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Capitolo 1- Federalismo e regionalismo-
Premessa Le diverse tecniche di organizzazione possono farsi risalire alla nascita dello “stato moderno” qualificato come costituzionale, il quale ha fatto la sua prima apparizione nel 18esimo secolo con la rivoluzione americana e francese. Tale tipologia di stato era contrassegnato dalla presenza di un atto Costituzione volto a fissare limiti all’esercizio del potere sovrano. Tale modello era profondamente differente da quello pre-esistente, ovvero dallo “stato assoluto” caratterizzato invero dalla presenza di un monarca che non incontra limiti nell’esercizio dei suoi poteri in quanto non era sottoposto alla legge, era la legge. Tali fenomeni sono quelli ai quali si deve la nascita del cd. Costituzionalismo moderno accomunati dalla medesima idea-base e cioè l’autorità limitata e la libertà garantita.
- Modello francese dello stato unitario centralizzato
Il modello francese è unitario e centralizzato che trova espressione nel principio di unità ed indivisibilità dello stato che ha fatto la sua prima apparizione in costituzione del 1971, oggi si trova anche in costituzione italiana all’art 5, il quale da un lato afferma il principio di unità ed indivisibilità della Repubblica, dall’altro enuncia il contrapposto principio del riconoscimento e della promozione delle autonomie locali. Nella versione originaria tale principio trovava la propria traduzione storica in ordinamenti fortemente centralizzati retti da norme che non conoscevano forme di autonomia territoriale. Le articolazioni organizzative periferiche si presentavano come diramazioni di un sistema unitario legate al centro da vincoli di subordinazione gerarchica. L’elettività non valeva a conferire loro carattere rappresentativo delle comunità sottostanti, né li sottraeva al dovere di attenersi ad ordini impartiti dal potere centrale, al quale erano riconosciute possibilità di ingerenza che trovavano soprattutto espressione nell’annullamento degli atti e nel controllo sugli organi. In conseguenza di ciò il circuito dei poteri locali non si differenziava dal circuito degli organi periferici dello stato. Tale impostazione aveva dietro di se:
a. Politica dello smantellamento di tutti i residui pluralistici di ascendenza medioevale, il cui corollario stava nel divieto di corporazioni ed associazioni economiche (1971)
b. Teoria il popolo inteso come entità unitaria, concezione che nella Francia del ‘900 faceva riferimento ad es. al parlamentare che pretendeva di parlare anche a nome di colleghi, ciò gli comportava l’ammonimento da parte del presidente
dell’assemblea, il quale lo invitava di rendersi interprete di un punto di vista elaborato in modo autonomo.
- Modello federale nordamericano: il passaggio dalla confederazione allo stato federale
Il modello statunitense è totalmente differente in quanto non presenta caratteri di un’entità monolitica, una ed indivisibile, ma quelli di un’entità complessa, pluralisticamente articolata. Si parla in questo caso di stato composto, costituito a propria volta da stati.
In Francia il processo di unificazione nazionale si era realizzato più di due secoli prima della rivoluzione, il legislatore ed il costituente si sono trovati a far fronte ad una compagine statale già unificata. Può aggiungersi che le vicende successive alla rivoluzione hanno portato ad un ulteriore sviluppo il processo di unificazione. Ad esempio ai poteri locali: a quei parlamenti provinciali che tenevano in scacco il Re di Francia anche nel momento del suo massimo fulgore. Con lo stato nato dalla rivoluzione francese che l’istanza unitaria si è imposta nei termini più drastici, facendo piazza pulitita delle pre-esistenti articolazioni territoriali e sociali, ha dato vita ad un sistema bipolare stato e cittadini.
Negli Stati Uniti l’unificazione nazionale non aveva preceduto l’avvento dello stato moderno in quanto ne è stato coincidente, prima esistevano 13 ex colonie che avevano proclamato la propria indipendenza. Il processo di unificazione ha avuto come punto di partenza la “CONFEDERAZIONE” (1777-1781), intesa come unione internazionale rivolta a dar vita ad una salda lega di amicizia per la difesa ed il benessere comune. In base ad un atto comune a questa spettava l’esercizio di alcune competenze nell’interesse di tutti gli stati membri (es. potere di pace e di guerra; stipulare trattati ed alleanze), mentre gli stati membri mantenevano un rapporto esclusivo con i rispettivi cittadini. La confederazione si presentava dunque come associazione di stati i cui cittadini erano gli stati stessi, tale è il tratto distintivo tra questa (confederazione) e lo stato federale (o federazione) che era invero concepito come autentico stato, che disponeva di un proprio governo, propria organizzazione giurisdizionale. Tale stato federale intratteneva un rapporto diretto con tutti i cittadini.
- L’avvento della federazione ha posto in termini diversi la questione di sovranità in quanto mentre nella confederazione gli stati mantenevano la propria sovranità, nelle esperienze federali, non è ciò sostenibile, senso opposto si sono espressi Calhoun e Von Seydel.
pre-unitari. L’unificazione si è dunque verificata attraverso una serie di annessioni territoriali al Regno di Sardegna ed ha trovato espressione in un modello di ordinamento amministrativo direttamente derivato dalla tradizione francese, è il cd. Modello napoleonico dello stato unitario centralizzato, il quale ha favorito il fenomeno di piemontesizzazione dell’Italia.
- Nascita del modello regionale: la costituzione spagnola del 1931, e costituzione italiana 1947
All’inizio del 20esimo secolo la carta geopolitica evidenziava una dicotomia, vi erano due tipi di stato: 1) stato federale che si stava espandendo; 2) stato unitario e centralizzato.
Nel 1931 hanno fatto la loro prima apparizione in costituzione spagnola le Regioni, nata per venire incontro ad esigenze autonomistiche di alcune etnie con tradizioni culturali differenziate e con lingua propria. Tutto ciò potrebbe in realtà farsi risalire alla costituzione peruviana del 1920 la quale ha previsto il concetto di ente, privi di una propria competenza legislativa.
Tra il 1946 ed il 1947 l’assemblea costituente italiana ha riesumato il tipo istituzionale dello stato regionale rompendo con la tradizione centralistica pregressa. Le ragioni poste alla base erano molteplici, anzitutto vi erano ragioni politiche, si diede infatti una risposta istituzionale alle tensioni autonomistiche che si erano sviluppate in taluni settori es Sicilia, Sardegna, hanno fatto apparizione prima della costituzione. Le ragioni però furono anche altre in primo luogo relative alla eterogeneità del paese, dovuta sia alla sua conformazione geografica, sia alle diversità di ordine socio-economico. Vi erano poi diverse tradizioni amministrative e sociali degli stati pre-unitari che avevano lasciato tracce nel tessuto socio-economico del paese aggiungendo alle diversità morfologiche dovute alla geografia anche delle diversità culturali prodotte dalla storia. Tutto ciò ha fatto ritenere che fosse irragionevole che vi fosse una disciplina giuridica uniforme dalle alpi alla Sicilia.
Relativamente il consolidamento della riconquistata democrazia occorre evidenziare 2 aspetti:
a. Diffusa la convinzione che l’articolazione regionale del potere costituisse un efficace antidoto nei confronti delle involuzioni autoritarie.
b. Nello sviluppo di ambiti istituzionali di dimensione infrastrutturale si ravvisava un decisivo fattore di promozione della partecipazione delle popolazioni interessate alle decisioni che ne toccavano più da vicino la vita, es decisioni nel
settore dei servizi sociali; sanità; trasporti. Quindi sia la natura degli interessi quanto la dimensione delle istituzioni competenti avrebbero dovuto stimolare la vigilanza politica della popolazione sulle proprie rappresentanze.
c. Ultima ragione fu ravvisata nella riforma dello stato si riteneva che la creazione di una solida rete di poteri regionali e locali potesse contribuire al superamento di mali che si erano insediati nella organizzazione pubblica. Le Regioni avrebbero dovuto innescare un processo di riforma della PA che sarebbe dovuto culminare nella sostituzione del sistema precedente centrato sui ministeri romani, con un sistema misto nel quale a questi si sarebbero dovute affiancare le amministrazioni regionali e quelle degli enti locali.si riteneva inoltre possibile una promozione della riqualificazione dell’attività legislativa del parlamento che privato della competenza a disciplinare nel dettaglio alcune materie, sarebbe stato in condizione di concentrare il proprio impegno sulle grandi scelte politiche.
- Diffusione del regionalismo in Europa e transazione del Belgio al federalismo
Con la costituzione italiana si era riaffermato il tripolarismo. In anni ’70 ci fu un profondo cambiamento, in primo luogo per la concreta costituzione delle Regioni ad autonomia ordinaria, ciò si è registrato anzitutto in Spagna per effetto della costituzione del 1978 e si è avviato un processo di decentramento che ha trovato espressione nella creazione di 17 comunidades autonomas la cui estensione copre l’intero territorio nazionale, mentre in portogallo solo in territori insulari delle Azzorre e di Madera si costituissero in regioni autonome. Per quel che attiene invece il Belgio, nel corso degli anni ’70 si registrarono riforme in senso regionale mediante la quale si è stata una prima risposta ai problemi posti sul tappeto di compresenza di diversi gruppi linguistici e culturali. Anche il Regno Unito, dopo il referendum del ’97 è entrato nel novero degli stati regionali grazie all’istituzione di 3 regioni devolute: Scozia, Galles, Irlanda del Nord.
In secondo luogo per la diffusione del modello anche all’estero, tale secondo aspetto deve anzitutto sottolinearsi che la forza attrattiva del regionalismo esercitata sugli stati della penisola iberica, per i quali l’avvento della democrazia è coinciso con processi di marcata regionalizzazione.
- Elementi comuni agli stati federali ed agli stati regionali
Altri aspetti che permettono di differenziare stato regionale e stato federale fanno riferimento a:
- Bicameralismo negli stati federali esiste di regola una seconda camera rappresentativa degli stati membri , la quale immette nell’organizzazione centrale delle entità sub-statali. È una camera che rappresenta le istituzioni federate. Le tecniche usate dal costituzionalismo federale trovano un comune denominatore nella circostanza che le rappresentanze assicurate alle singole entità sub-statali non sono eccessivamente squilibrate in termini numerici, ciò implica che si tratta di una rappresentazione o paritaria o di rappresentanza i cu l’escursione tra il minimo ed il massimo è contenuta. La prima ipotesi ricorre negli USA, Svizzera, nelle cui seconde camera ogni entità sub-statale è presente con due rappresentanti. Mentre la seconda ipotesi di verifica in Germania ed in Austria, in particolare mentre nel Bundesart tedesco l’escursione tra rappresentanza minima e massima è di 3 a 6 in quello austriaco è di 3 a 12. A questa costante di ordine strutturale fanno riscontro differenze di notevole rilievo per quanto attiene alle tecniche di preposizione dei titolari all’ufficio. Mentre in alcuni ordinamenti federali la camera di rappresentazione di configura come organi di primo grado (eletto direttamente dal popolo), in altri presenta il carattere di un organo di secondo grado, cioè costituito da membri espressi dalle istituzioni che sono chiamati a rappresentare, qui la tecnica più usata è quella dell’elezione da parte dei parlamenti sub-statali. Mentre in Germania c’è un proprio Bundesrat come organo composto dai membri dei governi dei lander (voti del land sono dati unitariamente; assenza di gruppi parlamentari costruiti su base partitica…). Le differenze strutturali tra il sistema del Bundesart tedesco e la camera politica non sono tali da eliminare l’estrazione politica dei componenti dell’organo, i quali non si emancipano dalle loro appartenenze partitiche per il fatto di entrare a far parte del Bundesart. In caso di differenza di maggioranza tra il Bundestag ( camera politica) e nel Bundesart vengano usate le competenze del secondo, il che ha portato alla problematica di possibile paralisi del sistema.
Nelle esperienze federali, tali tecniche non si presentano come variabili indipendenti. Gli ordinamenti che prevedono l’elezione diretta dei senatori bilanciano tale elemento con la rappresentanza paritaria delle entità sub-statali, mentre i sistemi che tengono conto della consistenza demografica delle entità sub-statale, tendono a stabilire un collegamento istituzionale tra rappresentanza nella seconda camera politica e gli enti sottostanti ricorrendo a procedimenti di secondo grado. Diversa è la situazione negli ordinamenti regionali, nei quali la
seconda camera o non esiste o non si differenzia dalla prima, così come si verifica ad es. in Italia.
- Senato italiano in Italia, il tentativo di raccordare la seconda camera, cioè il Senato della Repubblica, all’articolazione regionale dell’ordinamento ha dato risultati deludenti. In assemblea costituente, si è cercato di collegare la struttura dell’organo alla regionalizzazione del Paese, ma le regole introdotte a tal scopo non hanno trasformato il senato in una camera rappresentativa delle regioni. Tali regole sono costituite:
a. Previsione che il senato sia eletto a base regionale (art 57) la previsione non vale però a collegare i senatori alle regioni, considerate come istituzioni. Essa incide solamente sulla legislazione elettorale, escludendo la possibilità che nell’elezione del senato possa essere utilizzato il collegio unico nazionale, tale è la ragione per la quale l’attribuzione del premio di maggioranza deve avvenire in sede regionale.
b. Garanzia di rappresentanza minima alle regioni, indipendentemente dalla consistenza demografica di ciascuna la previsione assicura un numero minimo di senatori per circoscrizione regionale pur garantendo il numero minimo di seggi alle regioni che in base alla popolazione non raggiungerebbero il quoziente necessario, es in Lombardia: 49 senatori; in Valle D’Aosta: 1 senatore. Il senato italiano è sentito come una camera politica la quale non si differenzia qualitativamente dalla prima camera ( quella dei deputati). La differenza tra i due rami del parlamento non incide sulla qualità della rappresentanza, la differenza attiene a 2 elementi:
- Diversa disciplina dell’elettorato attivo (18 anni per la camera; 25 anni per il senato) e dell’elettorato passivo ( 25 anni per la camera; 40 per il senato).
- Nel senato sono presenti membri di diritto a vita (ex PDR) e 5 senatori a vita scelti dal PDR tra cittadini che abbiano illustrato la patria, o per meriti scientifici ,artistici, letterari.
Ulteriore tratto distintivo attiene alla diversa durata della legislatura, 5 anni per la camera, 6 anni per il senato. Il parlamento italiano si basa su un sistema definito: “bicameralismo perfetto”, le due camere sono dotate cioè si medesime funzioni, entrambe partecipano con eguali poteri all’esercizio della funzione legislativa, oltre che accordano ovvero revocano la fiducia al governo che secondo quanto previsto dall’art 94 cost, intrattiene un rapporto fiduciario.
libertà, tale disciplina fu aggiunta solo con il cd. “bill of rights”. Sulla scia di ciò oggi le costituzioni federali contemporanee contengono disciplina di tali diritti. La maggiore conseguenza di tale compresenza, data cioè dall’aggiunta alle costituzioni federali di regole costituzionali, va ravvisata nella circostanza che nel caso di conflitto, la disciplina costituzionale non prevale sempre e comunque su quella locale, essendo destinata a soccombere nei casi in cui quest’ultima sia più favorevole, è dunque considerata disciplina minima e non parametro intangibile, suscettibile di deroga qualora questa sia in melius. Qualora però venga data prevalenza alla costituzione federale, non si dichiara l’invalidità della norma costituzionale locale, ma solo la sua inefficacia, il che implica che si possano riespandere ove venga meno la norma federale con cui confliggono.
- Tensione tra unità ed autonomia
La circostanza che i relativi ordinamenti trovano un elemento comune nella tensione tra le ragioni dell’unità e quelle dell’autonomia, permette di cogliere il proprium degli stati a base decentrata. La tensione costituisce la chiave di volta delle discipline costituzionali dei stati federali ovvero regionali. È infatti vero che lo stato si disintegrerebbe senza elementi unitari, mentre il difetto di aperture autonomistiche corrisponderebbe ad un modello monolitico.
- Salvaguardia dell’unità : nel principio unitario trova traduzione normativa la supremazia non sovrana dello stato centrale rispetto le entità sub-statali. Tale principio se è vero che rappresenta un’autentica costante del costituzionalismo federale e regionale, le tecniche giuridiche per realizzarlo rappresentano la variabile. La più elementare è costituita dal riconoscimento al livello centrale di governo di competenze rispetto interessi unitari ed infrazionabili. La tecnica più intrisa di senso unitario è quella volta ad assicurare la preminenza di indirizzi politici nazionali rispetto a quelli periferici, es. rispetto ai controlli di merito, fondati su apprezzamenti politici, talora riconosciuti a livello centrale di governo in ordine ad atti di livello sub-statale. Si pensi ancora ai limiti di contenuto che vengono opposti alle manifestazioni dell’autonomia, sono limiti fissati direttamente dalla costituzione, ciò si riconduce alle cd. Clausole di omogeneità, mediante le quali i costituzionalismo federale fissa i paletti che gli stati membri non possono oltrepassare nell’esercizio della competenza costituzionale di cui sono dotati. Tra gli esempi più significativi, rientrano:
L’art IV sez 4 Cost USA che prescrive agli tati membri la forma repubblicana di governo; art 51 Cost Svizzera del ’99 in forza del quale, le costituzioni dei cantoni, non solo devono essere democratiche ma sono altresì tenute a prevedere la propria approvazione in via referendaria e l’iniziativa popolare per la propria revisione. Vi sono tuttavia delle ipotesi in cui il testo costituzionale non fissa direttamente i limiti, bensì li rimette ad atti del legislatore centrale o riservando ad essi un ruolo direttivo o demandando loro il governo dl riparto di competenza. Al primo tipo sono riconducibili i cd. “riparti verticali” in virtù dei quali al legislatore centrale è riservata la posizione di prescrizioni di principio che si impongono al rispetto dei legislatori periferici. Al secondo tipo possono ricondursi i casi in cui la costituzione assicura la preminenza delle determinazioni del legislatore nazionale, non facendo leva sulla gerarchia dei contenuti ma sulla gerarchia delle fonti, quindi collocando atti che le producono in posizione di sovra-ordinazione formale rispetto alle leggi locali. L’ipotesi ricorre per le competenze legislative delegate dal centro alla periferia, come la competenza integrativa contemplata dal vecchio art 117 cost it e le competenze legislative previste dagli artt 71 GG e 150 Cost. il principio unitario trova tuttavia espressione in asimmetrie tra la posizione dell’ente centrale e quella delle entità sub-statali. Significativa era l’asimmetria procedimentale prevista originariamente alla costituzione italiana in materia di ricorso diretto alla Corte Costituzionale, su tale aspetto quindi, occorre sottolineare che mentre lo stato centrale poteva attivare un sindacato cd. Preventivo sulle leggi regionali, le regioni potevano impugnare le leggi statali solo successivamente. Va infine sottolineato che ai poteri di supremazia spettanti allo stato centrale, vanno ricondotti anche istituti volti a porre il livello centrale di governo in condizioni di ovviare all’inattività o alla condotta illegittima dei livelli periferici, ovvero di sanzionarle. Essi si configurano come poteri di inerenza del centro nei confronti della periferia, i quali comprendono poteri sostitutivi ed i controlli sugli organi.
- Poteri sostitutivi : i poteri sostitutivi mettono capo a due figure distinte, le quali trovano impiego in costituzionalismo europeo:
a. Coercizione federale contemplata dalla legge fondamentale tedesca trapiantata in costituzione spagnola del 1978. È istituto con contorni indeterminati il quale mette lo stato centrale in condizione di costringere le entità sub-statali ad adempiere a doveri su esse incombenti. Le norme che lo contemplano, consentono agli organi centrali sia di impartire direttive delle autorità periferiche, sia di porre in essere interventi sostitutivi. Tale istituto ha dunque carattere di strumento straordinario non utilizzabile se non in situazioni di
In particolare la L. 131/2003 art 6 ha dettato 3 ordini di determinazioni:
a. Ha circoscritto tale potere delle regioni a 3 categorie di accordi (esecutivi, applicativi dei trattati internazionali, ed a quelli di natura tecnico- amministrativa ed agli accordi di natura programmatica).
b. Ha assoggettato il potere al rispetto di linee guida e degli indirizzi di politica estera italiana, nonché nelle materie di cui il 3 comma art 117 cost, a quello dei principi fondamentali dettati dalle leggi dello stato.
c. Ha subordinato la sottoscrizione dell’accordo da parte della regione all’attribuzione ad essa del potere di firma da parte del Ministro degli esteri chiamato ad accertare l’opportunità politica e la legittimità dell’accordo.
In questo modo il legislatore ordinario ha eliso il rischio che le regioni possano sviluppare delle linee di politica estera autonomamente. Non rientrano dunque nel potere di politica estera delle regioni le attività che dovrebbero essere considerate ancora regolate dall’atto di indirizzo adottato sulla sua base, es. attività promozionali o di mero rilievo internazionale. Le attività promozionali all’estero si concretizzano in iniziative rivolte a favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale della regione e richiedono una previa intesa con il governo. Le attività di mero rilievo internazionali es attività di studio, visite di cortesia, non richiedono formalità, devono essere comunicate al governo in vista dell’assenso da parte del ministro per gli affari regionali, assenso che dopo 20 giorni è considerato accordato.
- Tecniche costituzionali a garanzia dell’autonomia le garanzie che le costituzioni federali e regionali apprestano a favore dell’anima autonomistica del sistema, hanno ad oggetto ciascuna delle coordinate strutturali di cui sono contrassegnati gli ordinamenti a base decentrata:
- Esistenza di livelli sub-statali di governo in posizione intermedia tra stato centrale e ente locale
- Costituzionalizzazione del riparto di competenze
- Competenze autenticamente legislative
- Garanzia giurisdizionale di tali competenze mediante il riconoscimento alle entità sub-statali del potere di sottoporne le pretese lesioni ad un giudice, in genere è quello costituzionale.
- Garanzia di esistenza è disclocata su due versanti:
- Identificazione geografica in base tale primo aspetto non si pongono problematiche rispetto gli ordinamenti di tipo federale, in quanto i confini delle entità sub-statali sono disegnati dalla storia, ovvero tali confini pre- esistono allo stato federale stesso. Ciò implica che la loro estensione geografica si pone a priori rispetto la costituzione federale. Diverso è il discorso per gli ordinamenti di tipo regionale, in quanto le regioni non pre- esistono agli stati di cui fanno parte perché creati in un momento successivo, si registrano dunque 2 filosofie. La prima è quella del regionalismo spagnolo, in base la quale le entità sub-statali non sono individuate direttamente dalla costituzione la quale si limita a prevederne una disciplina ditipo strumentale prefigurando un processo di autoidentificazione dal basso. La costituzione infatti si può dire riconosca ad enti territoriali preesistenti, le province, la facoltà di aggregarsi in Regioni ove ne ricorrano i presupposti. L’autoidentificazione dal basso elimina ogni pericolo cui i processi di regionalizzazione sono esposti. Diverso è il modello italiano, cui fa riferimento un’identificazione autoritativa delle regioni mediante un atto di volontà del legislatore costituente. L’art 131 cost elenca direttamente le regioni, vi è dunque una disciplina non meramente strumentale, bensì una disciplina materiale.
- Variazioni territoriali le entità sub-statali ai fini della loro esistenza esigono delle garanzie, cioè quelle delle variazioni territoriali, la quale costituisce garanzia fondamentale. Tale esigenza si manifesta anche nelle ipotesi di ordinamenti federali di tipo classico in quanto dal punto di vista teorico vi sono variazioni che le entità subiscono nel tempo, es. Germania: sono scomparsi i lander storici es la Prussia. La garanzia massima è rappresentata dal principio del consenso , il quale risale alla costituzione federale del USA. Tale principio trova applicazione tutte le volte che la costituzione subordina la variazione territoriale all’assenso dell’ente, es. la costituzione della Svizzera non solo considera necessario l’assenso dei cantoni toccati da tali variazioni ma esige anche quello delle popolazioni sottostanti, diversa è invece la soluzione austriaca, in cui la costituzione prevede il necessario assenso dei lander interessati.
Vi sono poi i cd. Coinvolgimenti di ordine procedimentale per gli enti che trovano alternativamente espressione:
- in atti di iniziativa (di comuni/province)
- in pareri previsto in Germania per processi di riarticolazione territoriale che ne modifichino i confini.
rispettive popolazioni e i consigli delle regioni interessate dalla variazione territoriale,
- o se invece dovesse aversi riguardo al procedimento di revisione degli statuti speciali: per la quale invece occorrono leggi costituzionali di modifica degli statuti speciali adottate previo parere della regione speciale interessata.
I sostenitori della prima soluzione fanno leva sulla circostanza che la disciplina posta dalla costituzione (art 132) non sia espressamente riferita alle variazioni territoriali che interessino le regioni ordinarie, a loro avviso dunque presenterebbero i caratteri i una disciplina applicabile anche alle regioni speciali.
I fautori della seconda soluzione invece invocano le norme statutarie speciali che individuano il territorio della rispettiva regione , le quali dovrebbero irrigidire i loro confini regionali, sottraendoli alla possibilità di modifica mediante il procedimento di cui l’art 132 2 comma cost. che culmina con un atto legislativo ordinario.
Di tale questione è stata altresì investita la Corte Costituzionale Sent. 66/ ha aderito alla prima opinione negando che l’art 132 2 comma cost possa essere derogato da norme statutarie. Il fatto che l’art 132 2 comma ponga una disciplina generale sembra essere confermato dall’elenco costituzionale delle regioni di cui l’art 131 cost il quale può ritenersi dotato di una comprensibile funzione in quanto si assuma che i nomina da esso usati non siano scatole vuote in quanto evocano estensioni territoriali degli enti mediante essi designati. Il fatto che l’art 132 demandi le variazioni ad atti legislativi ordinari costituisce una conferma che nella prospettiva accolta dal costituente, la individuazione costituzionale dei territori regionali sia parzialmente cedevole in quanto derogabile a mezzo di atti di tipo legislativo, e se questo vale per le regioni ad autonomia ordinaria, non si vede perché non debba valere per le regioni ad autonomia speciale. Si parla in questo senso di cedevolezza parziale , in quanto tale possibilità resta esclusa quando la variazione territoriale modifica il numero di regioni. In questo senso il 1 comma art 132 cost richiede l’uso non di legge ordinaria bensì di legge costituzionale.
- Costituzionalizzazione del riparto di competenze ai fini della realizzazione della costituzionalizzazione del riparto di competenze non bastano previsioni come quelle del vecchio art 128 cost. il quale enuncia il principio di autonomia degli enti, demandava alla legge ordinaria dello stato il compito di precisarne i contenuti, tale art è stato poi riformato con L. cost. 3/2001, è cioè necessaria
una disciplina costituzionale che dica in cosa consiste l’autonomia ed eventualmente come vada esercitata. Essa è rivolt a tutelare l’autonomia stessa nei confronti del legislatore ordinario dello stato centrale. Da un punto di vista formale possono distinguersi due tecniche di costituzionalizzazione:
- Diretta tipica degli ordinamenti federali le cui costituzioni individuano direttamente oggetto e limiti delle competenze.
- Indiretta trova applicazione negli stati regionali. Esempio emblematico fornito è quello della Spagna la cui costituzione accoglie il modello del “vassoio dei formaggi” , alla stregua del quale cioè non si individua in modo diretto la materia di pertinenza delle comunità autonome ma detta una disciplina preliminare in quanto indica le materie da essa acquisibili riservando agli statuti d’autonomia la concreta individuazione delle competenze ad essa spettanti. È però da sottolineare che non tutti gli statuti fanno corpo con la costituzione dando cioè vita al cd. “bloque de constitucionalidad” che funge da parametro per il tribunale costituzionale. Quanto all’Italia invece si prevede la presenza di entrambi i modelli che hanno influenzato non solo la disciplina originaria quanto anche la riforma del 2001. alla logica federale può essere ricondotta la soluzione che per le regioni ad autonomia ordinaria, dotate di identiche competenze disciplinate dalle rispettive costituzioni. Di matrice spagnola è la soluzione accolta per le 5 regioni di tipo differenziato titolari di forme e condizioni particolari di autonomia dettate dai rispettivi statuti speciali. È inoltre da segnalare che anche tale parte non è immune da influenze federali, per la ragione che gli statuti regionali speciali sono adottati con legge costituzionale, tali ordinamenti sono a differenza di quelli spagnoli non il frutto di accordi tra stato e regioni cui si riferiscono.
Più nettamente influenzata dal modello spagnolo è l’ipotesi introdotta con la riforma del 2001, si tratta di autonomia speciale che può essere acquisita dalle regioni di diritto comune ai sensi dell’ art 116 u.c. il procedimento è quello della legge statale previa intesa con la regione interessata, quanto all’oggetto, la tecnica usata è quella del “vassoio dei formaggi”, l’art 116 cit si limita ad indicare le materie suscettibili di essere acquisite dalle regioni. Con riferimento all’Italia elemento che la differenzia dalla modellista federale e regionale è stato introdotto con la legge del 2001, con riferimento alla parziale decostituzionalizzazione della disciplina delle funzioni amministrative, infatti il nuovo art 118 cost a differenza di quello precedente non alloca direttamente le competenze amministrative ma si
- Considerazioni conclusive
- Statualità degli stati membri delle federazioni le entità federate presentano la natura di soggetti statali, nel processo federativo la nascita del nuovo soggetto statale non avviene a prezzo dell’estinzione di quelli preesistenti. Ciò significa che l’individualità istituzionale degli stati membri sopravvive al
processo federativo rivelando la capacità di persistere anche dopo la sua conclusione, gli stati membri dunque non solo mantengono la loro struttura organizzativa originaria ma conservano un complesso di attribuzioni, di regola coincidente con le funzioni pubbliche. Dunque se si prescinde dall’ammissione di nuovi membri, l’individualità attraversa l’intera evoluzione dell’ordinamento rimanendo o intatta ovvero subendo delle modificazioni es come avvenne in Germania, in cui la variazione territoriale non si è verificata a prezzo di una mutazione della qualità istituzionale degli enti che ne costituiscono il prodotto. L’ipotesi di ingresso nella federazione di entità originariamente prive della statualità non ha natura eccezionale, si tratta della ipotesi della federazione nord-americana la quale ha visto l’ingresso di soggetti originariamente statali ed ha trovato riscontro nell’ingresso di entità che ne erano prive (non-statali) e che hanno acquistato la statualità solo con l’ammissione nello stato federale.
- Diversi regionalismi gli stati regionali trovano un denominatore comune nelle differenze dagli stati federali, pur non componendo un fenomeno unitario. 2 concezioni:
- Spagna il cui modello è contrassegnato da un’asimmetria relativamente la condizione giuridica dei territori. Qui la tecnica è quella della identificazione dal basso. In Spagna la regionalizzazione si configura come un risultato non necessario ma eventuale, in quanto neanche attualmente previsto in costituzione. Qui la costituzione si limita a dettare una disciplina preliminare in base la quale spetta allo stato ciò che viene espressamente elencato, mentre enumera quelle materie che possono essere attribuite alle comunità autonome dagli statuti di autonomia, quindi lo statuto individua positivamente le competenze di ogni singola regione.
- Italia il cui modello è informato sulla cd. Simmetria. La tecnica è quella della enumerazione costituzionale in base l’art 131cost. in Italia è la stessa costituzione a richiedere che ci siano le regioni, in cui la disciplina del riparto di competenza è contenuta per le regioni a statuto ordinario in costituzione, mentre per le regioni a statuto speciale in propri statuti.
Da tutto ciò deriva che mentre in Italia il modello dominante è quello ordinario, il Spagna il modello esclusivo è quello dell’autonomia speciale, per il quale ciascuna comunità autonoma, godendo di competenze individuate dallo statuto fruisce di una autonomia speciale rispetto a quella delle altre. Infine in Italia le competenze legislative delle regioni corrispondono alle incompetenze dello stato il quale nelle materie di
