matrici per evitare che il danno diventi maggiore).
- vi sono anche delle misure di prevenzione immediate (appena il responsabile è a conoscenza del fatto).
- la bonifica vera e propria : essa consiste nella eliminazione della fonte se possibile o ridurre il livello di contrazione nelle matrici ambientali.
MISURE DI RIPRISTINO Tendono alla riqualificazione ambientale e paesaggistica del sito (recupera la sua originaria funzione/ fruibilità del sito). Nel piano di bonifica, che deve essere approvato dalla conferenza di servizi in cui partecipano il soggetto privato ed il governo locale (comune, provincia, regione), vengono stabiliti i tempi e le fasi di esecuzione del progetto di bonifica (come si esegue e quale è il risultato). Questa autorizzazione del progetto di bonifica eseguita in conferenza di servizi ha un valore particolare (sostituisce i nulla osta dei provvedimenti locali, come la conferenza decisoria) e si sostituisce alla valutazione di impatto ambientale (non è necessaria una autonoma VIA ma è implicita nel progetto di bonifica). Dunque, la bonifica si sostituisce ad ogni autorizzazione. Inoltre, costituisce variante urbanistica: se è necessaria variante del piano regolatore l'approvazione del progetto di bonifica costituisce variante atipica del piano regolatore. Inoltre, vale anche come dichiarazione di urgenza ed indifferibilità dei lavori per accelerare l'esecuzione. Nella esecuzione degli interventi di bonifica per individuare i criteri che sono alla base del progetto bisogna sempre fare riferimento alle migliori tecniche disponibili sempre considerando i costi che devono essere sostenibili (determinati in appositi allegati). I termini sono previsti ma sono ordinatori: la procedura può comportare diversi anni (nel frattempo possono essere autorizzate misure di emergenza). Per cercare di ovviare ad esigenze di buon andamento e dunque accelerazione del procedimento amministrativo è stata introdotta una procedura semplificata di bonifica (sono eliminati alcuni passaggi nella misura in cui ci sia un soggetto generalmente privato che si fa carico di tutti gli interventi di bonifica e presenta un progetto completo di interventi programmati). La procedura semplifica, evita la caratterizzazione del rischio.
