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L’adattamento automatico
Alessandra Algostino
Premessa. Occupiamoci ora delle fonti internazionali “classiche”: analizziamo i procedimenti di adattamento che riguardano il diritto internazionale generale (le consuetudini internazionali), e il diritto internazionale di origine pattizia (i trattati internazionali). A tale analisi occorre premettere la distinzione fra procedimento ordinario e procedimento speciale. Il primo (ordinario) prevede la formulazione di norme statali (costituzionali, legislative o amministrative), la cui unica particolarità è rappresentata dal loro oggetto, che, per l’appunto, consiste nella creazione di norme corrispondenti alle norme internazionali che devono essere introdotte o necessarie alla loro esecuzione (ma, come detto, non si distinguono dalle norme statali se non per l’ occasio legis , cioè il motivo per cui vengono emanate). È una fattispecie assimilabile al c.d. rinvio recettizio, fisso o materiale, che produce una incorporazione della norma oggetto del rinvio nella norma rinviante. È indispensabile quando la norma internazionale non è direttamente applicabile, cioè self-executing. Il procedimento speciale, invece, avviene tramite un semplice rinvio, operato dalla fonte italiana, alla fonte internazionale, le cui norme non vengono riformulate all’interno dello Stato: in pratica, l’ordinamento statale si limita ad aprire una porta attraverso la quale le norme internazionali entrano direttamente e si convertono in norma interna, senza bisogno di alcun ulteriore intervento. È definito anche rinvio formale, non recettizio o mobile. Tipico esempio di questo tipo di adattamento è quello che riguarda le norme internazionali consuetudinarie, ovvero l’adattamento automatico (ma anche l’ordine di esecuzione di un trattato, quando si limita al semplice rinvio al trattato stesso).
Adattamento automatico
Nozione. L’art. 10, 1^ comma, della Costituzione («l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute»), disciplina un particolare procedimento speciale, consistente nel rinvio, formale ed automatico, alla fonte di produzione internazionale. L’art. 10, 1^ comma, opera cioè come «trasformatore permanente» (Perassi) di tutte le norme prodotte, o che saranno prodotte, dalla fonte internazionale cui si riferisce. Può, quindi, essere anche definito una norma sulla produzione giuridica, in quanto, per l’appunto, prevede la creazione, automatica, di una norma interna parallela e corrispondente alla norma internazionale. Il carattere automatico dell’adattamento implica che quest’ultimo – oltre ad avvenire senza la necessità di uno specifico intervento del legislatore^1 , finalizzato alla formulazione, di volta in volta, delle singole norme - «si attua dal momento stesso in cui è entrata in vigore la norma internazionale che lo esige» e «a qualsiasi variazione della norma internazionale» fa seguire «immediatamente una corrispondente variazione delle norme interne di adattamento»: è, cioè, «completo e continuo»^2.
(^1) Ovviamente, ciò è vero se, e in quanto, le norme internazionali sono immediatamente applicabili; mentre, nel caso contrario, sembrerebbe anzi potersi desumere dall’art. 10 un obbligo a carico del legislatore di creare tutte le norme necessarie per dare attuazione, nell’ordinamento interno, alla disposizione internazionale. (^2) T. Perassi, La Costituzione e l'ordinamento internazionale , Milano, Giuffré, 1952.
L’opera di accertamento del contenuto della norma interna corrispondente alla norma internazionale, della sua eventuale modificazione o estinzione, spetta, quindi, direttamente a tutti i soggetti che devono provvedere all’applicazione del diritto e, di conseguenza, in maniera privilegiata, al giudice. Oggetto. Come abbiamo accennato, l’adattamento automatico concerne in specifico le consuetudini internazionali, ovvero le norme derivanti da una prassi costante e uniforme considerata giuridicamente obbligatoria, definite anche come generalmente riconosciute. La giurisprudenza costituzionale, costante nel corso degli anni^3 e in accordo con la dottrina prevalente^4 , ha affermato che «l’art. 10 comma 1 Cost. prevede l’adattamento automatico del nostro ordinamento esclusivamente alle “norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”, intendendosi per tali le norme consuetudinarie» (Corte costituzionale, sent. 6 giugno 1989, n. 323). Molto chiara è anche la sent. n. 288 del 1997: «tale disposizione (n.d.r.: l’art.10, 1^ comma, Cost.), nel richiamare ai fini dell’adeguamento del diritto interno le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, si riferisce alle norme internazionali di natura consuetudinaria, e non a quelle di origine pattizia». È stata cioè respinta dalla Corte costituzionale quell’interpretazione dottrinale che estende l’ambito di operatività dell’adattamento automatico anche alle norme di origine pattizia basandosi sulla considerazione che tra le norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, oggetto del rinvio di cui all’art. 10, vi è anche quella pacta sunt servanda , «con la conseguenza che la trasformazione del Trattato in diritto interno (n.d.r.: una volta che sia ratificato) avviene automaticamente, senza bisogno di un atto ad hoc »^5. La posizione della Corte costituzionale pare, da un lato, conforme all’intento dei costituenti (nel corso dei lavori preparatori della Costituzione furono espressamente rigettati gli emendamenti tesi ad allargare l’ambito di operatività della norma costituzionale ai trattati) e, dall’altro, seguita dalla prassi parlamentare (normalmente, infatti, per i trattati viene adottato, come vedremo, il procedimento dell’adattamento attraverso ordine di esecuzione). Minoritaria, poi, è restata anche la tesi che riconduce nella sfera dell’adattamento automatico quei trattati che sono sottoscritti dalla maggioranza degli Stati - o, nome pure è stato sostenuto, dalla maggioranza delle “grandi potenze” – , cioè quei trattati che sono «generalmente riconosciuti». Viene obiettato, infatti, che «attesi i limiti personali di efficacia dell’accordo, lo stesso è strutturalmente inidoneo a dar vita a norme “generali”»^6 : ciò non impedisce, peraltro, che norme inizialmente pattizie assumano poi valore di consuetudine, entrando a far parte del c.d. ius cogens (il discorso vale in specie in relazione ai diritti umani). Escluso dunque che l’art. 10, 1^ comma, Cost., comporti un qualche riferimento al diritto convenzionale^7 , occorre ancora precisare che la dottrina prevalente esclude dal rinvio costituzionale, che esplicitamente si riferisce alle «norme generalmente riconosciute», anche le cosiddette consuetudini particolari o regionalizzate. Attenzione meritano poi le controversie sorte a proposito dell’interpretazione dell’espressione «riconosciute»: non è mancato, infatti, chi ha sostenuto che non può essere sottovalutato il
(^3) Cfr., tra le altre, Corte costituzionale, sentt. nn. 32 del 1960, 104 del 1969, 48 del 1979, 188 del 1980, 96 del 1982, 153 del 1987. (^4) Cfr., tra gli altri, Mortati, Perassi, Cassese, La Pergola. (^5) Così R. Quadri, Diritto internazionale pubblico , Napoli, Liguori Editore, 1968; nello stesso senso, D’Atena. (^6) A. D’Atena, Adattamento del diritto interno al diritto internazionale , in Enc. Giur. Treccani , I, 1988. (^7) O, per meglio dire, un rinvio diretto al diritto convenzionale, in quanto i trattati possono venire in considerazione, ma – per l’appunto – in via indiretta, quali semplici strumenti di recezione e formulazione, o puri indicatori, delle norme consuetudinarie, le quali rappresentano però pur sempre l’oggetto del rinvio costituzionale.
ciò sottintendendo – pare di poter dedurre – la prevalenza della norma di adattamento nel caso in cui non sia in questione un principio costituzionale fondamentale). Peraltro il giudice costituzionale ha poi specificato che ciò «attiene alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute che venissero ad esistenza dopo l’entrata in vigore della Costituzione»^13. Riguardo alle norme di adattamento anteriori alla Costituzione, la Corte, invece, sostenne che occorresse applicare il principio di specialità e risolvere a favore delle norme consuetudinarie l’eventuale conflitto, in quanto esse erano conosciute o conoscibili dai costituenti. Tale distinzione tra norme di adattamento preesistenti e successive al 1^ gennaio 1948 è stata da più parti criticata, sia da un punto di vista strettamente formale, in quanto «l’art. 10, prevedendo un adattamento automatico al diritto internazionale generale, lungi dal fissare nel tempo la sua sfera d’azione, non può non trattare allo stesso modo tutte le consuetudini esistenti nel momento in cui l’interprete ha bisogno di rilevarle», sia da un punto di vista sostanziale, in quanto «la tutela dei valori fondamentali costituzionali dovrebbe essere sempre assicurata»^14. La volontà di garantire, nel modo più completo possibile, il rispetto dei principi fondamentali induce, poi, anche a ritenere che, nel caso in cui una norma del diritto internazionale generale violi un principio costituzionale, sia esclusa dall’adattamento (e non immessa e poi eventualmente dichiarata incostituzionale). Il conflitto tra norma costituzionale e norma di adattamento, comunque, è raro e, inoltre, si può tentare di risolverlo armonizzando le due norme, con l’applicazione del c.d. principio di specialità, cioè configurando la norma di adattamento come “speciale”, derogatoria, rispetto a quella costituzionale e, quindi, in contrasto «soltanto apparente»^15 con essa. Recentemente, sul punto, è intervenuta la Corte costituzionale con una importante pronuncia, la sent. n. 238 del 2014, nella quale si afferma la supremazia della Costituzione sulle norme di diritto internazionale generale, quantomeno in relazione ai principi supremi e ai diritti inviolabili dell’uomo: nel caso in cui le norme internazionali generalmente riconosciute ledano i principi non può operare l’adattamento (oggi si ragiona di contro limiti). A giudicare – precisa la Consulta – è la Corte costituzionale: ad essa e solo ad essa spetta stabilire se una norma internazionale consuetudinaria sia contraria ai principi e non debba quindi essere applicata (sul punto la pronuncia della Corte è un interpretativa di rigetto, mentre dichiara costituzionalmente illegittime alcune norme di legge). La Corte traccia uno schema (per la prima volta) generale sulla risoluzione dei problemi inerenti il coordinamento e il conflitto fra norme costituzionali e consuetudini internazionali. La questione del caso di specie, tra l’altro, è molto interessante in generale dal punto di vista del diritto costituzionale e internazionale e del rapporto/scontro fra Corti di livelli diversi, ed è il primo caso nel quale la teoria dei c.d. contro limiti viene fatta valere nei confronti del diritto internazionale generale. Conviene dunque leggere direttamente la sentenza della Corte.
lettura e analisi della sentenza 238 del 2014 della Corte costituzionale (specie in relazione al Considerato in diritto, spec. punto 3.2 )
(^13) Cfr., Corte cost., sent. n. 48 del 1979. (^14) Così B. Conforti, Diritto internazionale , Napoli, Editoriale Scientifica, 1992. (^15) Cfr. Corte cost., sent. n. 48 del 1979.
