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Diritto parlamentare 03.
Il parlamento e la crisi parlamentare
Il parlamento è l’organo centrale degli ordinamenti liberal-democratici. Tuttavia i parlamenti stanno ora subendo una grave crisi, in particolare nella rappresentanza, evidente causa dell’astensionismo al voto che ha ormai raggiunto il 40%, conseguenza della fallace comunicazione tra elettori, popolo e parlamento. Ciò comporta una crescente importanza di altri organi, una sovraesposizione degli esecutivi, del Governo, e degli organi di garanzia, del presidente della repubblica, della Corte Costituzionale, dei giudici: chiaramente, così non dovrebbe essere. Il fenomeno della crisi dei parlamenti corrisponde dunque ad una generale sovraesposizione dei soggetti fuori dallo Stato, così che il diritto è prodotto da soggetti che non hanno nulla a che vedere con il popolo. Mentre l’idea centrale dei sistemi liberal-democratici è proprio quella del diritto creato da popolo. Sempre più frequente è infatti che il diritto venga prodotto non in Parlamento ma al di fuori, come dall’Europa, della quale Commissione e Consiglio hanno un peso sempre più grande. Le fonti del diritto: insieme di arti o fatti che producono il diritto; fonti che regolano diritto il parlamentare hanno delle proprie peculiarità. Il Parlamento ha origini difficili rispetto a quelle di altri organi. A partire dal 1500- inglese la figura del giudice si evolve fino ad acquisire un ruolo chiaro, così da rendere semplice la nascita della corte costituzionale. L’istituzione parlamentare ha invece una nascita complessa, tra le istituzioni da noi conosciute ha origini risalenti ad ancora prima di quelle dei giudici.
Montesquieu e la separazione dei poteri
Locke nel 1600, prima di Montesquieu, parla di una tripartizione dei poteri diversa da quella che conosciamo: include, infatti, il potere federativo che comprende quello giudiziario e quello esecutivo, in quanto i due non erano ancora l’uno indipendente dall’altro Locke ne parla come un unico potere. Montesquieu durante la metà del 1700 tratta della tripartizione con riferimento a libertà in Parlamento, la cui origine M. ravvisa in Inghilterra. Montesquieu presenta questo schema non come una proposta, ma come una vera e propria descrizione di qualcosa che lui vede in Inghilterra in quel momento. Il suo pensiero viene idolatrato da molti, soprattutto negli Stati: è a lui che si ispirano i padri fondatori della costituzione americana, sebbene questi giudicassero quella di Montesquieu come una proposta. I padri fondatori anglicani fraintendono dunque la sua opera, in quanto Montesquieu crede di descrivere una realtà, quando non era davvero così: quello che lui dice di descrivere, infatti, non esisteva più in Inghilterra. Nel momento in cui scrive esecutivo e legislativo sono ancora la stessa cosa, il primo è difatti controllato dal secondo. M. descrive, dunque, un’Inghilterra che non esiste più.
Le assemblee barbariche e i nostri parlamenti
Montesquieu dice che il parlamento non ha nulla a che vedere con i romani, ma con I Germani, ossia i barbari. A noi non sono giunte molte opere che trattano
dell’organizzazione dei barbari, se non per alcune come come la Germania di Tacito, autore romano che scrive nei primi secoli dopo Cristo. Le caratteristiche delle assemblee barbariche a confronto con i parlamenti:
- queste detenevano il potere giudiziario : il nostro Parlamento ha ancora un potere giudiziario, la messa in stato d’accusa al presidente della Repubblica; così come il congresso degli USA; fino al 2005 la camera dei Lord in Inghilterra era vertice del potere giudiziario (in origine i parlamenti erano organi giudiziari);
- l’ assemblea era formata da tutti : non c’erano rappresentanti, il popolo sedeva tutto nell’assemblea; le nostre istituzioni prevedono invece la rappresentanza, un elettorato, per cui solo alcuni stanno in parlamento, (vi sono 2 cantoni svizzeri in cui l’assemblea è formata da tutto il popolo per ragioni demografiche, come ad Atene e nelle assemblee barbariche);
- presidente dell’assemblea (sacerdote): qualcuno che guida i lavori, che dà e toglie la parola;
- chi parlava meglio parlava prima : ci si basa sull’arte retorica, in grado di convincere meglio gli altri;
- non c’era una maggioranza, si ascoltavano diversi suoni in base al disprezzo e l’approvazione: noi votiamo a maggioranza , si contano i singoli, i barbari davano invece importanza ad un’entità unitaria, non ai singoli.
Le diverse concezioni di società
Una differenza sostanziale è che la nostra società si basa sull’individualità, sul singolo, le assemblee barbariche, al contrario e al pari della maggior parte delle società antiche, si basavano su un’idea diversa, su un mondo completamente diverso dal nostro. La rilevanza dell’individuo, infatti, ci contraddistingue. Tito Livio, importante storico romano, nella sua Ab Urbe Condita tratta del celebre evento della secessione dell’Aventino, durante il quale la plebe si ritira abbandonando in massa la città, protestando per i propri diritti contro i patrizi: la nobiltà, che aveva bisogno della plebe, manda così loro un emissario, Menenio Agrippa, che riesce nell’obiettivo con il suo apologo. In quest’ultimo esprime un’idea che apparteneva alla stragrande maggioranza delle popolazioni fino a pochi secoli fa, rispetto il rapporto tra individuo e società: tutti avevano un ruolo con una determinata funzione, ma isolatamente intesi non avevano utilità, erano per ciò necessariamente connessi a tutto il resto, ossia contava la società nel suo complesso. Oggi la libertà presuppone individualismo, e una sfera individuale indisturbata. In Tito Livio, fino alle rivoluzioni liberali del 1600, la libertà era esclusivamente della comunità, per cui il singolo non contava niente (basti pensare all’antica Grecia, nella quale libertà significava partecipazione politica attiva). Tutto ciò esprimeva dunque una concezione unitaria della società, per cui l’assemblea non era un organo che si differenziava dal popolo, ma anzi ne riuniva tutti i membri: era, cioè, un organismo sociale.
Parlamento e pre-parlamento
Distinguiamo due filoni nelle origini dl parlamento:
- l’istituzione: organo bicamerale composto da rappresentanti origine l’Inghilterra, parlamento inglese a partire dal XIII sec,
esistente e applicandolo alla realtà. Perciò lo iusdicere aggiornava la lex terrae. Nel bisogno di istituire nuove norme, si ricercavano nella lex terrae (tradizione) una norma che possa adattarsi alla necessità. Il primo parlamento (come organo, con funzioni proprie) della storia viene creato in Islanda dai Normanni, che avevano conservato le abitudini dei germani. I normanni non sopraffacevano i vinti e i sottomessi ma si integravano con essi. Dopo l’invasione dell’Inghilterra nell’ 1066 gli anglosassoni e le loro istituzioni vennero lasciate in vita. Nell’assetto che loro vanno a conquistare vanno a fondare strutture amministrative dipendenti dal centro, centralizzando il potere e l’amministrazione. L’accentramento del potere si sviluppo anche con Carlo Magno, con cui i funzionari pubblici dipendevano direttamente dal sovrano. A seguito dell’accentramento del potere e dell’allontanamento dei nobili inglesi dalle città, a seguito di anni, venne redatta dai nobili che volevano riacquisire il potere o difendere i propri privilegi, la Magna Carta. Questo documento è considerato il primo documento costituzionale del mondo, ove si richiedono delle libertà di tipo sociale. La nascita del primo vero e proprio parlamento si ha nel XIII sec. Nasce sulle spoglie dei pre-parlamenti e si afferma sulla base dell’idea medioevale del rapporto paritario e del rapporto di scambio. Il parlamento inglese è un parlamento vero e proprio, è bicamerale, ha delle funzioni proprie ed è un organo “statale”. È compreso dalla camera alta, che racchiude i lord importanti e l’alto clero, e la camera dei comuni che comprende i capi dei comuni e piccoli nobili rappresentanti borghi e contee, è il primo esempio di rappresentanza in senso moderno. il parlamento è tale in quanto ha funzioni che spettano in via esclusiva a lui quali: iurisdictio (facoltà di giudicare per adattare le leggi alla società contemporanea, è una via di mezzo fra funzione giudiziaria e legislativa), facoltà di revocare o imporre tasse (nasce nell’ambito di rapporto di scambio, da qui nacque la no tax without representation
de tallagio non concedendo), facoltà di condannare a morte potenti nobili (questo potere si applicava durante la messa in stato di accusa, mossa dalla camera dei comuni e decisa dai lord). Entrambe queste funzioni sono ancora funzioni dell’attuale parlamento italiano. Nel corso della storia dell’Inghilterra il re doveva avere un rapporto di fiducia da parte del parlamento. Questo istituto decadde dal parlamento inglese ma rimase, ed è tutt’oggi presente, negli USA e in parte in Italia. nel 1603 inizia la dinastia degli Stuarts. Questa casata cerca invano di accentrare tutto il potere nelle proprie mani. Ci fu anche una guerra civile a seguito di cui nacque l’unica repubblica inglese (Cromwell’s Commonwealth). A seguito ci fu una restaurazione che fu gestita sempre dagli Stuarts. Alla fine del 1600 il re tenta nuovamente di accentrare i poteri nella sua persona chiedendo aiuto al cugino re di Francia. Il 28 gennaio 1689 venne applicata la legge secondo cui se il re si allontana dalla terra inglese allora ha abdicato. Qui il parlamento si sta appellano alla tradizione per abbattere la corona. Siamo in presenza di iurisdictio. In realtà tale gesto è rivoluzionario perché l’antica tradizione prevedeva l’ascesa al trono di un successore, mentre venne sul trono un altro contendente simpatizzante del parlamento. Nacque così il potere legislativo, creare una legge per mera volontà. È la prima volta che l’uomo si permette di cambiare il diritto e la tradizione, che fino ad allora poteva solo adattare e la cui emanazione o revoca era possibile solo alla divinità. Da qui venne emanata (1701) la legge che prevede l’impossibilità di salire sul trono ad un cattolico. Tale legge è ancora in vigore.
Il parlamento è perciò un organo del regno, con funzione legislativa, bicamerale e di rappresentanza. Questo modello venne ripreso prima dalla Francia, che lo adattò alla democrazia, e poi dall’Italia post-unitaria. Il secondo modello di parlamento da esaminare è il parlamento francese. I parlamenti francesi sono organi giurisdizionali (fusione fra forza giuridica e legislativa), composti da nobili, che partecipavano all’amministrazione della giustizia. I parlamenti francesi partecipano, tutt’oggi, alla sfiducia dei giudici. In Francia esistevano poi gli stati generali, più simili al parlamento inglese. Gli stati generali, che avevano funzione di assistenza alla corona, venivano interpretati per modificare le leggi fondamentali e per imporre o revocare tasse. La differenza rispetto al parlamento inglese era nella votazione. La votazione avveniva per stati. Partecipavano infatti tre stati alle sedute (nobiltà, clero e terzo stato). Nobiltà e clero avevano spesso stessi interessi. La corona spesso trovava però espedienti per evitare di avere l’approvazione degli stati generali. Il parlamento francese si muove ancora in una visione organicistica della società. Il re poteva essere assoluto solo perché aveva il sostegno di classi sociali come clero e nobiltà. Assolutezza perciò era solo formale, mentre l’assoluta effettiva del sovrano era controllata costantemente dalla corte.
Verso l’individualizzazione della società
La visione organicistica della società inizia a finire a partire dall’umanesimo, dove si ristudiando i presocratici che divinizzavano l’individualità. A contribuire all’individualizzazione della società fu anche il protestantesimo, che richiedeva che il singolo potesse leggere e interpretare da sé le sacre scritture. Il terzo fattore che porta all’individualizzazione della società è l’avvento della borghesia in cui persone provenienti da fasce basse sociali iniziarono a crearsi un patrimonio e ad inserirsi nell’alta società, è il caso dei mercanti, dei banchieri e degli esploratori. La società perciò iniziò ad essere intesa come gruppo di molti singoli individui. Questo portò all’assolutismo, in cui il re non aveva più grandi scogli come il clero o la nobiltà ma solo tanti singoli uguali. Questo singolarismo della società porta verso il contrattualismo, secondo cui le società hanno alla base un contratto sociale. Non è più l’uomo al servizio dello stato ma è lo stato, contratto creato dall’uomo, al servizio del singolo (vedi Hobbes, Lock, Rousseau). Nasce così l’idea della sovranità popolare come naturale evoluzione della regia sovranità.
Parlamentare 17.
I parlamenti dell’ordinamento feudale
Idea per cui non si possono imporre obblighi in ordinamento feudale, non vi è sovrano si chiede consenso. Questo tipo di parlamenti aveva funzione principalmente giurisdizionale, specializzandosi in questa funzione nel corso della storia, a differenza del parlamento inglese. Originariamente composti da nobili per lignaggio nel corso del tempo, nobili di toga , ossia chi non nasce nobile ma acquista il titolo, erano cariche acquistabili che si potevano trasmettere ad eredi, o vendendola a qualcun altro. Parlamenti di questo tipo hanno un significato nell’evoluzione del parlamentarismo e dello stato costituzionale.
dell’appoggio dei nobili per poter comandare, non poteva togliere loro i privilegi e i poteri che per tradizione gli spettavano: poteri di giudicare, di dare il loro consenso per le tasse. Non poteva farlo, altrimenti i soggetti su cui egli si appoggiava si sarebbero chiaramente ribellati. Il potere del re era assoluto per certi versi ma non del tutto, la sua corte lo assiste in qualsiasi attività non era libero di fare quello che voleva, si appoggiava necessariamente su questo gruppo di soggetti.
I cambiamenti della fine del ‘
La situazione si evolve non tanto dal punto di vista giuridico, quanto piuttosto dalla percezione che la stessa società inizia ad avere di sé stessa alla fine del ‘700 cambia percezione del singolo all’interno della società, concezione di oggi rispetto a società di valore del singolo con propria autonomia non esisteva, prima idea espressa da Menenio Agrippa = singolo come parte della società, di un gruppo, di uno stato, e che ne vuole fare parte, vuole contribuire a questa libertà. Alcuni degli aspetti che contribuiscono a questa diversa percezione che opera nella cultura di massa, che portano il singolo individuo ad emergere rispetto alla società finché percezione di singolo come parte del tutto che si deve integrare, anche re era parte di questo ingranaggio, come i borghesi e i nobili, anche dal lato del potere il re non era per questo libero e assoluto, ma incontrava potere di chi lo sosteneva. Una volta che cambia percezione diffusa del singolo nella società, e i gruppi scompaiono o perdono molto del loro valore, conta singolo , re si ritrova dinanzi a tanti singoli che può schiacciare , perché non ha di fronte un corpo sociale. Qui potere si fa assoluto, ma diventa allo stesso tempo fragilissimo potere che gli dà la stessa società che ha rinunciato ai propri diritti, alla propria libertà, per avere in cambio sicurezza. Potere assoluto ma molto fragile.
La Rivoluzione aristocratica
Passaggio che si verifica da un punto di vista costituzionale e che poi emerge come sovranità popolare e democrazia con la Rivoluzione francese. Rivoluzione aristocratica che avviene 2 anni prima della Rivoluzione francese: 1787 , si origina per le stesse cause che poi porteranno a quella francese, re ha bisogno di denaro per la corte e per garantire l’efficienza della struttura statale. Per sostenere apparato pubblico necessari molti soldi, uniche tasse che si potevano levare quelle del terzo stato, popolo che non ha titoli, non fa parte di vecchio ordinamento feudale, non sono nobili e possono essere tassati tassazione troppo elevata, soldi in nobiltà e clero, così re nel 1787 tenta di introdurre delle riforme fiscali tese a tassare nobili e clero, suggerito dai suoi ministri cerca di imporre tassazione ai nobili. Prima reazione da parte della nobiltà , antiche tradizioni che non erano mai state eliminate feudali volevano che nobili potessero essere tassati solo dietro loro consenso, questo perché si ponessero sullo stesso piano del re, e il rapporto feudale era un rapporto paritario di scambio. Rivoluzione del 1787 avviene attraverso decisioni dei giudici: giudici più importanti sono i parlamenti , composti da nobili di toga , che dovevano vistare i decreti del re visto = concessione del consenso a decisioni fondamentali in cui era coinvolta la nobiltà, se decisione del re coinvolgeva nobiltà, queste richiedevano visto del parlamento. I parlamenti così fanno una rivoluzione pacifica, non vistando i decreti del re. Affermato stato assoluto per cui ultima decisione del re, attraverso un istituto di Ancien Régime che si chiamava Letto di giustizia , contro le decisioni di questi tribunali si poteva chiedere che fosse il re a decidere, lui portava avanti riforma fiscale, parlamento non vistava, la questione tornava al re che doveva prendere decisione
definitiva. Dopo il divieto da parte dei parlamenti il re provò comunque ad imporre le sue riforme, non riuscendoci, nessuno infatti le applicò. Le finanze continuarono a peggiorare, ci furono due anni di grave carestia a causa della siccità, così al re venne suggerito di riconvocare la vecchia assemblea generale, gli Stati generali, nel 1789, per far approvare da loro riforma fiscale e quella dell’ordinamento costituzionale della Francia.
L’Assemblea nazionale
Gli Stati generali si riuniscono, quasi immediatamente il terzo stato si proclama assemblea nazionale , e qui passaggio costituzionale importantissimo legato a diversa percezione che ormai si era affermata ne rapporto tra individuo e società. Secondo diritto feudale gli Stati generali votavano per stati, 3 stati 3 voti, riforme del re dovevano essere approvati con maggioranza di 2 voti. Il primo e il secondo stato nobiltà e clero, le uniche riforme che potevano passare erano quelle che non avrebbero contrariato la nobiltà e il clero, contrarie al terzo stato. Quest’ultimo, che col Giuramento della Pallacorda si trasforma in assemblea nazionale, afferma che rappresenti tutta la nazione francese (minima parte della nobiltà e del clero, come la Fayette, passa al terzo stato e accetta di rappresentare l’intera nazione, non più solo una parte), e decide di votare per capo, non per stato voti espressi dal singolo rappresentante, non più dal corpo nel suo complesso. Questo rappresenta una nuova percezione dell’individuo all’interno della società, non si vota più per corpi ma per singoli individui, singoli rappresentanti del popolo. Questa assemblea nazionale si pone come sovrana , si dice rappresentare l’intero popolo. Il re viene lasciato lì per rispetto, e per le idee poco chiare: ma ormai a dover prendere decisioni fondamentali è popolo, per cui è stato creato il potere e lo stato, teoria contrattualistica singoli individui trasmettono libertà e potere a un soggetto terzo, in cambio di sicurezza, che se non viene mantenuta viene ripresa, “noi” espresso da popolo rappresentato e che siede in assemblea nazionale. Decapitazione del re successiva, passaggio non immediato a differenza dell’affermazione della sovranità che non è del re, ma dell’assemblea rappresentante del popolo.
La sovranità popolare
Con questo passaggio, nasce nuova idea propria dei parlamenti nostri attuali , ossia organi che rappresentano il popolo e la sua sovranità , eletti e composti da rappresentanti, idea che nasce in Francia con una naturale evoluzione dell’assolutismo. Rivoluzione francese non è una cesura netta tra l’antico regime e il nuovo sistema, in realtà continuità su aspetto dell’assolutismo: lo stato assoluto monarchico si trasforma in stato assoluto democratico, popolare. Potere rimane illimitato, prima del re che non era riuscito ad acquisirlo fino in fondo perché incontrava opposizione e antiche tradizioni della nobiltà, e nel 1977 non ci riesce, per perfezionare passaggio perde tutto convocando gli Stati; assolutezza del potere non scompare del tutto, transita dal re al popolo , all’assemblea, al parlamento. Solo dopo potere limitato, che noi conosciamo oggi, Costituzione che limita potere del popolo ((dalla Costituzione: art 1 comma 2 della Costituzione “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione” , sovranità del popolo origine francese rivoluzionaria ma potere sovrano non esiste , è limitato ciò è un’evoluzione otto-novecentesca, contaminazione francese con costituzionalismo americano)). Si inizia ad associare idea di democrazia a quella di parlamento, fin ora non era mai avvenuto, in Inghilterra parlamento
rappresentante in vista dei problemi. Art 1: re deve presentare bilancio e prezzi necessari, istruzioni vincolanti, rappresentante che nel 3 stato rappresentava Passy non poteva parlare di altro ma era vincolato a parlare delle problematiche indicate. Cosa poteva fare e non fare il rappresentante. Mandato originario aveva caratteristiche simili a quelle del mandato privatistico, con procura: mandato si conferiva e vincolava mandante a seguire istruzioni. Il rappresentante è obbligato a rispettare quelle istruzioni e limitarsi a non esorbitare dai propri poteri. Trasformazione del terzo stato in Assemblea nazionale rappresenta tutto il popolo, si inizia a votare per capi non più per stati, e mandato parlamentare non più vincolato. L’assemblea si chiede cosa può fare, perché seguire regole tradizionali = potere limitati, non è sovranità se si limita ad espletare mandato ricevuto, passaggio contemporaneo è quello di ritenersi non vincolati da originari mandati ma rappresentanti del popolo nasce così idea del mandato privo di vincoli di cui tuttora noi oggi parliamo. Tornato tema di come costringere parlamentare a fare quello che ha promesso, come si può garantire che lo faccia davvero, tema del vincolo di mandato che nasce in questo evento costituzionale importantissimo che è la Rivoluzione francese.
Dalla sovranità popolare della Rivoluzione francese
alla democrazia contemporanea
La democrazia contemporanea si origina sicuramente idealmente da quella francese ma assume caratteristiche ben diverse rispetto a quella. La democrazia contemporanea è una sovranità limitata del popolo, per quanto contraddittorio possa sembrare. L’idea di democrazia che sta dietro il nostro attuale parlamento ha come radici fondamentali anzitutto l’idea di fondo che ciascuno ha una sua individualità e dignità autonoma, e che tutti siamo uguali. Se non ci fosse questa base di partenza non si comprenderebbero le regole del diritto parlamentare, quali i meccanismi elettorali, e il voto a maggioranza perché principio di uguaglianza, ognuno conta uno, solo la maggioranza può decidere. Dall’altra parte la democrazia contemporanea ha come suo altro fondamento quello delle libertà individuali che comporta un limite al potere della maggioranza: la democrazia contemporanea richiede che la maggioranza decida, una maggioranza che consiste nel numero maggiore dei voti, nelle elezioni, in parlamento, all’interno del consiglio,… maggioranza che non ha poteri illimitati, ma incontra un limite nel rispetto delle minoranze: non può mai operare in modo da eliminare le minoranze, chi ha meno voti, chi vota contro la proposta sostenuta dalla maggioranza democrazia oggi = da una parte decisione della maggioranza, dall’altra rispetto delle minoranze, elementi entrambi necessari nella democrazia liberal-democratica contemporanea. La maggioranza decide, ma il suo governo non potrà mai portare a una limitazione o violazione dei diritti delle minoranze.
L’origine del Parlamento italiano
Costituzione art 55 e seguenti: Parlamento composto da Camera dei deputati e Senato della Repubblica. Dove e quando nasce questa istituzione fondata in Italia nel 1848 con lo Statuto Albertino. In Italia, esempi di parlamenti come in Francia e in Inghilterra come il parlamento del regno di Sicilia nel XIII secolo. Esempi di pre-parlamenti medievali li ritroviamo in gran parte dei regni di questo periodo, come in Sardegna, Friuli, nei ducati Sabaudi, in Italia però a differenza della Francia e dell’Inghilterra questi organismi scompaiono e vengono totalmente dimenticati, per ragioni storiche, perché
l’evoluzione italiana è diversa da quella che si verifica altrove. In particolare in Italia c’è un fenomeno che interrompe la continuità istituzionale dei parlamenti: l’epoca comunale. Il Comune è un’istituzione quasi del tutto sconosciuta che ha un successo enorme e si evolve in maniera diversa rispetto all’organizzazione medievale, tipico dell’ordinamento feudale. I comuni si sovrappongono alle istituzioni medievali soppiantandole, così che scompaiono organi tipici degli ordinamenti medievali di allora, gli originari parlamenti. I comuni si evolvono poi in principati e stati assoluti, come Siena e Firenze: lo stato assoluto come modello nasce in Italia, è uno stato piccolo e che dal punto di vista di ideologia politica che sta alla base nasce da Machiavelli e Guicciardini poi, idea del sovrano staccato non sottoposto a niente che opera per la ragion di Stato, e non per rispetto alla divinità, idea elaborata e ripresa da pensatori illuministi, e poi concretizzata nello stato assoluto francese, scompaiono così istituzioni che avevano funzione di mediazione tra basso e alto e che erano vecchi parlamenti. Alla metà del 1800 in Italia non esiste istituzione parlamentare ma neppure un ricordo di quella: questi esempi di parlamenti si riscoprono quando parlamento viene reintrodotto nel 1848, grazie agli interrogativi che si pongono gli studiosi a metà ottocento, i quali scoprono che anche noi avevamo avuto qualcosa di simile scoperta successiva a reintroduzione del parlamento del 1848, istituzione che non ha niente a che fare con i parlamenti precedenti, ma ripresa un modello ibrido che riprende da Inghilterra e Francia. La costituzione di Carlo Alberto è ottriata, gentilmente concessa dall’alto. Carlo Alberto sovrano assoluto che aveva strutturato potere secondo modello proveniente dall’Ancien Régime; introdotta contro aspettative, consiglieri del re che, di fronte ai moti rivoluzionari del 1848 suggerivano al re come riformare il regno in modo tale da venire incontro alle esigenze dei moti, avevano proposto un modello diverso, non rappresentativo con parlamento ma uno che si rifaceva al sistema austriaco una monarchia consultiva, non rappresentativa che nasce nel ’48 con potere suddiviso tra re e parlamento. Monarchia consultiva il cui modello si è evoluto in Austria, re assoluto e accanto a sé organo che dava suggerimenti, re prima di fare legge doveva sentire parere del Consiglio ma potere nelle sue mani. Inaspettatamente re copia modello francese e inglese ibridato, si riprende parlamento francese del 1830, e in parte quello della restaurazione del 1814, con alcuni aspetti del modello spagnolo del 1812 – tutti modelli in parte rivoluzionari, in parte propri della restaurazione.
Il parlamento del 1848
Parlamento del 1848: nostro parlamento si considera continuatore di questo, parlamento creato nel 1948 si è ritenuto erede del parlamento del 1848, per ragioni giuridiche. Il parlamento del 1848 ha caratteristiche molto simili a quelle del nostro parlamento:
- parlamento bicamerale: camera alta e camera bassa come l’attuale, Camera dei deputati del regno – camera dei deputati attuale della Repubblica / camera alta Senato del Regno – Senato della Repubblica; funzioni spettanti alle camere: hanno pari poteri, entrambe funzioni legislative, principalmente funzione legislativa, per l’articolo 70 della nostra Costituzione, analogo articolo dello Statuto prevedeva lo stesso;
- differenze nella composizione: Senato del Regno aveva numero variabile dei membri, e modalità di elezione diversi. Parlamento del Regno d’Italia composto da una camera elettiva (dei deputati) con suffragio ultra-censitario, l’altra (Senato) di
Le fonti che regolano il Parlamento repubblicano
previsto dalla Costituzione del 1948
Tra le fonti del diritto parlamentare italiano ne esistono almeno 2 che le differenziano in particolare dalle altre fonti del diritto, caratteristiche che hanno solo queste, nessun’altra fonte. Le fonti del diritto parlamentare: Costituzione e leggi costituzionali. Seconda parte della Costituzione titolo primo inizia proprio con il Parlamento, una serie di articoli che disciplinano regole e principi fondamentali del funzionamento parlamentare. Accanto abbiamo altre fonti costituzionali, una serie di leggi costituzionali emanate nel corso degli anni, per l’articolo 138 (revisione costituzionale e altre leggi costituzionali), alcune di queste disciplinano il Parlamento e le sue funzioni. Seconda fonte: più importante di tutte disciplinata da articolo 64, i regolamenti parlamentari. Fonti primarie , stanno subito sotto la Costituzione e sopra tutte le altre fonti del diritto, e hanno delle caratteristiche peculiari rispetto alle altre fonti del diritto. Sono le fonti per eccellenza del diritto parlamentare, le Camere sono regolate nella loro organizzazione e nel loro funzionamento principalmente da queste fonti. Vicino a queste fonti, regolamenti maggiori (Regolamento della Camera e Regolamento del Senato perché più importanti). Accanto a questi molteplici regolamenti minori, atti che vengono approvati normalmente dalle stesse Camere e che regolano aspetti particolari. Le fonti del diritto parlamentare ricomprendono anche la legge, art 64 comma 1 fonte tipica del diritto parlamentare in Italia: Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. ciò garantisce un’autonomia regolamentare di ciascuna camera. Fonti scelte autonomamente da ciascuna, senza interventi interni o dell’altra camera. Le leggi sono invece approvate con modalità diverse funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle Camere, l’art 73 dice poi che Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dalla approvazione cioè un soggetto terzo per fare legge necessaria volontà di entrambe Camere e del Presidente. Per regolamenti parlamentari basta invece volontà di una Camera. Sebbene nei fatti abbiamo diverse leggi, la legge non è la fonte più idonea e regolare del diritto parlamentare perché legge è fonte che implica intervento di soggetti esterni ad una Camera, ossia dell’altra Camera e del Presidente della Repubblica. Nonostante ciò, vi sono diverse leggi che disciplinano il diritto parlamentare tutta la legislazione elettorale (legge Severino esempio). La possibilità per una legge di intervenire è limitata perché rischio che possa inficiare autonomia di una Camera: legge disciplina diritto parlamentare quando la materia riguarda in parte l'autonomia delle Camere, in parte l'ordinamento generale, tipico esempio è quello delle elezioni elettorali, quindi questioni non di diritto parlamentare, ma che riguardano la generalità dei consociati, non solo i membri delle Camere. Ci possono essere delle questioni comuni ad entrambe le Camere, diverse leggi con cui si istituiscono le commissioni d'inchiesta, commissioni che si occupano di indagare su questioni di interesse pubblico generale, ad esempio la mafia. Quando la commissione d'inchiesta è bicamerale, coinvolge i membri dell’una e dell'altra Camera, spesso viene istituita con una legge, perché riguarda le Camere e il procedimento legislativo è più idoneo a mettere d'accordo le Camere su quale deve essere un'istituzione comune. Le leggi nell'ambito del diritto parlamentare sono viste non di buon occhio. Bisogna sempre trovare una ragione giustificativa perché una legge possa intervenire nel diritto parlamentare, perché la regola
è quella per cui il parlamentare è rimesso all'autonomia di ciascuna Camera, non delle Camere insieme, ma di ciascuna Camera autonomamente.
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I regolamenti parlamentari
Regolamenti parlamentari: caratteristiche giuridiche di questi, l’evoluzione di questi e della stessa forma di governo. Molti dei cambiamenti subiti da questa dal punto di vista giuridico dipesi da modifiche dei regolamenti parlamentari. Questi ultimi oggi in Italia sono disciplinati dall’art 64 della Costituzione Ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Origine articolo similare dello Statuto Albertino, continuità molto forte tra parlamento regno d’Italia e quello della Repubblica l’art dello Statuto (art 61) : Così il Senato, come la Camera dei Deputati, determina, per mezzo d’un suo Regolamento interno, il modo secondo il quale abbia da esercitare le proprie attribuzioni. Differenza tra i due, maggioranza assoluta non richiesta; nel 61 dello Statuto c’è una circoscrizione della competenza del regolamento, nella Costituzione non c’è indicazione della materia; regolamento interno e proprio regolamento, influenza su estensione, campo di attribuzioni di questa fonte, Statuto sembra dire che camere autonomia solo su ciò che accade al loro interno, Costituzione parla solo di regolamento in maniera generica, attuali regolamenti disciplinano anche parte del diritto generale, vanno fuori dalle camere. Articoli accomunati da: autonomia delle Camere; in base a questi articoli si chiede esistenza di un regolamento per disciplinare il funzionamento dell’organizzazione interna delle Camere, entrambi optano per un sistema parlamentare tendenzialmente codificato, tendenzialmente le regole del diritto parlamentare devono essere messe per iscritto, in un regolamento, codificazione del diritto. Comparazione con altra esperienza, Regno Unito, parlamento di Westminster non ha diritto parlamentare codificato, in particolare l’istituzione parlamentare per eccellenza è quella inglese, manca regolamento, ci sono dei provvedimenti puntuali in linea con la natura originaria di giudice del parlamento e la caratteristica di paese di common law decisioni singole, standing orders , con cui si risolvono questioni concrete, la Camera decide con standing order come risolvere problema concreto, decisione poi riutilizzata in futuro. Raccolta di queste regole, regolamento, opera privata, scritta da due autori dell’800 Erskin (??) e May, che redigono usi e costumi del parlamento britannico, sistematizzando questi interventi puntuali, in un’opera che viene aggiornata costantemente, opera redatta dalla dottrina. Fonti originarie non hanno carattere codificato ma puntuale, poi riapplicate in base a principio della giurisprudenza come fonte del diritto. Stabilire per il nostro parlamento già nell’800 che regole di funzionamento interno vanno redatte per iscritto in una forma tendenzialmente unitaria, regolamento unico, per ciascuna Camera. Sia nella versione originaria che in quella della Costituzione italiana, preferenza per unico atto regolamentare per iscritto. Differenze , cosa comportano - in Statuto albertino definito ambito di competenza per regolamento parlamentare che può occuparsi solo del modo secondo cui le Camere esercitano le proprie attribuzioni, competenza specifica, settore; in Italia oggi diverso, non ci sono specificazioni di competenza, ragione prima di garantire l’autonomia delle Camere,
componenti, cosa che in base a legislazione repubblicana originaria fino al 1993 non sarebbe mai stata possibile. Dal ’93 ad oggi parlamentari che hanno presentato disegni di legge per innalzare la maggioranza richiesta per approvazione dei regolamenti parlamentari, richieste mai approvate.
Che tipo di fonti sono i regolamenti parlamentari?
Primo grado, ma particolari. Fonti primarie che stanno al pari della legge subito sotto la Costituzione, ma particolari in quanto hanno un’autonomia riservata, Costituzione riserva ambito di autonomia ad essi, in quell’ambito non possono intervenire altre fonti, stesse Camere determinano ambito in questione. Sono fonti particolari anche perché – primarie ma, a differenza delle altre fonti di primo grado, non sottoponibili a controllo di costituzionalità Corte Costituzionale giudica delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle regioni, tutte le fonti primarie, ad eccezione dei regolamenti parlamentari, sia perché procedimento particolare che non permette di qualificarli a norma dell’articolo 134, non hanno forza di legge ma di regolamento parlamentare, sia perché espressione di autonomia regolamentare se sotto giudizio della Corte, autonomia lesa. Flessibilità dei regolamenti parlamentari : appalti regolati da regolamenti, se in questi si fissano regole ingiuste e penalizzanti, contrarie a norme costituzionali, appaltatore rimane leso nei suoi diritti, garantiti in Costituzione, fonte che regola suo rapporto con Camera non è sindacabile dalla Corte. Situazione sebbene vantaggiosa giuridicamente è criticabile. Corte ha anche detto che questi regolamenti non solo non sono sindacabili ma non sono neanche utilizzabili dalla Corte per sindacare fonti primarie: procedimento legislativo in parte regolato da Cost. art 70 e seguenti, nei dettagli da regolamenti parlamentari, se si violano regolamenti non violando Costituzione Corte dice che in questi casi nono è possibile sindacare la legge, non può essere messa in discussione. Si può censurare proceduralmente legge solo quando si violano articoli della Costituzione, che trattano di generalità però nel procedimento legislativo. Regolamenti parlamentari in Francia obbligatoriamente sottoposti a controllo costituzionale, consiglio deve esprimersi rispetto alla compatibilità dei regolamenti rispetto alla Costituzione. Se legge approvata non rispettando regolamenti parlamentari in Francia, dichiarata incostituzionale da giudice costituzionale. Fondamento di potestà regolamentare : art. 64 non è, a differenza di quello dello Statuto, articolo che attribuisce autonomia regolamentare, ci dice che autonomia regolamentare si esercita attraverso particolare procedimento, ma non fonda autonomia r. , detta regola di adozione fonte SULLA produzione , che regola il modo in cui si produce un atto, non fonda potere di fare quell’atto. Il fondamento del potere regolamentare è da trovarsi in principi ricavabili in diversi articoli della Costituzione principio non scritto. Regola non fonda potere , è fondato da principio ricavato da diverse regole, principio che vale per tutti gli organi costituzionali, di vertice dello stato centrale (Presidente della Repubblica, Governo, Parlamento, Corte Costituzionale). Organi che hanno caratteristica di essere superiores non recognoscentes , organi che non trovano al di sopra di loro nessuno perché di vertice e superiori, costituzionali. Autonomia su cui nessun altro organo può mettere bocca, declinazione della separazione dei poteri, 4 organi costituzionali che
non trovano sopra di loro nessun altro. Principio che fonda autonomia anche regolamentare delle Camere, e non solo, vale per tutti e 4 gli organi difatti allo stesso modo. Articolo disciplina solo modo in cui questa autonomia regolamentare (( autonomia si può declinare in normativo-regolamentare (la possibilità di darsi regole per sé stesse), amministrativa (non ci sono soggetti terzi che amministrano), giurisdizionale (se sorge controversia si risolve autonomamente problema), contabile (gestire autonomamente risorse economiche) )).
Procedimento di formazione dei regolamenti
(approvazione e modifica)
Riferimenti: art 16 del regolamento della Camera, art 18 e 167 del regolamento del Senato In origine, 1948, articoli diversi, versioni sostanzialmente analoghe a quelle del Senato di ora, successivamente camera dei deputati degli anni ’80 ha modificato procedimento di revisione dei suoi regolamenti. Caso comune ad entrambe le camere, procedimento di approvazione di un nuovo regolamento da parte del Senato. Organi interni alle Camere, Giunta per il regolamento al Senato e Giunta per il regolamento alla Camera formate da un numero di senatori e deputati pari a 10, nominati dal presidente di assemblea (del Senato per Senato, della Camera per la Camera) a sua discrezione, tenendo conto delle indicazioni di partito. Nella prassi vengono inserite o persone competenti in diritto o che per loro esperienza conoscono funzionamento delle Camere, come ex presidenti della Camera o del Senato, preparazione tecnica necessaria per modifica o interpretazione del regolamento. Nomina discrezionale del presidente, che deve tener conto dell’indicazione di partito. Nella giunta presenti membri da tutti i gruppi parlamentari, criterio da utilizzare non proporzionalità ma rappresentatività. Commissioni, organi interni delle Camere, devono rispettare composizione della Camera in cui sono inserite. Per le Giunte vige criterio diverso, rappresentate tendenzialmente tutte forze politiche presenti in parlamento, non in modo proporzionale. Se parlamento particolarmente frazionato, 15-16 gruppi parlamentari, alcuni partiti non potranno essere rappresentati, perciò tendenzialmente. Giunta per regolamento : riceve proposte di modifica regolamentare o di nuovi regolamenti da parte di ciascun senatore. Iniziativa spetta a ciascun membro, che non può presentare però direttamente alla Camera ma presentare a Giunta proposta di modifica o nuovo regolamento – fase iniziale identica sia a Camera che a Senato, 2° fase differisce profondamente
SENATO
Quella del Senato, più semplice e originaria che fino al 1981 valeva per entrambe, una volta che Giunta ha maturato istruttoria per le modifiche presenta la proposta di riforma di regolamento all’aula, tutti gli altri senatori presenti. Ciascun senatore può presentare emendamenti secondo la regola generale, 48h prima dell’esame dell’articolo. Si procede a votazione secondo modalità classiche di qualunque votazione, un articolo si vota quello o se diversi articolo per articolo e poi votazione finale. Maggioranza assoluta solo nella votazione finale, mentre votazione di ciascun articolo a maggioranza semplice. Precisazioni:
La regola nemine contradicente
Regola propria del diritto parlamentare, che lo rende sui generis regola espressa con nemine contradicente , manifestazione dell’autonomia delle Camere. Regola per cui una proposta, se nessuno si oppone, si reputa approvata. Particolarità: questa regola si applica su qualunque decisione in diritto parlamentare, anche alle eventuali deroghe alle regole parlamentari. Se nessuno vi si oppone la regola si intende utilizzabile. Non viene modificata infatti ma derogata nel caso di specie. I regolamenti parlamentari prevedono una particolare modalità di manifestazione del voto, se si propone di usare diversa modalità essa potrà essere utilizzata se nessuno vi si oppone. Diritto parlamentare è così disponibile ai suoi destinatari, e per questo diverso dal diritto che conosciamo noi. Nell’ordinamento generale, diritto va rispettato, ciò vale per tutte le regole giuridiche, diritto non disponibile al destinatario. Diritto parlamentare estremamente flessibile, e ha fatto dubitare che si trattasse effettivamente di diritto. Caratteristica fondamentale, regola che incide profondamente sulla natura stessa del diritto parlamentare. Qualcuno ha proposto di ritenere nemine contradicente rapporto contrattuale non tanto di fonte diritto.
Le modifiche dei regolamenti
Tipica regola di diritto parlamentare, tecnicità a differenza della Costituzione , differenza nella formulazione. Nonostante questa tecnicità è in grado più di ogni altro di influire sull’assetto complessivo. Le modifiche dei regolamenti hanno modificato anche la forma di governo nel corso dei decenni. 1948 possibilità aperte alle Camere erano molteplici, prima possibilità scrivere nuovi regolamenti adatti ad esigenze di nuove camere, istituite pochi mesi prima. Istituzione nuove e forma di stato completamente nuova. Camere decidono di muoversi in modo completamente diverso, decidono di riprendere regolamento della Camera del 1900, con tutte le modifiche che erano intervenute fino al 1922, l’avvento del fascismo. Modalità diverse, Senato approva nuovo testo riprendendo modello della Camera dei deputati e introducendo modifiche necessarie per adattarlo a nuova istituzione. Senato del regno non elettivo, non si poteva riprendere regolamento ma quello dell’altra Camera, elettiva, modificandolo adattandolo al Senato. La Camera non fa altro che riadottare il regolamento del 900 e approvare modifiche pera adattarle alla nuova forma di Stato. Altra decisione importante quella presa nel ’48 di ritenere da parte di entrambe le Camere le prassi e le consuetudini esistenti nelle Camere fino all’avvento del fascismo, tutte le regole non scritte proprie delle due Camere monarchiche fino all’avvento del fascismo si considerano ancora vigenti nel parlamento repubblicano. Ragioni di questa scelta:
- ordine storico-istituzionali : affermare continuità con le Camere pre-fasciste, liberali. Parlamento non è altro che continuazione del regno d’Italia fino all’avvento del fascismo. Per rendere chiara quest’ide, si decide di riutilizzare regolamenti esistenti allora e considerare del tutto vigenti prassi e consuetudini, ciò non avrebbe avuto senso se l’istituzione si fosse dichiarata nuova, la continuità viene invece presa plasticamente;
- ordine di ragioni propriamente politiche : regolamento del 900 con modifiche avvenute fino al ’22, era regolamento ipergarantista rispetto alle minoranze e rispetto ai singoli deputati, al centro dell’istituzione vi era il singolo deputato, poteri attribuiti a lui. Questo perché regolamento del 1900 approvato dopo moti fine ‘800,
cannonate 1899 sulla folla, come reazione a questo tentativo di istaurare sistema pseudo-dittatoriale le camere approvano regolamento ultra-garantista. Ragioni che stanno alla base del riutilizzo del regolamento del ‘900, per caratteristica ultra- garantistica e che pone al centro del sistema il singolo deputato, elezioni del ’ avevano offerto alla storia un sistema profondamente diviso elezioni vinte da DC ma forte opposizione di sinistra e nella società scontro quasi guerra civile, paura che riscoppiasse e che vedesse contrapposti sinistra da un lato e la DC dall’altro. Per cercare di stemperare almeno nelle istituzioni questa contrapposizione si utilizza regolamento che garantisce nel massimo grado le minoranze, e addirittura i singoli deputati, in modo che chiunque potesse avere una voce almeno nell’istituzione. Scelta politica chiara per cercare di stemperare clima da guerra civile che esisteva nella società. Strumento giuridico regolamento iper-garantista. Utilizzate anche modifiche avvenute fino al 1922, perché regolamento del 1900 non conosceva due istituzioni parlamentari fondamentali che nascono dopo: i partiti politici e le commissioni permanenti competenti per materia. Istituzioni nate con riforme regolamentari che avvengono dal 1919 al 1921 successivamente perché nel 1900 partiti di massa affacciati nella società ma ancora non consolidati, cosa che avviene in un momento successivo, parlamenti organizzati ancora per aggregazioni nel parlamento (Destra e Sinistra storica ). Primi partiti di massa : partito socialista e poi partito popolare (poi Democrazia Cristiana) e che sempre più intensamente richiedono di essere rappresentati all’interno del parlamento, così introdotti nel 1919 i gruppi parlamentari = rappresentazione dei partiti politici all’interno del parlamento. La seconda importante innovazione che viene introdotta che mancava nei regolamenti del 1900 sono le commissioni permanenti competenti per materia = organi stabili in tutti i parlamenti man mano che trascorrono gli anni, organi che si occupano di specifiche questioni, 14 commissioni (economia, trasporti, costituzione…). Prima del 1919, vecchia Camera prima dell’avvento delle Commissioni organizzata per uffici numerali, non avevano competenza in determinata materia ma generale, mini assemblea i cui membri venivano estratti a sorte. Composizione radicalmente diversa rispetto a quella che conosciamo noi oggi. Le commissioni si formano perché gruppi politici di massa, esigenza alla loro base quella che attiene a struttura dello Stato nel suo complesso stato liberale dalla fine dell’800 inizia ad avere sempre più competenze. Evoluzione degli ordinamenti, stato acquisisce sempre più competenze, trasporti, economia, infrastrutture, occorre regolare liberalismo puro, stato si estende ma sorge problema con parlamento, perché competenza necessaria a formulare regole in materia di istruzione, così esigenza delle commissioni perché portano competenze rispetto a materie specifiche in parlamento.
Le caratteristiche fondamentali dei regolamenti del ’48:
- iniziative, attività propulsiva, rimessa al singolo parlamentare non a gruppi o insiemi, organi;
- voto segreto generalizzato , tutte le votazioni salvo rarissime eccezioni. Modo più forte di garantire libertà di voto, al centro singolo parlamentare e garantismo verso singole minoranze;
