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L’art 8. Cost: Questo articolo si pone come la “regola fondamentale” del diritto ecclesiastico italiano. Tale disposizione muove da una concezione per la quale il fenomeno religioso è rilevante come tale, senza che si possano più discriminare gradi diversi di libertà per le differenti confessioni. L’art. 8.1 Cost., vincola i pubblici poteri a costruire un pluralismo confessionale aperto, diretto alla realizzazione dell’uguaglianza nella libertà di tutte le confessioni religiose. Tale uguaglianza nella libertà comporta che i pubblici poteri debbano astenersi dal favorire, propagandare o biasimare i valori di una determinata dottrina confessionale. Tuttavia l’eguale libertà garantita non vieta alle confessioni la possibilità che ciascuna di esse possa essere soggetta ad un regime giuridico parzialmente diverso. Infatti, l’art. 8 Cost. non preclude al legislatore la possibilità di prevedere differenziazioni nel trattamento giuridico delle confessioni. Gli organismi confessionali possono infatti ottenere, attraverso le intese, l’opportuna valorizzazione della propria identità, mediante una regolazione dei reciproci rapporti con lo Stato calibrata rispetto alle proprie specificità. Una delle questioni più difficile relative al primo comma dell’art 8. Cost., è l’individuazione di quali siano i soggetti che possono essere qualificati come “confessioni religiose”, espressione con la quale si indicano gli aggregati sociali che costituiscono manifestazioni del diritto fondamentale di professare liberamente la propria religione in forma associata. Infatti la Costituzione riconosce ampia e specifica tutela alle confessioni religiose, anche se non vi è una specifica definizione. La corte costituzionale, al riguardo, ha affermato che la mancanza di una definizione di confessione religiosa stia ad indicare la volontà del legislatore costituente di non precludere l’esercizio della libertà religiosa ad alcuno, per diverse e strane che siano le sue credenze e le strutture normative prescelte, dovendo essere tutelate anche le confessioni che non intendano organizzarsi secondo uno statuto. Pertanto la Corte si è limitata a segnalare che la qualifica di confessione religiosa necessiti di poggiare sulla esistenza di elementi oggettivi, ragionevoli e controllabili ed ha ritenuto che la natura di confessione religiosa possa desumersi da molteplici dati come la presenza in una intesa stipulata ai sensi dell’art. 8.3 Cost., con lo Stato. Nel secondo comma dell’art 8 cost, si fa riferimento anche alla riserva di statuto delle confessioni diverse dalla cattolica. La riserva di statuto consiste nel fatto che vi sia riconoscimento del diritto delle confessioni diverse dalla cattolica di dotarsi di propri statuti, diritto cui corrisponde il dovere dello stato di abbandonare la pretesa di fissarne per legge i contenuti, quindi viene esclusa ogni possibilità di ingerenza pubblica nella emanazione delle disposizioni statutarie adottate da quelle confessione diverse dalla cattolica. Il divieto di ingerenza nella organizzazione interna delle confessioni religiose impedisce che l’autorità civile possa intervenire nella scelta dei ministri di culto, riservata all’autorità religiosa. L’approvazione governativa della nomina dei ministri di culto diversi da quello cattolico deve limitarsi a verificare l0affidabilità, serietà e moralità della persona designata. Tale non può
comportare una delimitazione dello svolgimento delle funzioni. Vediamo che le confessioni religiose dotate in un proprio apparato normativo/organizzativo costituiscono ordinamenti giuridici originari che traggono legittimazione sola da se stessi e sono indipendenti dall’ordinamento dello Stato. Per cui le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno autonomia istituzionale. Tali confessioni hanno il diritto e non l’obbligo di darsi una organizzazione su base statutaria, cioè possono legittimamente esistere delle realtà confessionali prive di statuto e di un apparato organizzativo di rilievo, protette dal principio dell’eguale libertà dinnanzi alla legge, ed esistenti come semplici comunità di fedeli. L’attuazione pratica delle norme e dei provvedimenti confessionali va incontro alla compatibilità con l’ordinamento giuridico italiano, da intendersi sotto i principi fondamentali dell’ordinamento. Il comma 3 dell’art 8 dispone che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica “ sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. Compito delle intese è di regolare i rapporti inter-ordinamentali tra la Repubblica e le confessione religiose organizzate per gli aspetti che si collegano alle specificità delle singole confessione o che richiedono deroghe al diritto comune. Vediamo che, a differenza dei concordati con la chiesa cattolica, i quali sono ritenuti assimilabili ai trattati internazionali in virtù della personalità giuridica riconosciuta alla santa sede, la natura delle intese è controversa. Si hanno perciò due orientamenti di cui uno prevalente. Vediamo che, superata la tesi che considerava le intese come meri atti politici, possiamo notare un orientamento dottrinale che considera gli ordinamenti delle confessioni diverse dalla cattolica come ordinamenti derivati, subordinati a quello dello stato e che considera le intese come atti interni all’ordinamento di quest’ultimo. Ma il secondo orientamento prevale, infatti risulta essere più in linea con i principi di laicità dello stato, riconoscendo l’indipendenza e l’originarietà degli ordinamenti delle confessioni diverse dalla cattolica, ordinamenti il cui incontro con l’ordinamento dello stato si formalizza in un ordinamento terzo ne quale trovano collocamento le intese stipulate ex art 8.3 cost. Non abbiamo alcuna fonte che disciplina la procedura di formazione e di approvazione delle intese. Quando parliamo di intese, parliamo di intese e di leggi di approvazione delle intese stesse. Tra le due deve ricorrere una conformità quantomeno sostanziale, per cui eventuali leggi di approvazione dal contenuto difforme rispetto a testi pattizi sarebbero incostituzionali per violazione dello stesso art. 8.3 Cost. Le leggi approvate ai sensi dell’art.8. cost., costituiscono una fonte atipica in quanto la norma costituzionale esclude la legittimità di interventi modificativi del diritto di derivazione pattizia assunto unilateralmente dallo stato. Eventuali modificazioni possono essere introdotte mediante una nuova intesa. Le leggi di approvazione non godono di una speciale forza di resistenza attiva in un eventuale giudizio di costituzionalità, per cui son pienamente assoggettabili al sindacato di legittimità costituzionale in relazione ai principi supremi dell’ordinamento. Il Governo ha l’obbligo di aprire il negoziato ma non ha anche l’obbligo di stipulare l’intesa. Ma una volta
religiose, delle forme di governo e struttura ed organizzazione interna dei poteri nell’ambito dei gruppi confessionali, con garanzia da ogni ingerenza da parte dello Stato. Si tratta di una separazione formale tra le due sfere e i relativi valori che le governano. Vi sarà carenza di giurisdizione del giudice italiano nell’applicare il diritto canonico, in quanto disciplina conformata nella sua sostanza all’elemento religioso, così come al giudice statuale è precluso attuare il diritto confessionale, così al diritto dello Stato è precluso contenere precetti religiosi, per cui il compimento di atti appartenenti alla sfera della religione non potrà formare in ogni caso oggetto di prescrizioni obbligatorie derivanti dall’ordinamento giuridico dello Stato, stato al quale è vitato ricorrere ad obbligazioni di ordine religiose per rafforzare l’efficacia dei propri precetti. La distinzione degli ordini, e dunque, l’indipendenza di tutte le confessioni religiose nel loro ordine, costituisce essenziale fondamento del principio supremo di laicità. Vediamo che la Repubblica Italiana è una democrazia laica, e l’affermazione del principio supremo di laicità si è avuto per via giurisprudenziale ad opera della corte costituzionale nella sentenza Corte costituzionale 203/1989. Il principio di laicità costituisce un principio supremo dell’ordinamento costituzionale, che si colloca al massimo livello nella gerarchia delle fonti e rappresenta un parametro in base al quale può essere dichiarata l’incostituzionalità delle stesse leggi di revisione costituzionale e delle norme di derivazione pattizia che godono di copertura costituzionale. Il principio di laicità viene ricavato in via interpretativa dagli artt. 2,3,7,8,19 e 20 Cost., dai quali emerge il fatto che la laicità non significhi e non implichi indifferenza dello stato dinnanzi alle religioni, ma bensì garanzia dello stato per la salvaguardia della libertà di religione. Ciò vuol dire che la Repubblica può legittimamente predisporre gli strumenti affinché la libertà religiosa individuale e collettiva abbia concreta tutela. Infatti allo Stato è attribuito il compito di garantire le condizione che favoriscano l’espansione della libertà di tutti. Dal principio di laicità discendono determinati corollari, quali il principio della distinzione degli ordini, il pluralismo confessionale e culturale, il divieto di ogni tipo di discriminazione tra religioni e il dovere di equidistanza e di imparzialità. Il legame tra laicità, democrazia e pluralismo è affermato e sottolineato dalla giurisprudenza della Cedu. Esso si fonda sul riconoscimento della uguaglianza senza distinzione di religione e della libertà religiosa e di coscienza dei credenti e dei non credenti in un contenuto di separazione tra potere politico e potere religioso, caratterizzato dalla imparzialità e neutralità dello Stato nei confronti di ogni credo e dalla libertà di autorganizzazione delle comunità religiose. L’inquadramento delle norme CEDU comporta un ulteriore vincolo di conformità della legislazione nazionale ai principi indicati. Laicità, democrazia e pluralismo ritrovano applicazione in modo autonomo seppure attraverso il richiamo all’art 117 cost, dei principi e delle norme convenzionali. Nel comma secondo dell’art 7 Cost si parla di bilateralità. La bilateralità pattizia consiste nel fatto che il legislatore costituente ha stabilito che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose sono disciplinate sulla base di fonti bilaterali,
ossia i concordati con la chiesa cattolica e le intese con le confessione diverse da quella cattolica. Ai senti dell’art 7.2 cost., vediamo che i rapporti tra Stato e Chiesa sono regolati dai Patti Lateranensi. Tali patti, possono essere modificati ma le modificazione accettate dalle due parti non richiedono procedimento di revisione costituzionale, mentre eventuali volontà unilaterali di modifica dei Patti Lateranensi possono essere espletate soltanto con un procedimento di revisione costituzionale. Il richiamo esplicito nel secondo comma ai patti Lateranensi ha prodotto diritto, nel senso di avere dato ai Patti stessa copertura costituzionale. Ciò è stato affermato dalla Corte Costituzionale ed implica che siano ammissibili questioni di legittimità costituzionale delle norme di esecuzione degli impegni concordatari del 1929 solo nella misura in cui si tratti di violazione di principi supremi. Quando il contrasto si ponga in relazione alle disposizioni della Cost. formale, la norma di derivazione concordataria non potrà essere dichiarata costituzionalmente illegittima, salvo l’obbligo di fornire una interpretazione costituzionalmente orientata.
Art 19 Cost.
Tale articolo tutela la libertà religiosa individuale e collettiva, riconoscendo il diritto di professare liberamente la propria fede religiosa, di farne propaganda e di esercitarne il culto. È ritenuto un diritto soggettivo perfetto, azionabile nei confronti di ogni altro soggetto, al pari di tutti i diritti di libertà affermati e
indipendenza della confessione religiosa, che ha comunque autonomia organizzativa, e alla quale è rimessa la disciplina del rapporto interno tra istituzione e fedele. Sul divieto di ingerenza da parte degli stati nelle questione interne delle confessioni religiose assume rilevanza una decisione con la quale la Cedu ha ravvisato una violazione dell’art 9 da parte dello stato Bulgaro, intervento in una disputa tra due opposte fazioni religiose, emanando un atto legislativo con il quale una di esse è stata soppressa e privata dei propri poteri rappresentativi, con evidenti ripercussioni anche sugli aderenti alla confessione. La corte ha sottolineato che il dovere di neutralità e imparzialità sia stato violato, infatti in caso di conflitto tra gruppi religiosi lo stato è tenuto a favorire effettivamente la tolleranza e l’integrazione. L’art 19 cost tutela anche la libertà di propaganda in materia religiosa nel caso di pressioni indebite su soggetti in stato di difficoltà o di violenze psicologiche finalizzate alla conversione, considerando prioritaria l’esigenza di tutelare la libera formazione della coscienza dei destinatari delle attività di proselitismo. La Cedu ha ritenuto ammissibile che attività di proselitismo possano andare a costituire un illecito penale ed una violazione del diritto individuale di libertà religiosa nel momento in cui superino il limite della volontà di testimoniare la personale adesione ad un credo religioso, divenendo cosi abusivo. L’art 19 Cost., tutela infine l’esercizio in privato ed in pubblico del culto. La norma esclude da controllo preventivo il culto esercitato sia in luogo privato che in luogo aperto al pubblico, e con l’art 17.3 Cost., che dispone per le solo riunioni in luogo pubblico una forma attenuato di controllo rappresentata dal preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o incolumità pubblica.
Art 20 cost, divieto di discriminazione degli enti ecclesiastici
Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto di una determinata associazione o istituzione non possono essere causa si speciali limitazione legislative né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione. Nel senso che la personalità giuridica degli enti ecclesiastici può essere colpita da tutte le leggi restrittive in vigore per gli enti morali. Viene posto un divieto legislativo e cioè il divieto di discriminare questi enti rispetto agli altri di diritto comune e rispetto agli enti riconducibili all’interno della medesima categoria. Sarà illegittima ogni discriminazione degli enti religiosi da parte del diritto comune che si traduca in un trattamento migliorativo delle persone giuridiche laddove la legislazione preesistente riferita agli enti ecclesiastici risulti meno favorevole.
altra materia per i non avvalenti era suscettibile di costituire discriminazione a loro danno in quanto proposta in luogo dell’insegnamento della religione, come se intercorresse tra un insegnamento e l’altro lo schema dell’obbligazione alternativa. Quindi, per quelli che non si avvalgono dell’insegnamento, l’alternativa deve tradursi in uno stato di non obbligo, definito dalla sentenza della Corte Cost. n 203/1989. Successivamente il ministero dell’istruzione ha previsto che la scelta alternativa all’IRC possa tradursi in una scelta tra tre opzioni nel senso che lo studente che non si avvale dell’insegnamento potrà in alternativa scegliere di partecipare ad attività didattiche e formative, o ad attività di studio e ricerca con o senza assistenza del docente, oppure di uscire dalla scuola. L’IRC può essere definito come insegnamento soggettivamente obbligatorio, nel senso che per chi si avvale, integra a tutti gli effetti il curriculum scolastico. L’insegnamento può essere affidato solo a chi è in possesso di uno dei titoli di qualificazione professionale rilasciati dalla autorità ecclesiastica per le scuole primarie. Per le scuole secondarie ci vuole il conseguimento di un titolo accademico in teologia conferito da una facoltà approvata dalla Santa Sede. L’aspirante docente dovrà avere una certificazione di idoneità rilasciata dall’ordine diocesano con cui si attesta che il soggetto è eccellente per retta dottrina, per testimonianza di vita cristiana e per abilità pedagogica. L’idoneità è requisito necessario con effetto permanente, salvo che non avvenga la revoca. Il ritiro della idoneità determina la cessazione automatica all’incarico e quindi la decadenza assoluta e definitiva dal rapporto di pubblico impiego, senza necessità di motivazione da parte dell’autorità ecclesiastica, e senza che questa possa essere censurata dal giudice statale. Per lo status giuridico degli insegnanti vediamo che prima della legge 186 del 2003, gli insegnanti di religione cattolica accedevano all’incarico per nomina da parte dell’autorità ecclesiastica in collaborazione con l’ordinario diocesano che proponeva i nominativi delle persone ritenute idonee in basei ai titoli di qualificazione professionale, e non tramite concorso come la legge ha introdotto. L’insegnamento ero affidato per incarichi annuali che si confermavano automaticamente alla scadenza di ogni anno di permanenza delle condizione e dei requisiti, sempre con la possibilità di revoca. La revoca comportava la risoluzione del rapporto di lavoro. Con la legge 184 del 2003 si sono istituiti due ruoli regionali del personale docente, ciascuno articolato per ambiti territoriali corrispondenti alla diocesi. Si ha quindi un ruolo riservato ai docenti di religione della scuola dell’infanzia e primaria e un ruolo per quelli della scuola secondaria. Per accedere ai ruoli è richiesto il superamento di concorsi specifici per titoli ed esami indetti a base regionale, che prevedono l’accertamento della preparazione culturale e didattica. Quindi ciascun candidato deve possedere il riconoscimento di idoneità rilasciato dall’ordine diocesano, concessione che spetta solo alla Chiesa e che lei stessa può revocare. Infatti la procedura di concessione e di revoca dell’idoneità è interna all’ordine ecclesiastico, e non è
sindacabile dall’amministrazione civile. Infine, l’assunzione avviene con contratto di lavoro a tempo indeterminato.
Finanziamento delle confessioni religiose
In un primo momento il sostentamento del clero era stato assicurato sui benefici, ossia dotazioni patrimoniali annesse ai singoli uffici ecclesiastici, munite di personalità giuridica, dal cui reddito il titolare traeva i mezzi necessari per il proprio sostentamento. Tale sistema era fonte di diversificazioni nel trattamento economico dei chierici, in quanto il reddito beneficiale era variabile a seconda dell’entità patrimoniale delle differenti dotazioni. Proprio per questo motivo lo Stato Italiano provvedeva a corrispondere ai titolari degli uffici il supplemento di congrua, che era un contributo economico integrativo dei redditi dei benefici dei meno abbienti, posto al fine di garantire ai titolari degli uffici un livello minimo di sostentamento. Con il passare del tempo, tale supplemento divenne uno strumento ordinario di sostentamento del clero, trasformandosi in una sorta di contributo stipendiale a carico del Fondo per il culto. Le altre forme di confessioni religiose non erano soggette ad erogazioni
ossia gli istituti diocesani ed interdiocesani, coordinato dall’istituto centrale per il sostentamento del clero, eretti in enti ecclesiastici riconosciuti civilmente con decreto del ministero dell’interno. In particolare gli istituti diocesani per il sostentamento del clero sono gestiti da un consiglio di amministrazione composta da rappresentanti designati dal clero diocesano su base elettiva. La funzione è quella di assicurare, attraverso l’amministrazione del proprio patrimonio, a tutti i sacerdoti che svolgono servizio in favore della diocesi, esercitando il ministero, une remunerazione per il loro congruo e dignitoso sostentamento. L’istituto centrale ha la funzione di coordinare tutto il sistema e di integrare le risorse degli istituti diocesani attraverso la distribuzione delle entrate date dalle erogazioni liberali in denaro dei fedeli e dalla quota dell’8 per mille. I singoli istituti diocesani provvedono all’integrazione dei proventi dei sacerdoti con i redditi del proprio patrimonio, ma qualora questo è insufficiente, essi richiedono all’istituto centrale la somma residua, quindi ogni istituto provvede annualmente a comunicare all’istituto centrale uno stato di previsione corredato da richiesta di integrazione. Quando si chiude un esercizio finanziario gli istituti diocesani sono tenuti a trasmettere all’istituto centrale una relazione consuntiva nella quale sono indicati i criteri e le modalità di corresponsione ai sacerdoti. Il sostentamento ai sacerdoti costituisce una remunerazione connessa alla peculiare prestazione del servizio a favore della diocesi ma non è inquadrabile nell’ambito dell’art 36 cost, ma all’art 2 cost.. per cui non è ritenuta una vera e propria retribuzione nel senso laburistico del termine. Si tratta di una remunerazione eventuale. La remunerazione avviene mediante assegnazione di punti in relazione all’anzianità, agli oneri connessi all’ufficio, all’indennità di alloggio e ad altre particolari situazioni di onerosità. È equiparata al reddito del lavoro dipendente solo ai fini fiscali, e perche costituisce un vero e proprio diritto soggettivo del sacerdote, diritto che poi è stato riconosciuta la sua azionabilità davanti al giudice civile.
Edilizia ed edifici di culto
Quando si parla dell’edilizia degli edifici di culto si fa collegamento con l’art 19 Cost., che sancisce che tutti abbiano il diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, di farne propaganda e di esercitarne in privato e in pubblico il culto, purchè non siano contrari al buon costume. E proprio gli edifici di culto costituiscono i luoghi deputati all’esercizio del culto sia individuale che collettivo, e la disponibilità a tutti i fedeli di tutte le confessioni religiose, che va a costituire la libertà religiosa. Il collegamento tra edilizia di culto ed esercizio del diritto di libertà religiosa legittima gli interventi promozionali dello stato finalizzati a rendere effettivo il diritto all’uso di un luogo specificatamente deputato al culto. Per cui si vede che le Chiese e gli altri edifici religiosi fanno parte di opere di urbanizzazione secondaria in forza dell’art 117 Cost., per cui spetta alle regioni la potestà legislativa, mentre allo stato è riservata la determinazione dei principi fondamentali in materia. Sono le leggi regionali ad individuare i soggetti beneficiari delle aree destinate alla costruzione degli edifici di culto o dei contributi finanziari relativi. Tuttavia molte regioni hanno limitato il novero dei beneficiari alla Chiesa Cattolica e alla confessioni religiose, e proprio per questo motivo la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità per violazione del principio di eguale libertà davanti alla legge di tutte le confessioni religiose e del diritto di libertà. Alcune norme pattizie prevedono per gli edifici di culto costruiti con contributi regionali e comunali un apposito vincolo di destinazione per cui non possono essere sottratti alla loro destinazione, neppure per alienazione, prima che decorrano 20 anni dalla erogazione del contributo. Il vincolo è trascritto nei registri immobiliari a richiesta dell’autorità erogante e può essere estinto prima del termine d’intesa tra autorità ecclesiastica e autorità civile, previa restituzione delle somme percepite a titolo di contributo, con rivalutazione. Gli atti ed i negozi compiuti in violazione del vincolo sono nulli. Le norme di derivazione pattizia evidenziano differenze nel trattamento delle confessioni in relazione al settore degli edifici di culto, in quanto sono dovute all’avere delegato una materia di rilievo per l’attuazione del diritto di libertà religiosa alla contrattazione con alcune delle confessioni, nell’assenza di una disciplina di diritto comune che abbia individuato i livelli essenziali da garantire su tutto il territorio rispetto ai principi fondamentali in materia.
I beni culturali
L’art 9 Cost., affida alla Repubblica la tutela del patrimonio storico e artistico della nazione a chiunque essi appartengano. La tutela è materia riservata alla potestà legislativa esclusiva dello stato ma è stata scorporata la valorizzazione, che è divenuta materia di potestà legislativa concorrente con le regioni. Spetta allo stato stabilire i principi fondamentali che presiedono alla disciplina della valorizzazione, e le Regioni devono uniformarsi nell’esercizio delle proprie competenze, cooperando a una maggiore tutela purché siano rispettate le regole fissate dallo stato. La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina della attività diretta a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio. Repubblica e Santa Sede, nell’Accordo del 1984, hanno assunto l’impegno di collaborare per la tutela del patrimonio artistico della chiesa, assicurandone la salvaguardia, valorizzazione e godimento al fine esclusivo di armonizzare l’applicazione della legge italiana con le esigenze di carattere religioso. L’intera materia ha ricevuto sistemazione nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, vedendo cooperazione tra il ministero per i beni e le attivita culturali e le regioni. La collaborazione tra il ministero e la CEI ha dato luogo in particolare ad un intesa il 26 gennaio 2005, la quale prevede che la collaborazione tra Stato e Chiesa si sviluppi su 3 livelli: centrale, regionale e locale. A livello centrale sono competenti il Ministero per i beni e le attività culturali ed il presidente della CEI. Le disposizioni hanno carattere applicativo e quindi attuativo ed integrativo. A livello regionale competenti di direttori regionali e i presidenti delle conferenze episcopali regionali. A livello locale sono competenti i sopraintendenti per territorio e materia, ed i vescovi diocesani. Vediamo inoltre che le parti hanno concordato una serie di principi che hanno la funzione pratica di limitare la discrezionalità dei soggetti preposti nell’ordinamento dello stato. In particolare tali principi prevedono che l’inventariazione e la catalogazione dei beni culturali mobili e immobili costituiscano il fondamento conoscitivo di ogni intervento.
