Diritto della contabilità pubblica, Sbobinature di Contabilità Pubblica

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UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI TRENTO - GIURISPRUDENZA

DIRITTO DELLA CONTABILITÀ PUBBLICA

Sbobine lezioni Veronica Savarino Anno accademico 2025/

Il diritto della contabilità pubblica è un diritto vero, sorto dalla giurisprudenza e non dalla ragionieristica; esso non riguarda il fenomeno economico-finanziario nella sua manifestazione naturale, bensì l’insieme delle regole (non delle semplici regolarità) che governano il modo in cui si compie effettivamente la spesa pubblica. Si distingue nettamente dalle altre discipline:

• La scienza delle finanze: si occupa di analizzare cosa accade nella realtà economica degli scambi — quando la pubblica amministrazione spende o riscuote risorse (es. la correlazione tra meno tasse sul lavoro e riduzione della disoccupazione) — analizzando fenomeni registrabili statisticamente.
• La ragioneria dello Stato: si concentra sulle modalità tecniche di contabilizzazione delle spese e delle entrate. Studia come l’amministrazione si auto-organizza, con ricadute dirette in termini di efficienza ed efficacia (si pensi agli approcci ai residui per le scelte sugli appalti pubblici).
• Il diritto della contabilità pubblica: è l’insieme delle norme che governano le regole particolari concernenti la risorsa nella disponibilità della pubblica amministrazione. La logica di fondo è che governiamo una risorsa pubblica tutta interna all'amministrazione stessa. Il diritto della contabilità pubblica è interno alla pubblica amministrazione. Le regole disciplinate riguardano solo indirettamente il cittadino o l'impresa. Quando questi hanno a che fare con la pubblica amministrazione che riscuote denaro, il diritto di riferimento è quello tributario. Il fronte delle entrate è disciplinato dalla contabilità pubblica per ciò che non riguarda il cittadino in sé, ma il sistema di riscossione, la manovra sui tributi a livello di bilancio, l'attività degli Agenti di riscossione e la pianificazione futura delle previsioni messe a bilancio rispetto alle entrate dello Stato (es. per progettare un'opera pubblica occorre verificare la capienza del bilancio).
• Il procedimento invisibile: il cittadino non vede direttamente questo procedimento, se non nel suo esito finale. Ad esempio, l'Agente di riscossione prende in carico i tributi e li porta a riscossione (si veda il TU 2025, senza discarico per inesigibilità, onde evitare il "magazzino": si tratta di una decisione interna all'amministrazione). È una ricaduta pratica sul cittadino, ma il procedimento resta opaco.
• I costi e l'obbligazione: analogamente per i costi, l'obbligazione pecuniaria della pubblica amministrazione verso l'esterno nasce quando l'amministrazione firma il contratto con l'appaltante, aspetto rilevante sul piano amministrativo. Tuttavia, dietro il provvedimento amministrativo vi è il procedimento di spesa e, ancor prima, il procedimento di pianificazione contabile e di amministrazione attiva. Il diritto della contabilità pubblica è la parte in cui decide l'amministrazione, tutta la parte che il privato non vede e non deve vedere, gestita dall’agente contabile e da soggetti specializzati nell'amministrazione della spesa. Si può verificare un caso in cui, per un profilo di contabilità pubblica, il contratto non si esegue; in tale ipotesi, per tutela, si conferisce al privato l'utile atteso (circa un 10% del corrispettivo del contratto), pagato dal funzionario responsabile nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativo-contabile. In sintesi, il diritto della contabilità pubblica è di tensione ed ibrido tra applicazione di profili di responsabilità contrattuale, extracontrattuale e penale. Anche se non si rivolge direttamente a cittadini e imprese, ciò che si fa con detto diritto li riguarda indirettamente con ricadute nei contratti, nei debiti tributari e sulle persone che operano nella PA, soggette a un regime di responsabilità speciale individuale (con risarcimento del danno erariale).

Distinzione tra tipi di giurisdizione

1. Giurisdizione soggettiva: È la regola; per accedere al giudice va dimostrata la legittimazione e l'interesse soggettivo differenziato. È un sistema efficiente che dà il carico dell'attivazione dei rimedi ai singoli interessati e non allo Stato.
2. Giurisdizione obiettiva: (es. penale e civile minorile). La Corte dei conti rientra in questa categoria: il pubblico ministero promuove l'azione per il problema dell'immedesimazione organica.

Scienza delle finanze e diritto della contabilità pubblica

Solo una parte delle società viene giuridicizzata (della contabilità e la ragioneria). La regola generale è che i privati o le società commerciali non quotate e semplici hanno disciplinata della loro contabilità contabile una piccola parte; l’ordinamento li lascia liberi purché rispettino alcuni indicatori ragionieristici. Ad esempio, di una società commerciale occorre che rendano il bilancio correttamente in ragione del controllo consuntivo. Il resto della ragioneria non è disciplinato. Nel settore pubblico, tutto è disciplinato, dandogli evidenza pubblica a tutto ciò che viene fatto dall’amministrazione dato che agisce fuori dal mercato e con risorse raccolte coattivamente. Le decisioni su come si governa la macchina pubblica per beni pubblici in senso economico è un sistema nel quale, se non vi fosse evidenza pubblica, la gestione sarebbe scorretta. L’approccio liberare dell’ordinamento è il seguente: i privati gestiscono la propria ricchezza autonomamente, salvo per la regolazione pubblica, diversamente dall’amministrazione. Tutte le regole della ragioneria vengono regolate dal diritto che dà un quadro generale sulle entrate e le spese. A livello regionale, ad esempio, dopo la crisi è stato adottato il decreto 118/2011 che ha riformato il modo di gestire la territorialità nel dettaglio. È diverso dalle scienze delle finanze, che è invece quello studio dei fatti (non delle regole), di come cambiano i comportamenti delle persone e dell’amministrazione stessa al mutare delle regole distributive di ricchezza. La finanza pubblica è il complesso della gestione della ricchezza pubblica, fatto da regole ragionieristiche disciplinato dal codice, col fine di produrre effetti attraverso il bilancio pubblico, ossia effetti di redistribuzione della ricchezza e di stabilizzazione dell’economia privata. Essa si occupa di vedere come, diverse regole fissate nella gestione delle entrate e delle spese, si trasformano in risultati economici. Ogni anno produciamo nuova ricchezza rispetto all’anno precedente, aumentando il PIL. L’economia non è solo lo stock (valorizzazione del patrimonio), ciò che importa è il flusso di ricchezza che viene prodotto. Il PIL, cioè l’economia vera, è quella privata: metà dell’economia finisce, a livello di entrate (contributi previdenziale, tributi, contributi vari, tariffe,…) finisce nel bilancio dello Stato e viene redistribuita da questo, sia da dove si prende (da imprese e cittadini) orienta i cittadini (se le tasse o le spese aumentano per un lavoro, si andrà a fare altro). La scienza delle finanze studia gli effetti della contabilità pubblica come impattano sulle persone, orientando l’economia. La contabilità pubblica detta regole ragionieristiche di dettaglio complesse (amministrazione, sistemi dei residui, spese, accesso al credito, anticipazioni di Tesoreria) e di contabilizzazione che riguardano profili tecnici (gestione degli appalti, a corpo o a misura, affidamento diretto, come deve essere contabilizzato). Al di là delle regole di dettaglio vi è una logica di fondo: occorre capire quale sia la logica generale. La contabilità pubblica è il diritto che impatta sulla realtà, è la disciplina giuridica che studia il complesso di norme che disciplinano l’organizzazione finanziario-contabile dello Stato, la gestione del patrimonio dello stesso, l’attività contrattuale della pubblica amministrazione, la gestione dei bilanci pubblici, il sistema dei controlli (della Corte dei conti) e le responsabilità degli amministratori della cosa pubblica (contabile e amministrativa). Si trovano in diversi settori, come alle spalle del diritto tributario nell’attività di riscossione, in tanti profili del diritto amministrativo. Tutta la materia è tenuta assieme dalla giurisdizione della Corte dei conti che dal 1865 (usando il modello francese) si occupa dell’agente contabile (art. 103 Cost.), una giurisdizione specifica che si occupa del maneggio di denaro pubblico.

ferroviaria ad un soggetto separato dai treni, è evidente che non sia in grado di reggersi sul mercato;

1. Funzione principale della p.a. è la produzione di servizi di interesse generale. A queste logiche si applicano le regole della contabilità pubblica, perciò a tutti i soggetti che operano redistribuendo risorse, non operando in modo corrispettivo, ma forniscono qualcosa di 100 a qualcuno che ha pagato 10 e prendono 90 da qualcun altro. Analogamente alle tasse universitarie: il servizio viene finanziato con fiscalità generale, con tributi presi da altre persone che non frequentano. A volte il diritto della contabilità pubblica e le sue regole si applicano solo a certe finalità, avendo diverse definizioni a livello europeo che qualificano soggetti che formalmente sarebbero privati come soggetti pubblici, più o meno esposti al rispetto di contabilità pubblica: società in house (soggetti a tutte le regole); organismi di diritto pubblico; società pubbliche (davanti al giudice comune ma dovranno rispettare le regole sugli appalti sulla contabilizzazione). La logica di fondo è applicare il diritto a soggetti ritenuti pubblici in senso sostanziali per rendere evidente la ragioneristica perché questi organi sono pubblici in quanto redistribuiscono (no corrispettività).

Atto fondamentale di contabilità pubblica

Il protagonista è il bilancio dello Stato quale atto fondamentale di contabilità pubblica. Il bilancio preventivo e rendiconto hanno finalità completamente diverse. Nel bilancio pubblico il protagonista è la legge del bilancio, di rango legislativo, affinché si svolga tutto nell’ambito della legalità. Ciò che è importa è quello preventivo. Il bilancio dello Stato per il giurista è la legge del Parlamento e perciò una fonte del diritto di rango primario; per un sociologo è un atto di indirizzo politico, cioè un atto preventivo (es. spostare tot da difesa su sanità e viceversa), orientamenti politici di spesa che ridistribuiscono risorse dei privati. C’è un livello massimo oltre il quale non si può andare. La legge di bilancio serve per dare legalità alla gestione contabile, dare evidenza e controllabilità, è qualcosa necessario per il principio di legalità: mentre i privati cittadini sono retti dall’autonomia privata salvo che la legge lo vieti, la pubblica amministrazione fa solo ciò che la legge gli permette di fare. Il bilancio è preventivo in quanto occorre conoscere e controllare l’entrata dei tributi e la redistribuzione. Questo crea tensione sociale poiché si è dentro la scienza della scarsità. Non solo, è anche per la certezza economica, per la programmabilità. La legge di bilancio è un tema cruciale di diritto costituzionale: le idee del diritto costituzionale (separazione dei poteri, rapporto di fiducia, catalogo di diritti) sono la conseguenza di tensioni nella società nel tema della decisione della spesa e dell’entrata. La legge di bilancio è il tema su cui è nato il diritto costituzionale e il Costituzionalismo. Negli ordinamenti feudali era ben chiaro il sistema dei tributi, il consenso. Carlo I ha pensato di fare la ship money, senza il consenso del Parlamento (senza cioè una legge di bilancio), nascendo la prima rivoluzione inglese; parimenti gli statunitensi con il no taxation without rappresentation. Tante altre riforme della forma di Governo e di Stato si sono susseguite sulla legge di bilancio. A seguito della riunificazione della Germania (non voluto dal Keiser e dalla borghesia prussiana), il Parlamento prussiano ha applicato retroattivamente le spese fatte illegittimamente durante la guerra: in queste epoche, il bilancio è stato il perno utilizzato anche in Italia con Vittorio Emanuele Orlando. Il Regno Unito verte su un bicameralismo imperfetto a seguito di un bicameralismo perfetto non funzionante per difficoltà circa le discussioni sul bilancio. Qui è sorta l’idea dei prussiani che il bilancio è legge-provvedimento. La legge di bilancio è quindi un tema cruciale. Cos’è il bilancio dello Stato per un giurista? È una legge-provvedimento: il bilancio preventivo serve a garantire un controllo sull’attività di Governo e la legalità della spesa e a dargli evidenza pubblica, un’idea che non ha senso nell’economia privata sebbene non sia diverso dalle dinamiche generali. Il bilancio dello Stato è il momento in cui si pretende che l’evidenza pubblica abbia voce sulle decisioni di conto di un organo rappresentativo e democratico, è perciò di previsione. Dall’art. 81 Cost., presentato ogni anno, riformato. La gestione deve essere flessibile, occorre verificare se la gestione del Governo sia rimasta in linea alle voci di spesa e di entrata. Il bilancio preventivo non necessariamente porta a quel risultato economico finale, sia per problemi congeniti (v. coperture: i politici sono ottimisti sulle entrate e sulle spese, ad esempio emanando

entrate spese ed entrate in modo più flessibili. Con la legge di bilancio risulta complicato. Dopo i governi di centro-sinistra degli anni ‘60 e ‘70, con leggi di pianificazione (con un’idea simile a quello sovietico), nel ‘78 si volle razionalizzare la manovra di bilancio: la Costituzione lo vieta, ma in parallelo alla legge di bilancio (e votate assieme) si emana una legge finanziaria di natura finanziaria, immettendo nuove spese ed entrate, al fine di fare politica economica e fare maggiore manovra economia pubblica e privata in modo organico, senza approvare ogni volta una legge nuova, mettendo dentro tutto e facendo manovra flessibile. La legge finanziaria è una legge di spesa e di entrata sostanziale che introduce nuove spese ed entrata con tutta la disciplina (non solo i numeri), ex novo, di regolazione. Dopo la legge finanziaria si ebbe la grande fase di espansione del debito pubblico italiano: la legge finanziaria consente manovre innovative ma consente di prendere decisioni sbagliate (es. scala mobile) di aumento di spesa pubblica. I primi esperimenti di legge finanziaria sono le finanziaria omnibus: secondo la legge del ‘78, la legge finanziaria poteva contenere tutto, anche microfinanziamenti e micromisure. Una serie di riforme si ebbe a cadenza di 10 anni, l’ultima è la legge di contabilità dello Stato del 2009 (nel 2016 pesantemente riformata), una specie di testo unico di contabilità di Stato, in parallelo di un decreto del 2011. Sia per lo Stato che per gli enti territoriali vi sono due livelli, una normativa e una ragioneristica. La disciplina del 2009 è il punto di arrivo di una lunga razionalizzazione della disciplina del ‘78, la cui precedente era un regio decreto del ‘23 (con in parallelo regolamenti di contabilità di Stato) con articoli tutt’oggi in vigore, ma si tratta di principi. Le riforme successive vanno in diverse direzioni: per quanto concerne la legge di bilancio e la parallela legge finanziaria, queste riforme hanno come ratio quella di togliere dalla legge finanziaria la possibilità di introdurre qualunque cosa. In altri termini, il Parlamento preclude al Governo di introdurre misure microsettoriali: ciò che deve essere introdotto deve essere organico, di sistema. Anche questo comporta eccessivi rischi, perciò oltre al divieto di manovre microsettoriali, si introduce la logica dei collegati, prima in sessione e poi dopo sessione: ciò che viene introdotto nella legge di bilancio è un rimando, rinviando fuori sessione quanto programmato (es. soglia reddito ISEE per essere dichiarati poveri; riforma delle pensioni con le finestre). Tante disposizioni di leggi di bilancio richiedono un’implementazione per evitare il disequilibrio, ed è per tale ragione che si ha una forte tensione nel primo mese dell’anno. Quando questo processo di razionalizzazione della legge finanziaria si completa, nel 2009 viene data una disciplina organica e viene ridenominata come legge di stabilità, affinché sia sopratutto riguardante i numeri, eventualmente introducendo spese ed entrate, ma la disciplina di dettaglio viene rimandata altrove. Noi oggi parliamo di equilibrio di bilancio come regolato dal diritto dell’Unione Europea; alla fine dell’anno, il bilancio si prevede in modo tale che le entrate bilancino le uscite. L’equilibrio tecnico può essere raggiunto dallo Stato in quattro modi:

1. Non è in equilibrio il bilancio: alzare le entrare o ridurre le spese;
2. Indebitamento: nel 2001 è stata codificata una regola aurea secondo cui gli enti territoriali possono indebitarsi solo per investimento;
3. Svalutare la moneta, stampare altro denaro. Tutt’oggi l’equilibrio di bilancio UE è deficitario (rapporto deficit PIL). L’economia pubblica é fatta per reggere una certa inflazione monetaria; ogni anno è necessario produrre più moneta rispetto a prima. La moneta deve perdere valore nel tempo affinché l’economia privata funzioni.

La moneta è fornita dallo Stato come bene garantito affinché sia uno strumento finanziario monopolizzato dallo Stato di funzionamento flessibili degli scambi in economia privata, una rappresentazione della ricchezza che lo Stato produce per gli scambi. Questa è la funzione primaria della moneta, quale bene finanziario. In un’economia pubblica sana si ha naturalmente una spesa pubblica finanziata dalla stagione monetaria che cresce annualmente più delle entrate. Trattasi delle più grandi differenze con l’economia privata. L’equilibrio perciò lo si raggiunge con l’equilibrio tributario (entrate e spese) più una piccola quota spese in deficit finanziate dalla stagione della base monetaria La tentazione è quella di finanziare la spesa pubblica anche con un’inflazione più alta rispetto a quella necessaria. Stampare moneta è una tassa monetaria. Il diritto della contabilità pubblica storicamente contiene queste regole al fine di raggiungere l’equilibrio di bilancio. Di tutte queste regole avute in disposizione, ci si appoggia prima autonomamente, e poi si deve rinunciare ad alcune voci di manovra. Prima che lo chiedesse l’Europa, l’Italia ha contemplato delle regole per il raggiungimento dell’equilibrio di bilancio; per l’Unione Europea, il bilancio ha il deficit ammesso, che cambia ogni anno Paese per Paese, calcolato al netto della spesa interessi sul debito, al netto di una quota di rientro del debito pubblico, al netto di misure una tantum straordinarie. In Costituzione fino al 2012 non era costituzionalizzato l’equilibrio del bilancio perché altre erano le priorità. Per non turbare l’equilibrio del bilancio in corso, si prevedeva nella legge di contabilità l’obbligo che la legge prevedesse che per i mesi ancora presenti dell’esercizio finanziario in corso la copertura finanziaria. Il bilancio dello Stato ha fonti globali non allocati. Da sempre il diritto della contabilità pubblica prevede che per le spese nuove - in quanto provviste di nuova base legislativa - siano finanziate con un nuovo reperimento di risorse nella stessa legge che le ha previste. L’obbligo di copertura delle leggi di spesa non è una garanzia degli equilibri nella sua formulazione originaria dopo il primo anno. Fino agli anni ‘90, si rinnovava nuovo debito, diversamente da oggi, che si può solo per il debito esistente. Ciò che condiziona l’economia sono le regole, come vengono fatte le aste dei titoli di Stato. In Costituzione si prevede espressamente flessibilità, non volendola vincolare a una legge di bilancio rigida poiché non dispone degli strumenti coerenti. I fondi speciali servono ala copertura dell’esercizio di spese non preventivate; è uno strumento non pensato per l’equilibrio, bensì per i debiti, non risolvendo il problema dato che produce ulteriore debito. Non risolve neanche la legge di copertura delle leggi di spesa. Quando si mette in Costituzione l’obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa, da subito, la ragioneria dello Stato ritiene che le coperture finanziarie devono essere rigorose e dare credibilità. L’equilibrio di bilancio è una legge flessibile in corso; la legge finanziaria è invece ex ante. Dall’art. 81 Cost. bisogna intendere la copertura come pluriennale e deve essere intesa quella costituzionalizzazione di un principio di equilibrio di bilancio tendenziale, una logica per cui le leggi di spesa devono essere affidabili, che nel tempo si aggiorna se nel periodo le coperture si rivelano inaffidabili. Non è tuttavia un rimedio effettivo. Molti anni prima del 2012, gli aggiustamenti in corso erano rari per ottimismo. L’Italia ha due vie: per le spese che hanno già radicato dei diritti, in quella prima fase storica non si fa nulla; per le spese discrezionali su cui la pubblica amministrazione decide come finalizzare, si

Il ciclo del bilancio

Il bilancio non deve essere troppo lato né troppo dettagliato; il livello di decisione in Parlamento è diverso da quello del Ministero, e all’interno del Ministero si sfaccetta in unità. La discrezionalità dei programmi è lasciato all’Esecutivo. Le origini del ciclo del bilancio parte alla metà dell’esercizio dell’anno precedente, certificato dalla Corte dei conti con il giudizio di parifica. Intanto si sta gestendo il bilancio preventivo. Ogni centrale di spesa manda il giudizio di conto. In questa attività di controllo di rendiconto è complessa. Nei 6 mesi in cui si sta facendo i conti dell’anno precedente. Il DEF fissa gli obiettivi che si intende raggiungere nella prossima legge finanziaria. In questi mesi, si sommano:

1. La gestione finanziaria del bilancio preventivo oggi vigente;
2. L’attività di rendicontazione del bilancio 2025 (bilancio preventivo approvato a fine 2024);
3. Inizio di programmazione di bilancio 2027 (da approvare entro il 2026). Il DEF e i documenti UE fissano gli obiettivi politici da adottare entro giugno. Il 27 settembre si emanano note di aggiornamento al DEF, note di stime al documento programmatico ai dati macroeconomici più recenti e si concretizza nel documento programmatico di bilancio presentato alle Camere poco prima del vero e proprio disegno di bilancio del 20 ottobre, iniziando così la sessione di bilancio. In questa fase il Parlamento è astrattamente libero, conoscendo che vi sono sanzioni in caso di scostamento dalle direttive europee e dalle stime: a questo fine, il Parlamento è assistito da un ufficio parlamentare del bilancio (l. 243/2012), ufficio tecnico del Parlamento in modo che il dialogo con l’Unione Europea e la verifica dei dai quantitativi nel bilancio con la Ragioneria. Entro il 31 dicembre deve essere approvato; in caso di sforamento si va in esercizio provvisorio. Questo permette una verifica e una validazione continua affinché la proiezione delle stime e delle manovre sia in parallelo del bilancio finanziario (triennale, di natura meramente informativa, che serve a mantenere coerenza con le manovre). Nell’anno del bilancio, occorre vede come funziona il procedimento di spesa (diritto amministrativo della gestione della risorsa pubblica). Andando alle questioni strutturali del bilancio, il bilancio può essere redatto in un’ottica di

• competenza (o giuridico): si guarda al momento in cui nasce l’obbligazione pecuniaria della pubblica amministrazione, che sia attiva o passiva. Qui nel piano pluriennale si mette lo stanziamento;
• cassa: momento in cui si adempie l’obbligazione. Da giuristi, è più rilevante quella di competenza. Può capitare che la competenza e la cassa si diseallinano: è il tema dei residui, attivi o passivi (dissesto: es. 100 non riscosso ma maturata e vi è un residuo attivo; es. impegno di competenza per 100 da pagare in cassa dopo, avendo un residuo passivo). Vi è poi una questione peculiare sulla cancellazione dei residui. I residui incidono sugli equilibri di bilancio: cancellando i passivi prima del tempo e gli attivi mai, si sta fingendo che le cose vanno meglio. La contabilità Accrual è una contabilità che vuole guardare al fatto dell’adempimento, cercando di disincentivare la pubblica amministrazione a spezzettare in modo più affidabile il momento in cui effettivamente paga e il momento in cui effettivamente si riscuote.

L’unità previsionale di base guarda il soggetto che spende, la centrale di spesa, il soggetto amministrativo che firma e che si prende la responsabilità. Le immissioni è guardare ad un livello molto alto alle finalità della spesa, anche sopra al Ministero, che siano trasversali. L’obiettivo di questa amministrazione di bilancio è che il Parlamento, quando decide dell’allocazione, possa capire cosa viene fuori, la spesa sul risultato. I programmi sono cose omogenee fatte all’interno del singolo Ministero. L’obiettivo del bilancio è avere un livello tale da consentire al Parlamento di dare un indirizzo reale alla spesa pubblica, ma allo stesso tempo vaga, in quanto in concreto viene gestita in Ministero. Durante l’esercizio finanziario possono variare diverse cose o voler fare cose diverse. Gli strumenti per avere flessibilità di spesa durante l’anno sono:

• Le singole leggi di spesa, che alle volte si inseriscono nel bilancio subito dopo 15 giorni;
• La legge di assestamento del bilancio: una legge emanata almeno una volta l’anno (nel periodo COVID sono state maggiori) con cui il Parlamento aggiorna il bilancio, potendo anche modificare i saldi e riallocare le cose. Può avvenire quando occorre, potendo modificare saldi e più libero rispetto ai decreti di variazione;
• I decreti di variazione: il Governo, non essendo sovrano, può variare solo compensando e spostando risorse dentro il programma su cose prioritarie rispetto ad altre. Non può essere superiore all’unità programma, secondo le necessità.

Bilancio economico, finanziario o patrimoniale

Nel tempo, la contabilità pubblica è stata arricchita di modalità di contabilizzazione anche tipiche di altri settori, cioè del settore privato. Il settore privato fa un bilancio economico, ciò che vuole mettere in evidenza è l’utile (costi-ricavi). La struttura del bilancio ha un approccio dinamico: intende vedere i fattori di produzione, in che costo prestato e in che prodotto si è trasformato. Questo è difficile per la pubblica amministrazione, di mutualità del settore privato in quello pubblico, che invece è generale (SIEG), si pensi all’anagrafe. Il bilancio economico ha un’impronta evidenziata tra costi e ricavi, evidenziando se la macchina economica è produttiva. Il bilancio della pubblica amministrazione ha un’ottica autorizzatoria, è invece finanziaria, in quanto guarda in modo statico l’autorizzazione delle entrate e delle spese. Ciò che è rilevante è che a fine anno vi sia un saldo (che dovrebbe essere in equilibrio) e non a evidenziare i risultati. Negli anni ‘90 si è cercato di fare una contabilità economica, con una polverosa regolamentazione e prassi. Nel tempo si ebbe un potenziamento del bilancio patrimoniale. La nostra logica finanziaria è totalmente cieca rispetto alla gestione del patrimonio esistente; è un bilancio che pensa a ciò che succede nell’anno. Nel bilancio si è ciechi del valore commerciale del bene nel tempo, si vede solo il costo di manutenzione e di mantenimento (es. Colosseo, ciò che entra sono i biglietti). Vi è una parte della disciplina nell’ambito di attuazione del decreto attuativo sul federalismo demaniale, (passaggi, regole obbligatorie di dismissione, concessione ai privati con evidenza pubblica). Il bilancio patrimoniale è una parte del bilancio che non si deve davvero, ma accanto a questa logica cieca, vi è una valorizzazione che entrano in giudizio della Corte dei conti.

Il debito pubblico

Il debito pubblico è un tema di grande attualità e di dibattito europeo. Il debito pubblico può essere una scelta legittima, è stato uno dei modi dello Stato sovrano per l’equilibrio; tuttavia, ciò è un problema, in quanto sul debito vengono pagati gli interessi. L’avanzo primario è la differenza tra le entrate e le uscite al netto della spesa degli interessi sul debito pubblico: in concreto, da tutte le entrate, mettendo dall’altra parte tutte le spese, avanza qualcosa (“come se non ci fosse il debito”). Gli enti territoriali fanno debito solo per le spese d’investimento: le regole per la spesa corrente e in fondo capitale sono diverse. Le spese correnti o di funzionamento alimentano la macchina pubblica nel suo funzionamento continuativo. Questa non è diretta a cambiare la spesa patrimoniale dell’ente ma a conservare il suo funzionamento ordinario. Le spese di investimento si trasformano in un patrimonio o producono capitale materiale. Per queste è ammessa una logica di ammortamento. La responsabilità nella logica della contabilità pubblica si lega non tanto all’uso ma alla decisione sul bene pubblico: da qui, l’inventario con procedimento di pianificazione degli acquisti, con verifiche periodiche, seguito da un lungo procedimento di dismissione. Solitamente, è illogico fare spesa corrente a debito in quanto si consuma nell’esercizio; diversamente, ha senso fare spesa di investimento a debito poiché la sua utilità è pluriennale. Per lo Stato invece vi è divieto assoluto di fare debito pubblico, possibile con aste e con procedure più delicate. La presenza di debito non è necessariamente negativa, ma può divenire non sostenibile: abbiamo bisogno di un livello di spesa pubblica che ci permetta anche di avere una quota di interesse sul debito coperta di entrate e il rientro dello stock di debito. Con un avanzo primario, corrispondente agli interessi, si rientra. La gravità della situazione la si vede nel quadro generale riassuntivo, cioè il quadro sinottico che espone in termini di competenza e di cassa gli aggregati di entrata e di spesa, per evidenziare i risultati, o saldi, differenziali:

• Risparmio pubblico: saldo della parte corrente del conto economico, ottenuto come differenza tra le entrate correnti (tributarie ed extra-tributarie) e le spese correnti. Se positivo, è la parte che si può destinare a investimenti (quel che avanza delle entrate, una volta sottratta la spesa di funzionamento);
• Indebitamento (o accreditamento) netto: saldo del conto economico, originato dalla differenza tra le entrate finali, al netto della riscossione dei crediti, e le spese finali, al netto delle acquisizioni di attività finanziarie. Indica se il debito è aumentato o diminuito, individuando se servono prestiti per coprire il disavanzo di esercizio;
• Saldo netto da finanziare (o da impiegare): differenza tra le entrate finali (i primi tre titoli delle entrate) e le spese finali (i primi due titoli delle spese). Indica, in valore negativo, l’incremento del debito (semplificando, è il negativo dell’indebitamento netto). È il fabbisogno complessivo, cioè nuovi debiti(mai considerato il c.d. debito fluttuante, ≤12mesi)
• Ricorso al mercato: differenza tra le entrate finali e le spese complessive (comprensive, perciò, delle spese per rimborso prestiti). È il saldo netto da finanziare al lordo del rimborso dei prestiti (cioè ricomprendendo anche quella voce). È il fabbisogno lordo, cioè tutti i debiti.

Attività diritto UE

Le riforme strutturali del diritto della contabilità pubblica sono il 2012 (costituzionalizzazione dell’equilibrio) e il 2016 (modificata la legge di contabilità del 2009, la l. 234 e alcune leggi, anno di adozione del codice del processo contabile, mentre il meccanismo è nella l. 20/1994 e riformata con la legge Foti). Nel 2019 si chiude la stagione pre-Covid. La nuova versione del patto di stabilità e crescita, tornata a funzionare l’anno scorso, a seguito della sospensione dopo il Covid. Nella Germania degli anni 2000 è stato inserito il freno di indebitamento, cioè l’automaticità (ciò che invece non è caratterizzato nel trattato Maastricht), meccanismo a cui si è ispirata l’Unione Europea nel 2009. La logica è di utilizzare misure automatiche. Il diritto del bilancio regola l’enorme ciclo del bilancio ma che condiziona l’amministrazione attiva e il diritto tributario e di conseguenza i cittadini. Il ciclo ha un limite europeo. Mentre l’Unione Europea, fino all’atto unico europeo, ha costruito solo le regole di mercato, anche disciplinando gli appalti pubblici, con Maastricht, accanto al pilastro mercato, viene introdotto altro, tra queste l’Unione economica monetaria, una gestione comune dei vincoli della svalutazione della moneta. Prima di ciò, si veda la procedura di inflazione: il rimedio era solo una procedura in deficit eccessivi: se gli stati membri violano la stabilità, è il Consiglio europeo a condannare e non la Corte di giustizia, nulla di automatismo. Da Maastricht in poi vi sono numeri precisi dei criteri di convergenza: 3% del rapporto deficit/PIL e 60% del rapporto debito/PIL. È stato necessario trascriverlo per questione di fiducia. Con l’UEM si è fissato un sistema comune, lo SME. La nostra storia è di definizione puntuale dei criteri di emergenza, distinto per momenti storici e per bisogni del Paese, un sistema di forte automatizzazione di controllo e sanzione. Le regole di contabilità dell’Unione Europea sono speciali e a parte, perché prevedono spese di investimento. I fondi europei sono a gestione diretta e indiretta dell’Unione Europea che dà l’idea di come funziona il bilancio dell’Unione Europea: è un bilancio autonomo e alimentato da risorse continuative e non da scelte politiche degli Stati membri. Il bilancio dell’Unione Europea è derivata: dipende dal trasferimento di erario di una quota del debito nazionale. La Corte dei conti ha funzione di vigilanza e non sanzionatoria. Sul lato delle spese, il bilancio europeo è totalmente fonti; la spesa di funzionamento è del 6% Inoltre, l’Unione Europea compie attività di indirizzo. Il sistema europeo è pensato in tal modo, in bilancio di investimento: tutti i fondi pensati al comune. Il tema che ha portato alla riforma è la legge di stabilità: violando le regole di convergenza di Maastricht fa casi che operi di contenzioso, di natura politica. La Corte di giustizia e la Commissione europea compie preliminarmente una fase di avvertimento preventivo. In più, non vi è la raccomandazione tantomeno altro. Vi sono regole tanto quantitative quanto qualitative. La logica è accantonare una somma: se vi si rientra, viene restituita, altrimenti scatta la sanzione (economica). Questo meccanismo originario ha però dei difetti, serve cioè maggiore tecnicità e di regole di dettaglio.

Al vertice di Dublino nel 1997 viene emesso il patto di stabilità e crescita, un meccanismo che pone in essere una serie di vincoli, che hanno alla proceduta per deficit eccessivi una maggiore tecnicità: togliere politicità alle procedure e far vigilanza/controllo/sanzione agli Stati membri. Nel patto di stabilita e crescita si è previsto che, per casi eccezionali, si possono fare debito e deficit fuori dai criteri di convergenza, fissando una misura e la discrezionalità. La Commissione Europea dà le raccomandazioni anche quantitative, poi avallate dal Consiglio, sorgendo così il problema. Nel 2004 si arriva alla prima sentenza con cui si mette in dubbio il patto di stabilità. Quando effettivamente la Commissione opera, alcuni Stati (Francia e Germania) decidono di fare spesa, tuttavia il Consiglio non avalla le raccomandazioni della Commissioni, prevedendo un’altra via, tanto da impegnare il comportamento del Consiglio. La Corte di giustizia ritiene che in alcun modo le misure non possono essere efficace dato che si tratta di un’attività sanzionatoria. Si certifica così che in caso di deficit non si può procedere dinanzi alla Corte di giustizia avendo il filtro del Consiglio. A trattati vigenti, non si può giurisdizionale il patto di stabilità e crescita. Per tale motivo, si è pensato di aver un patto con obiettivi differenziati in base al momento economico e al Paese. Dal 2005 si introduce flessibilità nel patto, un momento storico passato nella crisi del 2008/2009, di debito pubblico. L’assetto delle regole in quell’epoca storica era che il patto di stabilità e crescita garantiva deficit anche in Paesi già indebitati e mancava il meccanismo di solidarietà (v. ripercussioni sulla moneta). Il meccanismo fa da garanzia sui debiti pubblici di tutti gli Stati, il meccanismo MES è un impegno con un massimale in modo che nessun Paese dell’Unione Europea possa fallire. Queste sono misure eccezionali in periodi di crisi vera, ma vi è un problema: i debiti pubblici non si rinnovano, alcuni Paesi hanno troppo debito pubblico. Se raddoppia l’interesse si avrebbe un servizio di debito pubblico che raddoppia rispetto gli investimenti. Non può funzionare, subentrando qui le misure eccezionali. In parallelo alle misure eccezionali, pensate per contrastare le speculazioni sul debito pubblico, e sull’onda di questo nuovo contesto non pensato in precedenza, si adottano nel 2011 sei misure da una direttiva quadro sui bilanci nazionali e armonizzati, di modo che

1. tutti i bilanci siano comparabili, scegliendo le modalità di gestioni di bilancio più prudenti;
2. in un’ottica di controllo e gestione della spesa pubblica. Le regole rientrano nell’armonizzazione dei debiti pubblici richiesti dall’Unione Europea che ha dato vita a una serie di contenziosi. Queste misure vanno in:
3. modifica del patto stabilità e crescita, alla non flessibilità precedente, specialmente in periodo di crisi, conservando dalla riforma del 2005 che gli obiettivi sono differenziati, frutto di un’istruttoria tecnica, avallata dal Consiglio;
4. meccanismi di sorveglianza economica, per prevenire gli squilibri macroeconomici dell’Unione Europea, potenziando l’idea per cui il patto non deve entrare nel momento del consuntivo;
5. meccanismi nuovi di controllo della spesa, poi uno dei capisaldi del Fiscal Compact. Diviene un controllo generalizzato e tecnico;
6. sanzioni più efficaci; tuttavia, non sembra una novità;
7. potenziamento misure qualitative (con il Fiscal Compact), individuando cosa fare;
8. regole sul debito: la regola precedente al Maastricht era semplice (un Paese non deve avere un debito superiore al 60% oppure un percorso di rientro). Con la novità, si richiede che entro 20 anni si deve rientrare.