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DIRITTO DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA
Corso diviso in tre parti: profili costituzionali [Il bilancio pubblico come fonte (legalità contabile), La copertura finanziaria delle spese e l’equilibrio di bilancio, La finanza territoriale (autonomia di spesa e di entrata), La decisione di finanza pubblica nazionale e i limiti europei, La crisi finanziaria e le riforme della contabilità pubblica]; Corte dei conti e sua sezione giurisdizionale [Il procedimento amministrativo di gestione della spesa, Le caratteristiche dell’obbligazione pecuniaria della PA, La responsabilità amministrativa e la responsabilità contabile, Il processo contabile (parti, procedure e garanzie), I controlli (interni e della Corte dei conti]; casi emblematici (danno all’immagine, immagine della PA come danno erariale, danno ambientale come danno erariale, responsabilità degli amministratori di società pubbliche ecc.). In questo corso si parlerà di come viene gestita la spesa pubblica dal punto di vista giuridico. Ha alcuni capisaldi: un caposaldo costituzionalistico, la legge di bilancio ; il procedimento di spesa , come funziona la PA e il procedimento di impegno di una obbligazione pecuniaria della PA (= diritto amministrativo + diritto civile). C’è una corte particolare, la Corte dei conti : controlla ed è un giudice del risarcimento (= diritto civile, 2043) ma funziona come giurisdizione obiettiva come un p.m. che difende gli interessi della collettività (=diritto penale, sistema inquisitorio). = sistema ibrido, responsabilità contrattuale ed extracontrattuale. Bilancio e profili costituzionali Il diritto della contabilità pubblica si occupa delle entrate finanziarie in sinergia con la scienza delle finanze, l’impatto sull’economia reale di determinate scelte fiscali ma noi ci occuperemo delle spese perché consente un’ottica più giuridica, che si occupa di regole. È una disciplina giuridica fatta di regole rivolte alla PA su come viene gestito il denaro pubblico. A differenza del c.c., non si rivolge a entrambe le parti dell’obbligazione pecuniaria ma esclusivamente alla parte pubblica, alla PA come ente, e al pubblico amministratore in rapporto di servizio con la PA, che o maneggia il denaro o produce, anche senza maneggiare denaro pubblico, un danno erariale. Il soggetto tenuto alla responsabilità contabile (erariale) e amministrativa è sempre e solo un soggetto con un rapporto di servizio con la PA. Il privato a cui la PA deve denaro non si rivolge alla Corte dei conti ma al giudice comune o al giudice amministrativo. Il diritto della contabilità pubblica introduce regole derogatorie rispetto al c.c. sul maneggio e la gestione del denaro pubblico interne alla PA: il procedimento di spesa è interno alla PA che produce quindi atti interni alla PA e pochi altri provvedimenti esterni (= atto di pagamento, il fermo amministrativo ecc.) che hanno ripercussioni sul creditore privato. La Corte dei conti controlla che la PA come ente e persona giuridica rispetti le regole di contabilità pubblica. Nella sezione giurisdizionale invece la Corte accerta una responsabilità risarcitoria in capo a un soggetto che è nella PA, il funzionario pubblico, ma che può essere chiamato a risarcire il danno erariale. Abbiamo quindi una persona fisica interessata dal diritto della contabilità pubblica ma in quanto soggetto in rapporto di servizio; a volte può anche essere un funzionario non pubblico dipendente ma che p.e. gestisce un cantiere pubblico o esercita un pubblico servizio o ha poteri autoritativi. È in un rapporto speciale con la PA e può provocare un danno erariale. La PA ha un rapporto sociale qualificato con il pubblico dipendente o non
pubblico dipendente a cui ha dato specifici obblighi e/o specifici poteri. Solo in questi casi il soggetto privato può essere soggetto alla giurisdizione della Corte dei conti. Il procedimento di gestione della spesa è interno alla PA: il dirigente della PA firma il contratto pubblico, la gestione contabile è poi affidata agli uffici di ragioneria competenti e i due tipi di danno che possono emergere sono radicalmente diversi. Sono regole ulteriori al c.c. che tutelano interesse diverso rispetto al c.c., il quale si preoccupa solamente dell’esecuzione dell’obbligazione secondo buona fede del buon padre di famiglia. Questo vale ancora per la PA ma ci sono anche regole pubblicistiche che tutelano l’interesse all’integrità dell’erario, all’equilibrio di bilancio (gestione dell’obbligazione pecuniaria e integrità dell’erario, speciali rispetto al c.c.) e si rivolgono al pubblico funzionario che gestisce le cose della PA. Può accadere che per tutelare interessi pubblicistici l’obbligazione pecuniaria civilistica della PA debba cadere in autotutela. P.e. viene meno il contratto di appalto per interessi pubblici ma si liquida all’impresa appaltatrice gli utili che avrebbe conseguito con l’appalto (interesse negativo, utile atteso). Poi il diritto della contabilità pubblica si occupa di riallocare il danno in capo al funzionario responsabile che con la sua condotta gravemente colpevole ha procurato quel danno erariale. L’obbligazione pecuniaria civilistica è stata eseguita in senso negativo, quindi diverso da quello inizialmente concordato. Il pubblico funzionario colpevole dovrà risarcire la PA (= danno erariale indiretto ex art. 28 Cost.). La scienza delle finanze si occupa invece di vedere che impatto ha una diversa maniera di gestione delle risorse pubbliche sull’economia reale. È questione politica, legata ma diversa rispetto alla questione giuridica della contabilità pubblica (in cui scegliamo delle regole di equilibrio di bilancio diverse rispetto ad altre, avremo delle dinamiche sui grandi fattori che governano l’economia pubblica diverse rispetto ad altre. Se abbiamo una regola di tendenziale equilibrio di bilancio come quella prevista dalla Corte cost. negli anni 60 avremo una dinamica espansiva della moneta; se invece abbiamo regole di equilibrio di bilancio come quelle introdotte in Costituzione nel 2012 avremo una tendenza restrittiva dell’inflazione). È una disciplina economica che studia i risultati dei diversi modi di impiego delle risorse pubbliche. Il fare spesa pubblica riscuotendo entrate, tributi, e poi impegnandoli in certi programmi di spesa ha degli effetti sull’economia. Il bilancio pubblico è metà del PIL: metà di quello che viene prodotto annualmente viene raccolta dallo Stato con tasse e restituita nell’economia con surplus perché il bilancio pubblico è naturalmente in deficit perché l’economia è inflazionistica: lo Stato si appropria dell’aumento di moneta che c’è naturalmente ogni anno e poi restituisce nell’economia le risorse prelevate con i tributi in forme varie come il pubblico impiego, appalti, sussidi ecc. aumento/riduzione debito, potere di acquisto della moneta, crescita occupazionale, inflazione ecc. Da qui si evince la ratio delle riforme. Il diritto della contabilità pubblica non si occupa di verificare l’impatto della spesa e delle risorse sull’economia, ma di vedere in che modo le risorse vengono riallocate: il profilo della spesa viene gestito con regole speciali, ricondotte al principio dell’ equilibrio di bilancio , principio generale del dettaglio del procedimento di spesa e filo conduttore delle riforme italiane. Art. 103 Cost. : contabilità pubblica è un termine per individuare la giurisdizione della Corte dei conti , giudice speciale con giurisdizione speciale risarcitoria interna alla PA e ai suoi rapporti con i pubblici funzionari; contabilità pubblica = ordinamento della ricchezza dello Stato, formato da norme che regolano l’acquisizione, la conservazione, l’impiego delle risorse da parte degli enti pubblici. Sono regole di diritto amministrativo interno alla PA. Ambito oggettivo della materia è quello delle risorse pubbliche; il danno di cui si occupa la Corte dei conti è solo quello patrimoniale, procurato materialmente alle casse pubbliche, erariale; i soggetti sono solo gli organi amministrativi preposti alla gestione della cosa pubblica economicamente rilevante e quantificabile. La Corte dei conti e la contabilità pubblica si occupa però anche del funzionario di fatto , sostanziale ed effettuale, in rapporto qualificato con la PA, non solo del funzionario di diritto, e di soggetti che svolgono funzioni amministrative in senso sostanziale. Se un p.u. si occupa esorbitando dalle proprie competenze di maneggio del denaro sarà comunque soggetto al diritto della contabilità pubblica, così come il soggetto che agisce come p.u. ma che non lo è realmente: se produce un
pubblica e della legalità, di regole che controllano che ciò non accada e del bilancio preventivo dello Stato (= regolare oggi per il domani). La legge di bilancio dà copertura legale alla gestione amministrativa dell’erario (= no taxation without representation ; se il governo vuole riscuotere tributi più alti ci vuole una decisione democratica del parlamento che la autorizza). 15/02/ Il bilancio ci serve in un’ottica di legalità contabile per autorizzare l’esecutivo di un’autorità amministrativa indipendente a gestire le risorse per l’anno successivo. È un bilancio preventivo, che autorizza riscossioni di entrate e spese; ha una funzione autorizzatoria di provvedimenti amministrativi. Un’ampia parte delle riscossioni e delle spese rimangono invariate ogni anno p.e. piante organiche di ministeri e regioni, spesa di parte corrente (spesa di funzionamento) ecc. La politica decide cosa cambiare nelle politiche pubbliche di spesa tramite la legge di bilancio: rialloca le risorse nella società attraverso le scelte politiche. È un atto contabile, economico, giuridico, uno strumento di manovra che attraverso l’economia pubblica vuole condizionare anche l’economia privata (appalti pubblici edilizia privata). Al giurista interessa soprattutto la gestione successiva del bilancio, questione di diritto amministrativo: prendiamo una legge e la applichiamo con strumenti amministrativi. Il bilancio dello Stato è una fonte del diritto primaria che ci garantisce che la spesa di soldi pubblici venga gestita ed eseguita ai sensi delle procedure legali. Le spese che possono fare i governi sono solo quelle e nei modi in cui sono previste dalla legge. Le Costituzioni moderne hanno sempre una parte dedicata al bilancio consenso dei rappresentanti per introdurre tributi. Nella storia i conflitti politici sono stati caratterizzati dalla decisione sul bilancio: la Corona ha bisogno del sostegno del Parlamento per presentare una determinata legge di bilancio, ma dall’altra parte il governo ha un ruolo riservato in tema di bilancio e ha la garanzia che il Parlamento seguirà determinate procedure anche ai sensi della necessità di essere in linea con la volontà popolare di avere dei rappresentanti di cui ci si può fidare. Alla fine dell’anno, oggi, c’è la sessione di bilancio in cui il Parlamento si concentra solo sul bilancio e in questo frangente la minoranza può spingere per far approvare un finanziamento per determinate questioni, anche futili (c.d. troppa democrazia). La sessione di bilancio viene quindi regolamentata ulteriormente per evitare che il Parlamento approvi qualsivoglia finanziamento, specialmente quello frammentario e settoriale. In Inghilterra il funzionamento del Parlamento è regolamentato da un manuale universitario, diventato poi regolamento parlamentare. La House of Lords viene esclusa dalla decisione di bilancio tra il 1909 e il 1911 per problemi simili di troppa democrazia. Da quel momento solo la House of Commons si occupava del bilancio; successivamente si è tornati al bicameralismo ma la HoL dà solo un parere consultivo a ciò che è già stato approvato dalla HoC. In Italia la questione è diversa: la legge di bilancio viene discussa solo nella camera dove viene presentata perché si arriva con questione di fiducia e con tempi stretti alla seconda camera forte protagonismo del Governo che riesce a condizionare il Parlamento che ha ben poco tempo per cambiare qualcosa. Questo si riscontra in tutti gli ordinamenti in realtà, anche per la complessità della materia finanziaria. Con l’introduzione del semestre europeo la procedura e sessione di bilancio viene condizionata da documenti economico-finanziari che il Governo concorda con la Commissione europea all’inizio dell’anno Parlamento ancora più condizionato dagli obiettivi concordati con l’UE. Il bilancio è quindi una legge particolare: è una legge-provvedimento (come l’istituzione di nuove regioni o modifiche di regioni, circoscrizione dei comuni), quindi ha la forma e la procedura della legge ma il contenuto non è legislativo perché le norme non sono generali ed astratte ma sono provvedimenti concreti ed individuali. Nel 2012 viene modificata la parte dell’art. 81 sulla natura di legge-provvedimento.
Questa teoria arriva dal passato: quando Bismark conduce la guerra contro l’Austria senza l’autorizzazione del Parlamento, lo fa anche senza il bilancio, non approvato dal Parlamento B chiede un avvallo ai prof dell’università prussiana che spiegano che la guerra si può fondare su un bilancio che si limita a fotografare la legislazione già esistente: esiste una legge che permette al governo di istituire un esercito; il governo può istituirlo, poi i fondi si trovano in qualche modo, pazienza che il Parlamento non mi approva il bilancio. Sono le leggi di settore che istituiscono le nuove entrate e le nuove spese; la legge di bilancio semplicemente fotografa le leggi di spesa. Quando poi nel 1866 si vince la guerra il Parlamento approverà 5 bilanci arretrati. In questo senso, l’art. 81 cost. ha una tipica ispirazione tedesca: la legge di bilancio non può creare nuove spese e nuovi tributi è una legge meramente formale , non contiene un’innovazione dell’ordinamento (e l’innovatività della norma giuridica è una caratteristica fondamentale) ma una fotografia della disciplina esistente anche perché ha una data di scadenza e si applica solo per un anno. Alla fine dell’esercizio finanziario noi sappiamo quali sono le fattispecie che hanno beneficiato della spesa pubblica e che sono maturate in corso d’anno. Questo cambierà nel 2012 quando si attua il Fiscal Compact e viene eliminato l’inciso per cui non si possono introdurre nuove spese e tributi: si potranno introdurre con la legge di bilancio ma con certi limiti. L’idea fisiologica è che la legge di bilancio debba essere fatta di numeri, nella quale il Governo viene autorizzato ad adottare provvedimenti non dettagliatamente previsti dalla stessa legge di bilancio, ma deve essere una serie di manovre di macrosettori, generali e con una sufficiente base finanziaria. La legge di bilancio si deve occupare solo del finanziamento numerico di queste misure, previste nel dettaglio da altre leggi, le leggi di spesa, e questo vale prima del ’48 e dal 2009 (con la legge di stabilità). Però la legge di bilancio non può rimanere così rigida come pensata dalle riforme liberali dell’800 e limitarsi a fotografare una realtà in continua mutazione. Le modifiche quantitative sono possibili p.e. aliquote, piante organiche ecc. ma non si possono introdurre nuove misure (questo prima del 2012). Dopo gli anni 60 questa impostazione liberale rigida non regge più perché aumenta la pressione fiscale, aumentano le entrate, c’è il boom economico e il welfare state, uno stato sociale consistente e quindi una spesa pubblica consistente c’è bisogno di maggiore flessibilità. Nel ‘78 viene quindi introdotta la legge finanziaria , una legge sostanziale che si affianca alla legge di bilancio, approvata un secondo prima di quest’ultima, che contiene le modifiche sostanziali alla legislazione di spesa e di entrata; il Parlamento modifica in blocco una serie frammentaria di riforme settoriali istituendo nuove spese e nuove entrate per costruire la manovra. Le leggi finanziarie vengono chiamate omnibus per tutti gli anni 80 perché potevano contenere le riforme più varie, erano completamente libere. Presentano un problema, l’ assalto alla diligenza , un sistema di fatto di veti reciproci per cui nella maggioranza si genera un’esplosione delle correnti e la frammentazione della spesa pubblica. Si istituiscono spese settoriali da approvare necessariamente con la legge di bilancio, che se non viene approvata si va in esercizio provvisorio = la spesa pubblica viene gestita dagli esercizi finanziari degli anni precedenti, naturalmente più bassi perché la spesa pubblica è naturalmente deficitaria. Il governo deve quindi negoziare la manovra finanziaria nella legge finanziaria perché ci siano i numeri sufficienti per approvare la legge di bilancio. Questo non funziona e negli anni 80 esplode il debito pubblico, anche per la nuova e mala gestione del bilancio. Quello che non funziona è che la legge finanziaria è omnibus, può contenere di tutto spese che tendono ad aumentare in modo esponenziale, troppo eterogenee, copertura finanziaria inadeguata. La risposta è renderle non più a contenuto indeterminato. Nell’88 e ’97 si riforma la legge finanziaria con il filo conduttore di escludere il finanziamento di spese microsettoriali nuove attraverso la legge finanziaria, tenendo la legge finanziaria originale solo per le nuove grandi misure finanziarie p.e. riforma delle piante organiche, aliquote fiscali e definizioni dei saldi della legge di bilancio. Ora si possono istituire nuove spese e nuovi tributi ma non microsettoriali. Questi desideri politici vanno a finire eventualmente nei collegati alla manovra = ripiego dei politici, documenti programmatici su cosa il parlamento farà nell’esercizio finanziario successivo che non si
deficit, altrimenti in poco tempo l’economia andrebbe in deflazione. Il bilancio dev’essere libero perché l’obiettivo è l’interesse sociale. Einaudi dice Almeno mettiamo l’obbligo di copertura delle leggi di spesa che è previsto già per le singole legislazioni, sarebbe importante metterlo anche in costituzione anche perché implicitamente implica l’osservanza dell’equilibrio di bilancio. Poi la Corte cost metterà un freno alla logica annuale della copertura delle leggi di spesa (naturalmente pluriennali ma che prevedono la copertura solo per un anno), avvallando invece la tendenzialità delle coperture finanziarie e dell’equilibrio di bilancio ; stiamo parlando di previdenza del futuro quindi la tendenzialità è essenziale. Passiamo dall’obbligo di copertura delle leggi di spesa per non guastare l’azione del governo di quell’anno a una garanzia di sostenibilità delle scelte di bilancio pubbliche, che non vuol mai dire pareggio tecnico. È un bilancio di autorizzazione, non un rendiconto di fine esercizio finanziario. La ragioneria dello Stato poi deve bollinare i provvedimenti anche del Parlamento: su ogni atto pubblico che comporta spese mette il suo sigillo dove dice io ho tecnicamente controllato e i dati finanziari che questo doc comporta sono veri. Quando si fanno queste operazioni c’è una tendenza comune nel sovrastimare le entrate e sottostimare le spese, una tendenza ottimistica = il problema è tutto nella prognosi, facciamo delle stime che poi vengono puntualmente smentite. Corte cost. 1/66 e necessario equilibrio di bilancio tendenziale, programma credibile di copertura. Il passaggio successivo è passare dalla mentalità della previsione ex ante a quella del controllo ex post, durante la gestione, preoccuparsi fin da subito di cosa fare se la spesa effettiva si rivela superiore rispetto alle risorse che si erano destinate alla copertura. Quando a fine anno i conti non tornano perché la realtà è diversa da quella prevista l’anno prima, è bene prevede una sezione a parte per queste evenienze nella legge di bilancio approvata a dicembre: le clausole di salvaguardia , generalizzate nel principio di equilibrio di bilancio, oggi in Costituzione. P.e. nel Decreto Taglia-spese del 2002 per rispettare gli impegni europei si consente all’esecutivo di intervenire in corso di esercizio finanziario per alcune determinate spese; è una prima misura di gestione successiva dell’eccesso di spesa pubblica, che blocca alcune spese che vanno in deficit, per cui la copertura finanziaria si rivela insufficiente. Il meccanismo funziona e porta a una gestione del bilancio più consapevole. Quando nel 2009 si introduce la nuova legge di contabilità di Stato, si generalizza lo strumento nelle clausole di salvaguardia = ogni legge di spesa deve essere accompagnata da una clausola tacita in teoria, ma esplicita in pratica, che ci dice cosa fare esattamente nel caso di cui sopra (copertura insufficiente). Il problema è se sono spese che toccano diritti dei cittadini o se invece sono spese interne alla PA: nel secondo caso è più facile usare le clausole di salvaguardia, ma nel primo o si reperiscono nuove risorse o (nel 2009) si dice tu continua a pagare ma l’anno prossimo aumenterà automaticamente qualche tributo, così si riporta in equilibrio un bilancio (quello dell’esercizio finanziario successivo) prima in disequilibrio (prima cioè nell’esercizio finanziario precedente). Il Governo spesso propone la neutralizzazione delle clausole di salvaguardia : abbiamo sforato la spesa prevista per questa misura, dobbiamo reperire tot euro, aumentiamo l’iva su questi prodotti della misura e si crea lo scudo fiscale. Oggi l’art. 81 prevede una legge rinforzata, parametro interposto di costituzionalità, in cui si spiega come quantifichiamo l’equilibrio, il deficit, la riduzione del debito, l’eventuale ricorso a nuovo debito e come funzionano le clausole di salvaguardia in un nuovo modo: dare direttamente al ministro dell’economia la prerogativa per bloccare le spese o reperire subito le risorse. = equilibrio di bilancio davvero rigido e rigoroso perché applicazione rigida e rigorosa. Terminologia :
Ciclo e sessione di bilancio: 10 aprile: Documento di Economia e Finanza (DEF): fissa gli obiettivi da raggiungere (con la ex legge di stabilità) 30 giugno: Rendiconto, o bilancio consuntivo (previo giudizio di parificazione) e d.d.l. di assestamento 27 settembre: Nota di aggiornamento al DEF (Nadef) 15 ottobre: DPB (Documento Programmatico di Bilancio) 20 ottobre: Disegno di legge di bilancio 31 dicembre: approvazione legge di bilancio (preventivo) → o, in caso di sforamento, c.d. esercizio provvisorio Gennaio: d.d.l. “collegati” (fuori sessione dal 1999) Il ciclo di bilancio è diventato importante quando si è introdotto il semestre europeo; quando il Parlamento approva la sessione di bilancio con eventuali emendamenti non è libero perché è gradualmente vincolato al rispetto di alcune grandezze macroeconomiche indicate nei documenti di programmazione. Tutto inizia con i negoziati con la Commissione europea su cosa fare per l’esercizio finanziario successivo: il 10 aprile viene presentato dal governo al parlamento il DEF che fissa per primo gli obiettivi economico-finanziari pubblici per l’anno successivo. Nel frattempo ed entro il 27 settembre si fa la nota di aggiornamento al DEF , aggiorna gli obiettivi in esito al semestre europeo. Nel mezzo il Parlamento approva il rendiconto , il bilancio che a fine esercizio viene presentato all’Assemblea per rendere conto di come è stata gestita la cosa pubblica in corso d’anno. Il rendiconto è soggetto al giudizio di parificazione , un’attività di controllo della Corte dei conti ma in forma giurisdizionale, il p.m. prende il rendiconto fatto dal Governo e bollinato dalla ragioneria dello Stato, che ha contezza di tutte le spese affrontate dallo Stato durante l’anno. La Corte dei conti riceve il rendiconto dal Parlamento, che lo approverà in senso politico, ma prima di quest’approvazione ci vuole il controllo di parifica della Corte dei conti. La parificazione avviene tra rendiconto (quello che si è fatto effettivamente) e bilancio di previsione (=quello che il Parlamento aveva previsto che il governo facesse) e tra rendiconto e tutte le contabilità dei singoli agenti contabili (economi, tesorieri e ragionieri). Non è raro che la Corte dei conti non parifichi alcuni conti; il Parlamento poi eventualmente li parifica ugualmente dal punto di vista politico. Poi entro il 15 ottobre si approva DPB (Documento Programmatico di Bilancio) sulla cui base il 20 ottobre viene presentato il disegno di legge di bilancio e inizia la sessione di bilancio; 31 dicembre: approvazione legge di bilancio (preventivo) → o, in caso di sforamento, c.d. esercizio provvisorio; Gennaio: d.d.l. “collegati” (fuori sessione dal 1999). Bilancio di competenza = registra il momento in cui le obbligazioni pecuniarie nascono, indipendentemente dal fatto che vengano adempiute o meno, esse entrano nel bilancio di competenza (accertamento entrate/impegno spese). di cassa = registra l’adempimento dell’obbligazione (versamento delle entrate/pagamento delle spese) residui = scostamento tra bilancio di competenza e di cassa Il bilancio deve avere una struttura abbastanza dettagliata perché sia controllabile ex post, in corso di esercizio, ma non troppo perché il governo deve avere una minima discrezionalità. Dal ’97 sono state
- Bilancio economico : rappresenta il risultato finale della gestione, con individuazione di costi e ricavi, per evidenziare l’utile (approccio dinamico).
- Bilancio finanziario : rappresentazione dei movimenti di entrata e di uscita (ignora il consumo del patrimonio esistente e gli ammortamenti); finalità esclusiva di autorizzare la spesa e la riscossione.
- Bilancio patrimoniale : rappresenta la consistenza statica degli elementi attivi e passivi che concorrono a formare, in un dato momento, il patrimonio (N.B: debito pubblico è passività finanziaria evidenziata nel conto patrimoniale). -Cartolarizzazione = dismissioni in blocco di patrimonio pubblico non usato mettendolo dentro titoli di credito Il patrimonio potenzialmente produttivo deve essere analizzato e reso realmente produttivo definizione dei canoni demaniali p.e. stabilimenti balneari. Nel bilancio finanziario vediamo solo il flusso di entrate e uscite, in misura diversa da quanto si vedrebbe nelle imprese. 21/02/ RIPASSO: il diritto della contabilità pubblica ricomprende regole interne alla PA, ma non vuol dire che esse non abbiano un impatto su soggetti privati, o perché c’è un impatto indiretto sul creditore della PA o perché c’è un impatto diretto sul funzionario della PA che ha prodotto un danno erariale. Per PA si intende una nozione sostanziale: è qualunque soggetto che ha certe caratteristiche economiche individuate dal SEC, un soggetto che sta nel mercato non come un operatore di mercato ma che persegue interessi pubblici con risorse obbligatorie non soffre di rischio di impresa deve seguire il diritto della contabilità pubblica, in blocco se è PA, alcuni pezzi se è una società in settori speciali, in house ecc. Cos’è il bilancio dello Stato o di qualunque altra PA = provvedimento che autorizza spese legali, tipizzate principio di legalità contabile. È una legge provvedimento che ha un inizio e una fine e che all’inizio non può essere innovativa, ma che dal ’78 con la legge finanziaria, collegati, legge di stabilità viene resa più flessibile (e poi meno flessibile) la manovra di bilancio, per evitare i difetti dell’eccessiva rigidità della legge provvedimento e quelli di troppa spesa con finanziarie omnibus. Nel 2012 l’UE ci impone una riforma e la legge provvedimento rimane tale nel fatto che ha una data di inizio e di fine ma non è più vincolata al non essere innovativa. Deve essere un bilancio in equilibrio: all’inizio in Cost. c’è solo l’obbligo di copertura delle leggi di spesa, che viene interpretato dalla Corte cost come equilibrio tendenziale di bilancio, quindi la copertura dev’essere pluriennale, però è solo una prognosi, in corso di esercizio poi il bilancio in corso di esercizio può andare in disequilibrio questo equilibrio di bilancio che all’inizio è totalmente libero, fatto su stime delle spese future, che possono essere anche poco affidabili, raggiungibile anche con debito o con stampa di nuova moneta, quando poi invece l’UE introduce una disciplina più rigida di gestione delle finanze pubbliche diventa un equilibrio guardato non solo ex ante ma anche in corso di esercizio, prima con il decreto taglia spese, poi con le clausole di salvaguardia e infine con la nozione di equilibrio di bilancio con la legge attuativa dell’ultimo comma dell’art. 81. Abbiamo visto che il bilancio dello Stato è di previsione che autorizza spese per l’esercizio finanziario successivo. Poi i fatti reali dell’economia possono portare però alla necessità di modificare qualcosa in questa gestione già programmata, e anche fatti normativi possono incidere su questa gestione. L’attivazione di fondi globali all’inizio era lo strumento principe della flessibilità di bilancio: si approva il bilancio di previsione e tendenzialmente ogni anno in corso di esercizio il parlamento vorrà fare cose nuove che costeranno X ed è statisticamente probabile che le stime siano da rivedere con un plus di questa percentuale si accantonano fondi globali per imprevisti programmabili; riprogrammazione tenendo conto degli imprevisti possibili, prevediamo fondi non allocati che potranno essere riallocati sulle maggiori o nuove spese impreviste introdotte in corso d’anno.
Oggi la flessibilità di bilancio in corso di esercizio si sviluppa invece con due strumenti La legge di assestamento = il governo vuole introdurre un bonus senza reperire risorse nuove ma prendendo risorse da una parte del bilancio totalmente diversa rispetto a quella a cui appartiene il bonus in questione legge del Parlamento che aggiorna il bilancio di previsione a novità economico-finanziarie sopravvenute senza nessun vincolo. Fa quindi una manovra a tutto tondo come la fa di solito in dicembre. La legge di assestamento è obbligatoria a metà anno, in giugno: da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze proviene una proposta fatta al Parlamento di organico assestamento del bilancio della prima metà dell’anno, poi è il Parlamento che decide. I decreti di variazione = se sto risparmiando risorse in un’area posso impiegare quelle risorse risparmiate in un’altra area. È una decisione di riassetto fatta senza modificare i grandi indirizzi politici, rispettando la volontà del Parlamento, la decide solo il Governo, singoli ministeri o singoli dirigenti. Determinano variazioni compensative: prendiamo risorse da una parte e la mettiamo in un’altra. Lascia invariati i saldi, cioè le differenze tra entrate e spese in quella singola sezione, le unità su cui il Parlamento ha votato. Il debito pubblico Non necessariamente è una cosa cattiva, è una cosa utile. Non può certo però essere, come invece è stato per tanti anni in Italia, un effetto collaterale di gestioni non in pareggio = il Parlamento ha fatto delle stime sulle coperture delle spese che si rivelano non adeguate di anno in anno spese più alte delle aspettative ed entrate più basse delle aspettative. A fine anno non esistono clausole di salvaguardia, non ci sono meccanismi automatici che aumentano le entrate tributarie per coprire spese inaspettate o che bloccano le spese che posso bloccare scelgo politicamente di coprire spese impreviste facendo debito, chiedendo al mercato denaro per finanziare spesa pubblica, magari spesa corrente, di funzionamento, uguale ogni anno. L’economia è naturalmente in inflazione = la ricchezza prodotta quest’anno che aumenta la ricchezza reale è un pochino di più della ricchezza nuova dell’anno scorso. Questa scelta politica di finanziare la spesa corrente ricorrentemente sottostimata con debito pubblico è una scelta sbagliata, mentre se finanzio un investimento pubblico con debito pubblico è una scelta corretta. Lo troviamo anche in Cost all’art. 119: gli enti territoriali possono ricorrere a indebitamento solo per finanziare spese di investimento. La spesa fatta in debito su spesa corrente è cattiva perché è un trasferimento intergenerazionale di ricchezza: se io vado a debito di X per assumere oggi più dipendenti da pagare oggi, sto trasferendo sulle generazioni future lo stipendio di queste generazioni attuali insostenibile nel tempo perché degenera la credibilità del debito pubblico aumentano gli interessi sul debito e aumenta lo spread. Il debito pubblico viene allocato sul mercato con un’asta, il Governo decide che gli servono tot euro e li chiede all’economia. Le aste pubbliche in Italia puntano sullo spread perché attrae investimenti dall’estero l’effetto collaterale naturale è l’interesse più alto rispetto a quello che pagano gli stranieri perché vogliamo che ci sia debito pubblico non comprato dagli italiani. Si fanno quindi aste marginaliste per premiare investitore straniero che ci compra in blocco i titoli di stato. Negli anni 90 il debito pubblico era detenuto quasi interamente da italiani; poi si è cambiato il meccanismo normativo e si è premiato i grandi investitori aste al margine vendendo debito pubblico all’interesse più alto raggiunto nell’asta. Il debito pubblico è uno strumento del bilancio pubblico per fare spesa di investimento per fare opere pubbliche che dureranno nel tempo. Non è una cosa necessariamente negativa ma se è fatta al di fuori di una programmazione, per spesa corrente e in modo non strutturale, non legato ad obiettivi economici precisi, è sicuramente negativa. La spesa pubblica finanziata da debito pubblico ha poi un altro inconveniente: quando il debito pubblico diventa eccessivo la spesa per pagare gli interessi diventa una voce importante del bilancio pubblico.
l’ indebitamento netto è il saldo che si fa per differenza tra le entrate finali, al netto della riscossione di crediti, e spese finali, al netto dell’acquisizione delle attività finanziarie, produttive di reddito. La legge finanziaria già programmava quanti nuovi debiti fare e le riforme della fine del secolo scorso hanno introdotto limiti anche al ricorso a indebitamento con il saldo netto da finanziare. Il debito pubblico attuale italiano è altissimo e in parte non esiste perché c’è stato il quantitative easing = politica di quando Draghi era alla BCE consistente nel sostenere l’economia vera producendo nuova moneta in un modo vietato dal TUE, cioè l’UE compra una percentuale di debito pubblico italiano in una % più bassa di quanto non farebbero altri Stati, non con denaro vero ma generando moneta. In questo modo si tengono bassi i tassi d’interesse sull’economia reale. Equilibrio di bilancio (2) 2009 – clausole di salvaguardia e legge di contabilità di Stato x equilibrio anche in corso di esercizio, non solo ex ante. Dopo il 2009 c’è la crisi finanziaria dei debiti sovrani iniziata negli USA (che hanno un debito pubblico altissimo e hanno alti livelli di debito privato; invece l’Italia ha un alto livello di risparmio privato). Rigore di bilancio (ricercato dall’UE) che tende alla stabilità dell’Eurozona. Le riforme dal 2009 a oggi seguono un programma organico per raggiungere la stabilità dei bilanci pubblici nazionali. L’economia pubblica reale, dei Paesi europei, incide sul mercato interno: se un Paese europeo fa spesa in deficit non coperta anche se non fa parte dell’eurozona, quella spesa eccessiva rispetto alle sue entrate è come un aiuto di Stato che dopa il mercato interno (=dà al suo tessuto economico più di quello che riscuote con le imposte). Se fa parte dell’Eurozona deprezza l’Euro approfittando della stabilità dell’Euro generata dagli altri Paesi (= Grecia). 22/02/ Disciplina UE Nella disciplina dei trattati UE ci sono due grandi corpi di disposizioni che riguardano la finanza pubblica: a) sulla finanza dell’UE: disposizioni finanziarie (artt. 310-324) fondi che l’UE destina agli Stati membri, gestiti però nel bilancio UE b) sulla finanza degli Stati membri: politica economica (artt. 119-126) e monetaria (artt. 127-133) come l’UE gestisce la moneta pubblica nell’Eurozona e non + gestione coerente con alcuni parametri di convergenza di determinati finanziamenti. Il bilancio UE è autonomo, su cui le istituzioni europee possono contare ogni anno, non perché ci sia una discrezionalità degli Stati membri di trasferire i loro tributi all’UE, ma perché ogni anno le istituzioni UE hanno diritto a un bilancio alimentato da certe % di tributi e reddito nazionale lordo degli stati membri (questo dal 1970); è un sistema di risorse proprie, non trasferite, che dà alle istituzioni UE autonomia. Ogni anno il Consiglio decideva discrezionalmente quante risorse dare alla Commissione per la gestione finanziaria dell’UE; dal ’70 tutto è cambiato e oggi abbiamo un sistema di risorse autonome = una quota dei tributi riscossi dagli Stati. L’UE ha una sua agenda di spesa controllata dalla sua Corte dei conti. È un’ agenda di spesa indiretta , fa una spesa e produce norme attraverso gli Stati. La sua spesa corrente, per il suo funzionamento, è bassissima (6% dei tributi riscossi dagli Stati). Il resto sono fondi con cui l’UE incentiva gli Stati membri a spendere risorse per certe politiche coerenti con le agende europee. Il suo bilancio è di investimento. L’UE nasce per costruire un mercato unico concorrenziale. Quando poi si è inserita la moneta unica è ancora più inaccettabile che il bilancio pubblico sia gestito in deficit perché vuol dire approfittarsi della
stabilità della moneta unica per fare aiuti di Stato. Il primo elemento che si inserisce nei trattati per raggiungere l’unione economico-finanziaria è la procedura contro i deficit eccessivi, simile alla procedura d’infrazione ma più blanda perché non si tratta di violazione dei trattati/regolamenti/direttive, ma l’UE acquisisce la competenza sul far rispettare alcuni parametri di convergenza alle economie nazionali p.e. rapporto deficit-PIL non superiore a 3% e rapporto debito pubblico-PIL non superiore al 60% e se il debito è più alto deve tendere al rientro e non si può produrre nuovo debito pubblico. In Italia nel ‘99 si inizia ad applicare il patto di stabilità e crescita di 2 anni prima, che rende più rigoroso l’accertamento del rispetto dei 2 parametri di convergenza di Maastricht , un controllo non politico che riguarda regole comuni di spesa pubblica. Procedura per disavanzi eccessivi (procedura d’infrazione ex Consiglio): fase precontenziosa di avvertimento che il deficit si sta avvicinando al parametro di convergenza Commissione fa solo una proposta al Consiglio che decide l’eventuale sanzione p.e. con deposito cautelare (= una parte del PIL viene bloccato, lo Stato non lo può spendere; si dà un termine allo Stato per riallineare i conti pubblici). Fantascienza, il Consiglio non ha mai applicato queste sanzioni. Eccezione alla regola: Lo Stato ha diritto a non essere sanzionato quando è in grave recessione (più del 2%). Il patto di stabilità vuole rendere più automatiche queste procedure: la fase preventiva è attivata dal Consiglio tramite la Commissione che è il soggetto che per primo deve riscontrare i problemi nei bilanci nazionali. La Commissione approva per tutti gli Stati membri dei programmi annuali di stabilità raccomandazioni se ritiene che uno Stato non sia in grado di rispettarli. Solo il Consiglio può trasformare queste raccomandazioni in diritto dell’UE, decisioni semi-vincolanti per gli Stati. Questo sempre nella fase preventiva, ci si occupa del bilancio di previsione dello Stato e non si applicano ancora le sanzioni. Queste intervengono solo dopo, quando lo Stato si dimostra realmente inadempiente e supera i parametri di convergenza. Le criticità segnalate riguardano questi strumenti nuovi di prevenzione: troppa rigidità del patto di stabilità introdotto nel ’97, con sanzione politica perché presa ex Consiglio; riguarda il bilancio preventivo di ciascuno Stato (una volta era affare esclusivamente interno statale critiche). La ratio del 3% è politica ma l’esigenza giuridica era che gli Stati si fidassero gli uni degli altri nell’armonizzazione della politica monetaria e di bilancio. Dall’altro lato invece si dice che non c’è rigidità perché le sanzioni non arrivano mai, si continua ad applicare la logica del trattato della procedura d’infrazione, tra l’altro, affidata non alla CDG ma al Consiglio meno affidamento. Dopo il 2004, con la Blue Economy e la crisi finanziaria della Germania e Francia, si arriva anche a un momento di applicazione effettiva delle sanzioni con l’applicazione della procedura del patto del ’97: Commissione raccomandazioni; Consiglio riporta i bilanci pubblici sui parametri di convergenza, decide di non decidere sulle raccomandazioni della Commissione la Commissione si rivolge alla CDG con ricorso in annullamento per chiedere l’annullamento della decisione del Consiglio di non decidere la CDG dice che il ricorso di annullamento è sbagliato perché al massimo si doveva fare ricorso in carenza (=si contesta l’omissione di atto dovuto ad una delle istituzioni europee), e comunque l’atto del Consiglio non era dovuto e al massimo la CDG avrebbe potuto contestarne la motivazione + la Corte annulla le raccomandazioni diverse che il Consiglio aveva dato a Francia e Germania (il Consiglio aveva detto io non voglio dar seguito alle raccomandazioni rigide della Commissione però come raccomandazione politica do altri obiettivi meno rigorosi, in un orizzonte temporale più lungo e figure più blande) perché contro patto di stabilità enorme pasticcio che svuota di sostanza il patto. Si fa quindi una riforma nel 2005 del patto che ammorbidisce le norme del patto per maggiore flessibilità: si rivede la situazione di pareggio e si dice che può anche non esserci totale equilibrio, un po’ di debito pubblico può essere fatto in misura maggiore o minore a seconda della situazione interna dello Stato p.e. chi ha il debito oltre il 60% non può fare altro debito. (= c.d. obiettivi differenziati ). Con il 2009 e la crisi finanziaria cambia rotta tutta la disciplina di bilancio dell’UE, la quale entra in crisi proprio nella finanza pubblica; il problema è salvare Stati misure congiunturali , immediate e strutturali , per il futuro = quantitative easing, MES
questo? La Commissione e in ultimo la CdG che decide con decisione vincolante. È una sorta di compromesso in arbitri permanente che esclude l’organo portatore degli interessi nazionali, il Consiglio. Prevede l’impegno di adottare entro un anno previsioni costituzionali che prevedono obbligo di concludere il bilancio in pareggio o in attivo (disavanzo strutturale dello Stato rispetta l’obiettivo di medio termine = deficit programmato per quello specifico paese, al netto delle misure una tantum) possibilità di temporanea variazione dall’obiettivo di medio termine solo in alcune situazioni strutturalmente critiche per l’economia pubblica meccanismi di correzione automatica legge costituzionale 1 e legge 243 del 2012 nuovo art. 81 Cost è diventato più lungo ed è stata tolta una parte: si elimina il comma 3 (= non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese) la legge di bilancio diventa sostanziale (oltre che legge provvedimento) perché consente l’inserimento di nuove entrate e nuove uscite; i 3 commi residui rimangono; più importante il comma 6 che il comma 1; la legge costituzionale rimanda direttamente al fiscal compact; comma 2 nuovo art. 97, co 1 nuovo art. 117, federalismo fiscale nuovo art 119 commi 1 e 6 c’è quindi il principio dell’equilibrio di bilancio ma ex UE, equilibrio che corrisponde all’obiettivo di medio termine, ossia al valore del saldo strutturale (al netto della componente ciclica e degli effetti delle misure una tantum e temporanee) individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea. Il regolamento (UE) n. 1175/2011 prevede che ciascuno Stato membro abbia un obiettivo a medio termine differenziato, che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo. Gli obiettivi di saldo devono essere compresi in una forcella stabilita tra un deficit (in termini strutturali) dello 0,5 per cento del PIL (-1 per cento per i paesi nei quali il rapporto debito/PIL sia significativamente inferiore al 60 per cento e i rischi di sostenibilità siano bassi) e il pareggio o l’attivo. Regole specifiche sono, inoltre, previste per la riduzione del rapporto debito/PIL verso il parametro del 60 per cento. Le situazioni eccezionali per cui si può derogare sull’equilibrio vanno a comporre il regime degli eventi eccezionali, definiti nel dettaglio: grave recessione economica, eventi straordinari al di fuori del controllo dello Stato p.e. crisi finanziaria o calamità naturali. Il meccanismo di correzione è diverso dalle clausole di salvaguardia, è un meccanismo di monitoraggio in corso d’anno sugli andamenti della finanza pubblica: il ministro dell’economia riferisce alle camere le anomalie e adottano le determinazioni necessarie; se nonostante questo si registra uno scostamento negativo dal saldo strutturale il governo indica le misure correttive di rientro entro l’anno successivo. La legge di bilancio è fatta sostanzialmente di numeri e opera sui numeri e non di nuove norme o istituti, che vengono previsti nei collegati fuori sessione. Il bilancio è un unico documento, si elimina la legge di stabilità in diritto e la si condensa nella prima parte della legge di bilancio e poi la seconda parte è la vera legge di bilancio, il preventivo delle entrate e delle spese. Spesa degli enti territoriali
Quanto è libero un ente territoriale nello spendere? Abbastanza per l’autonomia di spesa degli enti locali. Ma c’è anche l’autonomia di entrata per gli enti locali (=quantificazione delle risorse a disposizione). Per lo Stato le entrate sono molto libere purché non siano retroattive; lo Stato è l’ente finanziariamente sovrano che può imporre entrate finché vuole, con i limiti però della scienza delle finanze. Per l’ente territoriale le entrate sono un problema perché ha delle funzioni che deve garantire ex Cost. e non è finanziariamente libero come lo Stato, dal punto di vista delle entrate + distribuzione disomogenea di risorse tra le diverse regioni. C’è quindi il grande problema di scegliere tra il modello del trasferimento erariale o il modello della finanza autonoma; la Cost. sembrava scegliere per il modello di finanza autonoma (= le regioni hanno autonomia finanziaria, entrate dipendenti dalla capacità di reddito del territorio). 28/02/ Oggi causa Covid il patto di stabilità e crescita è sospeso, l’equilibrio di bilancio è più o meno raggiunto con grande libertà e discrezionalità, ricorrendo all’indebitamento. La finanza territoriale (regionale) 1/3 della spesa pubblica se la gestiscono gli enti locali e territoriali, per le scelte dell’ordinamento susseguitesi negli anni. La Cost. prevede autonomia della finanza degli enti locali e delle regioni art. 119, nel 2001 viene allungato per specificare le regole della Cost sul finanziamento degli enti territoriali. 4 capisaldi della disciplina finanziaria degli enti territoriali:
- Autonomia finanziaria su entrate e spese
- Connessioni tra risorse, spesa pubblica, e funzioni
- I contributi sono tributi propri e tributi erariali + fondo perequativo dal 2001 = tributi propri vuol dire che rimane nel territorio il gettito tributario prodotto in quel territorio, è un modello competitivo come quello della Svizzera. Questo modello solidaristico disincentiva lo sviluppo e crea comunque molti problemi p.e. regressività. In Svizzera alcuni cantoni hanno adottato misure regressive (quindi non solidaristico) = sei più ricco, ti tasso di meno. Il modello alternativo, quello del trasferimento erariale, era già stato applicato per gli enti locali in Italia, ma era stato abbandonato; invece i comuni sono sempre stati ben voluti, sono state date loro sempre molte competenze e sono state riconosciute loro autonomia finanziaria già da prima dell’unità, entrate proprie e tributi propri (mai realizzati per le regioni) p.e. ICI (imposta comunale sugli immobili).
- Coordinamento dello Stato della finanza pubblica; non è una vera materia quella del coordinamento statale, è come la tutela della concorrenza, tocca trasversalmente tutto perché è una funzione centinaia di sentenze della Corte cost. su come e quanto lo Stato può limitare l’autonomia di entrata e spesa delle regioni. decentramento fiscale = assegnazione ad enti non centrali responsabilità di spesa e autonomia di entrata, perché le regioni hanno esigenze territoriali diverse e perché si vuole consentire ai cittadini di controllare le decisioni dell’amministrazione locale in materia. Il decentramento fiscale può essere eseguito con i modelli di
- Finanza derivata = trasferimenti erariali, un provvedimento statale e discrezionale-politico orientato ai bisogni dei territori trasferisce ad essi le risorse, in modo sconnesso alla capacità di gettito dei singoli territori, in un’ottica solidaristica. modello della spesa storica = trasferimento di risorse erariali in quota corrispondente a quello che usava il ministero per quella funzione deresponsabilizzazione di quella spesa territoriale, perché la regione può spendere risorse senza
non per quelle del sud p.e. la Sicilia prende una quota di tributi per la sanità pubblica dai fondi erariali dello Stato. Economia va male compartecipazioni insufficienti si aggiunge la perequazione de facto problema per l’autonomia perché la gestione è statale. Economia va bene stillicidio di assunzione di nuove competenze perché si afferma il regionalismo ordinario con competenze nuove non previste dagli statuti speciali legge in cui si danno nuove competenze anche alle regioni speciali + quota variabile per alcune politiche di spesa, in settori gestiti a livello centrale per le regioni ordinarie, per le regioni speciali l’andamento della capacità di spesa sarà legato a quanto aumenta o quanto diminuisce la spesa centrale. Tutto ciò viene poi cancellato con il federalismo fiscale del 2009: per le regioni speciali la regola è il ritorno ai decimi statutari, eliminare tutte le voci di entrata ulteriori rispetto ai decimi statutari tranne per la Sicilia per il fondo per la sanità pubblica. Nel tempo ci sono tante storture, si inizia poi a dare un’aggiustata introducendo la correzione del finanziamento che diventerà nel ’90 la perequazione, anche perché viene abbandonato il trasferimento erariale. Negli anni 70 abbiamo una finanza davvero autonoma per le regioni speciali ma con problemi perché non c’era la perequazione perché si era troppo ottimisti. E allora c’è un problema: perequare per un PIL che non cresce è un problema ma che fare se il PIL cresce? Si danno risorse in più perché il regionalismo ordinario cresce gradualmente di competenze, che non sono proprie anche delle regioni speciali MA questo porta il legislatore a riconoscere quelle competenze anche alle regioni speciali con nuove risorse. In questa logica degli anni 70 e 80 non funziona che le regioni speciali con tante risorse consumino anche risorse non proprie, perché aumenta la quota di spesa su quota variabile ma soprattutto su leggi di settore. Quando entra in vigore il Trattato di Maastricht si instaura una nuova logica: nelle prime manovre di bilancio e leggi finanziarie di inizio anni 90 si trovano proposte di riduzione della spesa delle autonomie speciali del nord Italia. Le autonomie speciali fanno capire che parteciperanno alla ricchezza nazionale non cedendo risorse proprie, ma acquisendo nuove competenze con c.d. salvezza dell’erario = prendiamo qualcosa che prima faceva lo Stato e la facciamo gratis, così lo Stato risparmia. Questo diventa il modus operandi di tutti i settori delle autonomie speciali dopo il 2009 + riserva all’erario in caso di aumento del gettito tributario. Per le regioni ordinarie il meccanismo del trasferimento erariale funziona male; il fallimento delle politiche per il sud è il campanello di allarme per riformare tutto, i cittadini non tollerano più che si spendano soldi senza avere un benessere in cambio. grande riforma dello Stato in cui dopo Tangentopoli la diffidenza per i partiti statali e per la politica centrale si era trasformato in una grande fiducia nelle A territoriali = esigenza di far tornare i conti. Federalismo amministrativo a costituzione invariata = senza cambiare la Cost vogliamo federalismo fiscale = direzione politica degli anni 90 riforma costituzionale del 2001. Il profilo entrate già prima del 2001 viene stravolto: si abbandona gradualmente il sistema dei trasferimenti erariali per introdurre il sistema della finanza autonoma per compartecipazione al gettito di tributi erariali + quote di tributi erariali alle regioni e logica delle perequazioni secondo spesa storica, non per tutte le regioni ma solo per quelle a basso gettito pro capite, p.e. riguarda la spesa sanitaria totalmente e in parte minore altre categorie di spesa. Negli anni 2000 abbiamo per le regioni ordinarie riforma del 2009 = federalismo fiscale e perequazione a fondo standard ; per le regioni speciali abbiamo ritorno ai decimi senza niente di più e non possibilità di spendere una quota solidale di quei decimi. 01/03/ Negli anni 90 abbiamo una carrellata di riforme che toccano, abolendoli a un certo punto, i fondi istituiti nel 70, per introdurre nuove voci di alimentazione. L’anno di svolta è il ’99 con tutta una serie di riforme che permette la finanza derivata e un fondo per sola perequazione, abbandonando nella perequazione il
criterio della spesa storica. Si razionalizzano le riforme maturate pian piano negli anni 90 per tutti i settori tranne quello sanitario (qui la perequazione è al 100%). La legge delega del ’99 riforma in toto il sistema di finanziamento degli enti territoriali ma conserva l’approccio dei bisogni territoriali tramite perequazione parametrata al bisogno storico; la riforma non è radicale perché il criterio della spesa storica continua ad esserci e ad attenere alle deficienze territoriali. La riforma del ’99 viene però bloccata nel 2001 perché esce un nuovo art. 119 Cost. e cambia il governo. La riforma costituzionale del 2001 viene dal filone di studi di riforma dello Stato che non contempla il federalismo fiscale, che diventa un problema anche perché in parallelo entra in funzione il patto di stabilità e crescita europeo del ’97, dei cui obiettivi risponde l’A statale e non le singole autonomie. Già dall’anno dopo lo Stato replica gli obiettivi europei in obiettivi anche per le autonomie e regioni italiane tramite tetti di spesa e logica di saldi (positivi tra entrate e spese, deve avanzare qualcosa quindi alle regioni viene imposto di ridurre le spese). A livello degli enti territoriali, infatti, c’erano comportamenti di spesa irresponsabili Stato dice alle regioni cosa possono e cosa non devono fare col denaro pubblico. Nel clima del patto di stabilità interno ogni forza politica l’ha usato, la spesa degli enti territoriali è una parte grossa della finanza pubblica italiana diventa difficile implementare il federalismo fiscale della legge delega del ’99, che dava le risorse agli enti con la logica del controllo diffuso (=se è il comune che mi prende i soldi dalle tasche io cittadino controllerò e avrò più consapevolezza della spesa pubblica). Sentenze della Corte cost. sulle norme qualitative: “non potete introdurre regole che limitano la spesa degli enti territoriali” MA dopo sentenze totalmente opposte, forte della materia del coordinamento della spesa pubblica. legge Del Rio, riorganizzazione dei comuni. Anche le regioni speciali vengono assoggettate alle regole nazionali sulla qualità della spesa degli enti territoriali perché tra le grandi riforme la Corte cost riconosce efficacia soprattutto a quelle sul coordinamento della finanza pubblica. Nella riforma del titolo V e fino alla sentenza del 2003/4 della Corte cost. sul codice ambiente, si cerca di mediare tra regioni e Stato attraverso la leale collaborazione reciproca, ma poi si avvalla la competenza primariamente dello Stato perché ci si rende conto che le regioni da sole non disciplinano la loro spesa 15 anni di negoziazioni non facili sulla questione scottante di ridurre la spesa negli enti territoriali e sulla questione di singole spese specifiche. In questo clima la riforma del titolo V rimane congelata in quella del ’99; le regioni vorrebbero tributi propri ma la Corte cost. è irremovibile sul punto. I tributi introdotti a livello regionale sono pochissimi e vogliono colpire non i cittadini residenti in quella regione nessun governatore vuole tassare i suoi corregionali più degli altri cittadini italiani e più di quanto non faccia lo Stato a livello centrale. Sul fronte entrate il sistema continua a essere un sistema di compartecipazione a tributi erariali introdotta gradualmente negli anni 90. A un certo punto si introduce il federalismo fiscale per le regioni con la legge delega 42/2009, che vorrebbe anche introdurre i tributi propri delle regioni ma interviene in piena crisi finanziaria implementazione delle entrate è al ribasso. I tributi propri non esistono ci sono solo le compartecipazioni. Le compartecipazioni del 2009 sono diverse da quelle degli anni 90, seguono la logica del nuovo 119. I decreti attuativi della legge delega del 2009 vengono tutti dopo (2010, 2011) e c’è il grande problema della quantificazione della distribuzione di risorse, e tutti si arrendono all’impossibilità di introdurre tributi propri nelle regioni. Cambia radicalmente il sistema di perequazione: c’è chi prende più di quel che gli serve e chi prende meno perché si distribuiscono i soldi su un sistema di bisogno mediano, non storico QUINDI si passa dalla spesa storica al fabbisogno standard , si prende una regione virtuosa e si parametra il gettito erariale a tutte le regioni, anche quelle non virtuose. Viene poi abbandonata la logica dei tetti di spesa, perché si è introdotta la logica dell’equilibrio di bilancio al posto del patto di stabilità interno, per le regioni salvo per quelle che spendono a perequazione costo standard , c’è un controllo sulla coerenza della spesa fatta tra gli enti che beneficiano di perequazione e il parametro del costo standard. Il sistema è quindi ancora invadente dell’autonomia ma solo per le regioni che hanno la perequazione.
