Scarica Dispense sul diritto regionale e più Dispense in PDF di Diritto Regionale solo su Docsity!
Le Regioni sono una "invenzione" dell'Assemblea Costituente eletta il 2 giugno 1946, anche se in fondo si trattava di una scelta obbligata. Infatti l'idea delle regioni era già presente al tempo dell'Unificazione del Regno quali circoscrizioni di decentramento burocratico. Il principale precursore delle regioni fu Luigi Sturzo che le pose al centro del programma politico del partito popolare da lui fondato nel 1919. Nel periodo fascista i tempi non furono propizi per lo sviluppo dell'idea regionale, per cui si tornò a parlare di regione con il R.D.L. 18/03/1944 n. 91 (Istituzione dell'Alto Commissario per la Sicilia) e il R.D.L. 28/12/ n. 416 (Istituzione Consulta Regionale) per contrastare il tentativo di autonomia della Sicilia (banditismo). Nello stesso periodo venivano adottai provvedimenti simili in Sardegna. Con il R.D.L. 15/05/1946 n. 455 venne approvato lo statuto autonomo della Sicilia, elaborato dalla consulta regionale, quasi integralmente approvato dal Governo e fatto proprio dall'Assemblea Costituente anche se non in armonia con la Costituzione. Tale armonia è stata recuperata in parte quando con L. Cost. 2/2001 è stato modificato lo statuto siciliano per consentire l'elezione diretta del Presidente della regione (come già era possibile dal 1999 nelle altre regioni). La Costituzione approvò altri statuti speciali (Sardegna, Valle d'Aosta, T.A.A. ed infine F.V.G.) confermando così la specialità di quello Siciliano. Risulta evidente che il fenomeno regioni venne recepito piuttosto che introdotto dalla Costituente, quindi nella "Commissione dei dieci" prese corpo l'idea di dare vita alle Regioni, quali enti intermedi tra Stato e Comuni, con non pochi travagli in seno alla Costituente. Nella lotta tra destra e sinistra su come procedere la destra rinunciò alla piena potestà (ad esclusione delle regioni a statuto speciale), e la sinistra concesse una potestà maggiore di quella integrativo-attuativa dando vita alla "potestà ripartita o concorrente"
2. L'attuazione delle Regioni e le principali vicende del nostro regionalismo. La Cost. prevedeva, dall'entrata in vigore, l'elezione dei Consigli regionali entro un anno e l'adeguamento delle leggi dello Stato (alle esigenze di autonomia e potestà delle Regioni) entro tre anni. Ovviamente le tappe non furono rispettate, però venne approvata la legge "Scelba" n. 62/1953 sugli organi regionali. Con L. Cost. 3/1963 venne istituito il MOLISE separato dagli ABRUZZI e con L. 108/1968 venne promulgata la legge elettorale con la quale vennero eletti nel giugno 1970 i primi Consigli Regionali. Le Regioni entusiaste della loro nascita si dotarono di statuto nel maggio del 1971 (Abruzzo e Calabria due mesi dopo), ma nonostante la legge delega 281/1970 prevedeva il trasferimento di talune competenze alle Regioni, i decreti delegati operarono numerosi ed accurati ritagli di settore con la motivazione di interesse nazionale. Ciò causò l'impugnazione dei D.Lgs. presso la Corte Costituzionale, la quale però non diede loro ragione. Vi fu una seconda ondata di trasferimenti di funzioni alle Regioni (D.Lgs. 616/1977), ove vennero trasferiti per settori organici di materie, pur in presenza di altri provvedimenti coevi o successivi tendenti a riportare indietro le funzioni precedentemente trasferite alle Regioni. Altri tentativi sfortunati sono stati "la Bicamerale" di D'Alema e la legge "Bassanini I". Data la vastità e la complessità della riforma, il legislatore ha ritenuto opportuno procedere gradualmente (in favore delle regioni). Infatti con la L. Cost. 1/1999 si è intervenuti sugli statuti, sulla potestà regolamentare e sulla modalità di elezione del Presidente della Giunta, mentre con la L. Cost. 2/2001 ha esteso i predetti interventi alle regioni a regime differenziato, infine è stata emanata la L. Cost. 3/2001. 3. I Profili dell'autonomia regionale. Si deve parlare di autonomia o autonomie? Soggettivamente ogni ente autonomo è diverso dagli altri, oggettivamente si ritiene che le singole autonomie costituiscano i diversi profili di un'unica autonomia. Si distingue l'autonomia normativa (potestà di autoregolamentazione), l'autonomia organizzatoria (talune figure godono di un trattamento differenziato rispetto ad altre figure di tipo omogeneo), l'autonomia politica (capacità di darsi un indirizzo politico parzialmente diverso rispetto a quello sovrano) e l'autonomia finanziaria (autosufficienza di mezzi finanziari necessari). Per completezza si distingue dall'autonomia l'autarchia che è la capacità di adottare provvedimenti di pari efficacia dei corrispondenti provvedimenti statali. Di particolare importanza è l'autonomia politica, anche se non potrà ai essere piena.
4. Gli elementi costitutivi della Regione: a) la comunità regionale. La comunità regionale si caratterizza dal vincolo esistente tra il territorio della Regione e le persone che vi risiedono, a prescindere dallo status di cittadino (della regione o dello stato). Con la riforma del Titolo V della Costituzione, alle regioni è stata attribuita potestà legislativa di tipo negativo- residuale rispetto a quelle espressamente riservate esclusivamente allo Stato e a quelle ripartite tra Stato e Regione. 5. (Segue): b) il territorio. La Regione, come Stato, Comune, Province e Città Metropolitane è un ente territoriale, inteso però come centro di riferimento degli interessi generali del territorio, anziché come ambito spaziale ove esercita le proprie competenze. Spesso accade che territori omogenei risultino divisi tra più regioni come una Regione include territori disomogenei tra loro, motivi storici sono alla base di ciò. 6. (Segue): c) l'apparato autoritario. La Regione, come altri enti territoriali, dispone di un proprio apparato di organi (Art. 114: I Comuni, Le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione). La Regione dispone di un apparato autoritario composto da organi previsti dalla Costituzione, i quali sono il Consiglio (potere legislativo), la Giunta (potere esecutivo) e il suo Presidente (che è anche Presidente della Regione). La Regione può creare altri organi a questi subordinati. La Regione non dispone del potere giudiziario se non per l'organizzazione del giudice di pace. _7. La problematica distinzione tra Regione e Stato-membro di Stato federale.
- Regioni a statuto speciale, Regioni a statuto ordinario e Regioni ... «specializzabili»._ Alcune Regioni sono rette da una disciplina speciale (statuto speciale che può derogare allo ius comune ) mentre altre no. Si assiste all'appiattimento delle differenze statutarie tra le regioni, infatti la riforma del Titolo V della Costituzione si è preoccupata per lo più di attribuire alle Regioni ordinarie maggiori autonomie proprie delle Regioni speciali, oltre a stabilire l'applicazione del regime comune anche alle Regioni speciali "per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite". Le prerogative delle Regioni speciali erano: la potestà legislativa (piena o esclusiva rispetto a quelle ordinarie che era ripartita o concorrente) in ambito integrativo-attuativo piuttosto che semplicemente attuativo. Adesso la potestà piena è estesa a tutte le regioni da esercitare sulla base del principio negativo-residuale rispetto alle materie riservate espressamente allo stato. ... la silenziosa scomparsa della potestà integrativo attuativa ... [vedi libro pag. 20]
Parte Seconda L'ORGANIZZAZIONE DELLA REGIONE
Considerazioni introduttive
Gli organi delle Regioni sono: il Consiglio regionale, la Giunta e il Suo Presidente (oltre al Consiglio delle autonomie locali.) Hanno rilevanza esterna e sono indefettibili, mentre il Consiglio delle AA LL non possiede questi requisiti. Le Regioni non possono modificare numero ed attribuzioni degli organi costituzionali (aventi cioè rilevanza esterna), mentre è consentito per quegli organi aventi rilevanza solo interna. Al governo dell'ente Regione partecipa il Corpo elettorale composto dai cittadini iscritti nelle liste elettorali dei comuni facenti parte della Regione. Il Corpo elettorale può votare il Consiglio regionale, proporre leggi e provvedimenti amministrativi al Consiglio regionale, esprimersi con referendum sullo statuto, sulle leggi e i provvedimenti amministrativi.
Capitolo Primo
Le altre Regioni in genere rinviano alla normativa nazionale.
4. La verifica dei titoli di ammissione Al Consiglio regionale spetta la convalida dell'elezione dei propri membri. In caso di contestazioni si instaura un contraddittorio tra Consigliere contestato e il Consiglio. In caso di incompatibilità il Consigliere deve optare per uno dei due uffici in caso non vi provveda sarà dichiarato decaduto dalla carica elettiva. In caso di ineleggibilità il Consiglio annulla l'elezione con decisione impugnabile avanti al tribunale civile competente per territorio. Il Consiglio, per mancanza di competenza giurisdizionale, non ha facoltà di verifica della regolarità delle operazioni elettorali, ma possono rivolgersi al TAR. In Sicilia e in Sardegna il Consiglio decide in via definitiva su tutti i reclami le contestazioni. 5. La composizione numerica e la durata in carica del Consiglio. Alcune regioni hanno un numero fisso (Sicilia 90, Sardegna 80, V.d'A. 35, Trentino 70), altre in proporzione ai cittadini residenti (FVG 1 consigliere ogni 20.000 abitanti o frazione superiore a 10.000), altre ancora hanno un numero fisso ma ragguagliato ai cittadini residenti: 80 membri per Regioni con popolazione superiore ai 6 mln (Lombardia), 60 membri per Regioni con popolazione superiore a 4 mln (Campania, Lazio, Piemonte, Veneto), 50 membri per Regioni con popolazione superiore a 3 mln (Emilia-Romagna, Puglia, Toscana), 40 membri per Regioni con popolazione superiore a 1 (Abruzzo, Calabria, Marche), 30 membri nelle rimanenti Regioni (Basilicata, Molise, Umbria). Il numero dei seggi può aumentare solo per garantire alla lista vincente il conseguimento della maggioranza assoluta. I Consigli durano in carica 5 anni dal giorno delle elezioni, ed esercitano i loro poteri fino a 46 giorni prima delle elezioni durante i quali i poteri sono attenuati (esercizio di atti non avente indirizzo politico). 6. Lo status di consigliere regionale. I Consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni (irresponsabilità giuridica civile, penale ed amministrativa che perdura anche dopo la scadenza del mandato). Ci si chiede se l’insindacabilità sia solamente relativo all’indirizzo politico o anche relativo all’indirizzo amministrativo. La Corte costituzionale ha stabilito che quest’ultimo caso deve essere espressamente previsto da una norma nazionale. L’insindacabilità non si estende ai consiglieri nell’esercizio delle funzioni svolte in qualità di componenti la Giunta regionale. Detta garanzia opera anche per le opinioni espresse fuori dalla sede consiliare purché ad essa connesse e nell’esercizio delle funzioni consiliari. Non è estensibile ai consiglieri regionali l’immunità penale dei Parlamentari. Al Consiglio in quanto organo è estesa la stessa tutela penale delle Camere. Prima ai consiglieri era vietato assumere prerogative e titoli propri dei membri del Parlamento o del Governo. Adesso con l’approvazione degli statuti ordinari ciò è possibile. I consiglieri hanno diritto ad una indennità stabilita con legge regionale, il cui ammontare varia in relazione alle funzione svolta è sottoposto ad uno speciale regime fiscale. I Consiglieri (o Parlamentari) anche dipendenti pubblici devono mettersi in aspettativa senza assegni. I Consiglieri soggiacciono al divieto di mandato operativo nell’esercizio delle funzioni loro spettanti.
B) LA STRUTTURA
7. Organizzazione ed autoorganizzazione del Consiglio: il regolamento interno. L’organizzazione interna del Consiglio è disciplinata da norme e principi costituzionali e dal regolamento da questa approvato a maggioranza assoluta (ad esclusione di Sicilia e Campania). Tale quorum serve a garantire le minoranze contro eventuali tentativi della maggioranza di comprimere situazioni giuridiche soggettive attive riconosciute alla minoranza.
Il regolamento disciplina l’organizzazione interna del Consiglio, le procedure di attribuzione dell’organo, la regolamentazione dei rapporti tra Consiglio, Giunta e Presidente, nonché tra Consiglio e organi, organismi o enti esterni alla Regione. Non esiste una norma che espressamente attribuisca al Consiglio l’autoregolamentazione interna come per la Camera, per cui i primi non goderebbero dello stesso trattamento di quelli camerali. Però taluni ritengono che l’autoregolamentazione sia ammissibile a seguito del principio costituzionale implicito secondo cui il Consiglio ha diritto all’autonomia organizzativa e funzionale. Si ritiene che il regolamento consiliare adottato con legge regionale sia costituzionalmente illegittimo. Come per il regolamento parlamentare, il regolamento consiliare ha rilevanza esterna: fonte attuativa/esecutiva di disposizioni costituzionali/statutarie. Poiché il regolamento consiliare non ha valore di legge, esso non è sottoponibile a controllo della Corte Costituzionale
8. Le articolazioni interne dell’organo: a) il Presidente e l’ufficio di Presidenza. La Costituzione (Art. 122 III c.) prevede il Presidente e l’ufficio di presidenza (due Vicepresidenti e due o tre Segretari), le modalità di elezione sono stabilite dagli statuti e dai regolamenti consiliari. Di norma l’elezione del Presidente avviene per maggioranza assoluta e successivamente relativa (in caso non si riesca a raggiungere il quorum in una o più votazioni), alcune volte si procede al ballottaggio. Nelle Regioni ordinarie inizialmente è richiesta la maggioranza del due terzi, quindi assoluta e poi semplice. La durata della carica può essere di un anno o fino alla durata della legislatura. Gli altri componenti dell’Ufficio di presidenza vengono eletti con voto limitato per favorire la rappresentanza delle minoranze. Il Presidente nel Consiglio è come nelle Camere nel Parlamento ( Primus inter pares – potere di direzione e coordinamento nei confronti degli altri membri del Consiglio). Il Presidente rappresenta il Consiglio all’esterno (nei confronti della Giunta, enti ed organismi regionali), ha il potere di convocare il collegio, di dirigerne i lavori e di proclamarne la volontà, ha poteri disciplinari di polizia interna e di nomina di membri di organi interni al Consiglio. Il Presidente non è revocabile ad eccezione nel TAA e Abruzzo. 9. (Segue): b) i gruppi consiliari e le commissioni permanenti. Il Consiglio rispecchia l’articolazione del Parlamento (gruppi consiliari, commissioni permanenti ecc.) I gruppi consiliari sono organi interni al Consiglio (con particolare autonomia) e si formano sulla base di comune appartenenza politica. Non vi è numero minimo dei membri di appartenenza (anche uno o due membri). Esiste il gruppo misto per chi non è in grado di costituire un gruppo o non lo voglia. In TAA esistono i gruppi linguistici che però hanno rilevanza esterna essendo capaci di impugnare leggi lesive del principio di parità dei gruppi linguistici avanti la Corte Costituzionale. Tra gruppi consiliari e partiti di norma vi è corrispondenza biunivoca e ciò limita l’autonomia politica regionale rispetto all’indirizzo dato dai partiti nazionali. In base ai gruppi (rispettandone le proporzioni) vengono costituite le commissioni e le giunte. Le commissioni, oltre alle normali attribuzioni, hanno la facoltà di disporre consultazioni (rapporti diretti con soggetti pubblici o privati) allo scopo di arricchire il proprio patrimonio di conoscenze per meglio svolgere la propria funzione consiliare. In Sicilia i progetti sono elaborati dalle commissioni con la partecipazione (senza voto) della rappresentanza degli interessi professionali e gli organi tecnici regionali. Commissioni e i singoli consiglieri possono chiedere dati, informazioni e documenti alla Giunta, enti, organi ed organismi operanti nel territorio della Regione. Vi possono essere commissioni di vigilanza. 10. (Segue): c) organi minori, ordinari e straordinari. Altri organi sono le giunte (es. giunta per il regolamento e la giunta delle elezioni). La giunta delle nomine (FVG, Liguria e Piemonte) consultata per le nomine in enti ed organismi a cui la Regione partecipa; La commissione di vigilanza sulla biblioteca (Piemonte, Puglia, Sardegna e Sicilia), il collegio dei revisori dei conti (controllo della gestione finanziaria della Regione). Le deputazioni (organi speciali e straordinari) svolgono un ruolo di rappresentanza ogni volta che sia necessario “sentire” le Regioni in Parlamento.
Per le Regioni speciali è previsto che il Consiglio regionale eserciti le potestà legislative attribuite alla Regione e le funzioni conferitegli dalla Costituzione, dallo statuto e dalle altre leggi dello Stato. Il Consiglio in generale: a) approva il bilancio preventivo ed il conto consuntivo della Regione; b) approva il programma economico regionale ed i relativi piani di attuazione, oltre che gli altri strumenti di programmazione; c) delibera in ordine ai tributi regionali; d) determina l’ordinamento degli uffici e dei servizi regionali ed istituisce gli enti amministrativi dipendenti dalla Regione; ma in particolare nelle regioni ordinarie: e) definisce l’indirizzo politico ed amministrativo della Regione (organo esecutivo della Giunta) e vigila sulla sua osservanza ed attuazione da parte dell’esecutivo regionale mediante strumenti tipici parlamentari e nuovi.
La riforma del 1999 ha previsto il potere del Consiglio di disfare le Giunte con conseguente proprio scioglimento. Il ruolo politico dell’organo legislativo si esprimerà con attività di indirizzo mediante mozioni, risoluzioni e ordini del giorno similmente a quanto avviene nel parlamento, e con attività ispettive mediante la vigilanza delle commissioni, inchieste, interpellanze ed interrogazioni. In molte Regioni è previsto il question-time (interrogazione a risposta immediata) ove spesso alla minoranza viene riservata una quota fissa sul totale di quelle formulabili.
Capitolo Secondo
IL PRESIDENTE DELLA REGIONE E LA GIUNTA REGIONALE
1. Composizione e formazione della Giunta. La Giunta è l’organo esecutivo della Regione ed è composto dal Presidente (della Regione) e dagli assessori (in numero fisso o variabile a secondo della Regione). Il Presidente, salvo diversa previsione statutaria, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca il componenti della Giunta.
In caso di elezione diretta del Presidente, la mozione di sfiducia (o fatti relativi alla sua persona come morte, impedimento permanente, rimozione o dimissioni) determinano la caduta della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. La legge regionale può stabilire anche una modalità diversa per l’elezione del Presidente della Giunta, ma non può derogare ai seguenti principi che prevedono che la Giunta è l’organo esecutivo della Regione, il Presidente rappresenta la Regione e dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga leggi, emana regolamenti, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione conformandosi alle istruzioni del Governo. Sempre ed in ogni caso il Consiglio può sfiduciare il Presidente. …
2. La collegialità della Giunta tra diritto e prassi. Come detto il Presidente ha facoltà di nomina e revoca degli assessori (rafforzamento della leadership), dirige la politica della Giunta e ne è responsabile. Anche se l’operato della Giunta è regolamentato da norme tipiche degli organi collegiali, esso è strutturato similmente ai ministeri; infatti a ciascun assessore è stato assegnato un determinato settore dell’amministrazione regionale (servizi regionali attivi in settori omogenei organizzati in dipartimento o comparto), per il quale questi propone (ma è come se decidesse) l’operato di volta in volta più opportuno. Infatti, nelle Regioni speciali l’assessore è sia membro della Giunta che titolare di un ufficio monocratico (pertanto abilitato a prendere provvedimenti aventi efficacia esterna), mentre nelle Regioni ordinarie gli assessori sono solo membri del Giunta che preparano od eseguono le deliberazioni del collegio. Assumono rilevanza esterna solo quando delegati dal Presidente. Però l’eccessivo uso delle deleghe ha snaturato la natura collegiale della Giunta.
Stante questa situazione, risulta di grande importanza il fatto che il Presidente mantenga l’unità di indirizzo politico ed amministrativo in seno alla Giunta. [… vedi ultima parte sottolineata nel libro a pag. 65]
3. (Segue): organizzazione e funzionamento della Giunta. Le regole di funzionamento della Giunta si rinvengono nello statuto (per le regioni ordinarie). A volte la Giunta può autoregolamentarsi. Il Presidente convoca seduta e ne fissa l’ordine del giorno. Normalmente la seduta è valida se intervengono la maggioranza degli aventi diritto, e si delibera a maggioranza dei presenti. La seduta si svolge di norma in segreto, talvolta è ammessa la partecipazione di estranei con compiti di consulenza. Vige il principio della solidarietà nella responsabilità politica di fronte al Consiglio (a volte però è possibile separare la responsabilità del singolo membro da quella dell’intera Giunta). Vi è ampia varietà di disciplina nei vari statuti in quanto alcuni si ispirano ad un modello “politico- governativo” (solidarietà) altri ad un modello “amministrativo” (indipendenza). In ogni caso gli assessori non possono dissociarsi dall’operato della Giunta se non rassegnando le proprie dimissioni. Gli assessori sono più disponibili che nel passato ad attuare la politica della Giunta poiché sono sottoposti al rischio di revoca, anche se questo strumento non può essere utilizzato eccessivamente di frequente.
- Verifiche della sussistenza del rapporto di fiducia tra Consiglio e Presidente e/o Giunta e responsabilità di quest’ultimi. L’attuazione dell’indirizzo politico-amministrativo è sottoposto al sindacato politico del Consiglio. Il Presidente può essere sfiduciato da una mozione sottoscritta da almeno 1/5 dei membri del Consiglio, votata dopo almeno 3 gg. dalla presentazione ed approvata, con lo scrutinio palese, a maggioranza assoluta dei componenti. È stata prevista detta procedura “aggravata” in quanto le conseguenze sono predeterminate: dimissioni del Presidente e decadenza della Giunta. Per la Giunta invece è prevista la mozione di sfiducia (avente causa di natura politica e conseguente crisi con obbligo di dimissioni) o di revoca (avente causa di natura giuridicamente illecita o scorretta e conseguente crisi con cessazione d’ufficio) che può essere individuale o collettiva. La sfiducia insieme alla revoca è prevista nelle Regioni a statuto speciale ove è prevista una mozione da approvarsi con quorum speciale con appello nominale dei consiglieri e conseguente cessazione dalla carica del Presidente e degli assessori. La Giunta può verificare se gode della fiducia tramite l’istituto della questione di sfiducia (non espressamente prevista negli statuti salvo per il Molise)… 5. Le attribuzioni della Giunta. La Giunta partecipa all’attività di indirizzo politico della Regione in quanto organo legato da un rapporto di fiducia diretto o tramite il Presidente con il Consiglio. Tra le attribuzioni della Giunta ritroviamo quello della:
- iniziativa politica tramite la presentazione dei disegni di legge e l’emanazione dei regolamenti, senza che sia possibile l’adozione di atti tipo i decreti legge o legislativi;
- predisposizione del bilancio preventivo e del conto consuntivo della Regione;
- deliberazione dei ricorsi nei giudizi di legittimità o conflitto di attribuzioni per lesione della sfera costituzionale delle Regioni;
- predisposizione di piani di sviluppo regionali (generali/settoriali) o adozione dei provvedimenti di attuazione;
- esecuzione delle leggi e delle deliberazioni del Consiglio;
- gestione del patrimonio della Regione, amministrazione dei servizi regionali e controllo sui servizi affidati ad aziende speciali o enti regionali (In caso d’urgenza la Giunta può deliberare provvedimenti di competenza del Consiglio che questi successivamente dovrà ratificare al più presto.);
- esercizio (collegialmente o singolo assessore) delle funzioni trasferite dallo Stato alle Regioni nelle materie e nei limiti delle competenze regionali.
La Giunta ha acquisito la potestà regolamentare che prima spettava al Consiglio. Quale che sia la forma di governo scelta dalla Regione, essa non può derogare alle previsioni di cessazione degli organi regionali:
- Impossibilità di sciogliere il legame fiduciario tra legislativo ed esecutivo (mozione di sfiducia del Presidente);
- Scioglimento del Consiglio o rimozione del Presidente in caso di compimento di atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge;
- Scioglimento automatico del Consiglio nell'ipotesi di dimissioni contemporanee della maggioranza dei membri;
Per le Regioni speciali la riforma del 2001 prevede norme simili tranne che per T.A.A. e Sicilia. Sicilia – Il Presidente è eletto a suffragio universale e diretto contestualmente all'elezione dell'Assemblea. L'investitura popolare e la conclusione anticipata della legislatura (caso di dimissioni della metà più uno dei deputati) sono disciplinate da leggi approvate a maggioranza assoluta (o dei due terzi). Entrambe le leggi possono essere sottoposte a referendum se ne fanno richiesta un cinquantesimo degli elettori (o un trentesimo degli elettori) o un quinto dei deputati. Dopo la prima approvazione la forma di governo può essere modificata da altra legge approvata a maggioranza assoluta. T.A.A. – Consiglio regionale composto dai membri dei Consigli provinciali (Trento e Bolzano). Legge provinciale, approvata come per la Sicilia, sceglie la forma di governo e le modalità di elezione del Consiglio provinciale e del Presidente delle Provincia. Altre Regioni speciali – Possibilità di scelta tra l'elezione diretta del Presidente (scioglimento anticipato in caso di crisi) e la sua elezione consiliare (scioglimento anticipato in caso di mancata ricomposizione della crisi entro 60 gg). Forma di governo e sistema elettorale disciplinato con leggi regionali approvate a maggioranza assoluta sottoponibili a referendum, con quorum differenti a seconda del quorum di approvazione, e impugnabili dal Governo entro trenta giorni dalla pubblicazione.
Parte Terza I RACCORDI TRA LO STATO E LE REGIONI
Sezione Prima
LA PARTECIPAZIONE DELLE REGIONI AD ATTIVITÀ DELLO STATO
- Il regionalismo «bifronte», garantista e cooperativo, e le più rilevanti e gravi torsioni del modello costituzionale registratesi nell’esperienza. Il regionalismo garantista, nato prima di quello cooperativo, consiste nel salvaguardare la sfera delle competenze regionali rendendola impermeabile agli atti dello Stato (es. una legge statale non potrebbe abrogare una legge regionale), pur nel rispetto della legge dello Stato quale garanzia dell’unità-indivisibilità della Repubblica. Il regionalismo cooperativo consiste nella «leale cooperazione» (ascendente o discendente) tra Stato e Regione per integrare le competenze reciproche e concorrere all’esercizio delle rispettive funzioni. La Cooperazione ascendente (da parte della Regione verso lo Stato) è regolamentata, in maniera frammentaria e discontinua, dalla Costituzione, dalla legge e da altri atti. La cooperazione si è svolta principalmente a livello esecutivo (Governo nazionale e Giunte regionali) piuttosto che a livello «parlamentare» (Camere e Consigli regionali) comportando il rafforzamento degli organi esecutivi più di quanto consentito dalle indicazioni costituzionali o statutarie (anche se sommarie). Pertanto la Costituzione ha subito una doppia torsione, la prima per la riduzione e a volte eliminazione di elementi del regionalismo garantista, la seconda per la deviazione del regionalismo cooperativo ad un equilibrio lontano da quello originariamente previsto dal Costituente. In effetti ciò che è stato attuato è stato piuttosto un regionalismo organicista ove le Regioni sono i terminali per la realizzazione di scopi ed interessi già prestabiliti a livello nazionale, infatti negli anni 70 sono nati diversi organismi in seno allo Stato composti da rappresentati delle Regioni ma con risultati disorganizzati e deludenti.
Un tentativo coordinamento e armonizzazione è venuto dalla Corte Costituzionale che ha ribadito il concetto di leale cooperazione anche se nell’ottica del perseguimento degli obiettivi prefissati dagli organi statali. Il concetto di leale cooperazione alle interpretazioni più flessibili … … pareri vincolanti … Altra forma di cooperazione sono gli accordi di programma ove gli enti locali cooperano con il Governo nazionale per la realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento. I deludenti risultati del regionalismo cooperativo è da imputarsi principalmente al sistema politico, che non ha dato spazio a sufficienza sia all’effettiva diversificazione regionale che alla concreta partecipazione degli enti locali alle politiche quadro nazionali, ma è anche da imputarsi alla debolezza espressiva della Costituzione.
- La partecipazione regionale ad attività parlamentari e le sue forme secondo l’originario modello costituzionale. Le Regioni partecipano alla elezione del Presidente della Repubblica nominando tre delegati (la V. d’A. ne ha solo uno) scelti dai rispettivi Consigli che rappresentino adeguatamente anche le minoranze. Purtroppo però la presenza assorbente dei partiti politici nei Consigli non ha fatto altro che accrescere solo il numero dei rappresentati delle stesse forze politiche presenti nelle Camere e non la varietà degli schieramenti. Altre forme di partecipazione sono:
- Diritto di iniziativa legislativa esercitabile dal singolo Consigliere;
- Richiesta di referendum abrogativo o costituzionale esercitabile da almeno cinque consiglieri;
- Pareri circa la fusione o creazione di Regioni esercitabile dai Consigli Regionali interessati;
- Pareri circa il passaggio di Comuni e Province da una Regione all’altra, esercitabile dai Consigli Regionali interessati;
- Pareri circa il mutamento di circoscrizioni provinciali o l’istituzione di nuove province, esercitabile nel silenzio della norma dal Consiglio Regionale interessato o da chi demandato dallo statuto; Per l’iniziativa legislativa alcuni ritengono che i Consigli debbano scegliere quale ramo del Parlamento presentare la proposta, altri invece ritengono che la proposta debba essere presentata al Governo (Presidente del Consiglio) il quale sceglierà a quale ramo del Parlamento inoltrare la proposta. La seconda ipotesi è suffragata dal principio che il Governo costituisce organo di raccordo tra Stato e Regione. L’iniziativa può riguardare leggi ordinarie o costituzionali, in particolare le Regioni speciali possono proporre modifiche al proprio statuto, ovvero sono consultate se la modifica dello statuto avviene su iniziativa del Governo. Si dibatte anche sul fatto che l’iniziativa legislativa sia limitata a questioni di diretto e sicuro interesse regionale, anche se la verifica della sussistenza dell’interesse è di dubbio accertamento. Nella pratica è avvenuto che lo Stato ha tanto ampiamente consentito alle Regioni di presentare progetti legislativi quanto pochi o nessuno di questi progetti è stato tradotto in legge. Migliore è la situazione per il caso dell’iniziativa referendaria ove l’ammissibilità della domanda è accertata dalla Corte Costituzionale e non dal Parlamento, però qui è necessario il concorso di almeno cinque Consigli regionali che abbiano deliberato lo stesso testo (altrimenti si tratta di iniziative differenti) a maggioranza assoluta.
- La partecipazione regionale «a livello esecutivo»: la «Conferenza Stato-Regioni». La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome costituisce la sede in cui, al massimo grado, si realizza l’incontro tra Governo e Regioni, e fu istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 ottobre 1983. La Conferenza Stato-Regioni è composta dal Presidente del Consiglio (Presidente), Presidenti delle Regioni e delle Province autonome (membri). È convocata almeno ogni sei mesi e possono essere invitati i Ministri interessati all’o.d.g. oltre a rappresentanti di amministrazioni statali o enti pubblici. La Conferenza ha funzioni consultive s a) linee generali dell’attività normativa di interesse diretto regionale, determinazione degli obiettivi di programmazione economica nazionale e della politica finanziaria e di bilancio;
Le leggi regionali devono comunque osservare anche le leggi statali, sebbene non siano di indirizzo, ma adottate nel rispetto degli impegni internazionali o idonee ad esprimere “principi generali dell’ordinamento giuridico”. Le leggi-quadro in ambito della potestà ripartita non sono solo ricognitive dei principi della legislazione statale, ma possono essere propositive o innovative fissando le direttive alle quali le leggi regionali si devono attenere (es. legge di bilancio: gli obiettivi di bilancio regionali sono determinati in armonia con quelli statali). Altre leggi di indirizzo sono le leggi di coordinamento” Stato-Regione nelle materie di immigrazione, ordine pubblico, sicurezza e tutela dei beni colturali. Anche il Governo dispone di poteri di indirizzo (atti di indirizzo) mediante deliberazioni del Consiglio dei ministri di atti di indirizzo e coordinamento dell’attività amministrativa delle Regioni. La produzione di questi atti presuppone l’intesa delle Regioni in sede di Conferenza Stato-Regioni salvo l’urgenza o l’impossibilità di raggiungere un accordo entro un predeterminato lasso di tempo.
- I poteri sostitutivi o sussidiari. L’esercizio dei poteri sostitutivi o sussidiari ha confini pressoché indeterminabili in astratto. I poteri sostitutivi possono riguardare il settore normativo o amministrativo. Sostituzione normativa – La Costituzione (Art. 117) prevede la sostituzione solo per gli adempimenti della Regione degli impegni internazionali e comunitari, anche se spesso è avvenuto che lo Stato si sostituisse alla Regione, in sede di produzione di leggi-quadro o di leggi di limitazione dell’autonomia regionale, emanando disposizioni di dettaglio. Sostituzione amministrativa – La Costituzione (Art. 120) prevede che il Governo possa sostituirsi agli organi regionali unicamente per:
- Mancato adempimento degli obblighi internazionali o comunitari;
- Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica;
- Tutela dell’unità giuridica o economica;
- Tutela dei livelli essenziali delle prestazioni relative a diritti civili e sociali. Mediante legge sono definite le procedure di attivazione dei poteri sostitutivi. Si dibatte se l’intervento sostitutivo del Governo sia solo amministrativo o anche legislativo, si protende per il primo sia perché il sostituto è il Governo (e non le Camere) e poi perché la sostituzione legislativa è prevista solo per il rispetto degli impegni internazionali o comunitari. Nella pratica però lo Stato si è sostituito alle Regioni in maniera quasi sistematica sul piano della normazione, limitando notevolmente le aspirazioni autonomistiche delle Regioni. La L. 59/1997 consente allo Stato, entro 90 giorni, sentite le Regioni, di sostituirsi ad esse, qualora queste entro sei mesi dall’adozione dei decreti delegati di trasferimento/conferimento delle funzioni non abbiano individuato le funzioni da trasmettere agli enti territoriali minori. La giurisprudenza costituzionale ha stabilito il principio che la sostituzione deve rispettare sia condizioni sostanziali che procedimentali, e ancora che se la Regione provvede, anche se tardivamente, l’atto sostitutivo cessa di efficacia in quanto la sostituzione ha natura provvisoria. È possibile anche la sostituzione “alla rovescia” o “dal basso” nel caso di inerzia dello Stato nel conferimento di beni e risorse finanziarie alle Regioni. Infatti la Conferenza Stato-Regioni può predisporre uno schema di provvedimento da inviare al Presidente del Consiglio, il quale, decorso il termine di intervento del ministro, nomina un Commissario ad acta. Il principio di sussidiarietà vorrebbe che l’esercizio dei poteri pubblici avvenisse quanto più possibile vicino al cittadino e solo eccezionalmente ad un livello più alto.
- I poteri di controllo. I poteri di controllo sono affidati ad organi sia centrali che periferici ed hanno ad oggetto leggi ed atti amministrativi regionali. La Corte costituzionale effettua controlli sia in sede di legittimità costituzionale (successiva e non preventiva senza controllo di merito) che in sede di conflitto di attribuzioni. Il I Co. dell’art. 125 Cost. prevedeva un controllo di legittimità sugli atti amministrativi esercitato dall’organo statale “Commissione di controllo”. Altre norme hanno nel tempo ampliato i controlli della Commissione. In tempi recenti la legge Bassanini ha abolito il controllo d merito sugli atti amministrative e successivamente è stato abrogato il I Co. dell’art. 125 Cost. ed adesso si dibatte se il controllo sia stato semplicemente
decostituzionalizzato e quindi rimesso alla determinazione del legislatore o se sia stato definitivamente cancellato. I controlli statali posso riguardare sia gli atti che gli organi regionali (es. scioglimento anticipato del Consiglio regionale).
Parte Quarta LE FUNZIONI DELLA REGIONE
A) LE FUNZIONI NORMATIVE
Capitolo Primo LA POTESTÀ STATUTARIA
- Gli statuti come fonti espressive per antonomasia dell’autonomia e le differenze al riguardo esistenti tra Regioni di diritto comune Regioni a regime differenziato. La potestà statutaria (potere di emanare il proprio statuto) spetta solo alle Regioni ordinarie (più V.d’A. e Sardegna), mentre gli statuti delle Regioni speciali sono adottati con legge costituzionale. Con L. cost. n. 2/2001 anche le Regioni speciali con leggi statutarie (approvate con procedimento aggravato) possono modificare la propria organizzazione (es. forma di governo). Le leggi statutarie delle Regioni ordinarie devono essere solo in armonia con la Costituzione, mentre quelle delle Regioni speciali devono inoltre rispettare i «principi dell’ordinamento della Repubblica». Tutto ciò comporta uno squilibrio di norme più favorevoli alle Regioni ordinarie rispetto a quelle speciali, contrariamente a quanto inizialmente voluto dal legislatore costituzionale.
- La natura giuridica dello statuto. Si dibatte sulla natura giuridica dello statuto (delle Regioni ordinarie) stante che questo veniva approvato per legge (attività di controllo) senza modificare il testo originario deliberato dal Consiglio regionale (l’esito negativo del controllo ha come effetto il rinvio al Consiglio per una nuova deliberazione entro 120 gg). Alcuni sostengono si tratti di un atto complesso derivante dall’incontro delle volontà regionale (deliberazione) e delle Camere (approvazione). Questa ipotesi fotografa ciò che è avvenuto nel 1971 quando vennero approvati i primi statuti ove l’organo camerale di controllo “suggeriva” taluni emendamenti allo statuto al fine di non ritardare eccessivamente l’approvazione dello statuto stesso. Adesso con l’abolizione di questo passaggio parlamentare (ad opera della L. Cost. n. 1/1999) lo statuto è a tutti gli effetti «legge regionale» (sui generis).
- Il procedimento di formazione delle «leggi statutarie» ed il controllo sopra di esse. La procedura di formazione delle leggi statutarie può considerarsi «paracostituzionale» in quanto molto simile alla procedura di approvazione delle leggi costituzionali: doppia delibera consiliare a distanza di non meno di due mesi a maggioranza assoluta dei componenti. È ammessa la pronunzia referendaria (qualunque sia stata la maggioranza di approvazione dello statuto) se entro tre mesi dalla pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori o un quinto del Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. Nelle Regioni speciali è sufficiente una sola delibera consiliare con la maggioranza assoluta. In caso di maggioranza qualificata (due terzi) il referendum può aver luogo ma con un quorum di richiedenti più elevato. Il Governo può ricorrere alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla pubblicazione. Poiché la pubblicazione della legge statutaria avviene due volte (finalità di notizia: per dar modo agli aventi diritto di richiedere il referendum – finalità di efficacia: affinché lo statuto produca i sui effetti) il termine per il Governo inizia dal primo dei due
- I contenuti degli statuti. Oggetto della disciplina statutaria è la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento (prima del 1999 era l’organizzazione interna della Regione), nonché iniziativa e pubblicazione di leggi e regolamenti oltre a referendum su leggi e provvedimenti amministrativi.
Leggi statali di potestà esclusiva possono normare campi di competenza regionale (es. quelli a potestà piena delle Regioni) al fine di assicurare una uguale condizione (livelli essenziali) nelle prestazioni inerenti i diritti civili e sociali. I limiti generali a loro volta erano distinti in limiti di legittimità (obbligo di rispetto della Costituzione in caso contrario impugnazione avanti la Corte Costituzionale) e limiti di merito (obbligo di rispetto dell’interesse nazionale o dell’interesse delle altre Regioni in caso contrario impugnazione avanti le Camere). Sebbene i limiti di legittimità sono di facile determinazione, i limiti di merito sono di difficile configurazione (che cosa è interesse nazionale?); non solo, l’impugnazione avanti il Parlamento non garantisce un giudizio imparziale. Si dibatte su quale forma debba avere la pronunzia Camerale e se le Regioni possano tutelarsi contro la pronunzia camerale davanti … In ogni caso la procedura di ricorso del Governo alle Camere non hanno mai avuto applicazione pratica, anzi il limite dell'interesse nazionale è stato assorbito dal limite di legittimità. Infatti le norme di trasferimento delle funzioni alle Regioni sono state ritagliate su misura in nome dell'interesse nazionale, pertanto si è avuta la conversione del limite di merito (interesse nazionale) in limite di legittimità con conseguente ricorso alla Corte Costituzionale in caso di mancato rispetto. Adesso, con la riforma del titolo V, nonostante la cancellazione dei limiti di merito, continuano ad esservi ricorsi avanti la Corte Costituzionale in nome degli interessi nazionali.
- (Segue): i limiti generali di legittimità. Come detto i limiti di legittimità si distinguono in limiti generali e speciali. Quest’ultimi limiti ancorché speciali si applicano alla stessa maniera qualunque sia il tipo di potestà regionale (piena, ripartita o concorrente). I limiti generali di legittimità consistono nei limiti imposti dalla Costituzione, ove le leggi statutarie sono tenute ad essere in armonia con la Costituzione a differenza delle leggi regionali che sono tenute ad osservare la Costituzione. Più in dettaglio, il rispetto della Costituzione consiste anche nelle materie di competenza regionale, che inizialmente erano specificate mediante elenco, ma oggi sono quelle residuali rispetto a quelle specificatamente riservate allo Stato e a quelle ripartite tra Stato e Regione. Avvertenze
- L'autonomia regionale si apprezza non tanto sull'ampiezza ma più sulla profondità degli interventi consentiti alle Regioni;
- Le materie riservate esclusivamente allo Stato o ripartite non sono poi così poche o non importanti;
- Lo Stato può comunque immettersi anche in materie esclusive regionali ma a solo scopo di tutela degli interessi nazionali;
- Le materie esclusive dello Stato o ripartite hanno una denominazione talmente vaga che potrebbe rientrarvi quasi qualunque materia. I limiti che le leggi regionali devono rispettare sono: Principio di decentramento – Le Regioni sono tenute a rispettare l'autonomia degli enti infraregionali trattenendo per se le funzioni a carattere unitario e trasferendo a questi enti tutte le altre funzioni. Principio sussidiario – Strettamente legato al principio di decentramento, la sussidiarietà giustifica l’intervento della Regione (o degli altri enti territoriali) in caso di accertata inidoneità all’esercizio di attività di interesse generale ovvero di inidoneità degli enti minori territoriali minori alla cura degli interessi loro affidati. Principio della tipicità delle forme – Le leggi regionali sono obbligate al rispetto dei procedimenti prescritti per la formazione degli atti regionali. Principio di eguaglianza – Leggi statali di potestà esclusiva determinano i livelli essenziali delle prestazioni inerenti i diritti civili e sociali dei cittadini allo scopo di ottenere identico trattamento di situazioni uguali in diverse regioni pur nel rispetto dell’autonomia della Regione. Limite dei rapporti privati – La Regione può disciplinare temporaneamente o in situazioni eccezionali i rapporti privati, purché riguardanti rapporti intersoggettivi. Leggi provvedimento – Sono ammesse le leggi provvedimento regionali (leggi prive dei requisiti di generalità ed astrattezza) per l’adozione di provvedimenti a carattere particolare e concreto. Limite delle riserve di legge – Inizialmente si riteneva che le riserve di legge previste in Costituzione fossero esclusiva prerogativa statale, per non menomare l’autonomia regionale, pian piano alle Regioni è stato
riconosciuta la competenza della Regione, è comunque salva la disciplina statale nei casi di insuscettibilità di trattamento differenziato nel territorio nazionale. Infatti le Regioni non hanno competenza in materia penale e processuale con la sola eccezione della giustizia di pace. Limite della irretroattività della legge – Di regola le leggi regionali non devono essere retroattive come per le leggi dello Stato. Limite dei principi – [vedi libro pag. 156] Limite territoriale – Come ultimo limite generale di legittimità, gli atti regionali in genere rimangono efficaci all’interno del territorio regionale, anche se più volte la giurisprudenza ha ammesso deroghe perché giustificate dalla sussistenza dell’interesse regionale.
- La potestà primaria o piena o esclusiva e la dinamica della normazione nel tempo. La potestà piena costituisce la massima espressione di autonomia (ad eccezione delle leggi statutarie) in quanto le materie sono regolamentate per intero dalla Regione, anche se entro i limiti dell’unità-indivisibilità nazionale, pertanto la potestà è veramente piena? In effetti si tratta di una potestà mista dovuta in parte alla separazione delle competenze e in parte alla gerarchia delle norme ovviamente a vantaggio di quelle statali. La potestà concorrente si converte in potestà piena per quelle materie non coincidenti con quelle elencate nell’art. 117 Cost. In ogni caso nonostante la potestà piena delle Regioni in relazione ad alcune materie, lo Stato può legiferare ma solo per la normazione di principi generali e per la normazione di dettaglio in caso di mancanza di norme regionali e fintanto che manchino. Nel caso di sopravvenienza di leggi statali in contrasto con leggi regionali di potestà primaria, quest’ultime diventerebbero invalide e la Regione sarebbe obbligata a rimuoverle, mentre la sopravvenienza di leggi statali in contrasto con leggi di potestà ripartita comporta l’immediata prevalenza delle leggi statali. Nel caso della Sicilia le leggi statali non possono trovare applicazione se in contrasto con leggi regionali di potestà piena se non dopo il loro recepimento che solitamente è avvenuto con lievi varianti.
- I limiti della potestà piena (in ispecie, i «principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato»). La potestà esclusiva della Regione siciliana è limitata unicamente dalle leggi costituzionali dello Stato senza pregiudizio per le norme fondamentali delle riforme economico-sociali, le restanti regioni devono rispettare i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato. Si ritiene che i suddetti limiti non sia necessariamente costituzionalizzati, ma che siano diffusi nell’intero ordinamento sottoforma di leggi dello Stato e addirittura di regolamenti governativi.
- (Segue): le «norme fondamentali delle riforme economico-sociali». Altro limite della potestà piena è dato dal rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, limiti di incerta determinazione. Data la vaghezza della formulazione del limite, il legislatore ha ridotto la potestà piena allo stesso livello di quella ripartita, grazie anche all’avallo della giurisprudenza. La riduzione ad unum della potestà piena e della potestà ripartita si è avuta anche a seguito dell’emanazione di leggi statali (double face) contenenti contemporaneamente sia norme fondamentali (limitanti la potestà piena) che principi fondamentali (limitanti la potestà ripartita). La Corte costituzionale talvolta ha censurato l’autoqualificazione di alcune leggi statali di essere espressive di norme fondamentali. In definitiva l’immissione statale nei campi regionali può aversi in ogni tempo e in ogni dove ma con ragionevole giustificazione.
- (Segue): gli «obblighi internazionali dello Stato» (ed i rapporti tra Regioni e Comunità/Unione europea). Terzo ed ultimo limite della potestà piena prevista dagli statuti speciali è il rispetto degli obblighi internazionali dello Stato.
- La potestà ripartita o concorrente. La disciplina delle materie oggetto di questa potestà risultano dal concorso delle leggi dello Stato (emanazione dei principi fondamentali) e della Regione (emanazione delle regole).
