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DIRITTO REGIONALE
Le Regioni sono state istituite con l'Assemblea Costituente eletta il 2 Giugno 1946.
L'idea regionale non è volta a concentrare il potere, bensì farne circoscrizioni di decentramento burocratico.
Si dovette attendere la caduta del regime fascista per l'avvio della sperimentazione regionale.
Il primo atto significativo fu il RDL (regio decreto legge) del 18 marzo 1944 n.91, che costituì l'Alto Commissario per la regione Sicilia, cui si affiancò poco dopo la consulta regionale. Si trattò di una risposta giuridica accorta ad una domanda di autonomia. Nello stesso tempo, analoghi organi venivano istituiti per la Sardegna, dopo anche la “circoscrizione autonoma” della Valle d'Aosta.
In Sicilia, si ebbe la concessione di un ordinamento autonomo che aveva il suo fondamento nello Statuto approvato con RDL 1949 n.455.
La Costituente, poi, allo stesso tempo in cui confermò l'ordinamento autonomo speciale della Sicilia, fece luogo all'approvazione degli statuti speciali della Sardegna, della Valle d'Aosta e del Trentino alle quali si aggiunse, inseguito, il Friuli. In Trentino in esecuzione all'accordo con l'Austria sigillato nel settembre 1946 da De Gasperi, sono state istituite le province autonome di Trento e Bolzano (le uniche dotate di potestà legislativa).
In seno alla “Commissione dei 7Statuti” e specificatamente, al suo interno, in seno al “Comitato dei dieci”, prese corpo, con l'appoggio della maggioranza, l'idea di dar vita alle Regioni, quali enti intermedi tra lo Stato e i Comuni.
Sull'idea regionale alla Costituente si registrò un fitto disappunto, al quale presero parte esponenti di tutti i gruppi politici.
Nacque, così, da un compromesso, una potestà “mediana”, tra la potestà legislativa piena e la potestà integrativo-attuativa, dando vita a quella ripartita e concorrente. La potestà attuativa rimase, ma fu ulteriormente ridimensionata non potendosi esercitare su materie costituzionalmente precostituite.
L' attuazione delle Regioni e le principali vicende del nostro regionalismo.
La Corte Costituzionale scandiva le tappe per la realizzazione dell'ordinamento regionale: un anno dall'entrata in vigore della Costituzione per l'elezione dei Consigli regionali e tre anni per l'adeguamento delle leggi dello Stato alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni.
Si dovette attendere l'avvento del centro-sinistra. Dopo 5 anni, si riuscì ad approvare la legge elettorale, n.108 del 1968, grazie alla quale nel giugno '70 si sono tenute le prime elezioni dei Consigli Regionali e l'entrata in vigore della legge finanziaria n.281 del '70.
Ogni Regione si dotò fino al maggio '71 di un proprio statuto.
Vi furono degli ostacoli frapposti tra la burocrazia ministeriale al trasferimento delle funzioni delle Regioni, motivo per cui nel 2001 vi è stata la riforma del Titolo V, o il processo di riforma proposto da Massimo Bassanini che ha portato l'adozione di numerosi provvedimenti normativi volti a decentrare funzioni a beneficio delle Regioni e delle autonomie territoriali.
L'atto più significativo è costituito dalla legge 15 marzo 1997 n.59 (legge Bassanini) che contiene una serie di deleghe al Governo per il trasferimento di funzioni, la riforma della pubblica amministrazione. (Questa si è addossata l'onere di far transitare l'ordinamento verso un assetto federale). La complessità del compito riformatore di realizzare in un sol colpo una riforma “organica” dell'intera parte organizzativa della Costituzione, ha consigliato il legislatore ad orientarsi verso graduali conquiste a favore delle cause regionali.
Con la legge costituzionale n.1 del 1999 sono state modificate alcune disposizioni del dettato originario della Corte a cui ha fatto seguito la legge n.2 del 2001, volta ad estendere le innovazioni alle regioni e al regime differenziato. Nello stesso anno, con la legge n.3 vi è stata la revisione dell'intero Titolo V della parte II della Costituzione.
I profili dell'autonomia regionale.
L'art. 5 della Cost. (uno dei principi fondamentali):
“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.”
nel rispetto dell'unità ed indivisibilità della Rep., proclama il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali, indica il decentramento amministrativo come canone primario dell'organizzazione dei servizi che dipendono dallo Stato, impone che principi e metodi della legislazione vengano adeguati alle esigenze sia del decentramento (indica il trasferimento di funzioni degli organi centrali dello Stato ad organi periferici) che dell'autonomia.
Per autonomie locali si intendono le collettività locali cui lo Stato riconosce la qualità di enti autonomi, ovvero il diritto e la capacità effettiva di regolamentare ed amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro responsabilità, una parte importante di affari pubblici.
Si suole distinguere tra autonomia normativa, ossia la capacità di un ente di costituire il proprio ordinamento mediante norme aventi efficacia nell'ordinamento giuridico generale; un autonomia organizzatoria che è la capacità di un ente o di un organi di darsi la propria struttura organizzativa, autonomia politica, indipendenza e libertà di un soggetto nelle scelte politiche; autonomia finanziaria, quale autosufficienza in ordine alla provvista di mezzi finanziari indispensabili all'esercizio delle funzioni dell'ente. Dall' autonomia si suole poi distinguere l'anarchia, capacità di adottare provvedimenti dotati di stessa efficacia, di cui sono dotati i corrispondenti provvedimenti amministrativi statali.
Il maggior significato al fine della caratterizzazione dell'ente va riconosciuto all'autonomia politica, dalla cui consistenza, dipende il modo di essere non soltanto delle relazioni tra ente sovrano, lo Stato e gli enti derivati bensì attraverso esse la stessa connotazione dell'interno ordinamento democratico e pluralista. Una piena autonomia, quale capacità di perseguire fini politici totalmente diversi rispetto a quelli che si dà lo Stato, non sarebbe ad ogni modo possibile, a pena di mettere a rischio l'unità-indivisibilità dell'ordinamento.
Gli elementi costitutivi della Regione
a) la comunità regionale: si connota per il legame che si intrattiene e promuove tra il territorio della Regione e le persone che vi risiedono (in uno dei comini); la comunità rileva quale destinatari risiedono dei servizi apprestati dagli enti che operano sul territorio. Importante il salto di qualità compiuto con la riforma del Titolo V per la parte in cui in essa si riconosce una potestà legislativa delle Regioni di tipo regolativo-residuale: ogni materia diversa da quelle esclusivamente proprio dello Stato (art.117²) e ricade nella sfera di competenza delle sole regioni ed abilita, quindi, queste ultime a legiferare per la cura dei relativi interessi. La novità è netta: pur essendo la Regione un ente a fini … i relativi interventi in forma sia legislativa che
L'art.116³, potrebbe porre le premesse per una differenziazione di condizioni all'interno della stessa cerchia delle Regioni ordinarie, dando l'opportunità a queste ultime di avanzare richiesta di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia limitatamente tuttavia ad alcune materie. PARTE SECONDA L'ORGANIZZAZIONE DELLA REGIONE
Ai sensi dell'articolo 121, gli organi della Regione sono:
il Consiglio regionale; la Giunta; il suo Presidente.
L'art.123, ultimo comma, aggiunto dalla legge cost. 3/2001, ne menziona un ulteriore, il Consiglio delle autonomie locali (CAL), con funzioni consultive nell'ambito dei rapporti tra Regioni ed enti minori. La mancata inclusione di quest'ultimo nel novero degli organi individuati dall'art.121, acquista senso se si considera in primo luogo che Consiglio regionale, Giunta e Presidente caratterizzano la forma di governo dell'ente, in quanto dotati di attributi della reciproca parità giuridica e della indefettibilità (caratteri che non possono riferirsi al CAL in quanto titolare di funzioni consultive).
Inoltre, è da escludersi la possibilità che le Regioni possono modificare numero ed attribuzioni degli organi costituzionali regionali, indicati dall'art.121, ma possono creare “nuovi organi” purché non di natura costituzionale (es. Consulente di finanza statutoria).
Al governo dell'ente partecipa poi anche il corpo elettorale, cioè quella parte di cittadini inseriti nelle liste elettorali dei Comuni della Regione che, usando gli strumenti previsti dalla Cost. E negli Statuti, esercitano, su base locale, la loro sovranità. Il corpo elettorale prende parte attiva al governo della Regione mediante l'esercizio del diritto al voto per la formazione del Consiglio Regionale e la presentazione di proposte di legge e di provvedimenti amministrativi al Consiglio regionale.
Il Consiglio regionale: ha natura giuridica. E' il massimo organo deliberativo-rappresentativo dell'ente-ordinamento giuridico regionale, di cui manifesta la volontà a mezzo di atti normativi ed amministrativi. Va detto, che in tutte le Regioni il ruolo politico del Consiglio appare oggi suscettibile di ridimensionamento, poiché tanto la legge cost. n.1/1999 per quelle di diritto comune, quanto la l.cost. 2/2001 per quelle speciali, hanno predisposto un “modulo” che prevede l'elezione diretta del Presidente della Regione, pur consentendo agli enti di discostarsene per tornare al passato o sperimentare modelli di forme di governo. Poiché la Regione è costituzionalmente abilitata a perseguire le finalità generali (seppur di dimensione locale) afferenti all'ampio ambito di interventi ad essa assegnato, se ne ha che il rapporto tra il corpo elettorale regionale e il Consiglio assume la configurazione di una vera e propria rappresentanza di interessi generali. La formazione: la competenza in merito alla disciplina del sistema di elezione dei Consigli regionali è diversamente assegnata nei due tipi di Regione. Per quelle a Statuto ordinario, l'attuale art.122 assegna la regolamentazione della materia alla legge regionale (nel rispetto dei principi fondamentali posti dalle legge statale 2004 [non si legge] è stata adottata la legge quadro n.165). Il superamento del precedente assetto, nel quale l'art.122 contemplava un'espressa riserva di legge statale in materia, è stata una soluzione obbligata, in ragione del fatto che il punto focale della forma di governo costituzionalmente suggerita dalla l.cost. 1/1999 (l'elezione diretta del Presidente con le annesse conseguenze) si presenta come un tassello derogabile dagli Statuti regionali (ultimo comma art.122), al cui contenuto necessario quella riforma ha ascritto anche la forma di governo. La medesima legge costituzionale, all'art.5 Ic., ha predisposto un regime transitorio, per cui fino alla data di entrata in vigore dei nuovi Statuti e delle nuove leggi elettorali, l'elezione del Presidente della Giunta regionale è contestuale al rinnovo dei rispettivi consigli regionali e si effettua con la modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli
regionali. Sono candidati alla presidenza della Giunta regionale i consiglieri delle liste regionali, tra cui viene proclamato eletto quello che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale. Inoltre, la legge n.43/1995 ha sostituito l'originario meccanismo proporzionale previsto dalla prima legge elettorale regionale l.n.108/(non si legge anno) con un complesso mix di sistema proporzionale e maggioritario, con netta dominanza del primo. La legge n.43, tuttavia, prevedeva la designazione popolare indiretta del Presidente della Giunta, in quanto consentiva di indicare il candidato alla presidenza nella persona del corpo della lista su cui confluissero i maggiori consensi. Tale designazione è venuta meno appunto, nel regime transitorio che ha provveduto direttamente a disciplinare l'elezione del Presidente, contestualmente a quella del Consiglio regionale, con le stesse modalità previste per quest'ultimo, cioè a suffragio universale, con voto diretto, personale, libero e segreto.
Con riguardo al complesso riparto tra fonti designate dalla Cost. noverata nella materia elettorale, la Corte Costituzionale ha ormai fissato alcuni punti fermi. In primo luogo essa ha chiarito che il rapporto tra gli Statuti e le leggi elettorali va ricostruito sia in termini di gerarchia, dato il carattere fondamentale della fonte statutoria, comprovato dal procedimento aggravato previsto dall'art.123, sia in termini di competenza. In secondo luogo, all'area di intervento dello statuto è stata ricondotta la determinazione del numero di membri del Consiglio, in quanto la composizione dell'organo legislativo regionale rappresenta una fondamentale scelta politica sottesa alla determinazione della forma di governo della Regione.
In quanto la legge elettorale della Regione deve armonizzarsi con la forma di governo, allo scopo di fornire a quest'ultima strumenti adeguati di equilibrato funzionamento sin dal momento della costituzione degli organi della Regione.
Per quanto riguarda il rapporto tra leggi statali e leggi regionali nella materia elettorale, non è mai stata in discussione la natura concorrente della potestà legislativa descritta dall'art.122.
Per quanto riguarda le Regioni ad autonomia speciale, in passato sono nate diverse dispute circa la natura da attribuire alla competenza legislativa in nettezza elettorale assegnata dagli statuti. Lìopinione più equilibrata si è espressa per la definizione quale potestà concorrente, come nelle Regioni di diritto comune, in modo da conciliare le esigenze della specialità, che giustificano una ragionevole diversificazione delle discipline elettorali, con la necessità di assicurare il riavvicinamento delle stesse, in modo da non creare eccessive disparità nell'esercizio del diritto di elettorato attivo e passivo sul territorio nazionale.
Ma la l.cost. n.2/2001 ha messo in discussione tutto ciò, e ha connotato la potestà legislativa elettorale come esclusiva, precisando che le leggi in materia, oltre che al rispetto della Costituzione e degli Statuti, sonotenute all'ossequio dei principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Per l'approvazione di queste nuove leggi elettorali.
Il diritto di voto è riconosciuto ai cittadini che hanno compiuto la maggiore età e sono iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Regione. L'elettorato passivo (la possibilità di accedere alla carica di consigliere regionale) nelle regioni ordinarie, è riconosciuto a tutti gli elettori di qualsiasi Comune della Repubblica che abbiano compiuto il 25° anno di età nel primo giorno di votazione.
Nelle Regioni a statuto speciale, requisito minimo per l'eleggibilità sembra essere la sola residenza, in uno dei Comuni appartenenti alla Regione e che abbiano compiuto il 21° e il 25° anno di età.
Oltre ai requisiti di eleggibilità, l'ordinamento prevede delle limitazioni al diritto di elettorato passivo: si tratta delle cause di inelegibilità, incompatibilità e incondizionabilità (essendo profili di diretta derivazione costituzionale, in quanto restringono un diritto costituzionalmente garantito – quello di potersi presentare alle elezioni – tali cause hanno natura eccezionale e le norme che le dispongono sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate per analogia).
Per quanto riguarda l'ineleggibilità, si ha quando ragioni di opportunità politica, diretta, da un lato, ad evitare qualsiasi interferenza nello svolgimento delle elezioni e, dall'altro, ad assicurare la massima indipendenza degli eletti nell'esercizio del loro mandato, consigliano di escludere alcune categorie di persone dall'accesso ad un ufficio elettivo, senza perciò privarle dell'elettorato passivo,
non opta spontaneamente, lo si dichiara decaduto dalla carica elettiva; nell'ipotesi in cui riscontra una causa d'ineleggibilità, il Consiglio può annullare l'elezione con decisione impugnabile dinanzi al tribunale civile competente per territorio. In materia elettorale le leggi statali conservano la loro efficacia in forza del principio di continuità, fino a che non vengano sostituite dalle leggi regionali (quindi le disposizioni viste continueranno ad applicarsi nelle Regioni in cui non si rinvengano nuove discipline elettorali). Al contrario di quanto avviene per il Parlamento, ai consigli regionali non è dato verificare la regolarità delle operazioni elettorali, in merito alle quali sono competenti i tribunali amministrativi regionali.
La composizione numerica e la durata in carica del Consiglio: per la composizione dei consigli regionali sono stati accolti vari criteri un numero fisso di membri è stabilito per alcune Regioni speciali: 90 in Sicilia, 80 in Sardegna, 35 in Valle d'Aosta e 70 in Trentino. Per il Friuli occorre far riferimento al rapporto tra consiglieri e cittadini residenti nella Regione (si ha un consigliere ogni 20mila abitanti); per le regioni ordinarie, nel quadro costituzionale originario era la legge statale a prevedere un numero fisso, ragguagliato alla popolazione regionale.
In seguito alla riforma, il numero di consiglieri può essere rideterminato dai nuovi Statuti, ai quali, secondo le giurisprudenza costituzionale spetta anche la decisione sulla possibilità o meno dell'eventuale innalzamento dei seggi conseguente all'operare di eventuali meccanismi premiali predisposti dalle leggi elettorali regionali.
-80 membri nelle regioni con popolazione superiore a 6milioni di abitanti; -60 membri regioni con popolazione +4milioni; -50 membri con popolazione +3milioni; -40 membri con popolazione +1milione; -30 membri con popolazione con membri di altre Regioni.
Ma sul punto si registra una novità: la manovra finanziaria bis, recata dal D.L. 138/2011 convertita in legge 148/2011, prevede a decorrere dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore del decreto medesimo, per il conseguimento degli obiettivi nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica, una riduzione del numero massimo dei consiglieri regionali, ad esclusione del Presidente della Giunta regionale. La medesima normativa ha introdotto vincoli anche con riguardo alla composizione della Giunta: il numero massimo degli assessori regionali deve risultare pari o inferiore ad 1/5 del numero dei componenti del Consiglio regionale. Inoltre, sul fronte propriamente economico, il decreto ha sancito la riduzione dal 1gen2012 degli … presenti in favore dei consiglieri regionali entro il limite dell'indennità massima spettante ai membri del Parlamento. (il complesso di tali norme è stato oggetto di diverse questioni di costituzionalità, proposte sia dalle regioni ordinarie che speciali).
Gli organi elettivi della regione durano in carica per 5 anni, fatta salva l'eventualità dello scioglimento anticipato del Consiglio regionale.
Il quinquennio decorre per ciascun consiglio dalla data della elezione. Cessano delle loro funzioni 46 giorni prima della data delle elezioni indette per il loro rinnovo.
I poteri dei consigli medesimi non sono prorogati nel tempo intercorrente fra l'indicazione dei consensi elettorali e la prima riunione del nuovo Consiglio benché, in tale arco di tempo, i consigli stessi non possono essere convocati se non per … previsti dalla legge costituzionale e ordinaria (es. nomina dei rappresentanti regionali per l'elezione del Capo dello Stato).
Lo status di consigliere regionale: a norma dell'art.122, 4c i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dai voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. Con ciò si spiega che se si pensa alla natura delle funzioni consiliari ed alla necessità che esse vengano esercitate al riparo da ogni interferenza esterna e da ogni indebita pressione.
I consiglieri regionali godono al pari dei parlamentari dell'insindacabilità (art.122, 4c), che si concreta in una irresponsabilità giuridica (civile, penale, amministrativa) che permane anche dopo la scadenza del mandato. Esenzione delle funzioni: la dottrina si è dapprima interrogata sull'ampiezza delle funzioni da tenere in considerazione. La Corte ha sposato un'interpretazione restrittiva considerando che laddove si volesse ampliare l'insindacabilità anche con riferimento alle funzioni amministrative dei consiglieri, ciò potrebbe avvenire solo ad opera di una legge statale avente efficacia su tutto il territorio nazionale e non attraverso statuizioni poste in atti normativi diversi da questa. L'insindacabilità e garanzia offerta allo svolgimento di attività di indirizzo politico appare quale prerogativa che assicura il corretto e sereno svolgimento delle funzioni consiliari strettamente intese. Inoltre, la Corte, ha avuto modo di precisare che ai consiglieri si estende il principio, formulato per i componenti del Parlamento secondo cui la garanzia varrebbe per le opinioni espresse fuori dalle aule laddove siano sostanzialmente riproduttive di quelle manifestate in occasione dello svolgimento dei lavori delle Camere, anche se tale criterio presente dà adito a non pochi problemi applicativi. Inoltre, la garanzia è inapplicabile al pari dell'insindacabilità dei parlamentari agli atti di resistenza e di violenza che non sono qualificabili come opinioni espresse e voti dati. In considerazione della diversa posizione rivestita dai Consigli e dalle aule parlamentari nel sistema costituzionale:i primi si inquadrano nell'esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello di sovranità. Inoltre, il parallelismo instaurato tra l'insindacabilità dei parlamentari e quella dei consiglieri regionali, cade del tutto per l'immunità penale prevista dell'art.68, 2c., unicamente per i componenti del Parlamento e non estendibile ai consiglieri regionali. I consiglieri regionali hanno diritto ah un'indennità stabilità con legge regionale, il cui ammontare è determinato in relazione alle funzioni svolte in Consiglio. Inoltre, lo status di consigliere regionale risulta definito anche ad opera di altre norme costituzionali, rivolte ai parlamentari, ma in virtù del parallelismo, estendibile per analogia ai consiglieri. Così è per l'art.98, 2c Cost., secondo cui i parlamentari che siano anche pubblici impiegati non possono conseguire promozioni se non per anzianità. A questa logica si può riportare l'obbligo introdotto per i dipendenti di enti pubblici che siano consiglieri regionali o parlamentari di collocarli in aspettativa obbligatoria senza assegni. Infine, dal carattere di organo politicamente rappresentativo del consiglio discende il capo ai suoi componenti in divieto di mandato imperativo nell'esercizio delle funzioni loro spettanti. La struttura: l'organizzazione interna del Consiglio regionale è disciplinato sia da disposizioni e principi costituzionali, sia dal regolamento che l'organo rappresentativo della comunità regionale, in virtù di una potestà riconosciuta a tutti i Consigli.
Nel redigere i primi Statuti, con un'evidente assonanza rispetto a ciò che è costituzionalmente prescritto per le Camere, i consigli hanno previsto per i regolamenti l'approvazione a maggioranza assoluta. Tra i nuovi statuti tale regola è confermata in quello calabrese, ligure marchigiano, pugliese ed umbro. Talvolta, la maggioranza assoluta è richiesta in seconda battuta laddove non si sia raggiunta quella qualificata dei 2/3 in 2 votazioni consecutive, talaltra la norma esige quella dei 3/5.
i regolamenti consiglieri, similmente a quelli camerali, disciplinano l'organizzazione interna del Consiglio, le procedure attraverso cui si svolgono le attribuzioni dell'organo, la regolamentazione dei rapportitra Consiglio, Giunta e Presidente e tra quelli intercorrenti tra il Consiglio ed organismi appartenenti ad enti diversi della Regione.
L'evidente similitudine rispetto ai regolamenti commerciali si spezza tutta in conseguenza della mancanza di una disposizione che, in parallelo all'art.64Cost., attribuisce espressamente ai consigli regionali la potestà di autoregolamentazione interna, anche se si può affermare che potrebbe essere definita un potestà naturale, spettante ai consigli indipendentemente dall'espressa attribuzione costituzionale (in quanto svolgono attività di indirizzo politico). Secondo la dottrina oggi
Possono essere inoltre costituite commissioni speciali tra le quali sono importanti le commissioni di inchiesta, che svolgono prevalentemente funzioni ispettive. L'autonomia contabile e funzionale: pur essendo titolare di importanti attribuzioni amministrative, il consiglio, in quanto organo politico legislativo, non risulta soggetto al controllo da parte della Corte dei conti (controllo che invece si estende agli atti dell'amministrazione regionale, cioè agli atti adottati da organi ed uffici dipendenti dal Governo della Regione).
Il Consiglio ha la competenza di verificare la legittimità delle spese effettuate (per quanto riguarda gli atti di gestione concernenti i fondi stanziati per le esigenze di funzionamento del Consiglio).
Il funzionamento: le modalità di funzionamento del Consiglio sono indicate negli statuti principalmente, nei regolamenti consiliari (che seguono gli schemi …) adottati per gli organi collegiali in genere (e per le assemblee politiche).
La convocazione dell'organo che può essere ordinaria o straordinaria è disposta dal Presidente.
Le sedute consiliari sono di norma pubbliche (tendenza ad assicurare la trasparenza dell'attività dei poteri pubblici).
Il quorum strutturale (numero legale richiesto per la validità dell'adunanza del collegio, è dato dalla maggioranza dei membri del collegio).
Il quorum funzionale richiesto per la validità delle deliberazioni, di norma, la maggioranza dei presenti.
Le funzioni consiliari in generale: le funzioni consiliari sono definite dalla Cost. e negli Statuti regionali. Riguardo alle funzioni attribuitegli dalla Cost., il Consiglio può: esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta (art.126, 2c); deliberare, a maggioranza assoluta dei componenti, la legge regionale di approvazione dello statuto regionale (art.123,2c.) esprimere parere sulla fusione di Regioni esistenti e sulla creazione di nuove Regioni, sulla istituzione di nuove province; esprime parere sul distacco di province e comuni da una Regione e la loro aggregazione ad un'altra (132²); partecipa alla elezione del Presidente della Repubblica (83²); può fare proposta di legge alle Camere (121²); 5 consiglieri regionali possono richiedere il referendum abrogativo nei confronti di una legge e su leggi di revisione costituzionale.
Le forme di partecipazione del Consiglio ad attività statali: non si esauriscono nei tipi espressamente previsti dalla Costituzione, dovendosi a questi aggiungere ulteriori modalità introdotte dagli statuti e la partecipazione all'attività d programmazione economica. I voti mediante i quali il Consiglio può rappresentare le proprie esigenza al Parlamento, sollecitando l'intervento in ordine a questioni che interessano la Regione.
Le funzioni proprie del Consiglio: sono indicate negli statuti in aggiunta alle previsioni costituzionali. Il Consiglio: approva il bilancio preventivo e il conto consuntivo della Regione; approva il programma economico regionale; delibera in ordine ai tributi regionali; determina l'ordinamento degli uffici e dei servizi regionali ed istituisce gli enti amministrativi dipendenti dalla Regione.
Alcuni tra i nuovi statuti, con linguaggio più aderenta alla forma id governo precedente che a quella attuale, attribuiscono al Consiglio l'attività di indirizzo politico.
Tutti includono tra le funzioni dell'assemblea legislativa il controllo sulla Giunta regionale.
La legge di riforma degli art.121, seppur non incidendo sul disposto del IIIc. Della norma, sembra voler sottolineare il ruolo di direzione politica attribuito alla Giunta e per essa, specialmente al sul presidente: ciò particolarmente nel modello che ne prevede l'elezione diretta.
Il Presidente della Regione e la Giunta regionale:
La Giunta è l'organo esecutivo della Regione che è composta dal Presidente e da un numero fisso o variabile di assessori.
A norma dell'art.122,2c Cost., dopo la revisione del 1999, il Presidente della Giunta, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta. Tuttavia, la fisionomia dell'esecutivo regionale non è delineata una volta per tutte dalle norme costituzionali: poiché però la capacità di deroga attribuita agli statuti riguarda solo il modulo relativo all'elezione diretta del Presidente della Giunta, si possono rintracciare dei punti fermi stabiliti dalla Carta con riguardo alla struttura ed alle attribuzioni dell'esecutivo regionale, che … considerate tali in ogni caso, quale che sia la scelta statutaria. In particolare questi sono espressi dai commi 3 e 4 dell'art.121 Cost., per cui la Giunta regolare è l'organo esecutivo ed il Presidente rappresenta la Regione, dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi ed … i regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Statuto alla Regione, conformandosi alle istituzioni del Governo della Repubblica.
Inoltre, in base all'art.121, 2c, sempre … così il Consiglio può sfiduciare il Presidente.
Un ulteriore punto fermo riguarda un limite al numero dei consiglieri regionali in rapporto alla popolazione e si richiede che il numero massimo degli assessori regionali sia pari, inferiore ad 1/ del numero dei componenti del Consiglio regionale. Accanto a queste statuizioni, si collocano norme inderogabili solo per gli statuti che aderiscono alla scelta costituzionale: in primo luogo, quella per cui il Presidente eletto a suffragio universale e di nomina e revoca gli assessori. Gli Stati non possono sottrargli poteri, ma possono precisarne le modalità di esercizio.
Sempre, laddove il vertice dell'esecutivo sia investito dal popolo, gli Statuti non possono impedire che la mozione di sfiducia, unitamente alle vicende relative alla sua persona indicate dall'art.126, 3c, (morte impedimento permanente, rimozione, dimissioni), determini la caduta della Giunta e lo scioglimento del consiglio. Da tale rigida norma, discende che il legislativo e l'esecutivo, necessariamente simul stabunt simul cadent (quindi l'elezione diretta del Presidente comporta, l'automatico coinvolgimento di tutti gli organi direttivi, nel momento in cui per qualunque motivo, il Presidente esca di scena. Può darsi, quindi, che riguardo alla futura configurazione dell'esecutivo regionale sono immaginabili due scenari diversi, in ognuno dei quali non sarà possibile eliminare la facoltà di del consiglio di approvare una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta.
Il primo scenario è quello suggerito dalla Carta e sin qui recepito da tutti i nuovi statuti, in cui il Presidente viene eletto a suffragio universale e diretto: ha il potere di nominare e revocare i suoi assessori, sottratti al rapporto fiduciario diretto nei confronti del consiglio. La legge del 1999 non prevede espressamente che il Presidente neo-eletto, unitamente agli altri componenti della Giunta, debba presentarsi davanti al Consiglio per averne la fiducia. Tuttavia, nei nuovi statuti in qui venuti alla luce, è previsto che, entro un termine molto breve dal momento della proclamazione, il Presidente illustri il programma e presenti la Giunta al Consiglio.
Secondo la Corte, disposizioni di tal genere, non descrivono una vera e propria sottoesposizione ad un voto di fiducia, bensì vengono a definire una procedura per la realizzazione di un confronto di tipo politico tra gli organi di governo della Regione, dal cui esito non deriva alcuna conseguenza giuridica sulla loro permanenza in carica.
In linea di principio, la differenza tra sfiducia e revoca riposta sul fatto che la prima ha una causa di natura politica mentre la seconda è determinata dall'adozione di comportamenti o atti della Giunta valutati dal Consiglio come illeciti sotto un profilo giuridico (la revoca comporta la cessazione dell'ufficio, mentre la sfiducia l'obbligo delle dimissioni). Le attribuzioni della Giunta: in primo luogo, la Giunta, partecipa all'attività di indirizzo politico della regione. Va menzionata l'attività d'iniziativa politica, che si esprime a mezzo della presentazione di disegni di legge al Consiglio, strumento tanto più importante dal momento che non è possibile alla Giunta l'adozione di atti aventi forza di legge, di propria iniziativa (decreto legge) o su delega del consiglio (decreti legislativi). Dopo la riforma del 1999, è invece possibile che essa eserciti la potestà regolamentare, un tempo espressamente attribuita al Consiglio. Attività politica di grande momento è la predisposizione del bilancio preventivo della Regione e la presentazione annuale del conto consuntivo.
Le attribuzioni del Presidente: il Presidente della Giunta, è al contempo, il Presidente della Regione: tale sdoppiamento funzionale impone di tenere distinte le attribuzioni esentate ora nell'una ora nell'altra veste.
Come presidente della Regione spetta all'organo innanzitutto una generale funzione di rappresentanza estrema della Regione; egli inoltre promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali e indice i referendum previsti dagli Statuti e dalle leggi regionali.
FORMA DI STATO Ci sono 2 accezioni:
F.d.S. Secondo l’accezione di definizione mortatiana (Costantino Mortati è uno dei più importanti giuristi della nostra storia costituzionale):
Si intende il modo in cui sono regolati i rapporti tra chi detiene il potere e chi ne è assoggettato, in relazione al raggiungimento dei fini che l’ordinamento giuridico vuole raggiungere.
Secondo questa prima accezione, vi erano classificazioni di F.d.S fatte sulla base dell’analisi di quello che è avvenuto nella società nei diversi momenti storici considerati. Ex:
Stato Assoluto i rapporti tra chi detiene il potere e chi ne è assoggettato è un rapporto di sottomissione, dove a prevalere era la sfera dell’autorità piuttosto che quella della libertà.
Stato Liberale i pubblici poteri riconoscono una serie di diritti e di libertà, nonché di autonomia che devono essere rispettate.
Stato sociale
Stato autoritario
Stato socialista
Ecc…
F. d. S. Tipo di rapporto che esiste tra le diverse articolazioni territoriali del potere, il quale può essere:
Accentrato nello Stato centrale o
Articolato e suddiviso tra le diverse forme di enti territoriali.
Riguarda l’articolazione territoriale del potere e a come sono regolati i rapporti tra i diversi libelli di Governo territoriale.
Ci sono 3 forme di Stato in questo senso:
Stato unitario accentrato
Stato Federale
Stato Regionale
Questa classificazione si basa su due elementi di individuazione del tipo di F.d.S. fondamentali:
Modalità storica all’origine della nascita dello Stato (come si è affermata storicamente la FdS)
Modalità di organizzazione dei poteri che caratterizza ciascuna fds (diversa per ognuna di essa)
STATO UNITARIO ACCENTRATO Esempio per eccellenza è lo Stato Francese con me Monarchie assolute.
1° elemento
In Francia, il processo di unificazione si è affermato molto tempo prima della Rivoluzione francese del 1789. Gli eventi successivi hanno portato a rafforzare il potere del sovrano e di eliminare ogni forma di articolazione e mediazione con il popolo. Vi erano quindi, rapporti diretti tra Stato e popolo.
In questo caso, il potere è centrale e c’è la creazione di AMMINISTRAZIONI (come ad es. burocrazia, fisco, esercito, ecc; che segue sempre e comunque direttive che vengono dal centro) gestite interamente dallo Stato centrale.
2° elemento
I 3 poteri fondamentali dello Stato (legislativo, esecutivo e giurisdizionale), sono concentrati nel Sovrano, c’è quindi un accentramento del potere nell’autorità centrale. Le autorità periferiche che pure esistono, esercitano questi poteri in nome e per conto dell’autorità centrale, senza una propria autonomia.
STATO FEDERALE Ex. USA, Svizzera, Germania
1° elemento
Ha origine in America come derivazione dalla ribellione delle 13 colonie inglesi che si sono autoproclamate entità statali autonome e indipendenti (1776 – proclamazione d’indipendenza) rispetto alla Madre patria inglese. Questo è avvenuto perché le colonie, non accettavano le imposizioni che venivano dalla corona.
Lo STATO FEDERALE nasce quindi per volontà di preesistenti entità titolari di poteri pubblici.
Queste nuove entità statali, danno luogo ad una “Confederazione” (associazione) di Stati, alla quale spetta l’esercizio di alcune competenze che attengono ad un interesse generale di tutti gli Stati. Nonostante questo il rapporto di ciascuno Stato con i propri cittadini rimane interno a ciascun singolo ordinamento.
Con la costituzione del 1787 c’è la nascita dello STATO FEDERALE, dove la nascita di una “Federazione di Stati” sostituisce la Confederazione. Questa, si presenta come una nuova entità statale sovraordinata rispetto ai singoli SM (le ex colonie); questa volta però, lo Stato Federale intrattiene anch’esso un rapporto con tutti i cittadini della Federazione.
2° elemento
S.F. La Federazione (Stato Federale, quindi, l’entità sovraordinata) era un soggetto con competenze enumerate nella Costituzione, cioè, la Cost. definiva espressamente gli elenchi delle materie in cui lo SF poteva legiferare.
Gli Stati membri invece, avevano una competenza generale, ovvero, una competenza in tutte quelle materie diverse da quelle enumerate nella Costituzione; in questi campi a legiferare erano proprio gli Stati membri. Avevano quindi una competenza più ampia.
Questo, era il criterio applicato agli S.F.
S.R. Lo Stato aveva una competenza generale e le regioni potevano legiferare solo nelle materie espressamente enumerate nella Costituzione.
È un criterio antitetico, opposto, rispetto al primo.
Questa distinzione può esprimere anche quelle che è la differenza all’origine degli SF e degli SR.
Infatti, negli SF si tende a tutelare gli SM che sono Stati originari e sovrani che decidono di dare luogo ad una nuova entità, limitandone però le competenze.
Lo SR invece, nasce dallo Stato unitario accentrato, quindi permane una supremazia dello Stato Centrale che ha una competenza legislativa più estesa rispetto alle Regioni che fanno solo quello che decide lo Stato centrale.
Rispetto a questo modello originario però, molte cose sono cambiate nella realtà degli Stati.
Per esempio:
Si autodefinisce Stato Federale nella Costituzione stessa il Belgio. Nonostante questo, sono le entità federate che hanno competenze enumerate a differenza di quanto definito dal modello originario.
L’Italia, nonostante si predispone come uno SR, la Costituzione del ’ all’art.117, applicava il criterio originario, infatti elencava le materie in cui potevano legiferare le Regioni (solo in via concorrente) e tutto il resto era dello Stato. Vi era quindi il riconoscimento di una competenza generale allo Stato Centrale.
Nel 2001 è stato introdotto il criterio opposto, infatti, l’art.117 dopo la Riforma, prevede al comma 2, l’elenco delle materie in cui legifera lo Stato, al comma 2 l’elenco delle materie in cui Stato e Regioni legiferano insieme in via concorrente e il comma 4 riconosce la competenza residuale generale alle Regioni.
Anche la Spagna è uno Stato tradizionalmente Regionale ma anche qui non vi è la presenza corretta del criterio originario. In questo caso, la Costituzione definisce espressamente sia l’elenco delle materie di competenza dello Stato, sia l’elenco delle materie di competenza delle Regioni. Sono quindi entrambe le competenze, enumerate.
Nella realtà di oggi non vi è più la possibilità di inquadrare esattamente uno Stato in una categoria piuttosto che in un’altra.
S.F. Organo legislativo di tipo bicamerale con una Camera che rappresenta i singoli territori (Stati).
Il Parlamento è quindi formato da 2 camere:
Camera bassa Rappresenta tutto il corpo elettorale e cioè tutti i cittadini di tutti gli SM.
Camera alta E’ una camera territoriale che rappresenta i singoli territori/ Stati.
Questo deriva dall’esigenza degli Stati singoli di limitare quella che è stata la cessione di sovranità a favore dello Stato, in particolar modo in sede legislativa.
Quindi si vuole fare in modo che le leggi che vengono approvate dal Parlamento, tengono conto delle istanze che derivano dai singoli territori.
Nella formazione della Camera alta, purché le istanze dei territori vengano portate in maniera forte al Governo centrale, la designazione dei Rappresentanti dei territori deve avvenire direttamente da parte dei Governi degli enti territoriali che in quei momenti hanno dei programmi ben determinati e che quindi scelgono dei soggetti che vadano nell’organo legislativo a portare le proprie esigenze.
Queste modalità, nonché unico esempio di Camera territoriale vera, lo si trova nella Germania dove il Bundestag è composto da membri eletti direttamente dai Governi dei Lander.
Coinvolgimento delle entità federate nel procedimento di Revisione costituzionale (riferito alla Cost. federale)
SF La modifica della Costituzione Federale prevedeva la partecipazione e l’intervento degli SM con il fine di autotutela da parte di questi ultimi. È quindi necessario che vi sia un’ampia condivisione sulla modifica della Costituzione.
Esempio ne sono gli USA, dove la modifica della Cost. avviene solo se vi è il consenso dei 2/3 del Parlamento Generale e con l’approvazione dei ¾ delle assemblee elettive di ogni singolo Stato.
SR Questa caratteristica ha valore anche in alcuni SR, come in Italia, dove le Regioni hanno il “potere di iniziativa di Revisione Costituzionale” o comunque successivamente hanno il potere di indire il Referendum Costituzionale.
Esistenza di un sistema di giustizia costituzionale volto a risolvere i conflitti di attribuzione tra Federazione e SM.
Vi è quindi un organo (la Corte Costituzionale) che si occupa, poiché investito, dei conflitti di attribuzione tra SF e SM.
SF Il sistema fiscale si ricostruisce in termini di netta separatezza. Questo significa che ciascuno SM ha un proprio rapporto fiscale con i cittadini, così come lo SF centrale, ognuno in maniera indipendente.
Questa definizione originaria, viene smentita dall’esistenza e applicazione di meccanismi di PEREQUAZIONE, volto proprio ad equilibrare il prelievo del carico fiscale.
Il sistema di perequazione può essere verticale o orizzontale.
Ad esempio negli USA, il sistema di perequazione è di tipo verticale, cioè la Federazione distribuisce risorse alle varie entità federate. Cioè, se ci sono degli Stati “deboli” dal punto di vista fiscale, allora la Federazione dà delle risorse per riequilibrare la situazione tra i diversi SM.
In Germania invece, vi è un sistema di perequazione di tipo orizzontale. In questo caso sono i Lander (SM più ricchi) che trasferiscono le risorse agli SM più poveri (deboli).
concorrente , che è un elenco molto più ampio rispetto al precedente seppur concorrente con lo stato, ma assumevano perlomeno una componente legislativa.
Si aggiungeva inoltre una COMPETENZA RESIDUALE a favore delle regioni , cioè tutto quello che non era di competenza esclusiva dello stato, o di concorrenza tra stato e regioni, rientrava nella competenza residuale delle regioni ,introducendo un elemento tipico dello stato federale perché il motivo di riparto tra stato e regioni prevedeva proprio questo: allo stato competenze numerate alle regioni competenze generali però, anche se era una caratteristica dello stato federale, si presentavano una serie di differenze. Di fatto tra le materie del secondo comma “competenza esclusiva dello stato” figuravano delle materie che in realtà non possono essere definite tali ad esempio “la tutela dell’ambiente” che è troppo generale per essere considerata come materia in quanto troppo evanescente, ma più che altro ambiti che tendevano ad estendere la competenza dello stato, e quindi non è vero che lo stato è un soggetto a competenze enumerate.
Quindi quello che possiamo dire è che la riforma del 2001 ha rappresentato l’elemento di contaminazione dei due modelli e che il risultato è che nella nostra forma di stato si è implementato il principio di autonomia (sulla carta più che sulla realtà) cercando di potenziare gli enti territoriali.
Se diamo uno sguardo in Italia, possiamo notare che ci sono stati momenti storici in cui questa tensione, tra unità e autonomia, valorizzazione del centro e delle periferie , si è realizzato in maniera diversa nei diversi momenti storici, e quindi l’ampliamento non è avvenuta in maniera regolare; e se guardiamo all’evoluzione della forma dell’Italia e scegliamo il momento dell’unificazione dal 1861 fino ad oggi noi abbiamo assistito ad un PROCESSO CENTRIFUGO.
Che significa?
È uno spostamento dal centro alla periferia di competenze e di potestà che però non è stato un
processo costante e regolare poiché ad ogni fase di decentramento verso le periferie è sempre
seguita una fare si regresso o reflusso.
Con l’unità d’Italia, frutto delle conquiste successive del regno di Sardegna, si crea uno stato accentrato quindi unica legislazione, unica amministrazione, unica giurisdizione.
Gli enti locali esistevano già nel 1861 in cui si discusse molto se istituire un organo intermedio tra
stato e regione, ma si decise di non istituire questo organo di intermezzo, perché si temeva che questa unità potesse essere messa in discussione subito. Questi enti locali che già esistevano, erano
semplicemente delle articolazioni territoriali che servivano come soggetti /funzionari che potesse
permettere al potere dello stato di potersi estendere sul tutto il territorio.
1° Momento di decentramento
Un primo “timido” accentramento/valorizzazione delle periferie si ebbe con l’introduzione della REGOLA DELL’ELETTIVITA’ dei governi locali , cioè le loro popolazioni potevano eleggere dei
rappresentanti degli organi di governo, quindi questi comuni diventavano enti esponenziali delle
proprie comunità, c’è quindi un momento in cui comincia a figurarsi una realtà in cui questi enti locali è come se stessero prendendo un po’ di autonomia rispetto al centro ma non particolare
rilevanza.
Fase di regresso
Il passo indietro è rappresentato dal regime fascista perché una delle prime decisioni è l’eliminazione della regola dell’elettività dei governi locali, quindi viene sottratta ai cittadini di poter scegliere i propri rappresentanti all’interno degli organi degli enti locali. Chi gli sceglieva questi soggetti? Il duce direttamente quindi questo per avere un totale controllo delle periferie, perché lo stato autoritario è inevitabilmente uno stato accentrato e non lascia spazi che non siano al di sotto del potere centrale. Il presupposto di uno stato decentrato è la democrazia perché altrimenti questo diventa un obiettivo impossibile.
2° Momento Ora, qual è il momento in cui il processo centrifugo riprende il suo corso? È con l’introduzione della costituzione nel 1948 che contiene tra i suoi principi fondamentali all’art 5 il principio della unità e indivisibilità della repubblica affiancato anche dal principio dell’autonomia territoriale del decentramento , di fatto, contestualmente, la Costituzione del 48 segna anche la nascita dell’ENTE REGIONE che nel passato non fu introdotta per timore.
Il Titolo V della cost. è totalmente dedicato al rapporto tra stato, regioni ed enti locali. Si fa una scelta per un regionalismo differenziato cioè accanto alle regioni ordinarie, che seguono le regole della cost. ,si individuano 5 regioni speciali per rispondere a delle esigenze particolari di qui territori come ad esempio per il carattere insulare della Sicilia e della Sardegna, in quanto rappresentava un elemento di differenza sostanziale e quindi di necessità di autogoverno. Mentre quelle speciali trovano la loro disciplina all’interno degli statuti speciali che sono leggi costituzionali, le regioni ordinarie trovano la loro disciplina direttamente nella cost. titolo V.
La scelta di istituire l’ente regione equivale alla scelta di attribuire a quest’ultima una potestà legislativa, superando il principio di centralità legislativa del parlamento, e ammettendo un duplice binario; in questo modo, attribuendo competenze concorrenti, si aveva un’autonomia legislativa limitata rispettando le disposizioni di massima che derivavano dal legislatore statale.
Viene stabilito il PRINCIPIO DI PARALLELISMO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE. Che significa? Significa che c’è il potere legislativo e quello esecutivo cioè il potere di fare le leggi e il potere portarle ad esecuzione e quindi viene stabilito il principio per cui chi fa le leggi fa anche l’amministrazione, successivamente superato con l’art118 modificato nel 2001.
Permane la preclusione alle regioni dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali. Le regioni potevano fare le leggi, potevano fare l’amministrazione ma no la giurisdizione che rimane potere esclusivo dello stato che è caratteristica tipica dello stato regionale rispetto allo stato
federale che invece, prevedeva tutti e tre i poteri negli atti delle regioni.
Sia i poteri legislativi che quelli amministrativi, erano sottoposti a numerosi controlli da parte degli organi centrali cioè, c’era il riconoscimento di questo spazio di autonomia ma si trattava di
un’autonomia vigilata ovvero, tutto quello che facevano sul piano legislativo e sul piano
amministrativo era sottoposto a controllo da parte dei governi.
Gli eventuali conflitti tra stati e regioni venivano demandati alla competenza della corte
costituzionale. Per quanto riguarda la controversia in relazione alla competenza sull’esercizio della potestà
legislativa è possibile andare direttamente dinnanzi alla corte senza ricorrere al procedura
incidentale, cioè a quella procedura in cui in caso di dubbio di legge incostituzionale dobbiamo, in base alla materia, scegliere il giudice competente, un giudice che possa essere o comune o civile o
