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DIRITTO FINANZIARIO
I caratteri basilari e le funzioni del bilancio finanziario dello Stato
Il bilancio di tipo finanziario. Le differenze tra contabilità economica e finanziaria Il bilancio di tipo finanziario mette in relazione entrate e spese innanzi tutto dal punto di vista contabile. Il bilancio fa corrispondere un certo volume di entrate (previste o sostenute nel periodo di riferimento, rispettivamente nel bilancio di previsione e di consuntivo) a un dato volume di spese (previste o sostenute nel periodo di riferimento). Il bilancio di previsione dello Stato, oggetto dell’approvazione con la Legge di bilancio, ma anche il bilancio di previsione degli altri enti territoriali minori (Regioni, Comuni) è un di bilancio di tipo finanziario, non di tipo economico. Fa parte di un complessivo sistema di contabilità finanziaria, non di contabilità economica. La differenza tra le due sta nei criteri di rappresentazione adottati, e quindi nella loro struttura e nel tipo di informazioni che forniscono. Da un punto di vista generale, i sistemi di contabilità altro non sono infatti che dei sistemi di rappresentazione, che “rilevano” colgono dei fatti, vicende economiche o gestionali, di una data realtà economica, quindi dei momenti della sua attività, e ne evidenziano gli effetti o i risultati. La contabilità di tipo economico è adottata tipicamente dalle imprese private, in cui il momento più rilevante, quello in cui viene fatta una rappresentazione dell’attività svolta e dei fatti che compongono questa attività, è quello del bilancio consuntivo, al termine del periodo di riferimento (esercizio annuale). È questo momento importante individuare se il risultato della gestione delle entrate (proventi) e spese (costi) è positivo (utile) o negativo (perdita dell’esercizio). L’impresa mira a chiudere l’esercizio annuale non in pareggio, ma in utile. Il bilancio consuntivo dell’impresa misura quindi non i flussi finanziari in entrata e in uscita (NB: dal 2016 anche le imprese devono comunque redigere un rendiconto finanziario), ma il valore economico delle attività e delle passività, dei crediti e dei debiti, del patrimonio e delle sue variazioni, aumenti o decrementi: quindi misura se c’è un reddito positivo o negativo, una variazione positiva o negativa (un arricchimento o un decremento) del valore economico del patrimonio (di tutti i “beni” dell’impresa in senso giuridico: materiali, immateriali, crediti monetari, ecc.), e quindi misura qual è il valore complessivo netto di tutte le sue entità patrimoniali (attivo meno passivo). Questo perché la legge impone alle imprese determinate regole per ciò che riguarda il capitale e il patrimonio con cui svolgono la propria attività economica e assumono il rischio d’impresa, al fine di informare e garantire i propri investitori, soci, creditori, clienti, ecc. Il bilancio pubblico invece rileva solo le movimentazioni finanziarie, che vengono colte o nel loro momento genetico (quando ad esempio sorge il debito) o nel loro momento conclusivo (quando ad esempio viene effettuato un pagamento). La contabilità dello Stato è quindi finanziaria e non economica. Inoltre il ruolo principale, o meglio quello su cui ricade l’enfasi giuridica, istituzionale e politica, è rivestito dal bilancio di previsione e non dal rendiconto (la cui approvazione dovrebbe invece costituire un momento fondamentale di controllo politico). La funzione di indirizzo politico, di programmazione economica e di controllo preventivo sugli andamenti dell’economia che sono svolte dalla manovra del bilancio, oltre che la principale funzione giuridica della Legge di bilancio, quella di consentire al Parlamento di porre limiti alla gestione finanziaria da parte del Governo, fanno sì che il momento più significativo per i bilanci pubblici sia quello della formulazione delle previsioni di entrata e di spesa, piuttosto che quello della loro consuntivazione. Naturalmente può essere utile anche allo Stato disporre di una contabilità di tipo economico, che in effetti è stata affiancata a quella finanziaria, e oggi il sistema di contabilità delle PA è di tipo integrato, finanziario ed economico. Nella contabilità di tipo economico ciò che conta rilevare, ad esempio, non è la spesa finanziaria necessaria per realizzare una certa funzione pubblica, ma il valore economico dei fattori della produzione che si prevede di impiegare per realizzare quella funzione (ad esempio il “costo” del lavoro rappresentato dalle retribuzioni dei dipendenti pubblici) per poter valutare se quella attività può essere svolta in modo “redditizio”, cioè con il minimo costo e con il massimo risultato economicità, (efficacia, efficienza dell’azione amministrativa). Anche per lo Stato, dunque, una contabilità di tipo economico è stata affiancata nel tempo a quella finanziaria, con una finalità però soltanto conoscitiva, di supporto alla gestione e alla assunzione delle decisioni politiche, soprattutto per ciò che riguarda la spesa. Ma il bilancio,
il documento contabile fondamentale, rimane redatto secondo i criteri e i principi della contabilità solo finanziaria. Il bilancio finanziario pubblico, dal punto di vista puramente contabile, formale, è sempre in pareggio. Se si guarda il bilancio sotto il profilo quantitativo, Il totale delle entrate eguaglia sempre il totale delle spese: l’obiettivo non è far emergere un arricchimento o impoverimento economico (utile o perdita), un surplus di entrate sulle spese, un lucro soggettivo od oggettivo. Però dal punto di vista sostanziale, economico, qualitativo, a seconda della classificazione delle entrate e delle spese che si prendono in considerazione, cambia la qualità del risultato o dei risultati differenziali del bilancio, i c.d. i saldi generali di finanza pubblica (che sono ben evidenziati nella prima grande tabella contabile che si incontra nella sezione seconda della legge di bilancio: i quadri generali riassuntivi). “Controbilanciando” solo alcune tipologie di entrate e solo alcune tipologie di spese, nella sommatoria algebrica si ottengono dei risultati parziali che esprimono diversi significati economico-finanziari (si analizzeranno in seguito): risparmio pubblico, avanzo o disavanzo primario, il saldo netto da finanziare o da impiegare, il ricorso al mercato. Il punto è che il bilancio finanziario pubblico è sempre contabilmente, formalmente in pareggio ma economicamente, sostanzialmente può essere in deficit (in “perdita”). L’anno finanziario e il principio di annualità dei bilanci Il periodo di riferimento è, per il bilancio dello Stato, l’anno. Il principio di annualità è previsto dalla stessa Costituzione (art. 81: “ogni anno il Parlamento approva i bilanci presentati dal Governo”). Un’articolazione pluriennale del bilancio è stata imposta prima dalle esigenze di programmazione economica, e poi, oggi, direttamente dal diritto dell’UE che prevede che gli Stati membri elaborino per le proprie manovre finanziarie assumendo una prospettiva pluriennale, almeno triennale (cfr. art. 3 co. 3 del regolamento UE 1466/1997 – c.d. “braccio preventivo” del Patto di stabilità e crescita europeo – in cui si prevede un’articolazione triennale per i programmi di stabilità che gli Stati devono presentare all’Unione europea). L’anno finanziario è l’unità di tempo in relazione alla quale si fanno le previsioni di entrata e di spesa e si autorizzano la PA a gestire entrate e spese. È quindi l’arco temporale che delimita l’attività finanziaria dello Stato prevista e autorizzata. Coincide con l’anno solare ma è una durata convenzionale: è sufficientemente breve perché quelle previsioni siano realistiche (anche se, abbiamo già ricordato, le tempistiche che caratterizzano oggi l’andamento dell’economia mettono in luce come l’anno possa rivelarsi un arco di tempo insufficiente per previsioni “stabili”, invarianti), ed è sufficientemente lungo perché la gestione possa svolgersi in maniera ordinata, organica e razionale. Anche la maggior parte delle entrate tributarie è costituita da tributi “periodici” (ad esempio le più importanti imposte erariali, l’Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche IRPEF e L’imposta sul Valore Aggiunto IVA, ma anche l’Imposta Regionale sulle Attività Produttive IRAP per le Regioni e l’Imposta Municipale IMU per i Comuni). Essi sono dovuti su base annuale in base ai fatti economici o alla “ricchezza” prodotta in un dato arco di tempo (appunto il c.d. “periodo di imposta”): questo consente di misurare in modo sufficientemente certo l’esistenza di una ricchezza tassabile e al contempo si rivela efficiente sotto il profilo finanziario, consentendo di avere un gettito periodico, continuativo e prevedibile. Il Bilancio finanziario di previsione di "competenza" e di "cassa" I criteri adottati per costruire le previsioni del Bilancio finanziario pubblico: il criterio di "competenza finanziaria" e quello di "cassa". La gestione finanziaria di entrate e spese implica l’attivazione, lo svolgimento e la chiusura di determinate procedure amministrativo-contabili per le entrate e per le spese. Dal momento che il bilancio ha una funzione/efficacia autorizzatoria, è pensato per indicare in via previsionale gli eventi connessi alla gestione delle spese, ovvero per indicare anticipatamente (e quindi autorizzare) l’avverarsi di determinate fasi in cui si articola la gestione delle entrate e delle spese da parte della Pubblica Amministrazione, in particolare quelle iniziali e quelle finali. Così si spiega l’articolazione delle previsioni del bilancio in termini di “competenza” e di “cassa”. In termini generici per ora si può affermare, ad esempio, che prevedere un’entrata in termini di “competenza” (meglio: secondo il principio di competenza giuridico-finanziaria) significa indicare le entrate rappresentando i “crediti” che si prevede
anno successivo) anche se “appartiene”, per quanto riguarda la “cassa”, all’anno finanziario 2019, “per competenza” appartiene invece all’anno finanziario 2016, è relativo all’esercizio finanziario che è iniziato nell’anno 2016 (e che si conclude 3 anni dopo, nell’anno 2019). Questo disallineamento è significativo, perché genera il c.d. fenomeno dei residui, attivi o passivi. Quanto maggiore è questo disallineamento, tanto più può risultare difficoltoso gestire a distanza di tempo le riscossioni o i pagamenti, perché ogniqualvolta un’amministrazione riscuote un credito o paga un debito, deve sapere se sta riscuotendo o pagando un debito o un credito che è sorto in quello stesso anno o che invece risale ad anni pregressi, quindi deve sapere quale “esercizio finanziario” sta gestendo e se quel pagamento o quell’incasso sono “in conto competenza” o “in conto residui”. Nel corso del tempo la PA deve mantenere traccia nelle scritture contabili di questo disallineamento tra gestione di competenza e gestione di cassa, che assume vari significati. È evidente, ad esempio, che il fatto che a carico di un’amministrazione sorgano molti crediti ma poi questi crediti vengono riscossi a distanza di molti anni, o non vengano riscossi affatto, non è un fatto positivo, anche perché più tempo trascorre tra il momento (previsto o effettivo) di nascita del credito e il momento (previsto o effettivo) del suo adempimento più elevato è il rischio che quel credito rimanga insoddisfatto (ad esempio per insolvenza del debitore). Tutto questo può essere sintomo di inefficienza, oppure di incapacità di contrastare fenomeni di evasione fiscale, di “economia c.d. sommersa”, se ad esempio i crediti di cui si tratta sono quelli tributari. Ecco perché, come si vedrà più in dettaglio più avanti, negli ultimi anni in occasione delle riforme della L. 196/2009 si è cercato di avvicinare sempre di più il momento di rilevazione di un’entrata o di una spesa secondo il principio di “competenza” a quello di “cassa”. Il rafforzamento del principio di cassa nel bilancio costituiva uno dei criteri di delega al Governo per la riforma del sistema di finanza pubblica (art. 41 L. 196/2009). All’inizio si era parlato addirittura di un “superamento” totale della competenza a favore della cassa, ma poi si è abbandonata questa idea e ci si è limitato a “potenziare” il bilancio di cassa. Il bilancio di previsione dello Stato è l’unico, tra i bilanci finanziari degli enti territoriali, ad essere redatto in termini sia di competenza sia in termini di cassa. Questo perché, tenuto conto della amplissima dimensione della finanza pubblica statale e dell’impatto sull’economia che movimentazioni finanziarie così massicce possono produrre, per lo Stato è necessario avere un quadro rappresentativo tanto dei diritti di credito e delle obbligazioni pecuniarie che sorgono nella sua sfera giuridica, sia dei flussi monetari dei pagamenti, in entrata e in uscita. Si rifletta infatti nuovamente sul significato del rapporto tra entrate e spese che il bilancio istituisce. Un bilancio di previsione annuale dello Stato redatto in termini di competenza individua o fissa un certo rapporto tra il totale dei crediti che sorgono a favore dello Stato e il totale dei debiti che sorgono a carico dello Stato. Questo rapporto può essere in perfetto equilibrio finanziario: per l’anno successivo N lo Stato prevede di non contrarre più debiti di quanti crediti prevede che contestualmente sorgano a suo favore. Ma occorre poi verificare se l’equilibrio viene mantenuto anche sul piano della gestione di cassa di quei crediti e debiti: anche se i crediti e i debiti che sorgono fossero tra loro in pareggio (bilancio di competenza), se poi durante l’anno il totale degli incassi fosse inferiore al totale dei pagamenti, questo significa che la gestione di cassa non sarà in pareggio, e quindi lo Stato dovrà trovare fonti ulteriori di finanziamento per “pareggiare i conti” e per avere la liquidità necessaria ad effettuare i pagamenti (ad esempio potrebbe dover ricorrere all’indebitamento, quello che viene chiamato “debito pubblico fluttuante” o a breve termine, che genera però nuove spese per il bilancio, sia in termini di competenza sia di cassa: gli interessi da riconoscere a chi presta denaro allo Stato acquistando i titoli di debito pubblico: quindi il bilancio potrebbe non risultare più in pareggio). Un discorso analogo può essere fatto anche per periodi inferiori all’anno: anche se il bilancio di previsione annuale di cassa fosse in perfetto pareggio, se poi in un certa mensilità le entrate di cassa fossero inferiori alle spese il cui pagamento è in scadenza, ecco che di nuovo si potrebbero avere delle conseguenze negative sulla gestione: pensiamo alle maggiori spese sul bilancio che possono derivare dagli interessi di mora per ritardato pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni (oggi, ad esempio, il D.Lgs. 192/2012 stabilisce che gli interessi sui crediti di imprese e professionisti verso la PA maturano automaticamente decorsi 30 o 60 gg dal ricevimento della fattura da parte dell’Amministrazione).
Da un lato ciò spiega perché negli stessi principi contabili generali di finanza pubblica (Allegato 1 L. 196/2009), il principio degli equilibri di bilancio afferma l’insufficienza del pareggio finanziario di (sola) competenza: il rispetto di questo “non basta per soddisfare il principio generale degli equilibri del sistema dei bilanci di ogni pubblica amministrazione. Il pareggio di competenza finanziaria nel bilancio di previsione comporta anche la contemporanea verifica degli altri equilibri finanziari, economici e patrimoniali che sono determinati in sede di previsione e che sono da verificare anche durante la gestione e poi nei risultati complessivi che si evidenziano nei documenti contabili di rendicontazione”. Dall’altro, è evidente come di conseguenza ciò accresca l’importanza del bilancio di cassa e della gestione di cassa, e come sia essenziale un monitoraggio periodico dei flussi di cassa in entrata e in uscita, che infatti avviene con le c.d. relazioni trimestrali di cassa che la Ragioneria Generale dello Stato effettua e pubblica periodicamente durante l’anno. Questo non fa però venir meno l’esigenza di un bilancio di competenza. Esso rimane essenziale per ragioni di razionalità e di controllo della gestione amministrativa: l’effetto di autorizzazione che il bilancio esercita verso la PA si esercita innanzi tutto, come si è detto, ponendo limiti all’assunzione delle obbligazioni a carico della PA, quindi è essenziale che le previsioni/autorizzazioni di bilancio continuino a riferirsi non soltanto alla fase finale dei pagamenti, ma anche alla fase iniziale, quella appunto dell’assunzione degli impegni di spesa. Ma a favore del bilancio di competenza vi è anche una ragione legata alla sostenibilità finanziaria del bilancio stesso, una ragione connessa all’esigenza di assicurare l’equilibrio finanziario: se vi fosse un bilancio soltanto di cassa – che di per sé non consente un adeguato controllo sulla contrazione dei debiti “a monte” – il risultato sarebbe che anche le previsioni di cassa rischierebbero di rivelarsi costantemente in una situazione di squilibrio. Se lo Stato in ogni anno finanziario non si preoccupasse di garantire un certo equilibrio tra i crediti che acquisisce (in particolar modo quelli tributari) e i debiti che contestualmente contrae, e non si preoccupasse che le PA incontrino un limite nell’assumere obbligazioni (con la conseguenza di contrarre molti più debiti dei crediti che gli spettano) non solo lo Stato si potrebbe trovare, in quello stesso anno, nell’impossibilità di fare fronte agli adempimenti di quelle obbligazioni contratte, ma creerebbe dei forti vincoli e condizionamenti sui bilanci e sulle gestioni degli anni successivi, obbligando i bilanci futuri a ricorrere sempre più spesso e in modo disorganico ed emergenziale al debito pubblico per far fronte alle crisi di liquidità finanziaria, fintanto che la stessa gestione di cassa potrebbe collassare. La funzione amministrativo-gestionale del bilancio Il bilancio è prima di tutto un documento contabile: serve per la regolarità, l’organizzazione dei conti pubblici. È funzionale alla gestione amministrativa della “macchina” statale. Lo esprime chiaramente l’art. 15, comma 1, della L. 243/2012: “Il disegno di legge di bilancio, articolato in due sezioni, costituisce la base per la gestione finanziaria dello Stato”. Si noti che la disposizione parla del “disegno di legge di bilancio”, e non delle “legge di bilancio approvata”. Si può attribuire alla formulazione della norma non il significato di un mero errore materiale, ma della volontà di rimarcare il fatto che la gestione finanziaria dello Stato non è semplicemente una conseguenza amministrativo-contabile dell’approvazione della legge: già nel contenuto della proposta di legge di bilancio, deve risultare programmata la “base” della gestione amministrativa delle finanze pubbliche durante l’anno successivo. Ciò è strettamente correlato alla funzione giuridica autorizzatoria del bilancio. Questa è la funzione che storicamente è forse le più “antica” dei bilanci pubblici “moderni”. Negli Stati monarchici assoluti, vi era una commistione tra res publica e patrimonio privato del Sovrano, tra risorse “pubbliche” (dei cittadini, prelevate soprattutto attraverso la fiscalità) e patrimonio personale del Re (ciò anche a causa dell’identificazione dello Stato con la persona del Sovrano). Anche per il Sovrano assoluto, poter disporre di conti pubblici ordinati e precisi del “proprio” patrimonio, tenuto anche conto di questa “confusione” tra risorse pubbliche e patrimonio “personale” o di famiglia, è una necessità, è essenziale per gestire le grandi attività di Stato (ad esempio, in particolare, la guerra). Ma con lo sviluppo delle monarchie costituzionali e poi delle monarchie parlamentari progressivamente acquista importanza anche l’idea della trasparenza dei conti pubblici. Per aumentare l’efficienza, la razionalità della gestione dei
un conto consolidato), che possa servire tanto nella fase di previsione, quanto in quella di gestione e rendicontazione; consentire a chi gestisce i bilanci di applicare in modo corretto ed efficace le norme; coadiuvare chi controlla i bilanci nel verificare che il sistema dei bilanci e le relative informazioni contabili pubbliche risultino conformi ai principi di efficienza ed efficacia; in generale, assistere gli utilizzatori del sistema dei bilanci pubblici nell'esame delle informazioni in essi contenute. È proprio nell’ambito di questo processo di armonizzazione contabile che, come si è accennato, si sta introducendo progressivamente un sistema "duale di contabilizzazione" che integra la contabilità finanziaria affiancandole quella economica, affinché agli enti che adottano il bilancio finanziario (di tipo autorizzatorio), possano rilevare contestualmente le entrate e le spese anche in termini di contabilità economico-patrimoniale (budget), ma a fini – appunto – soltanto conoscitivi e informativi. Ciò dipende anche dalla ricerca di un sempre migliore raccordo con le regole di contabilità pubblica adottate in ambito europeo ai fini della c.d. “procedura sui disavanzi eccessivi”, regole che si fondano sul sistema di contabilità economica ai sensi del “Sistema europeo dei conti” nazionali e regionali, il c.d. SEC (fino al 2014 era in vigore il SEC95, attualmente si applica il SEC2010 introdotto dal reg. UE 549/2013). Il SEC 2010 definisce i principi e i metodi di contabilità nazionale a livello europeo, fissando in maniera sistematica e dettagliata il modo in cui si misurano le grandezze che descrivono il funzionamento di una economia, in accordo con le linee guida internazionali stabilite nel Sistema dei conti nazionali delle Nazioni Unite. Infatti la comparabilità dei bilanci deve essere assicurata anche tra i diversi Stati UE, tutti soggetti alle medesime condizioni e regole stabilite dal diritto europeo. Anche a questi scopi assicurare che la funzione informativa dei bilanci possa esplicarsi ad un livello il più possibile uniforme tra i vari Paesi membri, e tra questi e le Istituzioni UE, risulta essenziale. A livello interno, nazionale, la normativa ha promosso “schemi” o strutture di bilancio il più possibile comuni, o tra loro raccordabili, per i vari livelli di governo (Stato, Regioni, Comuni) articolati in modo da essere coerenti con i sistemi e metodi di classificazione delle entrate e delle spese previsti nella normativa europea sulla contabilità. A livello europeo non c’è ancora uno “schema di bilancio” comune e uniforme per tutti gli Stati membri. Però il Reg. UE 472/2013 ha introdotto (dopo il processo di armonizzazione iniziato con la Direttiva85/2011 sui “requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri”) nell’ambito della disciplina di un vero e proprio “calendario comune” per le manovre finanziarie nazionali, di durata annuale, l’obbligo per ogni Stato di presentare alla Commissione UE (entro il 15 ottobre) e rendere pubblico un “progetto” del proprio bilancio di previsione, ovvero della Legge di bilancio, denominato “Documento programmatico di bilancio” il cui contenuto è definitivo in maniera uniforme per tutti i Paesi membri (art. 6 del Regolamento). Quindi, com’è evidente, il bilancio di previsione e la legge che lo approva devono assolvere contemporaneamente a funzioni di rappresentazione e informazione verso molteplici e diversi destinatari. Questa essenziale funzione informativa è strumentale anche per altre e diverse funzioni svolte dal bilancio stesso: il bilancio è anche uno strumento di controllo politico preventivo (Parlamento vs Governo), così come la gestione del Bilancio è oggetto di un controllo politico, contabile, amministrativo a posteriori, che vede coinvolti come “controllori” anche altri rilevanti organi costituzionali, ad esempio al Corte dei Conti. L’importanza della funzione informativa e conoscitiva è resa evidente dai numerosi principi contabili generali (L. 196/2009 allegato 1): pr. di chiarezza o comprensibilità che richiede “semplicità e chiarezza” delle classificazione delle voci finanziarie economiche e patrimoniali in modo che “il contenuto valutativo ivi rappresentato risulti trasparente”. Le informazioni devono essere “prontamente comprensibili” dagli utilizzatori, la loro esposizione deve essere sia sintetica sia analitica, le singole operazioni di gestione devono rappresentate e classificate seguendo criteri sostanziali e non formalistici (principio della prevalenza della sostanza sulla forma);
pr. di significatività e rilevanza: le informazioni registrate e rilevate nei bilanci devono essere significative, cioè utili a soddisfare le esigenze informative connesse al processo decisionale. L’informazione che non favorisce la valutazione di eventi passati presenti e futuri, consentendo al decisore/utilizzatore del bilancio di confermare o modificare valutazioni effettuate in precedenza, non ha bisogno di essere inserita in bilancio; pr. di continuità, di costanza, di comparabilità nel tempo dei bilanci (vedi sopra) pr. di pubblicità: collega la pienezza del significato politico, giuridico ed economico dei bilanci alla loro pubblicazione secondo le norme vigenti, e stabilisce ulteriormente che, ai cittadini ed ai diversi organismi attraverso i quali si attua la partecipazione alla vita economica e sociale del Paese, deve essere assicurata la conoscenza dei “contenuti significativi e caratteristici” del bilancio di previsione e del rendiconto, comprensivi dei rispettivi allegati. In particolare, perché il bilancio possa essere uno “strumento” di controllo politico democratico sui governanti (Parlamento, Governo) da parte dei governati (i cittadini elettori), è necessario che questi ultimi siano in grado di comprendere adeguatamente i documenti di finanza pubblica. E prima ancora il cittadino, in veste di decisore politico parlamentare, può decidere in piena autonomia e consapevolezza sulla manovra finanziaria e di bilancio, concorrendo in modo avveduto all’esercizio del potere sovrano, soltanto se comprende ciò che sta votando. Ma la complessità assunta nel tempo dal sistema di finanza pubblica, la moltiplicazione delle funzioni svolte dal bilancio, la tecnicità e l’ipertrofia che caratterizzano la relativa documentazione, rendono il bilancio, quanto meno da solo, inidoneo a questo scopo. Nel corso degli ultimi decenni la struttura del bilancio di previsione è stata modificata attraverso numerose riforme (con cadenza approssimativamente decennale: 1997-1999, 2009, 2016), alla ricerca di un punto di equilibrio (ogni volta diverso, e quindi mai definitivo) tra le concomitanti e a volte opposte esigenze: della piena leggibilità del bilancio, della sua funzionalità come strumento di gestione, della sua efficacia come limite nei confronti della amministrazione pubblica (il “livello” di rappresentazione delle spese su cui si forma il voto parlamentare). Queste riforme hanno progressivamente incrementato, almeno in parte, la leggibilità del bilancio sotto alcuni aspetti (ad esempio rendendo più espliciti e immediatamente “visibili” gli obiettivi perseguiti con i vari stanziamenti di spesa, attraverso la riforma della c.d. classificazione funzionale delle spese e il loro raggruppamento per “Missioni” e “Programmi” di spesa, di cui si parlerà più avanti). D’altro canto, la funzione informativa è stata sempre più “esternalizzata”, cioè affidata a documenti distinti e separati, che accompagnano obbligatoriamente il bilancio a volte nella fase decisionale (relazioni tecniche, prospetti annessi, ecc.) e talvolta anche successivamente, con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, in qualità di “Allegati”. Una parte importante della funzione informativa del bilancio (almeno nei confronti dei decisori politici in Parlamento) è peraltro assolta dal solo disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione, più che dalla Legge di Bilancio in sé stessa. Il ddl di bilancio che viene presentato alle Camere ha una struttura molto più estesa e articolata della legge che, approvata, viene pubblicata in Gazzetta Ufficiale, perché ha lo scopo di mettere a disposizione del parlamentare, che è chiamato a votarlo, un quadro informativo più ampio e complesso (sempre dal punto di vista del contenuto informativo) di ciò che poi “diviene” legge. Ed infatti nella Legge di Bilancio prevale, sulla funzione genericamente informativa, la funzione normativa, prescrittiva. Determinate parti del ddl, nella forma di suoi allegati (relazioni, prospetti, ecc.), non è necessario che assumano “la forma di legge”, ovvero che su di esse cada il voto parlamentare, il quale deve “autorizzare” e “limitare” la spesa pubblica e “creare” uno strumento giuridico per la gestione amministrativa e contabile della stessa, non un mero strumento di informazione pubblica. L’informazione, soprattutto rivolta ai cittadini, è stata invece perseguita avvalendosi delle tecniche di comunicazione e divulgazione informatiche e delle nuove tecnologie. Nei data-base del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) e della dipendente Ragioneria Generale dello Stato sono stati resi accessibili a tutti in formato digitale i documenti riguardanti i conti pubblici, i bilanci dello Stato e tutti gli atti giuridici del ciclo di bilancio che vanno a comporre la manovra di finanzia pubblica (DEF, NADEF, ddl Bilancio, Allegati, LB approvata, Rendiconto dello Stato, ecc.) nonché i dati del conto consolidato delle Amministrazioni
disegno di legge di bilancio è presentato dal Governo al Senato, l’esame degli articoli della seconda sezione ha la precedenza sull’esame della prima sezione. Le variazioni conseguenti all’approvazione della prima sezione del disegno di legge, non appena presentate dal Governo, sono deferite immediatamente alla 5a Commissione permanente, che riferisce all’Assemblea. La nota di variazioni è quindi votata dall’Assemblea, intendendosi conseguentemente modificati gli articoli già approvati della seconda sezione e le tabelle da questi richiamate. Si procede quindi alla votazione finale del disegno di legge di bilancio così modificato”. Il significato di questa impostazione, che può certamente apparire un po’ “barocca”, è forse più chiaro se si considera che l’attuale sezione prima della LB contiene una buona parte di quelle disposizioni che in precedenza erano proprie della “Legge finanziaria” (d’ora in avanti “LF”, introdotta con la L. 468/1978) poi chiamata “Legge di stabilità” (“LS”, nella prima versione della L. 196/2009 che sostitutiva la precedente legge del 1978). Fino alla riforma attuata con la l. cost. 1/2012, l’art. 81 faceva divieto alla LB di introdurre nuovi tributi e nuove o maggiori spese (si parlava della legge di bilancio come di una legge quasi soltanto di natura formale, non potendo essa apportare, alla luce del dettato costituzionale, significative innovazioni o modificazioni all’ordinamento). Alla fine degli anni ’70, la LF venne introdotta proprio allo scopo di ovviare a questo limite, per disporre di uno strumento normativo che fosse in grado di apportare periodicamente all’ordinamento vigente quelle modifiche, in materia di entrate e spese pubbliche, necessarie a raggiungere i voluti obiettivi economico-finanziari. Pertanto era la LF/LS lo strumento al quale era innanzi tutto affidato il compito di integrare la funzione del bilancio e di attuare in modo organico e coerente la politica economico-finanziaria e di bilancio del perseguita dal Governo. Essa veniva approvata subito prima della legge di bilancio, anche se il loro esame procedeva in parallelo durante la apposita “sessione di parlamentare di bilancio”. In questo modo il bilancio definitivo “fotografava” gli effetti finanziari di un complesso di disposizioni di legge in vigore che però immediatamente prima era stato integrato e modificato appunto dalla LF/LS. All’unificazione della LF/LS e della LB in un unico strumento normativo, con l’introduzione della nuova LB disegnata dall’art. 15 della L. 243/2012, ha corrisposto però il mantenimento di una “dualità” interna alla stessa legge, con la previsione di due sezioni interdipendenti. Quindi si può dire che soltanto con la LB si realizza una considerazione complessiva e unitaria, dal punto di vista degli effetti finanziari, di tutta la legislazione esistente che riguarda entrate e spese pubbliche, proprio grazie al “collegamento” che il bilancio crea tra le prime e le seconde. Inoltre con la LB si attua una “manutenzione”, di carattere “ordinario” o “straordinario”, di questa legislazione, sempre al fine di stabilire un certo equilibrio tra entrate e spese e di raggiungere determinati effetti economico-finanziari. A questo punto però sorge spontaneo chiedersi se siano le entrate a venire adeguate alle esigenze di spesa o se siano le spese a doversi adeguare alla disponibilità prevista delle entrate. In altre parole: si decide prima quali sono le entrate prevedibili e poi di conseguenze quali possono essere le spese sostenibili, o si decide prima quanto spendere, e poi correlativamente si decide come e dove reperire le risorse necessarie? L’equilibrio tra le entrate e le spese viene determinato non soltanto in funzione della disponibilità attesa dei mezzi di finanziamento e delle esigenze previste di spesa, come conseguenza di un mero “aggiustamento” matematico (in aumento o in diminuzione) di un “lato” del bilancio (ad es. entrate) in funzione dell’altro (ad es. spese). La decisione fondamentale sulle entrate e sulle spese del bilancio avviene tenendo prioritariamente conto di altri fattori, ad esempio dei “risultati” del bilanciamento solo tra determinate tipologie di entrate e di spese, risultati – quindi – parziali che la gestione del bilancio (in una prospettiva anche pluriennale) si propone di raggiungere come obiettivi economico-finanziari. Questi “risultati differenziali” sono i c.d. saldi generali di finanza pubblica (risparmio pubblico, avanzo primario, saldo netto da finanziare o da impiegare, indebitamento netto, ricorso al mercato). È in funzione di essi che viene costruito il bilancio: essi non sono soltanto la “risultante” di una contrapposizione tra entrate e spese previste, ma sono l’obiettivo di bilancio in funzione del quale quelle previsioni vengono fatte e di cui devono necessariamente tenere conto le modifiche alle leggi di entrata e di spesa che vengono proposte. Come si vedrà nel prosieguo, i risultati-obiettivo, i saldi-obiettivo devono essere determinati alla luce di determinate disposizioni del diritto europeo e devono essere conformi a determinati parametri posti dal diritto europeo. L’indirizzo politico che si esprime quindi nella LB, decidendo i livelli dell’entrata e della
spesa, non è quindi affatto assolutamente libero, ma non è neppure assolutamente predeterminato: l’esercizio della sovranità finanziaria deve tenere conto di vincoli e condizioni sia di fatto sia di diritto, che preesistono, o vengono introdotti ex novo, che sono interni o esterni all’ordinamento nazionale, e che possono “orientare” l’indirizzo politico in una data direzione (con maggiore o minore forza coercitiva). Ciò che si cercherà di mettere a fuoco nel prosieguo del corso sarà appunto quali siano le regole giuridiche che sovrintendono e pongono condizioni o limiti all’ordine di priorità di queste decisioni. I principi di unità, universalità e integrità del bilancio Tutte le descritte funzioni e i caratteri di “funzionamento” del bilancio pubblico che abbiamo sommariamente illustrato finora, presuppongono l’applicazione di tre principi o criteri fondamentali. Si tratta degli unici tre principi contabili, oltre a quello di annualità del bilancio, riconosciuti dalla Legge generale di contabilità e finanza pubblica, sin dalla L. 468/1978: Universalità, Unità e Integrità del bilancio. Oggi l’art. 24 della L. 196/2009 li definisce come “profili attuativi dell’art. 81 Cost.”. Per quanto la legge li colleghi esplicitamente all’attuazione della norma costituzionale fondamentale in materia di finanza pubblica e bilancio, occorre subito chiarire che essi, essendo determinati da una legge ordinaria, sono comunque derogabili, in base ai normali criteri di successione delle leggi nel tempo e di soluzione delle antinomie. Ed in effetti – come si vedrà poco oltre – nell’ordinamento finanziario sono previsti alcuni istituti (le c.d. “gestioni “fuori bilancio” e le “imposte di scopo”) che costituiscono deroghe o eccezioni rispettivamente al principio di universalità e a quello di unità. Tuttavia, il loro essere “attuazione dell’art. 81” acquista un particolare significato alla luce del fatto che la loro applicazione, in condizioni di normalità, contribuisce a meglio garantire anche lo stesso principio di “equilibrio finanziario” tra entrate e spese dello Stato, costituzionalizzato nel primo comma dell’art. 81 Cost. riformato. Inoltre, anche se essi non sono espressamente richiamati nella legge L. 243/2012 (la quale, essendo prevista come necessaria attuazione dell’art. 81, da approvarsi con maggioranza qualificata, dallo stesso 6° co. dell’art. 81 e dall’art. 5 della L. cost. 1/2012, ha una posizione nella gerarchia delle fonti come legge ordinaria “rinforzata”), alcune previsioni della medesima L. 243/2012 li presuppongono o ne sono esplicitazione (ad es. art. 15 co, 8 che prescrive il superamento progressivo delle contabilità speciali, in coerenza proprio con il principio di universalità). Ciò, quindi, da un lato impedisce che le singole leggi di bilancio possano sottrarsi alla loro applicazione, e dall’altro obbliga il legislatore, qualora intendesse introdurre regole o istituti in deroga, di adottare misure motivate ed eccezioni strettamente limitate al necessario. I principi di universalità e unicità del bilancio e le gestioni fuori bilancio consentite dalla legge Il principio di universalità che tutte le entrate e tutte le spese dello Stato siano indicate nei suoi bilanci, di previsione e consuntivo. Non sarebbe quindi ammissibile gestire risorse pubbliche, in entrata e in uscita, al di fuori del bilancio dello Stato (divieto delle gestioni fuori bilancio). D’altro canto, il principio di unità, nella sua accezione di “unicità o unitarietà del bilancio”, prescrive che vi sia un bilancio dello Stato unico ed unitario per tutte le sue entrate e spese. Solo il bilancio approvato con la LB, in altri termini, deve “censire” e autorizzare ogni entrata e spesa gestita dallo Stato, di modo che nessuna di esse sia gestita al di fuori delle procedure, delle forme, delle tempistiche e dei controlli, esterni ed interni, che caratterizzano la contabilità ordinaria di Stato. La gestione di fondi al di fuori del bilancio è tuttavia consentita, attualmente, dall’art. 24 della L. 196/2009, nei casi regolati dall’art. 40, co. 2 lett. p), e secondo i criteri indicati nell’art. 44-ter. della medesima legge. Le disposizioni degli artt. 40 (che in generale contiene numerose deleghe al Governo per il completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato) e 44-ter costituiscono, in ordine di tempo, la più recente di una serie ricorrente di interventi e tentativi che nel corso del tempo sono stati volti a razionalizzare e ridurre le gestioni fuori bilancio e le contabilità speciali. Le contabilità speciali sono fondi pubblici comunque rientranti nell’impiego di risorse finanziarie pubbliche da parte di Amministrazioni dello Stato per il perseguimento di finalità istituzionali, oppure di fondi che provengono dal bilancio dello Stato e che vengono assegnati a organismi autonomi esterni alle amministrazioni statali (ad es. l’Istituto Superiore di Sanità) ma la cui gestione non è riportata nel bilancio dello Stato, né in termini di previsione né di consuntivo. Sono assoggettati a forme speciali di vigilanza e controllo (ad esempio da
amministrazioni statali devono essere inviati al MEF ma non ne è prescritta l’allegazione al bilancio di previsione o al rendiconto dello Stato (si tratta comunque di bilanci sottoposti a regime di pubblicità). I principi di unità e integrità del bilancio e il divieto (derogabile) di vincoli di destinazione Il principio di unità, sempre disciplinato nell’art. 24 della L. 196/2009, prescrive che nel bilancio dello Stato tutte le entrate finanzino nel loro complesso indistintamente tutte le spese, e che viceversa tutta la massa complessiva delle spese sia finanziata indistintamente da tutta la massa delle entrate (tributarie, extra- tributarie, da alienazione di beni patrimoniali, da indebitamento). È dunque vietata l'assegnazione di qualsiasi provento per spese o erogazioni speciali (salvo i proventi e le quote di proventi riscossi per conto di enti, le oblazioni e simili, fatte a scopo determinato: come nel caso dei tributi europei, come i dazi doganali, che lo Stato riscuote per poi riversarli all’UE). In altri termini non sono ammessi vincoli di destinazione tra specifiche entrate e specifiche spese. Il principio di integrità rappresenta un corollario di questa accezione del principio di unità: “tutte le entrate devono essere iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione e di altre eventuali spese ad esse connesse. Parimenti, tutte le spese devono essere iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate” (art. 25 co. 2). Quindi, se la gestione di un’entrata “genera” una certa spesa (ad esempio le spese necessarie per la riscossione dei tributi, dal personale ai costi di funzionamento delle amministrazioni fiscali), non è consentito evidenziare in bilancio quell’entrata già “al netto” di quella spesa, perché ciò significherebbe creare un vincolo di destinazione tra quella spesa e quella entrata, cioè vorrebbe dire che la spesa connessa alla riscossione dei tributi dev’essere sostenuta con le entrate derivanti da quegli stessi tributi, e ciò contrasta appunto con il principio di unità. Se il bilancio fosse nel suo complesso costruito collegando o “vincolando” determinate entrate a determinate spese, ciò creerebbe rigidità e inefficienze nella gestione delle attività pubbliche e del loro finanziamento. Infatti, se una certa spesa è destinata, per legge, ad essere sostenuta soltanto o preferenzialmente con una certa entrata, qualora il gettito di quell’entrata di rivelasse insufficiente la spesa non potrebbe essere sostenuta integralmente (o quantomeno sarebbe necessario intervenire con nuove norme di legge per modificare il bilancio ed individuare nuove entrate). Viceversa, se il gettito di un’entrata vincolata risultasse in eccesso rispetto al fabbisogno di spesa, l’eccedenza non potrebbe a rigore essere utilizzata per finanziarie altre e diverse spese (salve, di nuovo, le necessarie modifiche legislative), e dovrebbe al limite, ove possibile, essere restituita al soggetto erogante (ad esempio rimborso al contribuente che abbia pagato un dato tributo a destinazione vincolata). Pertanto, anche quando nel dibattito politico-istituzionale si afferma, ad esempio, che per finanziare una certa attività pubblica che comporta una nuova o maggiore spesa si dovrà aumentare un dato tributo, ciò non significa che si stia creando un vincolo giuridico di destinazione tra quel tributo e quella spesa. Come si vedrà più oltre, l’art. 81 Cost. co. 3 Cost. obbliga il legislatore a provvedere alla copertura finanziaria delle nuove o maggiori spese. Ciò significa che in linea di principio la nuova o maggiore spesa pubblica che si vuole o si deve introdurre non deve peggiorare l’equilibrio finanziario, quello “disegnato” dal bilancio in corso di gestione in quell’anno, e anche quelli disegnati nelle previsioni di bilancio pluriennali per gli anni successivi. Per cui individuare nell’ammontare di una certa (nuova o maggiore) entrata la provvista finanziaria per la (nuova o maggiore) spesa non comporta la creazione di alcun vincolo giuridico di destinazione tra l’una e l’altra, ma al contrario, proprio in applicazione del principio di unità del bilancio, ciò significa adottare una prospettiva “unitaria”, valutare cioè se e come si possa “coprire” quella spesa aggiuntiva rispetto al totale delle entrate disponibili: se la “massa” complessiva delle entrate previste non appare sufficiente, e non si intendono ridurre altre spese, ecco che allora occorre appunto prevedere l’introduzione di una nuova o maggiore entrata, necessaria allo scopo. Ciò detto, anche rispetto al principio di unità sono tuttavia possibili deroghe, da adottarsi naturalmente con legge. Determinate entrate del bilancio dello Stato possono essere finalizzate per legge al finanziamento di specifici interventi o attività (così l’art. 25 co. 5-bis). Il gettito di determinati tributi può essere collegato esplicitamente al finanziamento di determinate attività o settori, spesso attraverso il trasferimento di risorse pubbliche a soggetti terzi (contributi pubblici). È il caso del c.d. 8xmille dell’IRPEF, che i contribuenti possono, mediante la dichiarazione dei redditi, decidere di devolvere
al sostegno finanziario di una delle Confessioni religiose che abbiano siglato un’intesa con lo Stato, oppure destinare al finanziamento di determinate attività di carattere umanitario o sociale svolte dallo Stato medesimo. Anche la disciplina del c.d. 5xmille dell’IRPEF consente al cittadino/contribuente di destinare una parte del gettito complessivo dell’imposta, in proporzione alle scelte effettuate, al finanziamento pubblico di enti no profit che svolgono attività riconosciute meritevoli di sostegno finanziario pubblico, oppure enti pubblici e privati che svolgono attività nel campo della ricerca scientifica o sanitaria. E così vale anche per il c.d. 2xmille dell’IRPEF, da destinare al finanziamento pubblico dei partiti politici, secondo le scelte espresse dai cittadini/contribuenti. Questa metodologia non trasforma l’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) in una parziale tributo vincolato, dal momento che l’opzione per la destinazione è su base individuale del tutto facoltativa e volontaria e riguarda non il tributo in sé, che continua ad essere il principale strumentale di finanziamento generale del bilancio dello Stato, ma una parte, quantitativamente ridotta, del suo gettito. Ma in una prospettiva ancora più derogatoria del principio di unità, è possibile immaginare l’istituzione di veri e propri “tributi di scopo”, cioè entrate fiscali che hanno una destinazione specifica e vincolata di spesa. Ne è un esempio, di cui si parlerà più avanti, il c.d. canone RAI, che ha in verità natura tributaria ed è destinato quasi integralmente al finanziamento della RAI-Radio Televisione italiana SPA, a partecipazione maggioritaria statale, che gestisce su concessione dello Stato il servizio radio- televisivo pubblico. La possibilità di istituire imposte di scopo è anche prevista per gli Enti locali (art. 6 D.Lgs. 23/2011 che rinvia all’art. 1 co. 145 della Legge finanziaria per il 2007, n. 296/2006). La legge (cfr. in particolare art. 12 co. 1 lett. e) L. 42/2009 sul federalismo fiscale) attribuisce ai Comuni il potere di stabilire e applicare uno o più tributi propri con riferimento al finanziamento di spese connesse alla realizzazione di particolari scopi, quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana.
Funzioni della finanza pubblica contemporanea e funzioni del bilancio: dalla
teorizzazione della scienza economica alla disciplina giuridica
Le funzioni della finanza pubblica nell’Economia di mercato: gli interventi statali come risposte ai fallimenti del mercato Che il bilancio dello Stato, e le decisioni che riguardano le entrate pubbliche da una parte e le spese pubbliche dall’altra, possano essere uno strumento di governo dell’economia, e di realizzazione quindi di politiche specifiche pubbliche (economica, fiscale e di bilancio) è – storicamente – un approdo cui si giunge con il crescente sviluppo delle funzioni dello Stato, e quindi con il crescente interventismo dello Stato nell’Economia. Questo interventismo (spesso legato alle politiche internazionali di espansione territoriale – guerra – o commerciale – colonialismo – ecc.) o meglio la misura, la dimensione di questo intervento, in particolare per ciò che riguarda la relazione con il mercato, è peraltro una questione da sempre discussa nel pensiero economico. Nell’economia occidentale moderna, a cominciare dal pensiero della c.d. Economia classica (pensatori inglesi del ’700 come Adam Smith, David Ricardo, ecc.), e poi nel pensiero del c.d. neo- liberismo economico, rimane centrale l’idea di un mercato in perfetta libera concorrenza che è capace, entro certi limiti, di autoregolarsi, o comunque capace di raggiungere “da solo”, per dinamiche interne di funzionamento, una situazione di equilibrio tra domanda e offerta (di beni/servizi, di lavoro, di capitale, ecc.), situazione di equilibrio che si esprime nei “prezzi di libera concorrenza” che vengono fissati appunto dall’incontro di domanda e offerta. Questi prezzi rappresentano il punto di equilibrio che le forze operanti dentro il sistema economico raggiungono cercando ciascuna di massimizzare il proprio interesse, ovvero il proprio benessere (profitto per l’impresa, utilità al minor costo possibile per il consumatore), date – naturalmente – certe condizioni di partenza esistenti (un certo sviluppo tecnologico, una certa distribuzione della ricchezza, un certo sviluppo delle strutture sociali, ecc.). Nella teoria economica le condizioni di concorrenza perfetta sono costituite da:
neutrale: l’ordinamento giuridico ha esclusivamente il compito di garantire il funzionamento delle forze di mercato ed in particolare deve garantire l’effettività della concorrenza come “processo”, limitandosi a quegli interventi (come la legislazione anti-trust) che servono a impedire l’involuzione del mercato stesso verso forme monopolistiche o oligopolistiche private. L’ordinamento giuridico deve solo assicurare il rispetto delle “regole del gioco” del mercato da parte dei suoi attori, ha un ruolo arbitrale ma non deve influire sull’esito del “gioco” (ad esempio non deve cercare di modificare la redistribuzione delle ricchezze che si realizza spontaneamente in base alle dinamiche dell’economia di mercato). Il mercato, in questa visione, rimane pur sempre il mezzo principale (alternativo allo Stato) per risolvere le maggior parte dei problemi sociale e soddisfare i bisogni della collettività, perché se lasciato operare secondo le sue regole del gioco, il mercato arriverà spontaneamente a soluzioni efficienti ed efficaci. Tra la seconda metà dell’Ottocento fino agli anni ’70 del Novecento, la parabola principale seguita dal pensiero economico ha condotto al progressivo riconoscimento alla finanza pubblica statale di un ruolo primario (non senza ripensamenti e contraddizioni), perché quell’ideale di mercato concorrenziale (mentre cresce e si espande e prevale definitivamente, dopo il tracollo delle economie pianificate dell’esperienza sovietica al termine degli anni ’80, cioè al termine della decade in cui si riafferma proprio con forza il modello economico neoliberista) mostra al contempo di poter fallire. Sono i “fallimenti del mercato” che, nella scienza economica, stanno base della progressiva teorizzazione delle sempre più complesse funzioni di interferenza, di intervento, di regolazione dell’Economia da parte dello Stato, attraverso la Finanza pubblica e il Bilancio. Ed è proprio la progressiva teorizzazione di queste funzioni che contribuisce a delineare la finanza pubblica come oggetto di un "sapere scientifico”: e così nasce e si sviluppa appunto la “Scienza delle finanze” o l’Economia della finanza pubblica come disciplina autonoma nell’ambito delle scienze economiche. È in particolare con l’economista americano Richard Musgrave (Theory of Public Finance,
- che a metà circa del Novecento si arrivano a teorizzare compiutamente le tre funzioni fondamentali che la finanza pubblica deve perseguire, che sono anche le funzioni fondamentali che competono al bilancio dello Stato, come “luogo” e “momento” specifico della gestione della finanza pubblica: la funzione allocativa, o di allocazione ottimale delle risorse; la funzione redistributiva del reddito nazionale; la funzione di stabilizzazione dell’economia. Alla base di ciascuna delle tre funzioni richiamate sta il riconoscimento di uno specifico “fallimento” del mercato. Il bilancio viene quindi esplicitamente concepito come lo strumento per attuare una "economia pubblica" che deve interferire con l’economia del mercato “privato”, per correggerne i fallimenti, e integrarsi con essa. Funzione allocativa del Bilancio L’allocazione ottimale delle risorse per produrre quei “beni pubblici” che il mercato non avrebbe convenienza a offrire: la concezione della finanza pubblica come finanza necessariamente “neutrale” verso le scelte individuali. La scienza economica si interessa dell’allocazione delle risorse, cioè: di come e in che quantità vengono combinati i fattori produttivi per produrre i beni e servizi e di come e in che quantità questi beni e servizi vengono a loro volta combinati per la produzione o il consumo da parte dei vari attori economici (imprese, investitori, consumatori, risparmiatori), ecc. Conseguenza di una certa allocazione delle risorse sarà anche una certa allocazione, cioè un certo impiego, del reddito nazionale. La scienza economica si preoccupa di stabilire quale sia l’allocazione delle risorse ottimale, che comporta una situazione di equilibrio tra domanda e offerta di beni e servizi, in modo che non vi sia né un’eccedenza di produzione rispetto alla domanda, né una domanda insoddisfatta rispetto ad una sotto-produzione di beni e servizi. Obiettivo dell’allocazione ottimale delle risorse e del reddito nazionale è quindi quella di garantire l’efficienza economica. Per quanto riguarda la produzione di beni e servizi, il mercato “può fallire” rispetto ad alcuni di essi (cioè non riuscire a realizzare un’allocazione ottimale delle risorse) perché la produzione di determinati beni risulta economicamente inefficiente per i soggetti privati, dal momento che questi dovrebbero produrli in tutto o in parte senza profitto, quindi senza alcuna convenienza economica. Questo può essere causato ad esempio dalle c.d. esternalità positive che certi beni
o servizi, i “beni pubblici”, presentano: si tratta di beni di uso collettivo e sociale, per i quali non si riuscirebbe, sul mercato, a par pagare un prezzo a tutti coloro ai quali esso offre utilità, anche indirettamente. I beni privati sono normalmente beni rivali nel consumo (il consumo da parte di uno rende impossibile il consumo da parte di altri), oppure, anche se sono fruibili da parte di più persone contemporaneamente, possono essere caratterizzati dall’escludibilità del consumo (il bene viene consumato solo da chi ne è il proprietario e ha pagato per diventarlo, escludendo gli altri). I beni pubblici invece sono caratterizzati proprio dall’assenza di rivalità nel consumo e/o dalla non-escludibilità del consumo. Sono pertanto beni caratterizzati dalle c.d. economie esterne o esternalità positive: la loro offerta genera vantaggi anche ai soggetti che non ne fruiscono direttamente, e quindi può risultare molto difficile se non impossibile ripartirne il consumo (e quindi il costo) soltanto su alcuni membri della collettività. Ciò li rende beni per i quali è difficile o impossibile una produzione remunerativa sul mercato da parte delle imprese private. Rispetto ai beni pubblici, quindi, il mercato non sarebbe in grado di portare spontaneamente domanda e offerta in equilibrio reciproco, in modo efficiente e ottimale (dal punto di vista dell’allocazione delle risorse). Il settore pubblico quindi è chiamato a produrre beni e servizi di un certo genere (funzioni e servizi pubblici, mezzi di promozione e tutela di determinati diritti: si pensi alla difesa e alla giustizia). Dei “beni” pubblici vi sono una domanda e una offerta, come per i beni privati. Non solo: in relazione alla produzione di quei beni pubblici (che il mercato non può e/o non vuole produrre) vi saranno una certa offerta e domanda di fattori di produzione (esempio, il lavoro) e le amministrazioni pubbliche consumeranno beni e servizi privati che acquisteranno sul mercato e che concorreranno a produrre i servizi pubblici (i c.d. consumi intermedi delle pubbliche amministrazioni). Quindi guardando al sistema economico nel suo complesso, la produzione di beni privati e quella di beni pubblici concorrono insieme a configurare un’economia aggregata, in cui accanto alla domanda privata di beni e servizi vi sarà una domanda pubblica, e accanto a un’offerta privata di beni e servizi vi sarà un’offerta pubblica. Si parla pertanto di domanda aggregata, cioè complessiva (pubblico/privato) di fattori di produzione e dei beni/servizi (privati e pubblici), così come di offerta aggregata di risorse e mezzi per produrre quei beni privati e pubblici (naturalmente in forme diverse: esempio il cittadino può partecipare al processo produttivo delle imprese fornendo capitali, mentre può partecipare al processo produttivo dello Stato pagando imposte). Questa relazione fa sì che sia le entrate sia le spese dello Stato si trovino ad essere coinvolte nella funzione allocativa della finanza pubblica (da cui l’importanza del bilancio per l’allocazione complessiva delle risorse). Le spese pubbliche comportano un’offerta di beni e servizi pubblici (che possono interagire con, o sostituire, quelli privati), le entrate pubbliche concorrono a determinare la domanda economica complessiva di mezzi e risorse per finanziare la produzione. La scienza economica inizia appunto a occuparsi di questa relazione tra entrate e spese pubbliche nella prospettiva del rapporto tra domanda e offerta di beni pubblici. Così come per la produzione di beni privati, anche per quelli pubblici bisogna comprendere qual è il modo ottimale, più razionale ed efficiente, di finanziare le spese pubbliche per produrre quei beni con le entrate pubbliche (ad esempio: con corrispettivi di diritto privato, adottando la medesima logica dello scambio verso un prezzo che sostiene la produzione dei beni privati? Oppure con tributi, adottando una logica di partecipazione finanziaria della collettività alla spesa pubblica di tipo coattivo, forzoso?). Il rapporto tra entrate e spese pubbliche può essere pertanto analizzato da una prima prospettiva economica, che è quella dell’efficienza economica. Per decidere con quali entrate finanziare le spese per i beni pubblici occorre innanzi tutto valutare quale incidenza sull’allocazione delle risorse l’attività finanziaria pubblica, di entrata e di spesa, può esercitare, e quale sia desiderabile che eserciti. Nel primo approccio adottato dalla scienza economica si ritiene, all’inizio, che solo determinati beni pubblici possano e debbano essere finanziati dallo Stato, gli unici per i quali non vi è convenienza del mercato a intervenire. Al tempo stesso, però, si ritiene che corrisponda all’obiettivo dell’efficienza economica che anche tali beni siano finanziati secondo una logica di quasi-mercato. Il singolo cittadino troverà conveniente finanziare queste funzioni e servizi pubblici in misura corrispondente al beneficio che ne trae, non in misura superiore (anche se si scegliesse di fargli pagare dei tributi, occorre determinarli come si fisserebbe un “prezzo” per un servizio: si tratta dei c.d. i tributi para-commutativi, come la “tassa”, figura di tributo basata sul criterio di beneficio, come si vedrà
marginale nei limiti del suo reddito, quindi della sua povertà, mentre il “ricco” la ottimizza nei limiti della sua ricchezza. Un mutamento di una data situazione economica (ad esempio distribuzione del reddito) è ottimale (e quindi è socialmente preferibile) soltanto se almeno un individuo migliora la sua posizione senza che nessun altro peggiori la sua. NB: Corollario di questa impostazione è evidentemente che le decisioni collettive (ad esempio: introduzione di un tributo per finanziare una certa spesa pubblica) basate su questo principio dovrebbero necessariamente essere adottate secondo il criterio dell’unanimità, non della maggioranza (perché la decisione sarebbe accettabile solo con il consenso di tutti, che presuppone che nessuno sia svantaggiato dall’introduzione della misura di finanziamento pubblico che può mutare la distribuzione complessiva della ricchezza). Funzione redistributiva del Bilancio L’emergere di una funzione redistribuzione sociale delle risorse e del reddito nazionale da parte della finanza pubblica e del bilancio implica dal punto di vista teorico l’abbandono della prospettiva dell’Ottimo paretiano e si accompagna, storicamente, allo sviluppo dei moderni sistemi tributari (in particolare viene esaltato il finanziamento fiscale della spesa pubblica basato su alcuni specifici criteri di ripartizione della spesa stessa tra i contribuenti, in particolare il criterio del sacrificio). Nelle teorizzazioni scientifiche, sulle considerazioni di pura “efficienza economica” iniziano a prevalere considerazioni di equità e di giustizia (equità versus efficienza): la ricerca di un sistema economico più equo può legittimamente comportare una riduzione di efficienza del medesimo sistema economico. Un simile “costo”, in termini di riduzione di efficienza, viene considerato accettabile, o meglio: può risultare più desiderabile cercare di realizzare una diversa situazione di efficienza (di ottimo-paretiano) a partire da una diversa re-distribuzione dei redditi. Si parla qui di “redistribuzione del reddito” in senso ampio, intendendo quella che può essere realizzata attraverso tutte le forme di “trasferimento” di risorse da parte del bilancio dello Stato: redistribuzione non solo tra cittadini ma anche tra territori distinti che siano in condizioni economiche diverse (ad esempio la perequazione fiscale territoriale cui fa riferimento parla l’art. 119 Cost.), ed anche tra differenti imprese o settori produttivi dell’apparato economico. La redistribuzione può perciò perseguire fini sociali ma anche economici (ad esempio garantire sostegno ad imprese in crisi, a settori sottosviluppati ma di interesse strategico, ecc.), interferendo in misura maggiore o minore con il funzionamento del mercato concorrenziale. In questa prospettiva i “fallimenti del mercato” cui porre rimedio riguardano, ad esempio, le inefficienze nell’impiego dei fattori della produzione (ad es. lavoro, capitale) derivanti dalle iniquità o diseguaglianze nella distribuzione della ricchezza e del reddito nazionale. Se la domanda e l’offerta dei fattori della produzione non trovano da soli una situazione equilibrio, non “si incontrano” in modo ottimale perché la ricchezza complessiva è distribuita in modo “iniquo” o diseguale, occorre che le politiche pubbliche di bilancio riescano a produrre le condizioni di distribuzione del reddito nazionale per un suo impiego complessivamente più efficiente. Per fare un esempio semplificato: si immagini una situazione di “equilibrio”, o di “stallo”, del sistema economico in cui da una parte si è formata una certa massa di lavoratori disoccupati (che quindi non possono neppure agire come consumatori sul mercato, non avendo reddito disponibile), oppure vi è una certa quota di capitale non impiegato in modo produttivo (ad esempio non è investito in attività economiche ma viene detenuto come mero risparmio domestico); dall’altra parte c’è una classe imprenditoriale che ha accumulato una data quantità di ricchezza e ora non ha più la volontà o la capacità di espandere la produzione e la crescita economica attraverso l’apertura di nuovi stabilimenti industriali, attraverso nuovi investimenti finanziari e tecnologici. In una data situazione di “stallo” lo Stato può ritenere “equo”, anche in chiave di ricerca di un più elevato livello di “efficienza” del sistema economico complessivo, attuare politiche redistributive, che tolgano ricchezza alle imprese non più produttive o ai risparmiatori che non sono disposti a rischiare sulla crescita economica (ad esempio attraverso mirate forme di tassazione), per aumentare, attraverso la spesa per contributi o sussidi pubblici, la dotazione di mezzi finanziari a disposizione di lavoratori disoccupati (per sostenerne i consumi e quindi fare aumentare sul mercato la domanda di beni e servizi ) e magari di altre imprese che hanno invece maggiore volontà e migliore capacità tecnica di investire e aumentare la produzione e quindi concorrere ad
una crescita del sistema economico. Appare evidente che, operando in tal modo, l’attività finanziaria dello Stato, relativa a entrate e spese pubbliche, non è più “neutrale” nei confronti del funzionamento del mercato. Per redistribuzione e politiche redistributive si possono intendere tipologie di interventi pubblici molto diversi tra loro. La redistribuzione che può attuare il prelievo fiscale appare intuitiva, ma anche la regolazione diretta dell’economia attraverso determinati istituti giuridici rientra, in senso lato, nella funzione redistributiva della finanza pubblica. Si possono “distribuire risorse”, ad esempio, anche regolando autoritativamente i prezzi di certi prodotti, oppure “riassegnando” chance, rischi e costi connessi all’impiego di certi fattori produttivi (si pensi alle assicurazioni sociali obbligatorie per il lavoro, il cui finanziamento - il c.d. “costo previdenziale del lavoro” - è ripartito tra lavoratori e imprese). Lo Stato, ad esempio, può decidere di erogare un certo servizio pubblico in forma “gratuita”, gestendolo direttamente come pubblica autorità, oppure di erogarlo a pagamento come se fosse un operatore economico privato, in regime di monopolio, oppure di lasciare che determinati bisogni possano essere soddisfatti unicamente ricorrendo al gioco tra domanda e offerta di servizi privati sul mercato in libera concorrenza. Nel secondo e nel terzo caso, tuttavia, la fissazione del prezzo può essere limitata o condizionata dalla legge, in modo da dover tenere conto non tanto o non soltanto del fine lucrativo del profitto, ma anche dell’interesse a che sia possibile per tutti gli utenti (anche quelli “più poveri” ma ugualmente bisognosi) accedere a certi servizi di interesse pubblico o generale. Molti “beni pubblici” sono erogati con un connubio di finanziamento fiscale e finanziamento di tipo “corrispettivo” (prezzi), attraverso una combinazione di offerta pubblica e privata “regolata” dalla legge: si pensi ai trasporti ed alla costruzione e gestione delle strade e della viabilità, ai servizi di tele-comunicazione, ai servizi di istruzione, ai servizi sanitari, ai servizi previdenziali, ecc. Laddove la legislazione interviene limitando l’utilità ritraibile dall’impresa privata (il massimo profitto) che svolge una data attività economica volta a soddisfare, attraverso il mercato, interessi e bisogni costituzionalmente protetti o rilevanti, già si stanno attuando politiche di tipo redistributivo. NB: i concetti di equo/iniquo o di uguale/diseguale impiegati nel discorso della scienza economica (e nella prospettiva dell’economia), non corrispondono necessariamente al significato che le stesse coppie di termini assumono nel discorso giuridico (e nella prospettiva del diritto). Si può definire un dato sistema economico come “equo”, affermare che esso funziona in modo “equo”, se consente a tutti di trarre la medesima utilità, lo stesso benessere, dalla ricchezza, dalle risorse economiche che ha a disposizione (dal proprio reddito). Tuttavia, dal momento che il livello di soddisfacimento delle preferenze individuali e il raggiungimento del benessere individuale non sono uguali per tutti, è perfettamente possibile che, ad esempio, due soggetti godano della stessa utilità (dello stesso livello di benessere) avendo, in partenza, redditi diversi; e al contrario è possibile che, se si rendono uguali i livelli di reddito tra i due soggetti (attraverso una redistribuzione di risorse dall’uno all’altro) il livello di benessere che ciascuno trae dalla stessa quantità di reddito sia differente. Per evitare fraintendimenti, nell’accostare il discorso della scienza economica al discorso del diritto, occorre tenere conto di questo “scarto” concettuale. Con questo scarto comunque il discorso giuridico deve fare i conti, tutte le volte in cui deve applicare il principio giuridico di uguaglianza formale e sostanziale agli istituti di finanza pubblica e guardare agli effetti economici che essi producono e che, sulla base di diversi giudizi di valore, possono essere più o meno cercati o avversati. Le questioni giuridiche sollevate dalla teorizzazione economica della necessità che lo Stato, attraverso il rapporto tra entrate e spese istituito dal bilancio pubblico, attui una redistribuzione delle risorse/opportunità, per modificare l’allocazione delle risorse che il mercato raggiungerebbe spontaneamente, e rendere così il sistema economico più “equo” e al contempo mantenerlo efficiente, sono intuitivamente molto rilevanti: la redistribuzione deve essere una finalità voluta e perseguita, dell’attività finanziaria dello Stato, ed in particolare del sistema tributario? Il finanziamento fiscale della spesa pubblica produrrà quasi certamente degli effetti redistributivi. Ma, innanzi tutto, tali effetti potrebbero essere delle conseguenze non evitabili, ma comunque non perseguite volutamente e non promosse dalle Istituzioni pubbliche, ma soltanto accettate. La regolazione giuridica del finanziamento fiscale dovrebbe rimanere indifferente alla produzione di questi effetti, dovrebbe favorirli o
