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Forme di Governo Per “forma di governo” si intende il modello organizzativo che uno Stato assume per esercitare il potere sovrano. Esso riguarda, in particolare, le concrete modalità di gestione del potere statale, la struttura degli organi, il loro numero e i rapporti di forza tra gli stessi. Per forma di governo, quindi, si può intendere il concreto atteggiarsi dei rapporti tra Parlamento, Governo e Capo dello Stato, con particolare riferimento alle modalità con cui sono ripartiti e condivisi i rispettivi poteri e le proprie funzioni sovrane. Mentre lo studio delle forme di Stato si occupa del complessivo atteggiarsi degli ordinamenti politici, delle varie modalità cioè che hanno storicamente caratterizzato i rapporti fra gli elementi costitutivi dello Stato e quelli fra governanti e governati, la teoria delle forme di governo si riferisce solo all’organizzazione della struttura di comando posta al vertice dello Stato, a quelli che sono stati definiti i “rami alti” del sistema. Più precisamente essa studia le diverse regole che presiedono all’allocazione del potere politico fra gli organi costituzionali dello Stato cui compete la decisione dell’indirizzo politico e ai rapporti che si instaurano fra di loro: Parlamento, Governo, Capo dello Stato. Non concorrono a delineare la forma di governo, quindi, gli organi di giustizia costituzionale, il potere giudiziario, gli organi di rilevanza costituzionale. La distinzione fra i concetti di forma di Stato e di forma di governo non deve far dimenticare che essi sono tra loro interrelati: ne consegue che è possibile comparare utilmente fra loro solo le forme di governo insediate in una stessa forma di Stato. E pertanto nel prosieguo del capitolo si prenderanno in considerazione le forme di governo che, nel contesto della forma di Stato di derivazione liberale, si sono affermate da lungo tempo o più recentemente nel corso della storia inglese, nordamericana e dell’Europa continentale.
La forma di governo parlamentare La più antica forma di governo trova la sua patria di elezione nel Regno Unito, Paese nel quale essa si è affermata attraverso una lenta evoluzione storica che trova un decisivo punto di svolta nel marzo del 1782, quando Lord Friedrich North rassegna le dimissioni nelle sue mani a seguito di una mozione di critica della politica del Governo da lui guidato approvata dalla Camera dei Comuni: come si legge nella Storia di Inghilterra di George Macaulay Trevelyan, “dal giorno delle dimissioni di Lord North, la Gran Bretagna non è stata più governata che da un Primo ministro e da un Consiglio dei ministri responsabili non solo verso il Re, ma prima di tutto e soprattutto verso il giudizio, del tutto indipendente, espresso dalla Camera dei Comuni”. Anche nell’Europa continentale tale forma di governo è frutto di una sia pure più rapida evoluzione storica, che ha trasformato l’iniziale assetto dualistico della monarchia costituzionale o limitata affermatasi all’inizio dell’Ottocento nell’assetto monistico tipico della monarchia parlamentare. La circolazione del modello parlamentare si è rivelata particolarmente rigogliosa nell’Ottocento e nel Novecento, non solo in Europa, ma anche in altri continenti: il risultato è che tale forma di governo è attualmente la più diffusa nei Paesi da lungo e da breve tempo definibili come “democratici”. Caratteri identificanti e qualificanti la forma di governo parlamentare I) Richiamandosi ad autorevole dottrina “si può parlare di governo parlamentare solo quando la titolarità del potere esecutivo sia concepita come un’emanazione permanente del o dei collegi titolari del potere legislativo”. I n effetti l’elemento indefettibilmente identificante la forma di governo parlamentare è la presenza in essa di un rapporto politico tra Governo e Parlamento, definito “fiducia”, che accompagna continuativamente la vita del primo dal momento in cui entra in carica nella pienezza dei poteri a quello della sua fine, che può coincidere o con la fine della legislatura o con la revoca della fiducia attraverso l’approvazione di una mozione di sfiducia o con il no alla questione di fiducia posta dal Governo. Questo nucleo duro e giuridicamente prescrittivo della forma di governo parlamentare è caratterizzato da una serie di variabili che è opportuno segnalare: A) La fiducia iniziale può essere esplicita o presunta; rivolta al Governo come organo collegiale o al suo vertice; votata a maggioranza
elettive a seguito del quale si tengono elezioni anticipate. Posto che lo scioglimento è generalmente formalizzato in un atto del Capo dello Stato, esso assume lo spessore di un rilevante potere politico-costituzionale solo quando pone fine anticipatamente alla legislatura: in questo caso c’è da chiedersi quale valenza assuma nell’ambito della forma di governo e quale sia l’organo che ne dispone sostanzialmente l’attivazione. Quanto alla prima questione, si può dire che residua tuttora nell’esercizio del potere di scioglimento anticipato, e forse ancora più nella minaccia di esercitarlo, almeno una quota del ruolo che tradizionalmente veniva a esso assegnato. A differenza dello scioglimento-sanzione, va considerato come un elemento fisiologico della forma di governo parlamentare, lo scioglimento anticipato che viene praticato in accordo tra l’Esecutivo e la maggioranza che lo sostiene, al fine di scegliere il momento più opportuno per il partito o la coalizione al governo di andare alle urne per tentare di replicare la vittoria ottenuta nella precedente tornata elettorale. Ma chi ha il potere effettivo di attivare lo scioglimento anticipato? L’osservazione comparatistica non ci riserva una risposta univoca. IV) Finora dei tre organi chiave della forma di governo parlamentare sono venuti in evidenza soprattutto il Parlamento e il Governo: resta da prendere in considerazione il terzo lato del “triangolo del grande potere”, il Capo dello Stato. Anche a proposito di questo organo monocratico varie sono le soluzioni istituzionali ammesse dalla forma di governo parlamentare, nel senso che essa ammette sia un Capo dello Stato monarchico che repubblicano e, in quest’ultimo caso, sia un Presidente della Repubblica eletto dal Parlamento che da un organo rappresentativo ad hoc , che dal corpo elettorale. A questa indifferenza rispetto alle modalità di insediamento del Capo dello Stato, si affianca però un preciso orientamento circa il ruolo a esso affidato nell’ambito della forma di governo parlamentare, ruolo che deve rimanere estraneo alla determinazione dell’indirizzo politico e alle dinamiche della politica politicante, per installarsi nello spazio politico- costituzionale riservato a un potere “neutro”, rappresentante dell’unità nazionale, che sia supremo garante della corretta funzionalità del sistema. Tale caratura trova un limite insuperabile nel carattere monistico degli attuali regimi parlamentari. Nell’attuale parlamentarismo monista invece, il Capo dello Stato “ non gode più di poteri tali da influire sull’indirizzo politico poste in essere dal gabinetto, e perciò svolge soltanto una funzione di garanzia dei principi del regime costituzionale. Si spiega così perché il Capo dello Stato,
alla luce di tale concezione, sia stato qualificato garante della Costituzione e supremo moderatore del contrasto dialettico tra le forze politiche”. Modalità di funzionamento della forma di governo parlamentare Atteso che per offrire la rappresentazione di una forma di governo il più possibile aderente al suo concreto funzionamento, non ci si può limitare a prendere in considerazione i dati giuridici che la disciplinano, ma si deve tener presente “l’ambiente” in cui essi operano, si tratta di mettere in evidenza un dato di fatto che emerge dall’osservazione comparatistica: la duttilità del regime parlamentare, la sua capacità cioè di convivere con diverse realtà politico-istituzionali, dando luogo peraltro a prestazioni profondamente differenti. Dato per pacifico che esso può operare in qualunque tipo di Stato, l’osservazione storico-comparatistica insegna che la forma di governo parlamentare è convissuta e/o convivere con i più differenti assetti di partito e con un’ampia gamma di sistemi elettorali. Inoltre in essa sia il Parlamento, sia il Governo, sia il suo vertice possono assumere ruoli e status diversi, e anche il ruolo del Capo dello Stato si muove entro una banda di oscillazione piuttosto ampia. Più analiticamente si può osservare: A) quanto agli assetti di partito, va innanzitutto sottolineata la loro importanza in relazione al funzionamento delle varie forme di governo e in particolare di quella parlamentare, in quanto “le norme sulla forma di governo sono a fattispecie aperta e cioè suscettibili di essere qualificate dal sistema dei partiti e integrate dalle regole convenzionali che a esso fanno capo”. Premesso ciò, va detto che non è tanto il numero dei partiti a condizionare il concreto funzionamento della forma di governo parlamentare, quanto il numero dei poli nei quali i partiti si coalizzano. Posto che un sistema bipartitico non può che essere bipolare, i sistemi a multipartitismo moderato e soprattutto a multipartitismo estremo danno prestazioni diverse a seconda che si configurino come bipolari o multipolari. Entrando nello specifico, nel primo caso le elezioni parlamentari funzionano anche da investitura del Governo e del suo premier. In quest’ultimo si accumula una forte concentrazione di potere, dando luogo al fenomeno definito “presidenzializzazione dell’esecutivo”. Il Governo agisce come comitato direttivo del Parlamento. L’alternanza al governo fra partiti o
esecutivo o a comitato direttivo della maggioranza o porsi in una posizione intermedia tra i due estremi. E) Anche per quel che riguarda il vertice dell’Esecutivo (premier, Primo ministro, Cancelliere, Presidente del Conisglio) è compatibile con il regime parlamentare una pluralità di ruoli e si è prospettata in proposito una tripartizione: primo al di sopra di diseguali; primo tra diseguali; primo tra euguali. Da questo schema si può ricavare la regola secondo cui è nelle democrazie maggioritarie, nelle quali il Capo dell’Esecutivo è anche il leader del partito o della coalizione di maggioranza, che il principio monocratico fa aggio su quello collegiale. F) Volendo passare dalla descrizione analitica a una breve valutazione di sintesi, si può concludere che, sia pure semplificando molto, sono fondamentalmente due, nell’esperienza storica, le realizzazioni più diffuse della forma di governo parlamentare: 1) il parlamentarismo maggioritario, nell’ambito del quale il Governo o il suo vertice assumono il ruolo di centro motore del sistema, caratterizzato dalla presenza di soltanto due poli partitici che si alternano al governo; 2) il parlamentarismo a prevalenza del Legislativo o a equilibrio fra Legislativo e Esecutivo, nel quale più debole e instabile è la posizione del Governo e del suo vertice, tre almeno sono i poli partitici e l’alternanza al governo risulta difficoltosa o impossibile, anche in ragione della presenza di partiti antisistema, considerati inidonei ad assumere responsabilità governative.
La forma di governo presidenziale A) Anche se ha avuto molte imitazioni in Centro e in Sudamerica, in Asia e in Africa, l’archetipo della forma di governo presidenziale rimane rappresentato esclusivamente dagli Stati Uniti, unico Paese presidenziale a ininterrotto regime democratico da quasi 230 anni: solo a esso pertanto si farà riferimento. Gli elementi essenziali e qualificanti di tale forma di governo sono da rinvenire nei seguenti: 1 ) identificazione del ruolo di Capo dello Stato e di quello di Capo del Governo nella stessa persona cui è affidata la direzione dell’Esecutivo; 2) sia il Presidente che le due Camere del Congresso risultano da un’elezione popolare e hanno dunque una distinta legittimità democratica; 3) la durata del loro mandato è fissa, non essendo previsti gli istituti in grado di abbreviarla; 4) un rigoroso sistema di checks and balances impedisce che gran parte delle funzioni del Presidente e del Congresso possano essere utilmente esercitate senza il consenso dell’altro organo. Dai quattro elementi appena enumerati si evince che i Costituenti di Filadelfia, la cui intenzione era quella di riprodurre le caratteristiche della monarchia inglese degli ultimi decenni del Settecento, hanno dato vita a un sistema a forte impronta dualista, che combina il principio della separazione degli organi con quello di una loro reciproca interdipendenza, al fine di garantire l’equilibrio fra gli stessi: una scommessa difficile. Volendo sviluppare in particolare il punto 4), occorre precisare che ciascuno dei due organi che si fronteggiano è, per un verso, geloso custode delle proprie prerogative, e per altro verso, è dotato di forti attribuzioni in grado di condizionare o di vanificare l’esercizio delle funzioni dell’altro. Quanto al Presidente, egli può far valere nei confronti del Congresso sia poteri di impulso che poteri di freno. Altrettanto robusti sono i poteri di quest’ultimo, capaci di condizionare o di bloccare la politica presidenziale. Se comunque la scommessa di cui si diceva prima è stata almeno parzialmente vinta, la causa principale va individuata nelle irripetibili caratteristiche dei partiti americani. Quello che a prima vista potrebbe sembrare un rigido bipartismo è in realtà uno “pseudo- bipartitisme” o “bipartitisme souple”: si tratta di partiti scarsamente omogenei, essendo il loro radicamento su base statale, debolmente strutturati e ben lungi dalla centralizzazione e ideologizzazione tipiche dei partiti europei. Orbene, va preso atto che proprio il bipartitismo morbido appena delineato risulta l’assetto più adatto al funzionamento di un governo separato come quello statunitense, in quanto “in un sistema presidenziale, in presenza di un conflitto aperto tra Esecutivo e Legislativo,
politico complessivo, che inducono a parlare piuttosto di “instabile oscillazione tra l’eccesso di potere e l’impotenza” dei Capi di Stato latinoamericani. Risulta in proposito necessario un rapido riferimento agli assetti partitici: ci si trova spesso di fronte a un multipartitismo polarizzato e sostanziato di partiti deboli, frammentati, scarsamente istituzionalizzati, non in grado di assicurare un solido sostegno alle politiche presidenziali. Ne consegue che nelle fasi democratiche del presidenzialismo sudamericano “la maggior parte dei Presidenti latinoamericani hanno avuto serie difficoltà a realizzare i loro programmi. Essi hanno detenuto in larga misura il potere di avviare e promuovere le politiche, ma per loro è stato difficile ottenere il sostegno necessario per realizzare tali politiche”, il che mostra una debolezza significativa nelle presidenze democratiche. Ovviamente il fatto che il presidenzialismo sudamericano spesso funzioni male non è solo riconducibile a motivi istituzionali quali l’inidoneità della forma di governo presidenziale. Analisi di diverso ordine mettono in luce che la correlazione tra crollo democratico e presidenzialismo è “un effetto dei bassi livelli di sviluppo e delle culture politiche non democratiche” e che l’America latina deve misurarsi con formidabili ostacoli alla democrazia che prescindono dalla forma di governo e che sono in ultima istanza di natura culturale e socio- economica. Sicché solo lo sforzo teso a superare questi handicap può portare al superamento del fenomeno dell’intermittenza e all’approdo di un consolidamento democratico che vada oltre quella che è stata definita “democrazia delegativa”.
La forma di governo semipresidenziale A) L’ ars combinatoria che è alla base di questa forma di governo, oltre a renderne estremamente variabile il concreto funzionamento all’interno di ogni singolo Paese in relazione ai fattori politici che di volta in volta la condizionano, determina una banda di oscillazione così ampia fra i vari ordinamenti indiziabili di “ semipresidenzialismo” o di parlamentarismo a tendenza presidenziale più o meno marcata, da indurre gli studiosi o a faticose dispute sull’esclusione-inclusione di determinate esperienze nel modello o ad abbandonare l’imperfetta definizione-feticcio per avventurarsi sul terreno di piuttosto improbabili definizioni, da quella di “ presidenzialismo con premier” a quella di “parlamentarismo con presidente”. È indiscutibilmente che ora, dopo la disastrosa esperienza di Weimar, il prototipo dal quale muovere per una riflessione sulla forma di governo semipresidenziale sia la Quinta Repubblica francese, nella configurazione assunta con la revisione costituzionale del 1962 che ha introdotto l’elezione popolare del Presidente della Repubblica. A tale fondamentale esperienza fanno riferimento gli studiosi che si sono cimentati nell’individuazione degli elementi essenziali e qualificanti della forma di governo in questione. Si può cominciare col dire che viene considerata “semipresidenziale” una forma di governo nella quale il potere esecutivo ha una struttura di vertice duale, facendone parte sia il Capo dello Stato che il Primo ministro, sicché è stato possibile parlare di diarchia o di aquila a due teste. Da un modello strutturalmente complesso come quello delineato, il minimo che ci si possa aspettare, per quel che riguarda l’allocazione del potere decisionale, è che essa sia a geometria variabile. Sono cioè di volta in volta fattori politici, e non costituzionali, a risultare decisivi ai fini dell’allocazione. Essendo infatti due le elezioni che concorrono a creare il quadro politico, sarà la congiuntura politica e non la struttura costituzionale a decidere quale delle due componenti prevarrà sull’altra e chi dunque fra i due organi monocratici assumerà effettivamente le redini del comando. Al riguardo si possono ipotizzare almeno tre scenari:
- le elezioni parlamentari danno la maggioranza all’area politica di cui è espressione il Presidente e quest’ultimo è il leader riconosciuto del maggior partito dalla coalizione uscita vittoriosa dalle urne. È lo scenario più favorevole alla componente presidenziale del sistema, quello che da luogo a un “semipresidenzialismo assoluto”. In questo caso si realizza appieno la configurazione del “monarca repubblicano” o del “monarca elettivo”;
a parte va fatto per la Russia: anche la Costituzione di quel Paese prevede un Esecutivo duale poggiato sulle figure del Capo dello Stato e del Capo del Governo, ma con un netto squilibrio a vantaggio del Presidente che non trova eguali in alcuna forma di governo semipresidenziale.
La forma di governo direttoriale Trattandosi di una forma di governo vigente nella sola Svizzera sono sufficienti in questa sede poche considerazioni. A) È un sistema a guida politica duale, nel senso che due sono gli organi che concorrono alla determinazione dell’indirizzo politico: il Parlamento e il Governo. Guardando alla Costituzione scritta, le norme rilevanti per sostanziare l’affermazione appena fatta sono l’art. 148 c. 1 e l’art. 180 c. 1, secondo cui il Consiglio federale “definisce i fini e i mezzi della propria politica di governo”. Ma se si guarda alla Costituzione vigente non si può che concordare con chi afferma che “il Consiglio federale riveste una posizione di sicura preminenza”: la Svizzera dunque non si distacca dalla generale tendenza delle democrazie contemporanee di fare del Governo il centro motore del sistema politico. Una tendenza che si fonda sulla legge naturale per cui “fra due organi, astrattamente in condizione di equivalersi, la prevalenza spetta all’organo che, per la sua ristrettezza, assume maggior prestigio e può agire con maggiore efficienza e tempestività”. Sotto questo profilo appare sicuramente centrata la definizione di “governo direttoriale” per denotare il regime svizzero, in quanto capace di dare rilievo alla centralità del Governo nella conduzione dell’indirizzo politico, non differentemente dalla locuzione “regime presidenziale” che evoca il centro motore del sistema statunitense. B) È un sistema che, valorizzando al massimo il principio della separazione dei poteri, assicura una ferrea stabilità all’Esecutivo e una durata fissa della legislatura. Centralità e inamovibilità dell’Esecutivo non significano però irrilevanza del potere legislativo. C) È il più limpido esempio di democrazia consensuale, di democrazia cioè nella quale i partiti non competono per la conquista del Governo, ma per la spartizione del potere all’interno del Governo, per alterare cioè i rapporti di forza nell’ambito della “formula magica”. D) È il più importante esempio di democrazia semi-diretta, volendo alludere con questa espressione all’ampio uso degli istituti di democrazia diretta che caratterizza la Confederazione elvetica.
bisogna fare riferimento al regime di monarchia costituzionale dei primi decenni dell’Ottocento. Quanto alle seconde, con la distinzione in parola si vuole rendere conto della differenza esistente tra forme di governo presidenziali e semipresidenziali e forme di governo parlamentari e direttoriale. Mentre le due distinzioni appena esposte si riferiscono ai dati costituzionali che caratterizzano le varie forme di governo, altre attengono altre tengono al loro concreto funzionamento. In questa prospettiva sono emerse dalla riflessione dottrinale le seguenti distinzioni. C1) Democrazie immediate e democrazie mediate: Si tratta di una distinzione che intende mettere in rilievo il diverso ruolo che assume il corpo elettorale nella formazione dell’Esecutivo, a prescindere dalla forma di governo: “oggi la distinzione tra regime parlamentare e regime presidenziale è secondaria”. Quando dunque il nome del Capo del Governo emerge direttamente dal risultato elettorale si è in presenza di una democrazia immediata o di un governo a derivazione elettorale, mentre quando la titolarità del vertice dell’Esecutivo dipende in prevalenza da combinazioni partitico-parlamentari al di fuori di ogni scelta diretta del corpo elettorale si è in presenza di una democrazia mediata o di un governo a derivazione post-elettorale. Dato che questa distinzione modula le varie forme di governo, è opportuno accoglierla cum grano salis , tenendo presente cioè che le forme di governo continuano a seguire la logica costituzionale che è loro propria. Intanto perché non si tiene a sufficienza presente “la fondamentale differenza che esiste tra un partito europeo di massa e un partito americano, come supporto di un’elezione popolare”, e, in secondo luogo perché non si dà il giusto peso agli elementi di mediazione partitica che pur sempre esistono nella forma di governo parlamentare anche a funzionamento maggioritario. C2) Democrazie maggioritarie e democrazie consensuali: Questa distinzione intende tematizzare due visioni della democrazia. Va detto che il modello maggioritario così come del resto quello di democrazia immediata appaiono ormai prevalenti nel panorama comparatistico, essendo più in linea dell’altro con l’ambiente complessivo in cui sono chiamate a operare le democrazie contemporanee. Il fatto che ci si avvii verso una forma di democrazia unica non unica significa comunque che essa debba essere necessariamente apologizzata.
