Scarica La Laicità e i Diritti Fondamentali: Pluralismo Religioso e Libertà Religiosa in Europa e più Dispense in PDF di Diritto Ecclesiastico solo su Docsity!
Parte I
Capitolo 1 – Elementi introduttivi
1. Il diritto ecclesiastico italiano: nozione e principi ispiratori
La denominazione “Diritto ecclesiastico” designa per convenzione il ramo del diritto costituito dall’insieme delle norme, di diritto pubblico e privato, che hanno specifica rilevanza giuridica al , e disciplinano il , fattore religioso individuale e associato e le relazioni di uno Stato con le confessioni religiose. Il diritto ecclesiastico italiano è costituito dal corpo sistematico dei principi e delle regole che danno specifica rilevanza e tutela al fattore religioso (ossia tanto alla credenze dell’uomo, quanto alle convinzioni religiose e filosofiche), e ai profili istituzionali delle formazioni sociale che, organizzate sul territorio dello Stato italiano, selezionano e disciplinano gli interessi umani per il raggiungimento di finalità collegate a quel fattore, nel solco di un modello di rapporti con le confessioni pluralista, tendenzialmente ugualitario e collaborativo.
Il punto d’arrivo del processo di secolarizzazione che, nelle società occidentali, ha portato a distinguere nel corso del tempo il diritto dalla morale, il sacro dal profano, l’illecito dal peccato sta nel carattere laico e neutrale della Repubblica.
La laicità – anche alla luce dei fini-valori che caratterizzano la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e la Carta dei diritti fondamentali (Carta di Nizza) dell’Unione Europea (UE) – è mirata a tutelare nella nostra società democratica le libertà di religione e di convinzione individuali e collettive , sia dei credenti sia dei non credenti , e a favorire un modello di pluralismo religioso e culturale in forza del quale individui e gruppi devono essere trattati con uguale rispetto e considerazione. La garanzia di queste libertà si fonda sulla riconosciuta meritevolezza dell’interesse religioso , ricondotto al quadro degli interessi la cui realizzazione concorre al pieno sviluppo della persona umana e al progresso spirituale della società , e per altro verso rappresenta l’adempimento di uno dei doveri costituzionali propri di ogni cittadino.
Gli ordinamenti statali di carattere democratico e pluralistico possono ritenere le credenze di religione e le convinzioni espressive di interessi meritevoli non solo idi una specifica tutela, ma anche di attività promozionali che ne agevolino la realizzazione.
2. L’aspetto collettivo e istituzionale delle esperienze di fede
Le esperienze di fede sono caratterizzate dal rilievo dell’aspetto collettivo e dall’aspetto istituzionale. Sono connotate da modelli diversificati di organizzazione delle comunità dei credenti (ad es., su base gerarchica, come la chiesa cattolica, o su base democratica, come le chiese protestanti). Le comunità stabili e organizzate i fedeli, hanno dato e possono dare luogo alla formazione di veri e propri ordinamenti giuridici indipendenti dagli stati. Tuttavia, esse operano in uno spazio geografico sul quale non sono legittimate a esercitare poteri autoritativi: il territorio, infatti, è
elemento costitutivo della sovranità degli stati, alla quale, nello stato di diritto, anche le chiese sono per molti aspetti sottoposte. Gli ordinamenti di una confessione talvolta chiedono agli appartenenti l’osservanza dei loro precetti anche quando si rivelino in contrasto con le leggi civili vigenti sul territorio di uno stato. Si generano così in capo alle persone conflitti di lealtà tra doveri del cittadino e fedeltà alle proprie convinzioni. Questi conflitti di lealtà, che possono riguardare i cittadini-fedeli, si realizzano quando la legge civile impone condotte contrarie al credo professato, e anche i cittadini-non credenti, quando la legge civile, in forza di pretesi principi non negoziabili, prescriva condotte vincolante solo perché conformi a precetti giuridici o etici di una confessione, o quando vieti condotte solo perché conformi o difformi dagli uni o gli altri.
3. Modelli e sistemi: complessità e commistioni
Gli ordinamenti statuali, in genere, danno rilievo al fattore religioso nella disciplina giuridica degli interessi dei loro consociati secondo modalità che possono essere raggruppate in modelli e sistemi sintetizzabili per grandi linee. Se si guarda all’aspetto dei fini-valori perseguiti, abbiamo:
- Lo stato confessionista , che presceglie una religione quale propria , o quale religione dominante , e informa il suo ordinamento ai principi etici e talvolta alle norme di quella fede
- Lo stato laico , che – con varianti – accoglie il principio di distinzione tra la sfera temporale (il profano) e la sfera spirituale (il sacro), riconosce e garantisce il pluralismo confessionale e una condizione tendenzialmente ugualitaria a tutte le religioni.
Se si guarda al diverso profilo dell’assetto dei poteri, abbiamo:
- Lo stato unionista , che è governato da autorità che detengono al contempo sia il potere religioso sia quello statuale, o che presenta forme più o meno ampie di commistione degli apparati statali ed ecclesiastici, con l’affidamento a questi ultimi di compiti propri dei poteri pubblici e viceversa
- Lo stato separatista , che mantiene più o meno rigorosamente separati l’esercizio del potere di governo e l’organizzazione degli apparati pubblici da quelli delle chiese.
Il carattere laico che caratterizza la forma repubblicana dello Stato italiano è stato affermato dalla Corte Costituzionale nel 1989 ed è stato più volte ribadito, ma deve misurarsi con il permanere in vigore delle normative di stampo confessionista (ad. es, l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole), con discipline e prassi amministrative discriminatorie, con vecchi e nuove forme di intervento nella vita interna delle confessioni.
Gli Stati possono ritenere che gli interessi religiosi individuali e collettivi siano meritevoli di tutela , vuoi di quella accordata in generale dal diritto comune ad altre esperienze similari, vuoi di una specifica tutela assicurata mediante un’apposita disciplina unilaterale o pattizia. Ancora, possono ritenerli non meritevoli di apprezzamento perché estranei all’esperienza giuridica. In quest’ultimo caso l’ordinamento statuale assume rispetto a essi un atteggiamento di indifferenza , o
Il diritto ecclesiastico ha progressivamente acquisito una struttura policentrica e articolata, essendo oggi prodotto da vari legislatori. Abbiamo così fonti:
- Unilaterali , di diritto interno in senso stretto, cui provvede il legislatore nazionale (statuale o regionale), che possono essere classificate in generali (ad es. la legge sui culti ammessi), settoriali (ad es. la legge matrimoniale), subsettoriali (ad es. le norme sulla conservazione e consultazione degli archivi di interesse storico), provvedimentali ;
- Concordate con le confessioni religiose, che sono però immesse nell’ordinamento italiano con leggi di ratifica , quando essa è necessaria (solo per alcuni accordi con la Chiesa cattolica), e d’esecuzione , o di approvazione (per le intese con le confessioni religiose diverse dalla cattolica). L’adeguamento si realizza ancora con altri strumenti normativi in caso di accordi semplificati (con i decreti del Presidente della Repubblica o con decreti ministeriali per le intese di secondo livello). Non mancano fonti concordate regionali, che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni, dettano discipline integrative e di dettaglio.
- Di diritto dell’UE sia convenzionale (il Trattato di Lisbona del 2007; la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, conosciuta come Carta di Nizza del 2000), sia non convenzionale (le direttive, i regolamenti ecc.). Queste fonti disciplinano il fattore religioso individuale e collettivo.
- Di diritto internazionale generale e convenzionale , multilaterale o bilaterale, in costante crescita; tra queste ultime va ricordata la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo per il Consiglio d’Europa , ratificata nel 1995.
6. L’assetto delle fonti
Il controllo sul rispetto delle norme che compongono il sistema ordinamentale è affidato, anche a giurisdizioni non nazionali (come la Corte europea dei diritti dell’uomo, la Corte di giustizia dell’UE). Questa articolazione e questa complessità hanno dato corpo a un policentrismo normativo che rende manifesta la crisi da tempo avviata delle concezioni teoriche della statualità del diritto , anche alla luce del dialogo sempre più ampio ed efficace che intercorre tra le corti europee e tra di esse e le corti nazionali.
La regola del conseguimento del massimo livello di protezione comporta l’applicazione della norma che prevede la più ampia ed efficace tutela. Il giudice delle leggi ha affermato che il risultato complessivo dell’integrazione delle garanzie dell’ordinamento deve essere di segno positivo, nel senso che dall’incidenza della singola norma CEDU sulla legislazione italiana deve derivare un plus di tutela per tutto il sistema dei diritti fondamentali. L’affermazione vale per le norme della Carta di Nizza come di qualsiasi altro accordo che appresti a esse specifiche garanzie, ma per la prima occorre tenere conto del primato del diritto dell’UE rispetto ai singoli diritti nazionali, che ne costituisce il principio fondamentale. Nel nostro ordinamento una descrizione aggiornata del sistema delle fonti primarie vede al vertice le norme costituzionali , e in posizione sottostante le norme sub-costituzionali. Queste ultime possono ritenersi variamente collocate a seconda che la Costituzione le richiami in via diretta e puntuale ; in via diretta ma non puntuale ; in via indiretta soltanto. A loro rispetto sono vincolate
le norme di legge ordinaria , le norme regolamentari e le altre fonti normative che hanno arricchito il quadro ordinamentale.
7. Le fonti concordate e la loro peculiarità
Le fonti del diritto ecclesiastico costituiscono un sottosistema caratterizzato da una peculiarità che non ha riscontro in nessun altro settore dell’ordinamento, perché ne fanno parte le fonti concordate che, per espresso dettato costituzionale, disciplinano in tutto o in parte i rapporti dello Stato con le confessioni religiose. Queste fonti non sono prodotte unicamente dal legislatore nazionale, che può legiferare nella materia dei rapporti solo con il concorso delle confessioni, con il ricorso ad appositi strumenti giuridici. Lo strumento pattizio costituisce un termine per realizzare laicità e pluralismo, mirato all’attuazione dell’uguale libertà religiosa.
I rapporti tra Governo e P.A. da una parte e confessioni dell’altra sembrano ispirati più a un modello relazionale , contrassegnato da discrezionalità politica, opacità e selettività – in cui predomina la capacità della singola confessione di attivarsi presso i pubblici poteri per ottenere i provvedimenti più confacenti ai propri interessi – che a un modello regolamentato , trasparente e aperto, strutturato da norme chiare e di portata generale che ne indichino fini, procedure, limiti al fine, al fine di evitare ogni possibile lesione discriminatoria che si potrebbe consumare con una immotivata selezione degli interlocutori confessionali. La propensione delle forze politiche verso il primo modello ha finito con lo snaturare lo strumento degli accordi con le confessioni, utilizzato in via primaria per potere accedere al finanziamento pubblico. Si è così dato un rilievo preminente alla funzione premiale degli accordi (riservati ai soggetti forti del pluralismo confessionale) piuttosto che alla funzione promozionale delle libertà di religione, desumibile da un inquadramento costituzionalmente orientato.
Il sottosistema delle fonti concordate è caratterizzato dall’auto-limitazione dei poteri sovrani della Repubblica che comporta peri poteri dello Stato sia il divieto di violare l’indipendenza delle confessioni, dettando regole in materia di credenze di fede, sia il divieto di dettare in modo unilaterale la specifica disciplina dei rapporti dello Stato con una confessione. L’ obbligo costituzionale , del rispetto dell’ indipendenza/autonomia delle confessioni sostanzia il principio della distinzione degli ordini , che costituisce il nucleo fondante del principio supremo di laicità ; l’obbligo costituzionale di regolare i rapporti con le confessioni religiose a mezzo di accordi integra il c.d. principio di bilateralità pattizia , fulcro di un sistema di relazioni volto a conseguire una stabile pace religiosa.
La separazione e la reciproca indipendenza degli ordinamenti dello Stato e delle confessioni non escludono che un regolamento dei loro rapporti sia sottoponibile a disciplina pattizia, alla quale legittimamente può risalire la rilevanza di atti promanati da una delle parti, purché questi non siano tali da porre in essere nei confronti dello Stato italiano situazioni giuridiche incompatibili on i principi supremi del suo ordinamento costituzionale, ai quali le norme pattizie non possono essere contrarie: tutte le disposizioni, pertanto, devono essere interpretate in conformità con i principi fondamentali.
auto applicativa di una specifica materia, senza necessità di adattamento mediante procedimento ordinario.
8. Le fonti e la ridorma in senso federalista della Costituzione
La riforma in senso federalista (l. Cost. 3/2001), non ha innovato nella disciplina dei rapporti tra la Repubblica e le confessioni. Questa materia resta riservata allo Stato che ha legislazione esclusiva. L’ambito materiale dei “rapporti” può ritenersi costituito dall’ insieme dei beni e valori da ricondurre al microsistema delle norme costituzionali che presiedono alle esperienze individuali e collettive di fede, la cui disciplina specifica è rimessa agli strumenti pattizi nel rispetto della sovranità dello Stato e dell’indipendenza delle confessioni. Si tratta, di una competenza trasversale , che coinvolge più ambiti materiali in senso stretto, e si caratterizza per la natura funzionale. La competenza così intesa legittima l’intervento del legislatore statale anche su materia, sotto altri profili, di competenza regionale.
È tuttavia necessario che misure predisposte a tale scopo nell’esercizio di una competenza propria della Regione (es. istruzione) non costituiscano strumenti di politica ecclesiastica, né, in ogni caso, generino interferenza con la disciplina statale dei rapporti con le confessioni. Con queste precisazioni si può parlare di un diritto ecclesiastico regionale. Le norme statutarie di alcune regioni a statuto ordinario prevedono forme imprecisate di collaborazione con le confessioni possono essere ritenute programmatiche per un verso, e per altro verso estranee alle materie che devono o possono essere disciplinate da queste ultime fonti. Motivo per cui a esse non è riconosciuta alcuna efficacia giuridica: pertanto, deve reputarsi illegittima una legge regionale che pretenda di dare loro attuazione. In linea generale, lo statuto di una regione è valida fonte primaria e fondamentale dell’ordinamento regionale a condizione di essere “in armonia” con la Costituzione, e dunque a essa pienamente conforme.
In sintesi, i principi fondamentali del diritto ecclesiastico e gli indirizzi generali di politica ecclesiastica in materia di garanzie della libertà di religione e di convinzione sia di rapporti con le confessioni costituiscono limiti alla potestà legislativa delle regioni.
L’art. 117 Cost. dispone che spessa alle regioni la potestà legislativa nelle materia di legislazione concorrente , ma riserva alla legislazione dello Stato la determinazione dei principi fondamentali , a mezzo di norme espressive di scelte politiche-legislative fondamentali o, quantomeno, di criteri e modalità generali in grado di orientare l’esercizio del potere legislativo statale e regionale: in altri termini è riservata allo Stato la funzione direttiva, finalizzata alla salvaguardia degli interessi unitari che devono trovare applicazione in tutto il territorio nazionale.
9. Le fonti convenzionali di diritto internazionale quali fonti interposte
Le fonti di diritto internazionale d’interesse per il diritto ecclesiastico sono per lo più mirate alla salvaguardia della libertà di pensiero, di coscienza e di religione.
Un rilievo primario va attribuito alle fonti integratrici dello statuto dei diritti fondamentali di rango costituzionale delle persone, e in particolare all’art. 9 della CEDU, all’art. 10 della Carta di Nizza, oltre che l’art. 8 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici. I diritti fondamentali e le libertà possono subire solo eccezionalmente delle restrizioni. Così è anche per la libertà di manifestare la propria religione o credo: l’art. 9.2 CEDU consente quelle sole restrizioni che, stabilite per legge, costituiscono misure necessarie in una società democratica, per la protezione dell’ordine pubblico, della salute o della morale pubblica, o per la protezione dei diritti e delle libertà altrui. La sicurezza degli stati, delle istituzioni democratiche e delle popolazioni è messa a dura prova dal terrorismo e dall’integralismo religioso di gruppi islamisti: sono coinvolti interessi pubblici e privati essenziali che meritano di essere protetti anche con l’adozione di misure severe. Le misure possono consistere anche nell’apportare restrizioni alle libertà o ai diritti fondamentali, poiché la protezione dell’interesse nazionale e della sicurezza pubblica possono giustificare, al pari della protezione dei diritti e delle libertà altrui, eventuali limiti all’esercizio di alcuni diritti fondamentali. L’art. 17 CEDU, in particolare, dispone che nessuna disposizione della Convenzione possa essere interpretata come se implicasse per uno Stato, un gruppo o un individuo, qualsivoglia diritto di attuare un’attività o a compiere un atto volto a annullare o a restringere i diritti o le libertà ad essa riconosciute. Ciò comporta che i diritti e le libertà di goni persona, anche della potenziale vittima di un atto terroristico, possano essere sottoposti a giustificate restrizioni nell’interesse della sicurezza nazionale e della pubblica sicurezza. Ogni restrizione, per essere giustificata, deve essere prevista dalla legge , deve avere uno scopo legittimo , deve ancora essere necessaria in una società democratica e deve infine essere proporzionata.
10. La posizione e il ruolo delle norme della CEDU
Le norme della CEDU sono fonti interposte , ossia di rango subordinato alla Costituzione, ma intermedio tra questa e la legge ordinaria. Pertanto, tra gli obblighi internazionali assunti dall’Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi è quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare a esse interpretazione e applicazione, ossia alla Cedu. Gli stati contraenti hanno dunque riconosciuto alla CEDU una funzione interpretativa eminente. Di recente la corte costituzionale (sent. 135/2014), ha così sintetizzato l’indirizzo accolto in ordine al rapporto tra art. 117 Cost. e CEDU: secondo la giurisprudenza della Corte, le norme della CEDU
- nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo – integrano, quali norme interposte, il parametro costituzionale espresso dall’art. 117 Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali. Ne deriva che, ove vi sia contrasto – non superabile per mezzo di una interpretazione adeguatrice – fra una norma interna e una norma della CEDU, il giudice comune, non patendo rimuoverlo tramite la semplice non applicazione della norma interna, deve denunciare la rilevata incompatibilità tramite la proposizione di una questione di legittimità costituzionale per violazione del suddetto parametro.
Questo indirizzo comporta alcune conseguenze:
- comprendono i diritti sanciti dalla stessa CEDU e quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Il riconoscimento del valore vincolante della Carta di Nizza mira a migliorare la tutela dei diritti fondamentali nell’ambito del sistema dell’Unione, ancorandola a un testo scritto, preciso e articolato e non più solo ai principi generali del diritto comunitario tratti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.
Del novero delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri costituiscono parte integrante la libertà di pensiero, di coscienza e di religione garantita a ogni persona, e il generale divieto di discriminazione. Il nessuno tra la Carta di Nizza e la CEDU è messo in risalto dalla clausola di equivalenza in base alla quale, ove quest’ultima contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta Convenzione.
12. Le religioni, le Chiese e l’UE
Il Trattato di Lisbona non contiene un’espressa menzione delle radici cristiane dell’Europa. In forza dell’art. 22 della Carte di Nizza l’UE si è obbligata a rispettare la diversità religiosa. A seguito delle modifiche e delle integrazioni del Trattato si possono individuare le direttrici di un diritto ecclesiastico dell’UE che assicura, a grandi linee, la tutela della libertà di religione e di convinzione, in forma individuale e associata, il divieto di discriminazione, la legittimità dei plurimi modelli di relazione con le chiese adottati dagli stati membri, la garanzia dell’autonomia delle confessioni, la loro ammissione a procedure consultive. L’art. 12 del TFUE afferma che l’UE rispetta e non pregiudica lo status di cui le chiese e le associazioni o comunità religiose godono negli Stati membri in virtù del diritto nazionale e che l’Unione rispetta ugualmente lo status di cui godono, in virtù del diritto nazionale, le organizzazioni filosofiche e non confessionali. Il rispetto ha rilievo giuridico e forza vincolante: esso, dunque, oltre che dalla tassatività del quadro delle competenze funzionali, fissato dagli attuali trattati sulla base del principio di attribuzione , discende che l’UE non ha competenza nella specifica materia della qualificazione degli stati membri e non può ingerirsi nella scelta concretamente adottata da uno Stato membro.
In questa materia manca, dunque, un indirizzo politico unitario o un orientamento comune agli Stati membri: tuttavia, la legislazione nazionale ha sì prevalenza, ma con il limite del rispetto dei principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
L’art. 17.3 del TFUE prevede che l’Unione mantenga, attraverso la Commissione europea, un dialogo aperto, trasparente e regolare con le chiese e le organizzazioni filosofiche e non confessionali, Il dialogo, assicurato in permanenza dal Bureau des Conseillers de Politique eropéenne (BEPA) , si realizza mediante plurime modalità relazionali, ma senza la stipula di accordi, e non comporta che si possa definire un modello di rapporti tra parti a livello europeo. Un dialogo aperto significa che può prendervi parte qualunque soggetto lo desideri, trasparente significa che ognuno ha il diritto di conoscere in ogni momento quali soggetti vi prendono parte, e
1
che ne devono essere conoscibili gli obiettivi; regolare significa che la Commissione intrattiene un dialogo permanente con i partecipanti a differenti livelli, sotto forma di riunioni o appositi eventi. Il Consiglio dell’UE ha pubblicato nel giugno del 2013 le linee guida sulla promozione e la tutela della libertà religiosa o di credo, nelle quali dichiara che l’UE è imparziale e non allineata ad alcuna religione o convinzione.
Provvedimenti e politiche dell’UE non mancano però di produrre effetti nelle discipline nazionali del fenomeno religioso, avvalendosi a tal fine del c.d. diritto derivato, ossia di regolamenti obbligatori in ogni loro parte e di immediata e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, e di direttive che vincolano gli Stati circa l’obiettivo che deve essere raggiunto lasciando questi ultimi liberi di determinare le modalità di raggiungimento.
13. Gli accordi di secondo livello
L’Accordo del 1984 ha introdotto una nuova categoria di fonti bilaterali: infatti, sono previsti accordi di secondo livello , o “derivati”. Le ulteriori materie per le quali si manifestasse l’esigenza di collaborazione tra la Chiesa e lo Stato potranno essere regolate, infatti, anche con intese tra le competenti autorità dello Stato italiano e la Conferenza Episcopale Italiana. Il ministro che ha competenza nella materia oggetto di intesa, una volta che questa sia raggiunge, la sottopone all’approvazione collegiale del Consiglio dei Ministri, il cui Presidente propone poi al Presidente della Repubblica di darvi esecuzione con apposito decreto.
L’opinione prevalente statuisce che le intese con la CEI hanno natura accessoria e assolvono la funzione di dettare la disciplina applicativa , di integrazione, di dettaglio e di specificazione rispetto alle disposizioni generali regolatrici della materia contenute nell’Accordo. In conclusione, l’oggetto tipico degli accordi con le confessioni, quale che ne sia il livello (primario, derivato, successivo ecc.) non può debordare né nell’ambito materiale degli specifici rapporti con ciascuna di esse e delle materie disciplina nell’accordo-quadro, né dai principi e dai criteri in esso affermati. Un diffuso disordine nella produzione normativa ha fatto sì che non tutte le intese di secondo livello, nella prassi, abbiano avuto esecuzione per il tramite di un’apposita fonte di diritto interno (decreto del Presidente della Repubblica o decreto ministeriale). Vi è incertezza sulla loro natura giuridica in quanto l’adeguamento del diritto interno è rimesso a uno scambio d note diplomatiche, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale; ma si è anche dato corso ad accordi non pubblicati.
14. L’interpretazione delle norme pattizie
Le regole del diritto internazionale generale (in particolare gli art. 31 e 32 Conv. Vienna), si applicano all’interpretazione, in particolare, del Trattato Lateranense e dell’Accordo del 1984. Essi, dunque, al pari di ogni altro trattato, devono essere interpretati in buona fede seguendo il senso ordinario da attribuire ai termini in esso adoperati, nel loro contesto e alla luce dell’oggetto e dello scopo propri. Il contesto comprende, oltre al testo, il preambolo e gli eventuali allegati. Del contesto dell’Accordo fanno parte dunque il Preambolo e un Protocollo Addizionale.
tipica (di rango costituzionale o ordinario) o atipica (di rango intermedio, dotate di una forza passiva di legge che ne consente modifiche senza previo accordo). Il problema concerne anche la loro rilevanza costituzionale , e l’esistenza o no di una loro copertura costituzionale offerta dal richiamo della Carta in modo diretto e specifico ai Patti lateranensi, e in modo diretto ma in via generale alle “modificazioni” dei P.L. e alle intese.
La Corte Cost. ha superato le dispute sulla rilevanza del richiamo ai Patti lateranensi e alle intese ammettendo sì il sindacato di legittimità costituzionale delle fonti di derivazione pattizia in senso stretto, ma ritenendo che una pronuncia di illegittimità costituzionale richieda l’accertamento della violazione di un principio supremo dell’ordinamento costituzionale , per la peculiare valenza del richiamo ai P.L. operato in maniera diretta e puntuale dal 2º comma dell’art. 7 della Cost., richiamo che, a dire della Corte, avrebbe prodotto diritto. Una diversa soluzione vale per le modificazioni dei Patti lateranensi e per le intese , che non sono specificamente richiamate, e sono dunque prive di un particolare fondamento costituzionale: per l’atto normativo che ne realizza l’adattamento dell’ordinamento interno il limite costituzionale deve valere nella sua interezza, alla stessa stregua di quanto accade per ogni atto normativo, il cui parametro di legittimità è dato da ogni norma della Costituzione e delle leggi costituzionali,
La Corte Cost. ha dichiarato inammissibile la richiesta di referendum abrogativo dell’art. 1 L. 810/1929, ritenuto anch’esso assistito dalla copertura costituzionale fornita dall’art. 7 Cost. ai P.L. ai quali ha dato piena e intera esecuzione. L’inammissibilità deriva da due ragioni: perché rivolta contro una fonte normativa assimilabile alle norme costituzionali sotto il profilo della forza passiva o della resistenza all’abrogazione e ancora perché equiparabile a una legge di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.
Un’anomalia è costituita dalle c.d. piccole intese : si tratta di accordi con le confessioni religiose diverse dalla cattolica che costituiscono il necessario requisito per l’applicazione di una legge previamente emanata dallo Stato in via unilaterale, disciplinandone le specifiche modalità attuative: si tratta dunque di accordi conclusi successivamente, a richiesta della confessione interessata. A questa procedura si è fatto ripetutamente ricorso soltanto per discipline relative al settore assistenziale e previdenziale. In generale, la Corte Cost. ha affermato che se la legge comune è volta ad agevolare l’esercizio di un diritto di libertà dei cittadini, la conclusione di accordi non può costituire elemento per una discrezionale selezione delle confessioni, risolvendosi in una discriminazione costituzionalmente illegittima.
La legislazione più recente sembra avere dato rilevanza alla condizione delle confessioni i cui rapporti non sono ancora regolati da leggi di approvazione, ma da intese stipulate con il Governo, qualificazione propria delle intese sottoscritte dalle parti ma non ancora approvate dal Parlamento.
16. Le fonti di diritto interno unilaterale
Le fonti unilaterali del diritto ecclesiastico non presentano aspetti particolari quanto ai tipi e al processo di formazione. Anche per esse il sistema chiuso è risultato modificato sia dall’entrata in
vigore della Costituzione repubblicana e dalle successive modifiche, sia dalle complesse e non sempre ragionevoli vicende della produzione normativa primaria e secondaria.
Negli ultimi anni si sono accresciuti il ruolo e la produzione degli atti governativi aventi forza di legge. Lo stesso può dirsi degli atti di natura regolamentare emanati dal potere esecutivo, fonti di rango secondario e dunque subordinate alle fonti primarie, che comprendono regolamenti governativi , ministeriali e interministeriali : gli atti di natura regolamentare, nel loro insieme, hanno determinato il fenomeno della c.d. amministrativizzazione del diritto ecclesiastico. Può accadere così che discipline generali e innovative siano introdotte per mezzo di decreti governativi o ministeriali di natura non regolamentare, o di natura incerta, ossia di atti formalmente amministrativi. Le norme regolamentari non possono essere sottoposte al controllo di legittimità costituzionale, salvo che costituiscano specificazione di una disposizione di legge che espressamente le preveda. La garanzia è normalmente da ricercare, volta a volta, a seconda dei casi, o nella questione di costituzionalità sulla legge che ha abilitato il Governo all’adozione del regolamento nella specie, ove il vizio sia a essa riconducibile; o nel controllo diffuso di legittimità sul regolamento, nell’ambito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o amministrativi, ove il vizio sia proprio ed esclusivo del regolamento stesso.
Numerose sono le circolari amministrative che in via interpretativa colmano le lacune, dettano indirizzi, coordinano la legislazione in materia ecclesiastica. Esse non hanno di per sé valore normativo o provvedimentale per i soggetti estrani all’amministrazione, non possono contenere disposizioni derogative di norme di legge, né essere considerate alla stregua di norme regolamentari vere e proprie.
Un’anomalia nel sistema delle fonti è rappresentata dalla disciplina degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti che appartengono alla Chiesa cattolica. Così come disposto dall’art. 7. dell’Accordo del 1984, le Parti hanno istituito una Commissione paritetica per la formulazione delle norme da sottoporre alla loro approvazione. I lavori della Commissione si sono conclusi con la firma di un protocollo di approvazione e la L. 206/1985 ne ha autorizzato la ratifica ma non vi ha dato esecuzione.
La L. 222/1985 ha poi dettato disposizioni pienamente conformi alle norme approvate dalla Commissione paritetica e ha disposto in modo del tutto insolito che entrassero in vigore nell’ordinamento dello Stato e in quello della Chiesa con la contestuale pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e negli Acta Apostolicae Sedis. La L. 222/1985, dunque, non è una legge di esecuzione in senso stretto e non è una legge unilaterale in senso proprio perché il parlamento non ha potuto esercitare alcun potere legislativo nel merito della disciplina, non avendo avuto altra possibilità che di approvare o respingere il disegno di legge di iniziativa del Governo.
Un’altra anomalia è data dalla despecializzazione formale del diritto ecclesiastico ossia dal diffondersi di discipline generali di diritto comune che però ritagliano al loro interno discipline settoriali di favore per istituzioni e associazioni appartenenti o collegate a confessioni religiose che hanno già avuto accesso alla regolamentazione in via bilaterale dei loro rapporti con lo Stato (ad es. in materia di Onlus).
In linea di principio le norme confessionali non hanno, sul piano della legalità formale, rilevanza immediata e diretta nell’ordinamento civile. Non mancano, però, i casi di norme statuali che fanno espresso rinvio a norme confessionali, dando luogo a circoscritte ipotesi di rilevanza. Il legislatore può inserire nella qualificazione del fatto da disciplinare il riferimento a elementi “esterni” all’ordinamento statale aventi il carattere della normatività, realizzando coì un’integrazione eteronoma della norma. Neanche gli statuti delle confessioni religiose , previsti in forma espressa dall’art. 8 Cost. per le confessioni di minoranza, fanno parte del sistema delle fonti. A essi è rimessa in via esclusiva la disciplina dei loro profili organizzatori, nei limiti del non contrasto con l’ordinamento giuridico italiano.
Poiché le norme organizzatorie trovano concreta applicazione sul territorio dello Stato, il principio costituzionale dell’autonomia delle confessioni non legittimi condotte arbitrarie, motivate dall’assoluta separatezza deli ordinamenti. Le leggi civili che sono espressione di principi dell’ordinamento prevalgono sulle norme statutarie espressione dell’autonomia confessionale, quando la loro concreta applicazione comprometta i diritti inviolabili della persona. Un eventuale conflitto andrà risolto sul piano sistematica, dovendosi verificare se nel caso concreto sia dato ravvisare una violazione dei criteri di ragionevolezza, di proporzionalità e di adeguatezza che presiedono al bilanciamento tra diritti dell’autonomia e diritti delle libertà.
Capitolo 3 – Il diritto ecclesiastico italiano “per principi”
19. Il ruolo dei principi
Diverse norme della nostra Costituzione si occupano in forma espressa del fenomeno religioso individuale e associato, e cioè gli art. 3, 7, 8, 19, 20, 117, formando un microsistema , i cui elementi normativi consentono di evincere, con l’’interpretazione sistematica, ulteriori regole e di convergere nella configurazione unitaria di principi quale quello di laicità. Vi sono norme che se ne occupano in forma indiretta, come gli artt. 2, 4 e 33, altre norme acquistano poi uno specifico rilievo attraverso l’individuazione dei principi che ne discendono. I principi di diritto assolvono una funzione di assoluto rilievo per il diritto ecclesiastico, come per gli altri settori non codificati dell’ordinamento: essi danno sostanza a diritti e interessi, e costituiscono il quadro normativo di riferimento in grado di colmare le lacune della disciplina legislativa, di risolvere l’antinomia, di fare ordine e sistema.
I principi soltanto consentono all’operatore del diritto un approccio alla regolamentazione della materia non più come a un insieme slegato di norme, ma come un corpo organico, un sistema; agevolano una lettura tendenzialmente ordinata di una mole di fonti spesso eterogenee e ondivaghe. L’assetto complessivo dei principi concorre a delineare l’architettura del diritto ecclesiastico, che non è statica ma evolve anch’essa e si modifica nel tempo, al pari dei principi, in parallelo all’evoluzione e ai cambiamenti della società, dei costumi e dell’ordinamento nelle sue molteplici articolazioni. Questo processo non si sviluppa in modo lineare per almeno due fatto di segno contrario connessi alla produzione legislativa. Il primo è dato dalla vigenza di norme emanate prima dell’entrata in vigore della Costituzione, ispirate a principi e mirate a finalità incompatibili con l’assetto
1
democratico e l’impianto pluralista di quest’ultima. Il secondo è dato dalla perdurante inerzia del legislatore, che non ha ancora provveduto a una riforma organica della legislazione ecclesiastica di primario rilievo, ed è la causa prima dell’assenza di norme in materia o della loro incompletezza, pregiudizievoli perché la funzione normativa consiste propriamente nel mantenimento e nello svolgimento della Costituzione.
L’interprete, nei limiti sopra precisati, può porre rimedio alle une e all’altra con il ricorso ai principi , secondo la graduazione che di essi offre la gerarchia delle fonti e in conformità al significato che essi assumono nel tempo, al loro combinarsi.
20. I principi “supremi” e “fondamentali”
La rigidità del quadro delle fonti di rango primario è risultata attenuata da quando la Corte Cost. ha individuato la categoria dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale , che costituiscono i limiti invalicabili e pongono le istanze irrinunciabili che caratterizzano l’ordinamento positivo al livello apicale. Essi concorrono a delineare la forma repubblicana dello Stato, sono sovraordinati a ogni altra fonte di rango costituzionale, e pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale appartengono all’essena dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione, e come tali non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione o da altre leggi costituzionali. I principi supremi e fondamentali operano come limite all’ingresso nell’ordinamento italiano tanto delle norme internazionali generalmente riconosciute quanto delle norme contenute in trattati istitutivi di organizzazioni internazionali o da esse derivanti, quanto ancora delle norme di derivazione pattizia: rappresentano cioè gli elementi identificativi e irrinunciabili dell’ordinamento costituzionale. La Corte ha individuato tra principi supremi posti all’apice del sistema delle fonti del diritto ecclesiastico:
- Il diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti : il cui nucleo essenziale impone di assicurare a tutti che, per qualsiasi controversia, anche le situazioni provenienti dalle autorità ecclesiastiche, capaci di incidere sulle situazioni giuridiche soggettive garantite nell’ordinamento statale, siano assunte da un giudice terzo e imparziale a seguito di un giudizio che garantisca il diritto di difesa ;
- L’inderogabile tutela dell’ordine pubblico : in forza del quale nessun atto o provvedimento delle autorità ecclesiastiche può avere efficacia nello Stato se si pone in conflitto con le regole fondamentali poste dalla Costituzione e dalle leggi a base degli istituti giuridici in cui si articola l’ordinamento positivo. L’ordine pubblico esprime i valori cogenti del sentire comune, come emergono dall’insieme delle norme costituzionali e ordinarie.
- La laicità , in forza del quale il nostro Stato non resta indifferente davanti alle credenze di fede ma offre la garanzia di uguale libertà di religione in regime di pluralismo confessionale e culturale. Pertanto, le istituzioni pubbliche devono garantire il rispetto della neutralità dello Stato in materia religiosa.
Vi sono ancora nella Carta altri principi fondamentali che presiedono alla nostra disciplina, compresi tra gli art. 1 e 12:
22. I principi generali e principi di diritto
La dottrina e la giurisprudenza hanno individuato alcuni principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato con portata generale o settoriale. Tra i principi generali del diritto ecclesiastico ve ne sono alcuni di portata generale e altri che presiedendo a un settore della disciplina o a una parte di esso. Possiamo ricordare, in via esemplificativa, il principio: dell’insindacabilità degli atti interni alle confessioni, quale riflesso della garanzia della loro autonomia; della leale collaborazione tra lo Stato e le confessioni; dell’equiparazione del fine id culto e di religione con il fine di assistenza e beneficenza; della tutela della destinazione al culto pubblico dei beni mobili e immobili; dell’esclusione per gli enti centrali della S. Sede e per gli enti ecclesiastici della Chiesa cattolica dell’obbligo di procedere alla conversione di beni immobili; del previo accordo con le autorità ecclesiastiche, quanto alle esigenze di culto, per il settore dei beni culturali d’interesse religioso; del rispetto delle convinzioni religiose del malato; delle non discriminazione nell’erogazione del servizio scolastico e nei servizi previdenziali e assistenziali per motivi di religione ecc.
Hanno rilievo anche i principi generali dell’attività amministrativa. In linea di massima, si deve osservare che i principi generali, per la necessaria sintesi della formulazione letterale, necessitano dell’opera del legislatore che prescelga e precisi quale delle molteplici proiezioni si debba applicare ai diversi settori dell’ordinamento. Questa funzione, nella pratica giurisprudenziale, è assolta in via primaria dai principi di diritto individuati dalla Corte di cassazione a sezioni unite , quando pronuncia sui ricorsi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni semplici, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza.
La Corte, sia nel caso in cui accolga il ricorso per violazione o falsa applicazione di norme di diritto sia in ogni altro caso in cui, decidendo su altri motivi del ricorso, risolva una questione di diritto di particolare importanza, enuncia il principio di diritto al quale il giudice di rinvio dovrà uniformarsi. I principi di diritto che si ricavano dalla costante e consolidata giurisprudenza del giudice ella legittimità alimentano dunque il diritto vivente ed evidenziano la propensione vero la c.d. vincolatività del precedente, poiché costituiscono metro di valutazione preliminare dell’ammissibilità del ricorso per cassazione.
23. La tutela dei diritti di libertà religiosa tra giudice ordinario e giudice
amministrativo. Diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi diffusi. Gli atti
politici
L’affermazione che la libertà religiosa debba essere ritenuta un diritto soggettivo è indiscussa. Di conseguenza tutte le controversie in cui un soggetto agisca a tutela del libero esercizio di questo diritto e delle facoltà che da esso discendono, da chiunque minacciato, sono affidate alla cognizione del giudice ordinario poiché il riconoscimento della titolarità dei diritti deve accompagnarsi il riconoscimento del potere di farli valere in giudizio. Lo stesso agire in giudizio per la difesa dei propri diritti è il contenuto di un diritto, protetto dagli artt. 24 e 113 Cost. e da annoverarsi tra quelli inviolabili; un diritto che deve essere assistito dalle
garanzie procedimentali minime costituzionalmente dovute, quali la possibilità del contradditorio, la stabilità della decisione e l’impugnabilità con ricorso in cassazione.
Anche l’art. 6 CEDU appresta una specifica garanzia del diritto a un tribunale competente a occuparsi di tutte le questioni di fatto e di diritto relative alla controversia di cui è investito. Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantite dalla CEDU siano stati violati ha assicurato il diritto a un ricorso effettivo davanti a un’ istanza nazionale , anche quando la violazione sia stata commessa da persone agenti nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali. La Corte di legittimità con espresso riferimento alla libertà religiosa, ha affermato che non esiste alcun organo dello Stato (fatta eccezione per il Parlamento) che possa incidere in maniera pregiudizievole sui diritti assoluti in cui si esprimono le libertà fondamentali costituzionalmente garantite.
Tutti i diritti soggettivi annoverabili tra i diritti umani fondamentali sono assistiti dalla garanzia apprestata dall’art. 2 Cost: la loro inviolabilità esclude che le situazioni anzidette possano essere degradate a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo; in mancanza di una norma espressa che disponga diversamente, la giurisdizione spetta pertanto al giudice ordinario. Questi, pertanto, pronuncerà di regola su tutte le domande che hanno a oggetto diritti assoluti e primari, costituzionalmente garantiti , in quanto tali incomprimibili e comunque non degradabili dalla P.A. a interessi protetti.
Ancora, è indiscussa l’affermazione che gli enti esponenziali di un’organizzazione confessionale possano intervenire in giudizio a tutela di diritti soggettivi, di interessi legittimi di queste, nonché di interessi diffusi, che possano essere incisi dalla pronuncia di un giudice. Il giudice della legittimità si è posto il problema se un individuo possa agire in giudizio a tutela dei diritti inviolabili di terzi e della laicità dello Stato, che rappresenterebbe un interesse collettivo o diffuso, di cui non sarebbero titolari i singoli individui perché riferibile alla popolazione le suo complesso. La corte ha ritenuto che la legittimazione spetti agli enti esponenziali della collettività nel suo complesso o delle associazioni e comitati previsti dalla legge; il singolo non può assumere la tutela e la rappresentanza di interessi diffusi o collettivi in antitesi con il soggetto esponenziale.
Del pari è indiscussa l’affermazione che gli atti politici non necessitano di motivazione e non sono impugnabili avanti il giudice amministrativo – tenuto a dichiarare il suo difetto di giurisdizione. La categoria deve essere delimitata con criteri restrittivi , costituendo un’eccezione al principio della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi. A essa appartiene l’atto che promani da un organo di vertice della P.A. preposto all’indirizzo e alla direzione della cosa pubblica, e che concerna la costituzione e la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione, secondo il consolidato indirizzo del Consiglio di Stato.
Parte II
La Costituzione e il fattore religioso
Capitolo 5 – Il principio di uguaglianza (art. 3)
