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DIRITTO PUBBLICO
COMPARATO
PRIMA PARTE: I SINGOLI STATI
1- IL REGNO UNITO
Formazione dello stato britannico e natura della Costituzione Il Regno Unito di gran Bretagna e Irlanda del nord è uno stato unitario la cui formazione si ha avuta grazie ad alcuni fondamentali atti legislativi:
- (^) Act of Union del 1707 : un trattato parlamentare dal quale nasce il Regno unito di gran Bretagna
- (^) Act of Union del 1801 : crea il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda. Il complesso delle istituzioni di governo nate e sviluppatesi in Inghilterra è il prodotto di una plurisecolare evoluzione ; tuttavia è inesatto affermare che sia solo merito della consuetudine: se da un lato, nella loro qualità di fonti non scritte, le conventions of the constitution e gli usi e i costumi del Parlamento sono parte essenziale di un’organizzazione del potere che ha il suo fondamento nell’istituto della rappresentazione e che ha prodotto nel tempo la premiership di governo, dall’altro non sono meno essenziali le fonti scritte , quali antichi documenti come la Magna Charta libertatum , decreti regi , gli statuti che regolano lo sviluppo del common law, atti politici parlamentari come il Bill of Rights o vere e proprie leggi come l’ Act of Parlament appartenenti alla categoria della statute law. (che si distingue dalle altre fonti di common law che hanno origine giurisprudenziale). Pertanto, l’ordinamento costituzionale inglese non si è determinato grazie ad un singolo documento: la Costituzione, che ha iniziato il suo moderno percorso nel medioevo e che dalla fine del ‘600, con la Gloriosa Rivoluzione, ha lasciato un segno all’assetto costituzionale, si è formata attraverso il progresso di un sistema di governo. L ’inesistenza di una carta scritta nella quale si condensano i principi fondamentali della forma di Stato e di governo attribuisce un carattere di flessibilità che è una delle peculiarità di tale esperienza costituzionale del tutto sui generis. Lo sviluppo del sistema costituzionale è il prodotto dell’avvicendarsi di fasi di quiescenza e di accelerazione. FORMA DI STATO La forma costituzionale del paese è il risultato delle trasformazioni politiche: manca, tuttavia, nel pensiero costituzionalistico inglese una dottrina dello Stato. (probabilmente si riteneva superflua in un sistema che aveva realizzato storicamente i propri equilibri nazionali). E’ al giurista Albert Venn Dicey (1885) che si deve il moderno diritto costituzionale birtannico; gli elementi della forma di Stato prendono una fisionomia costituzionalistica e divengono oggetto di indagine dei giuristi. I fondamentali principi alla base dell’ordinamento costituzionale inglese, secondo Dicey, sono:
- (^) il DOMINIO della LEGGE ( rule of law ) può essere vagamente affiancato alle forme più familiari di “Stato di diritto” o Rechtsstaat : di fatto, però, nonostante non si possa negare che nel Regno Unito sussista una statualità con caratteri politici ben definiti, la mancanza nel pensiero anglo-britannico di una solida dottrina dello Stato e quindi un’idea giuridica dello Stato che possa competere con le effettive categorie del governo misto e dell’ordinamento a formazione progressiva, impedisce che l’idea della legalità sia legata alla volontà o esistenza di una singola persona giuridica suprema.) Quindi, questo principio rappresenta una serie di garanzie che regolano le relazioni tra le autonomie dei singoli e le forme del potere politico e la differenza sostanziale tra tale concetto e quello continentale di Stato di diritto sta proprio nell’ assenza , nel primo, di un’ autonoma soggettività dello Stato, come punto di riferimento. Il primato della legge (dominio) pilastro del costituzionalismo britannico, infatti, non è il prodotto dell’autorità statale, ma della vigenza di una legalità, costituita da numerose fonti e che non esclude la convivenza di vari sistemi giuridici (common e Scots law) ed altrettanti artefici, che si è creata grazie al sovrapporsi di innumerevoli stratificazioni giuridiche negli anni e nei secoli. Punti di congiunzione fondamentale tra la legalità europea e la legalità britannica sono senz’altro: lo Human Rights Act del 1998 e l’ European Communities Act del 1972. Il primo introduce, nel sistema britannico, il meccanismo di adeguamento ai valori dell’UE, mediante l’ “incorporation" nell’ordinamento interno della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. (il percorso era in realtà iniziato nel 1215 con la Magna Carta e con il rivoluzionario Bill of Rights della fine del 700, cui seguirono altri bill of rights) Il secondo permette di aprire le porte alle fonti di produzione esterna, le “community sources”: questo segna un passo in avanti verso la trasformazione di un ordinamento giuridico ancorato ai principi della common law e di un sistema costituzionalee tradizionalmente autoreferenziale.
- (^) la SOVRANITA’ PARLAMENTARE ( sovereignty of Parliament ): la legislazione parlamentare è una fonte essenziale del diritto inglese. Affermatosi come moderno legislatore solamente con la rivoluzione nel 1688-89 e con l’Act of Settlement del 1701, il Parlamento di Westminster è da oltre tre secoli grande artefice del diritto nelle isole britanniche , nonché il legislativo nel senso pieno del termine, produttore di quella nuova branca della statute law che si articola negli Act of Parliament (categoria delle fonti scritte e formalizzate che si differenzia dalla common law, integrandola). Il principio della sovranità parlamentare, convenzionalmente, si è affermato a seguito nella prima rivoluzione , (anche se sono poche le prove della sua esistenza nella prima metà del seicento e del Commonwealth di Cromwell) quindi, in una fase di frenetica trasformazione istituzionale nella quale la questione dell'attribuzione di sovranità, ossia l'organizzazione del potere nelle sue forme supreme, sarebbe rimasta per larga parte non risolta e il Parlamento stesso sarebbe stato sono un simbolo istituzionale. Neanche l’Assemblea di Westminster, per effetto della gloriosa rivoluzione , che vince sull’assolutismo degli Stuart ed emerge come moderno legislativo del paese, si è mai definita come titolare della sovranità; perciò, è inesatto affermare che la c.d. sovranità del Parlamento, sia stata dichiarata solennemente tale in occasione della gloriosa rivoluzione nel 1688-89. È una concezione molto lontana dall'approccio intellettuale dei tories e whigs, autori del Bill of Rights (che afferma solennemente che mai l'operato del Parlamento poteva essere posto in discussione in sedi esterne ad esso stesso), nonché di coloro che hanno emanato l’Act of Settlement del 1701 (con il quale si permetteva al parlamento di regolare la successione al trono per linea protestante e che sanciva l'indipendenza del potere giudiziario). Di fatto, le categorie costituzionali del settecento si riferivano alla figura del King in Parliament : complesso soggetto pubblico costituito dall' unione della corona, della camera dei comuni e della camera dei Lords. Si tratta della commistione tra il principio monarchico e il principio parlamentare: sulle basi della
Nonostante tutto, comunque, la supremacy of Parliament continua ad essere dogmaticamente formulata, così come affermava Dicey, come un pilastro della formula costituzionale del regno unito. Sebbene, infatti, le leggi siano pressoché promosse esclusivamente dal gabinetto, che elabora i progetti (bills) e determina l'agenda dei lavori parlamentari, e siano circoscritte dall'aumento del ricorso alla delegated legislation, comunque, quelle approvate dalla camera dei Comuni e dalla camera dei Lords, oggi fortemente riformata, continuano a dare forma all'ordinamento del paese. Tra le fonti del diritto inglese , però, è bene dire che il Parlamento vi rientra da un periodo, in realtà, relativamente recente; il suo ruolo non è storicamente esclusivo dato che sullo sfondo opera anche un substrato giuridico, creatosi nella pratica della giurisprudenza, di cui sono autori I giudici. Nella COMMON LAW o nel diritto pronunciato dalle Corti , tramite le sentenze, si ravvisa lo strato di giuridicità anteriore all'avvento della legislazione parlamentare : il ruolo fondamentale delle Corti si è manifestato, non solo nell'ordinaria produzione del legal system di matrice giurisprudenziale , ma anche sul piano costituzionale con la funzione di delimitare la giurisdizione : es. fissare i limiti del legittimo esercizio della prerogativa regia, delimitando al contempo I confini del privilegio parlamentare (sent. 1611), contribuire a dare fondamento alla giurisdizione amministrativa (sent. 1969). Non sempre il rapporto tra common law (diritto giurisprudenziale) e statute law (diritto parlamentare) è stato armonico: per tutto il 18º secolo, giudice legislatori sono stati protagonisti di scontri giuridici di notevole intensità. (i primi rafforzati dal loro potere d'interpretazione delle leggi e del discernimento, che ha dato loro la possibilità, spesso, di creare il diritto anche sul piano costituzionale: “judge made law” ; i secondi, invece, consapevoli della suprema forza imperativa delle leggi, che non potevano essere disapplicate dalle corti). In realtà, sia il Parlamento, sia la corona (che prima delle grandi rivoluzioni era stata la principale autrice della legge del regno) hanno incontrato, nei valori e nelle garanzie della common law, un oggettivo limite alla loro onnipotenza normativa. A questo punto, è necessario, però, dire che anche la common law (che sia iniziata produrre fin dal momento dell'instaurazione della monarchia normanna) si è instaurata su una dimensione di giuridicità, dai contenuti indefiniti, che si racchiude nella Lex Angliae , nella lex terrae e in altre categorie analoghe. Pertanto, il diritto inglese trova le sue basi in un ulteriore substrato , per così dire “meta-giuridico” , cui si mescola, poi, la rule of law, i cui caratteri sono rintracciabili con certezza nella produzione parlamentare del diritto nell'attività creativa delle corti. Più che di fonti, la rule of law è un insieme di valori costituzionali : essa si costruisce, infatti, ponendo il rapporto armonico i vari principi della supremazia della legge sull’arbitrio (prima del monarca, oggi del potere esecutivo organizzato intorno ad una premiership, sempre più potente) e della sostanziale uguaglianza dei cittadini davanti alla legge (compresi coloro che esercitano il potere pubblico), nonché il principio della tutela giurisdizionale dei diritti che viene assicurata, in mancanza di una carta costituzionale scritta, dalle corti e dalla common law (e nel Nord del paese, dal diritto e dalle corti di Scots law), che oggi confluiscono verso la nuova giurisdizione della Supreme Court of UK. ASSETTO DEI PARTITI e SISTEMA ELETTORALE La modernizzazione dell’azione parlamentare attuata nel corso dei cambiamenti costituzionali del 600 , ha trovato una delle sue maggiori premesse nella formazione di schieramenti assembleari che rispecchiavano gli orientamenti politici e religiosi della società. Una volta eliminati i radicalismi monarchisti e repubblicani, che avevano contribuito allo scoppio della guerra civile, nel corso della Restaurazione sotto i regni degli
Stuart Carlo II e Giacomo II (1660-1688), le forze politiche attive in Parlamento avevano assunto le caratteristiche tipiche dei TORIES e WHIGS (i primi su posizioni tradizionalistiche e conservatrici, filomonarchici; i secondi più favorevoli al potere parlamentare e al suo potere normativo esplicato tramite la produzione della statute law). Le due fazioni si sono divise la scena politica britannica fino alla prima metà dell’800 ; da quel momento iniziò a svilupparsi il MOVIMENTO LIBERALE (conseguenza della rivoluzione industriale ): schieramento parlamentare che riuniva le istanze e i programmi politici di numerose formazioni radicate nella società civile. La struttura federativa del c.d. liberal party (che nel Parlamento si sostituiva ai whigs) venne ripresa presto dal partito dei “conservatori” e degli “unionisti” (sviluppo del partito dei tories). Entrambi gli schieramenti, che si dividevano la scena politica, operavano, di fatto, esclusivamente come formazioni la cui attività si esplicava solo nelle aule di Westminster. Data l’ assenza di un’organizzazione stabile , garante di collegamenti permanenti con la società civile che andassero oltre l’attivazione di comitati elettorali in vista delle elezioni generali o elezione suppletiva, furono introdotte delle riforme organizzative per mano del tory Disraeli e del liberale Chamberlain , veri promotori del ritorno alla struttura del partito dell’età vittoriana. Ad ogni modo, solo con il laburismo prendeva corpo il partito classista/laburista (1900): “Labour Representation Commitee” ; nato anch’esso come semplice formazione parlamentare disposto ad accettare e praticare le regole della rappresentanza liberale. Con la consapevolezza di conseguire importanti successi elettorali la sinistra britannica decise di darsi una struttura partitica autonoma, caratterizzata da personalità ed anime politiche diverse (questo comportava forza ma al contempo frammentarietà, che non avrebbe aiutato a raggiungere la coesione). Confluivano infatti nel Labour Party (nato nella Londra intellettuale, nello Yorkshire e nella Scozia luoghi di industria e manifattura) le potenti organizzazioni sindacali (trade unions), importanti movimenti cooperativistici, organizzazioni politiche di matrice socialista e formazioni del radicalismo marxista e sodalizi intellettuali. Questo, nel frattempo, ha indotto anche gli altri partiti a dotarsi di un’organizzazione stabile sullo stesso modello; tuttavia l’ascesa del partito laburista e la riduzione delle forze parlamentari del partito liberale attenuavano il forte bipolarismo politico del passato (età vittoriana) favorendo un clima di difficile governabilità del paese , dove si avvicendavano numerosi governi di solidarietà nazionale. All’inizio ed alla fine di tale periodo vi furono, comunque, le due parabole dei due “war cabinets" con rispettivamente Lloyd George e Wiston Churchill. L’instabilità tra le due guerre si poneva come uno sviluppo della crisi dell’epoca edoardiana in cui: da un lato, la conservazione trovava espressione nei tories e nel costituzionalismo di Dicey; dall’altro vi erano le pressioni della trasformazione esercitate dai liberali e laburisti. Nel 1945-51 si assistette ad una grande riorganizzazione del partito laburista per mano del leader Attlee , leader storico del partito e premier fondatore del welfare state britannico nonché dell ’Opposizione di Sua Maestà (invenzione parlamentare di Westminster legittimata dal Ministers of the Crown Act del 1937, che attribuiva al Leader of the Opposition uno status costituzionale) e del c.d. “gabinetto d’ombra” , struttura essenziale dell’Opposizione “responsabile”. Altra conseguenza dell’opposizione costituzionale (che contrastava la determinazione degli indirizzi politici del paese) era la restaurazione del bipolarismo politico , che assicurava effettive alternanze politiche con conseguenti periodi di stabile governabilità : il two-party system , nella seconda metà del ‘900 in poi , permetteva di alternare governi laburisti (Attlee; Wilson; Wilson-Callaghan; Blair-Brown) e conservatori (Churchill; Thatcher) con conseguente stabilità delle posizioni di esecutivi monopartitici e degli orientamenti delle opposizioni. Si registrano comunque alcune particolarità: il breve periodo di “lib-lab coalition” nel 1977-78 , in cui si avvicendarono due primi ministri al vertice del potere di governo, senza comportare l'indizione di nuove
un suffragio estremamente selettivo, nonché, di conseguenza, all'aggregazione delle formazioni politiche. Per sfruttare al meglio le possibilità di affermazione previste da tale sistema, ciascun partito aggiorna costantemente il conto delle proprie posizioni nei collegi e, quindi, crea una sua graduatoria di collegi di sicuro successo ( safe constituencies ), una di collegi in certo orientamento ed un'altra di collegi in cui siano poche o nulle speranze di vittoria. Questo grazie ai sondaggi d’opinione (polls) importanti per misurare il consenso “medio tempore” dell’elettorato ed anche a delle tattiche elettorali , utilizzate soprattutto nei collegi intermedi oppure con un elettorato fluttuante, dove spesso viene decisa la vittoria verbale. Per lunga tradizione il partito laburista ha stabilito i suoi collegi più affidabili nelle aree industriali ( Yorkshire ), nel Galles e nella Scozia , nei distretti suburbani londinesi; invece, tipiche aree vicine ai tories sono l' Inghilterra residenziale del sud e i distretti centrali della metropoli di Londra. Esistono, poi, le constituencies fedeli al partito liberale e progressista (il terzo partito) ; invece, i partiti nazionalisti mietono consensi in Scozia e Galles. Tuttavia, a partire dal 1997 (anno della valanga neo laburista ) questo equilibrio si è alterato: numerosi collegi di tradizione tory sono stati conquistati dal partito di Tony Blair , che ha conseguito la più alta maggioranza di seggi a Westminster della storia britannica ; pertanto, la formazione dei tories si è sostanzialmente trasformata in un partito nazionalista inglese , la cui base elettorale si racchiude entro limiti geopolitici molto precari. Il sistema elettorale maggioritario è di antica e non scritta origine; il termine utilizzato in Gran Bretagna per definire il collegio elettorale “constituency” rivela una storica connessione tra l'esercizio del voto e la produzione dell'ordine costituzionale , da parte degli elettori. Nei secoli questo sistema si è gradualmente affermato nell'area inglese perché di fatto, quindi, non si riscontra alcuna disposizione scritta in merito (statute law), se non lo statuto di Edoardo I , che alla fine del 300 codificava la composizione dell'assemblea parlamentare, senza comunque definire le modalità di elezione dei rappresentanti delle contee (entità di governo territoriale poste sotto l'amministrazione di una sceriffo). Verso la fine del 18º secolo, quando i progetti di riforma costituzionale concepiti dai nuovi whigs si occupavano della questione della rappresentanza parlamentare, l'attenzione dei partiti progressisti si iniziava a rivolgere verso la riforma del suffragio , pur non mettendo in discussione il metodo elettorale (dato che tra l’altro, in quel momento storico, nessun sistema elettorale veniva applicato uniformemente in tutto il territorio nazionale). Neanche il first past the post system, nel corso dell’800, veniva applicato in modo omogeneo secondo un ideale democratico, e, pertanto, non è mai stato messo sostanzialmente in discussione: di fronte alle prime idee di riforma da parte dei proporzionalisti, di fatto, l'evoluzione del suffragio risultava sufficientemente garantita, piuttosto, dall'estensione della possibilità di partecipazione politica a nuove classi, economicamente produttive. Questo si ebbe con il Great Reform Act del 1832 ; i Representation of the people Acts del 1867, 1884-85 e 1918 ; Equal Franchise Act del 1928 (voto alle donne) ; altre importanti riforme introducevano la segretezza del voto ( Ballot Act del 1972 ); regolavano la propaganda politica elettorale e sanzionavano i reati in materia elettorale ; eliminavano i collegi plurinominale e quelli universitari… tutte queste trasformazioni si sono realizzate con un sistema elettorale invariato e non hanno mai inciso sulla materiale operatività del metodo del first past the post. Di recente i governanti del new labour hanno sostenuto delle ipotesi di riforma del sistema (una riforma a vantaggio di un sistema misto assimilabile all’additional member vote tedesco: metodo che potrebbe coniugare gli esiti della formula maggioritaria, che assicura stabilità, con la maggior rappresentatività democratica, data dal meccanismo proporzionale); tuttavia, la riforma non avuto alcun corso e il referendum popolare in materia non è mai
stato indetto. Infine, con un'ultima legge del 2000 , lo strumento legislativo in materia di campagna elettorale (la cui applicazione è stata posta sotto la vigilanza di una commissione indipendente) e di referendum , è stata considerevolmente aggiornata. L'episodio del referendum del 2011, poi, cui il governo Cameron-Clegg ha fatto ricorso per sottoporre al regno unito una riforma alternativa, tra il tradizionale sistema maggioritario e l’alternative vote, che implicava la doppia preferenza, ha dimostrato che nel regno unito l'esecutivo può conservare la sua stabilità pur esistendo al suo interno delle posizioni difformi e non negoziabili, grazie al c.d. “agreement to disagree” tra i promotori della riforma e i suoi oppositori, tutti facenti parte della stessa compagine di governo. Ad ogni modo, bisogna sottolineare che gli elettori del Regno Unito non eleggono direttamente il premier : trattandosi di una democrazia parlamentare , gli elettori votano soltanto il candidato del collegio che li rappresenterà direttamente in Parlamento ; poi, il governo sarà costituito dal partito (o coalizione) che ottiene la maggioranza di seggi nella Camera dei comuni e il leader del partito sarà automaticamente primo ministro. Le elezioni generali che si sono svolte nel 2015 hanno decretato la vittoria netta del partito conservatore; i tories guidati da David Cameron. La maggioranza conservatrice alla camera dei comuni, come promesso in campagna elettorale, ha indetto un referendum sulla permanenza o meno del regno unito nell’UE. Il risultato del referendum il 23 giugno 2016 è stato favorevole alla brexit : il premier , invece, schierato contro di essa e sconfitto dal risultato del referendum, si è dimesso. I tories hanno, quindi, eletto la ministra dell’interno Theresa May nuova leader del partito e primo ministro di conseguenza (scelta anche dalla regina Elisabetta II che le ha conferito ufficialmente l’incarico). La data prevista per l’uscita del regno unito dall’UE è il 29 marzo 2019 (quando saranno terminati i negoziati). Le due motivazioni principali della brexit sono porre fine al libero accesso dei cittadini europei e affrancarsi dalla giurisdizione della Corte Europea. PARLAMENTO ED ESECUTIVO I caratteri costituzionali del welfare state britannico si sono delineati nella seconda metà del ‘900 attraverso una crescita esponenziale degli apparati di governo, a sostegno di questo orientamento che si pose sotto la guida dei primi esecutivi laburisti del dopoguerra, e della produzione di statute law da parte del parlamento. Si è determinato in tal modo nel regno unito un sistema di governo in cui, in aderenza a tale nuova forma di stato, alle forme e alle istituzioni di antica derivazione, se ne sono affiancate e sovrapposte altre nuove. Nel rapporto fiduciario tra il Parlamento (o meglio la camera dei comuni) e la premiership di governo si ravvisa uno dei tratti caratteristici del sistema di governo britannico, regolato dalla convenzione che dichiara la coincidenza tra premiership di governo e leadership del partito maggioritario. Infatti, la forma di governo parlamentare del regno unito si risolve non tanto nell’esistenza separata di un parlamento, che legifera, e di un esecutivo, che amministra, bensì in un insieme di relazioni cooperative tra di essi: rapporto di diretta compenetrazione regolato da un complesso di norme non scritte , consolidate da una prassi costituzionale precisa, nonché regole che nascono da intese politiche ( understandings ) che rientrano nell’insieme delle “conventions of the constitution". L’i dentificazione del primo ministro con il leader del partito maggioritario , l’esercizio del potere di scioglimento parlamentare (dissolution) , la pratica del patronage alle cariche di stato , la regolazione del rimpasto governativo (re-shuffle) o della rimozione di singoli ministri o segretari di stato (sacking) , la formazione e il mantenimento della responsabilità collettiva del governo nei confronti della camera dei comuni , il concreto esercizio della leadership politica
ulteriormente i poteri della camera dei pari nel procedimento legislativo senza comunque mettere in discussione la sua partecipazione allo scrutinio dei progetti di legge (ridimensionamento del potere dei Pari); semplicemente, si limitava ad un’unica sessione parlamentare la possibilità di esercizio del “delaying power” ossia del potere di respingere un atto già approvato dai comuni. Con l’ultimo atto del 1999 si mantenevano quelle storiche componenti dell’assemblea ossia i tradizionali Lords Spiritual (alti prelati della Chiesa anglicana) e Law Lords (esponenti superiori della magistratura che dal 2005 sono confluiti nella corte suprema) e si è dato maggiore risalto ai Life peers di nomina governativa. Infine quanto all’abolizione della componente dei pari ereditari, è stata oggetto di una lunga riforma, ancora in corso, che prospetta più soluzioni: 1- una seconda camera più rappresentativa della società civile; 2- formata da rappresentanti delle entità regionali e di devolution; 3- che risulti più vicina agli orientamenti politici della premiership di governo maggioritaria. L’idea di trasformare la camera dei Pari in senso elettivo sembra essere prevalente, anche se i Lords ereditari rappresentativi della propria classe sono oggi l’unica componente elettiva della camera e quindi dell’intera Camera Alta. Si può concludere, perciò, dicendo che l a riforma della Camera dei Lords dimostra la crescente influenza della leadership di governo sulle istituzioni parlamentari. Invece, nessuna riforma di particolare rilievo si è prospettata per la camera dei comuni (se non il Representation of the People Act che estende il suffragio) ; vi è un’unica innovazione introdotta dalla primo ministro Thatcher nel 1979 per incrementare il controllo della camera dei comuni sull’operato dell’esecutivo. La riforma consiste nell’introduzione di alcune commissioni speciali (Select Committees) che vigilano sull’attività degli spending ministers , ossia i titolari dei dicasteri governativi responsabili della spesa pubblica. Esiste quindi un ulteriore potere del parlamento (o meglio, della Camera dei comuni ) ossia il potere di controllare l’attività politica del gabinetto non solo attraverso il sindacato sul budget, il dibattito sui bills legislativi e il question time, gestito dall’opposizione e dagli altri partiti di minoranza , ma anche mediante apposite commissioni di controllo specializzate per settore che sottopongono a sindacato il policy-making dei singoli dicasteri e riferiscono all’assemblea. RAPPORTI CENTRO-PERIFERIA DEVOLUTION: Con il termine “devolution” (delegazione di potere) s’intende, dall’ultimo trentennio del 900, un processo riformatore che ha coinvolto l’intero Regno Unito (Scozia, Galles, Irlanda del Nord, Grande Londra); si tratta di un’importante novità costituzionale soprattutto perché nella divisione dei poteri tra governo centrale e amministrazioni locali, mai nessuna entità di carattere regionale era stata inserita con successo. La presenza di una fitta rete di autorità di local government non aveva impedito, poi, al Regno Unito di acquistare i caratteri di uno Stato altamente centralizzato dalla cui volontà dipendeva la legittimazione di ogni amministrazione locale. In realtà, però, una gran parte della funzione di governo era attribuita ad autorità locali (o meglio veniva esercitata), suddivise secondo il tradizionale dualismo “borough-contea” ossia nelle rispettive amministrazioni dei municipi e aree rurali, che fino all’età moderna costituivano il sistema di local government. Il primo regionalismo britannico aveva una fisionomia economico-pianificatoria , trova origine nell’ambito del welfare state degli anni ’60; in seguito la possibilità di raggiungere forme di regionalismo autogovernante fu merito dell’attività di due memorabili : Royal
Commissions on Local Government (operanti per l’Inghilterra, il Galles e la Scozia). Tuttavia, il lieve decentramento emergente dai Local Government Act del 1972-73 , che riformavano le autonomie locali nelle due aree, risultava offuscato da un doppio livello di amministrazione locale organizzato , in Inghilterra e in Galles, secondo il modello contea-distretto , mentre solo in Scozia si riscontravano alcune limitate possibilità di self-government attribuite a entità a carattere regionale (in particolare una gigantesca autorità del Clydeside). Una novità significativa, comunque, si realizzava in Inghilterra con le contee metropolitane delle maggiori conurbazioni industriali (unità simili alla Greater London creata nel 1963); nell’ Irlanda del Nord , invece, in quegli anni lacerata da conflitti socio-politici prodotti da opposti nazionalismi , non si raggiunse alcun risultato: anzi veniva realizzato un regime centralizzato d’eccezione (direct rule) che poneva sotto controllo militare la condizione di contrapposizione tra la comunità cattolico- separatista e la comunità protestante-unionista (che durerà dal 1972 fino alla fine degli anni 90). Negli anni 70 del 20esimo secolo i successi elettorali dei partiti nazionalisti in Scozia e Galles sostenitori di esplicite istanze di devolution of power , enfatizzarono le connessioni tra decentramento amministrativo e riforma costituzionale, sostenendo infatti che la regionalizzazione fosse un passaggio preliminare per la federalizzazione del paese , o ancora all'indipendenza delle aree celtiche. Questa concezione nazionalistica della devolution e del regionalismo, che si stava concretizzando in altri luoghi dell’Europa, ha limitato, di fatto, la sfera di applicazione del decentramento territoriale, soprattutto durante il periodo di opposizione thatcheriano (1979-90) , in cui ogni concessione ai poteri locali fu negata : (venne soppresso con il Local government Act, il Greater London Council ed altre autorità simili restaurate nella regione metropolitana inglesi). Questo fino al ritorno al potere dei laburisti (1997) , I quali hanno operato una riappacificazione tra la devolution e le formule regionali. Il processo di decentramento costituzionale ha contribuito a restituire uno status democratico ed istituzionale alle autorità di governo locale (intanto riorganizzate secondo schemi unitari), che hanno eliminato di fatto quel doppio livello degli anni 70 valorizzando le funzioni di governo locale nei settori delle utilities (acque, reti ferroviarie, elettricità, gas, ospedale..), nei servizi personali (sistema scolastico, rete stradale e trasporti locali, biblioteche, manifestazioni artistiche…), con le connesse responsabilità amministrative. A queste responsabilità se ne sono sommate, nel periodo del welfare, altre attinenti alla protezione della comunità , tipiche delle autorità locali: servizi antincendio, tutela del consumatore, mercati, locali pubblici, turismo…) e funzioni di vigilanza sul rispetto degli standard inerenti all'azione amministrativa del governo centrale e all'applicazione direttive comunitarie. Con il Localism Act 2011, poi, si sta assistendo ad un ennesimo tentativo di riforma del pari a scenario delle autonomie locali inglesi. La devoluzione è, quindi, il concreto trasferimento di poteri ad istituzioni regionali o sub nazionali elette a suffragio diretto, ma sempre subordinate alla supremazia del legislativo ; in particolare, la devolution Britannica è un vasto processo di riorganizzazione della funzione di governo che consiste in un flusso di poteri che ha trasformato l'assetto costituzionale del paese. Originariamente veniva applicata alle sole aree substatali ( Scozia e Galles con l’adozione rispettivamente: dello Scotland Act e del Government of Wales Act) in cui si registravano forti movimenti autonomisti , con le riforme del 1998-99 è stata realizzata anche in Irlanda del Nord (con la stipulazione del Good Firday’s Agreement, accordo per la pacificazione dell’area, cui seguì il referendum indetto nell’Ulster e nella Repubblica) e nella Greater London , regione metropolitana, (dando vita ad una nuova assemblea metropolitana e ad un esecutivo presieduto da un sindaco elettivo) per poi essere estesa all’intera Inghilterra, dove il processo si è arrestato. Una volta esclusa la possibilità di realizzare un singolo Parlamento in Inghilterra, che renderebbe effettivamente il paese uno stato federativo, la formula devolutiva progettata dei riformatori del New Labour ha previsto la creazione di macroregioni poste sotto
Per far fronte ai conflitti che potrebbero sorgere nei rapporti devolutivi è stata istituita la Supreme Court of the UK , un alto tribunale creato nel 2005, il quale, data la probabile insufficienza dei meccanismi parlamentari di prevenzione dei conflitti normativi e di competenza, rileva le funzioni di giurisdizione dei conflitti, finora esercitate dal Commitee giudiziario del consiglio privato della corona. Questa innovazione giurisdizionale è un'ulteriore conferma della dinamicità del processo devolutivo britannico: novità importanti si stanno realizzando sul piano politico. Per esempio, il Galles ha compiuto un visibile passo in avanti verso l' autonomizzazione legislativa ; nel 2006 un nuovo Government of Wales Act ha assegnato all'assemblea dell’area maggiori poteri nelle materie originariamente devolute. In Irlanda del Nord, invece, un accordo politico tra i due storici schieramenti contrapposti, cattolici e protestanti, ha rimesso in moto il processo di autogoverno. In Scozia, poi, lo Scottish National Party, inteso come prima formazione politica dell’area, è da alcuni anni al governo: si è addirittura creata quella condizione di massima estensione dell'autogoverno che trova sintesi nella locuzione Devolution Max e che ha costituito, infatti, la premessa di un referendum indipendentista a cui, nel settembre 2014, I nazionalisti hanno affidato le sorti di una Scozia, separata dal regno unito. Il referendum, comunque, ha avuto esito negativo ; è chiaro che permane, comunque, il desiderio di secessione per la Scozia, tanto che recentemente, in occasione della brexit, il parlamento scozzese ha approvato un decreto con il quale chiede nuovamente al governo britannico un referendum sull’indipendenza. CORTI DI GIUSTIZIA Una delle caratteristiche fondamentali del regno unito è la coesistenza di due sistemi giuridici : common law (in Inghilterra e Galles) e scots law (in Scozia : importante esempio di sistema misto che ha connessioni metodologiche con altri con la stessa struttura, come la Roman-Dutch law sudafricana e il diritto della Louisiana) ai quali potrebbe aggiungersi l’ anglo-irish law che opera nell’ Irlanda del nord. L’analogia di fondo tra i due sistemi ( common law e scots law ) si rinviene nel ruolo delle Corti: entrambi i sistemi scaturiscono dall' attività creativa dall'interpretazione dei giudici. La differenza fondamentale, invece, risiede nel diverso peso specifico dell'influenza della giurisdizione e dei giudici , che godono di una status particolarmente elevato che trae origine da un patronage politico , attenuata solamente con le recenti riforme del 2003 e 2005 (in Inghilterra) e con la devolution (in Scozia), ma che trova comunque garanzia nell’ inamovibilità “during good behaviour ”, storica salvaguardia dell'autonomia dei magistrati che risale all’Act of Settlement del 1701. I giudici inglesi hanno esercitato un'egemonia della formulazione del diritto e nell’invenzione della stessa common law , che ha natura, infatti, essenzialmente giurisprudenziale ; in Scozia , invece, i giudici hanno operato in stretto raccordo con i legisti, quindi la costruzione dell'ordinamento è organizzata intorno alla compresenza di fonti giurisprudenziali e fonti scritte , derivanti da accurate tecniche di codificazione. Sebbene il diritto scozzese, non si sia mai del tutto sottratto all’influenza della common law, la diversificazione dei due sistemi ha prodotto diversi apparati giudiziari, che si distribuiscono nelle due branche della CIVIL e CRIMINAL JURISDICTION , a sua volta divise in numerose ramificazioni territoriali (nella giurisdizione civile di common law, per esempio, l’antico sistema delle Corti di Contea è stato equiparato alle magistrature penali, le quali a loro volta, tradizionalmente esercitate a livello locale dai giudici di pace, sono state modernizzate nel 1980 nel 1997). Il quadro della giurisdizione minore del regno unito si completa affiancando ai giudici di pace (lay judges) e magistrati di circuito (stipendiary magistrates) inglesi le corrispettive figure scozzesi , che operano in corti distrettuali, e i c.d. Sheriffs , funzionari pubblici che in Scozia svolgono anche funzioni giurisdizionali.
Quanto all'organizzazione delle corti superiori di common law , la struttura di base è stata riorganizzata in epoca vittoriana con l’istituzione della Supreme Court of Judicature , che dal 1925 è stata sua volta ripartita nella Court of Appeal e nella High Court of Justice , le cui articolazioni (divisions) hanno antiche origini (es. il Queen’s Bench , che esercita poteri giurisdizionali di vasta portata, in cui i giudici siedono per lungo tempo ed esercitano funzioni di giudice di circuito nei capoluoghi di contea; la Chancery (corte della cancelleria) che esercita la giurisdizione di equity; la Family Division che opera una giurisdizione mista). L' appello superiore rispetto alla High Court of Justice e alla Crown Court (sorto nel 1971: tribunale il livello superiore con competenze penali) è esercitato dalla Court of Appeal , istituita nel 1925 e che opera in due divisions: civile e penale. Diverso è l' ordinamento della giurisdizione superiore di Scots law : per le cause civili la giurisdizione è affidata ad una Court of Session risalente al 1532 e per le cause penali dalla High Court of Justiciary. Suprema autorità giudiziaria scozzese è il Lord Advocate. Per secoli la più elevata giurisdizione di appello è stata demandata ad un apposito collegio della Camera dei Lords , prevalentemente formato dal Lord Chancellor e dai Lords of Appeal in Ordinary, o Law Lords. Tuttavia, la riforma del 2003, ha eliminato la figura del Lord Chancellor, riconsiderato la posizione dei law Lords ed aperto la strada ad un'ulteriore fase di modernizzazione del supremo grado di appello, completatasi con il Constitutional Reform Act del 2005 : importante legge che istituisce una Supreme Court of UK , con funzioni di alta giurisdizione , già esercitate all'interno della camera dei pari, assorbendo inoltre quelle tradizionalmente di competenza del judicial Commitee del consiglio privato della corona (Privy Council), in qualità di corte competente per le controversie territoriali, sorte in merito alle c.d. devolution questions. Allo stesso tempo, per garantire una più coerente separazione dei poteri, anche il patronage delle nomine dei giudici di common law è stato sottratto alla tradizionale sfera governativa è trasferita ad un'apposita commissione indipendente. Il tradizionale ruolo dei collegi giurisdizionali della camera dei pari e del consiglio privato, nonché le attenzioni dedicate alla nuova corte suprema, dimostrano che anche in un paese senza una singola Carta costituzionale, scritta è sovraordinata, si renda necessario nel regno unito un giudicato under the Constitution. Considerevole, inoltre, è ruolo politico e costituzionale della giurisdizione del regno unito : da un lato è chiaro che, mancando un singolo codificatore, i giudici hanno concretamente prodotto l'ordinamento del paese (“ judge made law ”) ed hanno influito anche sull'evoluzione delle istituzioni di governo; nell’altro, però, il pensiero costituzionale britannico è sempre stato molto riluttante a considerare le corti come corpo politico, la cui costituzione è ricompresa nella sfera della constitutional law. In realtà, l'attività delle corti, pure autonoma ed estranea rispetto al circuito delle istituzioni politiche, non è lontana dal contesto dei poteri attivi, quindi l'esercizio del judicial review rende di fatto i giudici vere e proprie parti del processo politico, fin da quando nel 1607, con la decisione nota come Prohibitions del Roy, le parti hanno sottratto al Re ogni minima potestà di intervento nelle decisioni giurisdizionali. Se nei secoli passati le corti, d'Inghilterra o Scozia, avevano osteggiato o agevolato I tentativi di codificazione, combattuto le giurisdizioni ecclesiastiche ed i tribunali speciali (che si avvalevano del processo inquisitorio), moderato i conflitti tra la corona e Parlamento, nell’ambito del moderno parlamentarismo, hanno, a seconda dei casi, fiancheggiato con la loro giurisdizione l'azione del legislativo oppure mitigato le incongruenze sociali e la rigidità della legislazione, fino ad assecondare quel processo di incorporation nel diritto interno della convenzione europea dei diritti dell’uomo, che ha assunto le sembianze dello Human Rights Act del 1998. Conseguenza di tutto ciò ( autonomia della giurisdizione e rafforzamento della rule of law ) è stata la radicale depoliticizzazione delle corti , in età vittoriana, in cui l'apparato
l’ House of Lords Reform Act , dello stesso anno, che ha riformato la collocazione istituzionale dei law Lords; nonché il Secretary of State for constitutional order del 2003 , che ho soppresso il ruolo del Lord Chancellor; ed infine il Constitutional Reform Act del 2005 , con cui è stata istituita la corte suprema , competente in materia di diritti, di conflitti e di devolution per l'intero regno unito, inoltre ha trasferito i law Lords altrove, eliminando il Judicial Committee della camera dei pari, come entità giudicante. Questo ha permesso di raggiungere un' importante tappa verso una nuova forma di giustizia che opera, sicuramente, nella più autentica dimensione costituzionale.
2- GLI STATI UNITI D’AMERICA
FORMA DI STATO
1) principi e valori L’attuale forma di stato degli USA, la cui formazione risale al periodo del new deal , è caratterizzata da due elementi principali : da una parte i diritti sociali non sono costituzionalizzati , ma derivano da interventi legislativi federali, e dall’altra i diritti liberali , riconosciuti nel bill of rights , sono stati oggetto di significativi ampliamenti a opera della corte suprema. Per quanto riguarda i diritti sociali il loro ingresso nell’ordinamento si deve all’iniziativa legislativa del congresso federale: la corte ha infatti deciso di non intervenire sulla legislazione in materia economica e sociale, lasciando così aperta alla discrezionalità politica ogni opzione. In realtà non si può dire che la mancata copertura costituzionale dei diritti sociali negli states comporti l’effettiva possibilità di una loro totale eliminazione in quanto essi hanno ormai acquisito la forza esistenziale. (da questo punto di vista gli USA non sembrano tanto diversi dagli Stati Europei che hanno costituzionalizzato i diritti sociali, in quanto, anche in questi casi, l’effettiva attuazione dei diritti rientra nell’ambito di discrezionalità del legislatore ). Dove invece si può effettivamente notare una differenza significativa tra il modello statunitense e quello europeo di intervento pubblico in economia è nella minore intensità del primo rispetto al secondo. Negli stati uniti, infatti, lo stato federale non ha mai agito direttamente come imprenditore, ma solo come regolatore delle attività economiche private o come acquirente di beni e di servizi dalle imprese private per lo svolgimento delle sue attività tra le quali anche l’attuazione di programmi sociali. Negli stati uniti la spesa pubblica totale è attualmente ed è sempre stata di livello inferiore a quella in europa e inoltre quella statunitense per programmi sociali è ancora più bassa di quella europea mentre è molto più alta quella per spese militari. Invece le entrate fiscali negli USA in percentuale sul PIL, sono inferiori a quelle mediamente riscosse nei paesi europei. Le cause di ciò vanno ricercate nella diversità di valori e di principi che caratterizzano la società nordamericana ; il maggiore rispetto per l’autonomia e l’iniziativa individuale che trova invece una più intensa responsabilizzazione della singola persona. Ne deriva un sistema che non vuole incrementare oltre un certo livello i prelievi tributari e dunque riduce l’effetto redistributivo della tassazione progressiva , garantito un livello minimo di intervento pubblico, ognuno debba provvedere da sé alla propria fortuna. Da questo deriva una differenziazione nella tutela dei diritti fornita dai diversi livelli di governo.
2) la struttura federale La scelta della forma di stato federale non è stata il frutto di una libera e meditata ponderazione, ma l’ unica soluzione politicamente accettabile. (è vero però che tale scelta si adatta comunque a quell’idea di costituzionalismo statunitense che esalta le differenze intese come strumento di sperimentazione e di scelta) Naturalmente, il disegno originario della costituzione del 1787 ha subito alcune significative modifiche: con la guerra civile e con il new deal si è assistito ad uno spostamento del confine tra le competenze federali e quelle statali a favore delle prime. Tali cambiamenti sono ancora in corso ed è quindi impossibile fornire una descrizione definitiva dello stato trattandosi di un fenomeno sempre in evoluzione ( federalizing process ). Tuttavia, le caratteristiche fondamentali del federalismo americano si possono individuare a partire dagli ultimi 20 anni del ventesimo secolo fino ad oggi. I rapporti giuridici tra Stati e Federazione si sviluppano nelle ripartizioni delle competenze legislative, amministrative e giudiziarie ; mentre, i rapporti politici trovano espressione nella struttura del Senato e dei partiti politici.
- (^) FEDERALISMO LEGISLATIVO La costituzione americana disciplina all’ art 1 il potere legislativo federale ed elenca le materie che rientrano nelle competenze del congresso federale , mentre il 1 0° emendamento stabilisce il principio per il quale tutti i poteri non attribuiti al congresso federale spettano agli stati. Il criterio di ripartizione è quindi quello di attribuzione di poteri enumerati al congresso federale e dei poteri residui agli stati membri. In realtà con il new deal la corte suprema ha consentito al c ongresso federale di disciplinare ogni materia che avesse a che fare con il commercio tra gli stati membri. La corte suprema è giunta interpretando in modo estensivo l’art 1 il quale attribuisce al congresso federale la competenza legislativa in materia di regolamentazione del commercio con gli stati stranieri e tra gli altri stati membri e con le tribù indiane. Il congresso doveva ritenersi autorizzato a legiferare in tutti i casi nei quali il commercio tra gli stati membri poteva essere influenzato. Tale interpretazione è stata estesa anche alla legge federale che vietava la segregazione razziale , in quanto l’obbligo per i titolari di pubblici esercizi di servire anche i neri avrebbe incentivato il commercio tra gli stati agevolando i viaggi commerciali degli afroamericani. Fino al 1995 in forza di tale giurisprudenza la corte suprema non ha mai utilizzato la commerce clause per colpire una legge federale; non ha mai ritenuto che una legge federale invadesse le competenze legislative degli stati in quanto eccedente il potere attributo al congresso. Nel 1995 per la prima volta dal new deal la corte suprema ha dichiarato l’incostituzionalità di una legge federale per violazione della commerce claus e dando così inizio a una correzione della precedente giurisprudenza che porta alla restrizione dell’uso della commerce clause per giustificare la legislazione federale. La corte ha dichiarato l’incostituzionalità di una legge federale che vietava a chiunque fosse in possesso di un’arma da fuoco di avvicinarsi ai luoghi in cui vi fosse una scuola ; questo perché la tutela dell’ordine pubblico nei pressi delle scuole non poteva influenzare in modo sostanziale il commercio tra gli stati. Viene così introdotto il requisito dell’influenza sostanziale sul commercio intestatale per consentire a una legge federale di rientrare nella commerce clause. Tale principio è poi stato confermato dalla corte suprema nel 2000 quando è stata dichiarata incostituzionale una legge federale che puniva fatti di stupro. A seguito della crisi economico-finanziaria nel 2008 il congresso federale ha approvato l’ emergency economic stabilization act , firmato dal presidente G.W. Bush il quale attribuisce al governo federale ampi poteri e ampie disponibilità finanziarie per
**decisione era presa anche sulla base del diritto penale, il giudice federale non può sottoporla a revisione.
- Il SENATO** Il Senato degli stati uniti è comunemente conosciuto come la camera degli stati in quanto è formato da due senatori per ogni stato e quindi rappresenta gli interessi dei singoli stati in opposizione agli interessi dello stato federale nella sua unità rappresentati , invece, dalla camera , appunto, dei rappresentant i. Tale funzione di difesa degli interessi statali però ha cessato di esistere nel 1913 quando con l’approvazione del 17esimo emendamento cambiarono le modalità di elezione : i senatori non sono più nominati dai legislativi locali, ma sono eletti dal corpo elettorale ; ogni Stato costituisce un unico collegio elettorale per i due senatori da esso provenienti e quindi ciascuna coppia rappresenta un numero diverso di elettori a seconda della consistenza del corpo elettorale dello stato di provenienza. Le decisioni prese dal Senato sono mediamente più sensibili alle esigenze della politica nazionale di quanto lo siano quelle della camera dei rappresentanti (e ciò è solo apparentemente paradossale dato che i collegi della camera dei rappresentanti sono più piccoli e favoriscono il perseguimento di politiche locali mentre i collegi elettorali del senato hanno un effetto opposto). Nel 1985 la Corte Suprema ha affermato che l’unica garanzia concessa dalla costituzione agli stati per tutelare le loro competenze consisteva nel “ national political process" cioè nella partecipazione alla formazione della politica nazionale attraverso il Senato. La decisione fu però superata dalla corte suprema stessa 7 anni dopo quando ha, infatti, affermato che il voto dei senatori provenienti da un determinato Stato non impegna la volontà dello stato stesso il quale mantiene la facoltà di contestare la legge federale votata dai propri senatori impugnandola davanti alla Corte Suprema in quanto ciascuno Stato membro è rappresentato dai propri organi costituzionali e non invece dai componenti del senato federale eletti nello Stato in questione. Il Senato americano non può essere inteso come rappresentante degli stati membri né in senso politico né in senso giuridico. La contrapposizione tra gli interessi dei diversi stati e tra gli interessi degli stati e quelli dello stato federale creano delle linee di tensione che influenzano il lavoro del senato. 4) I PARTITI POLITICI I due partiti politici americani ( DEMOCRATICO e REPUBBLICANO ) possono definirsi come delle federazioni di partiti aventi una propria base locale nei diversi stat i. Vi è infatti una certa compattezza durante le elezioni presidenziali quando occorre proprio presentarsi in modo unitario agli elettori per ottenere l’elezione del proprio candidato; ma nei 4 anni di mandato tra un’elezione e l’altra il partito naturalmente assume di nuovo la sua originaria natura federativa. Questa fa si che vi sia una significativa osmosi tra la carriera politica a livello statale e a livello federale, in quanto il partito politico, radicato a livello locale, consente la crescita della propria classe dirigente stimolando il passaggio dalle cariche statali a quelle federali tanto che di frequente il presidente federale eletto è un ex governatore statale (fenomeno più raro nei sistemi politici dei paesi europei). FORMA DI GOVERNO Il meccanismo per disciplinare i rapporti tra organi costituzionali ( checks and balances ) ha lo scopo di creare appunto un costante equilibrio tra poteri volutamente
frammentati e posti in contrasto tra di loro che si attraggono e si respingono di continuo. Gli americani hanno infatti messo in atto l’idea di Montesquieu sulla separazione dei poteri per far si che ciascun organo abbia un proprio potere, ma allo stesso tempo possa avere competenza anche in ordine ad altri poteri, così da contrastare gli altri organi costituzionali e ottenere una complessiva riduzione dell’intervento pubblico all’interno della sfera privata (secondo quanto delineato nel modello tipico del liberalismo dell’700/800). L’espressione usata da Madison nel 1788 “l’ambizione deve essere tale da contrastare l’ambizione; l’interesse del singolo deve essere connesso con i poteri costituzionali della sua carica” sintetizza il modello utilizzato dagli USA. Infatti la costituzione crea due principali centri di potere entrambi legittimati direttamente dall’elezione popolare : il CONGRESSO che detiene il potere legislativo e il PRESIDENTE che ha il potere esecutivo. Ciascuno dei due organi ha un potere principale, ma allo stesso tempo è previsto che in una serie di casi ciascuno di essi possa interferire con l’esercizio dei poteri dell’altro. Con lo sviluppo dello stato democratico e l’intervento pubblico in economia, tale equilibrio ha cominciato a vacillare e si è reso necessario il sopravvento di uno dei due organi : il Presidente che ha assunto il ruolo di guida e di motore principale della forma di governo soprattutto a partire dal mandato di Francklin Roosevelt (1932-45). Il Presidente era il principale sostenitore dell’iniziativa legislativa del Congresso attraverso l’annuale messaggio sullo stato dell’unione ed è uno dei primi destinatari delle delega di funzioni legislative da parte sempre del Congresso. Questo comunque non significa che il Presidente sia il titolare di un potere complessivo paragonabile a quello del primo ministro inglese o del presidente francese o del cancelliere tedesco: la maggioranza in Camera e Senato da parte del suo stesso partito non è da considerarsi sempre una garanzia ed inoltre l’esercizio del suo potere esecutivo-amministrativo è limitato, non solo dal senato e dal potere giudiziario, ma anche dalla pubblica amministrazione federale, che è un potere a se stante data l’attività svolta dalle autorità amministrative indipendenti. 1) Il Congresso E’ costituito da due camere : la CAMERA DEI RAPPRESENTANTI e il SENATO. La prima è formata da 435 rappresentanti eletti ogni due anni con un sistema elettorale maggioritario e con collegi uninominali , ridefiniti ogni 10 anni in modo da mantenere un numero uniforme di elettori per rappresentante. Il secondo è formato da 100 senatori, rinnovati per un terzo ogni due anni (quindi con un mandato di 6 anni) con un sistema elettorale maggioritario secondo il quale ogni Stato elegge due senatori, e infatti il numero di elettori varia da Stato a Stato. Anche se ciascuno Stato è competente circa la legge elettorale per i rappresentanti e i senatori eletti nel proprio territorio , in realtà le leggi elettorali sono molto simili tra di loro e si ispirano tutte al modello maggioritario con collegi uninominali. Il Congresso ha il POTERE LEGISLATIVO : le due camere devono approvare la legge nell’identico testo , secondo un modello di bicameralismo perfetto con la sola eccezione delle leggi fiscali che devono essere presentate prima alla Camera. Nel caso di contrasti tra le due camere è previsto l’intervento di una commissione mista con il compito di elaborare un testo che possa essere condiviso. La Costituzione, inoltre, attribuisce al Congresso il compito di limitare alcuni poteri del Presidente : quanto al comando delle forze armate, ha il potere di dichiarare guerra (nel secondo dopoguerra i Presidenti hanno impiegato le forze armate senza un’autorizzazione del Congresso anche in conflitti di grande rilievo come in Corea o Vietnam, giustificandosi con la legittima difesa. Nel 1973 il Congresso superando il veto presidenziale approvò una legge secondo la quale il Presidente non poteva comunque impiegare forze armate all’estero senza una preventiva autorizzazione dei leader del Congresso e avrebbe
