Drafting legislativo, Appunti di Diritto Amministrativo

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Rodolfo Pagano

Introduzione alla legistica

L’arte di preparare le leggi

Terza edizione 2004

INDICE

PARTE PRIMA

ASPETTI GENERALI

1.1. Scienza e tecnica della legislazione 1.2. Inflazione ed inquinamento legislativo 1.2.1 inflazione legislativa 1.2.2. inquinamento legislativo 1.2.3. effetti dell’inquinamento 1.3. Modelli di redazione legislativa e principi guida 1.3.1. Il modello inglese a confronto con quello dell’Europa continentale 1.3.2. normazione per principi e normazione di dettaglio 1.3.3. forme e tecniche di intervento legislativo 1.3.4_. principi guida per la redazione normativa_ 1.3.5 l’interazione tra redazione ed interpretazione 1.4 La legistica in Europa 1.5. I testi ufficiali di direttive di drafting legislativo 1.6. Le checklist legislative 1.7. La valutazione legislativa 1.7.1 nozione e finalità 1.7.2 origine e sviluppo 1.7.2 tipi di valutazione 1.7.4 criteri di valutazione 1.7.5 momento della valutazione 1.7. 6 obbligo ed effetti 1.7.7 forme di organizzazione 1.7.8_. leggi a termine e leggi sperimentali_ 1.7.9. argomenti pro e contro la valutazione 1 .8. Efficacia delle direttive di legistica 1.9. Riordino della legislazione 1.9.1_. semplificazione e consolidamento_ 1.9.2. strumenti tradizionali del riordino: codice e testo unico 1.9.3. operazioni di consolidamento 1.9.4. procedimenti di approvazione dei testi di consolidamento 1.10 Tecnica legislativa e sistemi di informatica giuridica 1.11 Conclusioni PARTE SECONDA REGOLE E RACCOMANDAZIONI

regolamentazione (AIR); 3) forme stabili di consultazione di soggetti non istituzionali 3.4. Vincoli e limiti costituzionali alla progettazione legislativa. 3.5 Le regole ufficiali di redazione legislativa. 3.6. La qualità della normazione in Parlamento: 3 .6.1_. Il controllo di qualità della normazione a livello dei servizi parlamentari 3.6.2 Il controllo di qualità della normazione a livello parlamentare: a) Il Comitato per la legislazione b) l’istruttoria legislativa nelle commissioni permanenti_. 3.7. Cenno sulla legistica regionale 3.8. Il drafting legislativo al vaglio della Corte costituzionale 3.9. La formazione di una cultura del buon legiferare condizione per l’effettiva applicazione delle relative regole. 3.10. Semplificazione e riordino della legislazione: 3.10.1. Semplificazione; 3.10.2. Delegificazione; 3.10.3_. Riordino normativo_ PARTE QUARTA DRAFTING E RIORDINO LEGISLATIVO NEI PAESI EUROPEI 4 .1. Austria 4 .2 Belgio 4 .3. Danimarca 4 .4. Finlandia 4.5 Francia 4.6 Germania 4.7. Gran Bretagna 4.8 Grecia 4.9. Norvegia 4.10 Olanda 4.11 Polonia 4.12. Portogallo 4.13. Spagna 4.14. Svezia 4.15. Svizzera 4.16. Unione europea APPENDICI

Appendice 1 : Elenco testi ufficiali di direttive di legistica

Appendice 2 : Guida bibliografica

INDICI

Indice analitico Indice dei nomi

soltanto qualche aforisma. Così lo stesso Montesquieu, il cui capitolo XVI del libro XXIX De l’esprit des lois ,intitolato Choses à observer dans la compositions des lois , contiene soltanto qualche massima.^1 Così il Filangieri nella sua ‘Scienza della legislazione ”^2 ed il tedesco Zachariae nella sua Wissenschaft der Gesetzgebung (1806). Fa eccezione J. Bentham, che in vari scritti ha rivolto una costante attenzione alle questioni di tecnica legislativa.^3 Riflessioni ed indicazioni di tecnica legislativa sono da ricercare nei lavori preparatori dei moderni codici e nei dibattiti dottrinali da essi suscitati. 4 Osservazioni incidentali in materia di tecnica legislativa si trovano sparse nelle sentenze degli organi di giurisdizione ordinaria ed amministrativa ed ora anche delle Corti o Consigli costituzionali.^5 Una più ricca messe di indicazioni viene dal Consiglio di Stato in sede consultiva,specialmente nei paesi come Francia e Belgio nei quali è obbligatorio il parere di quell’organo su tutti i progetti di legge governativi.^6 Ma si tratta di spunti ed osservazioni incidentali che raramente si sono coagulate in un discorso complessivo sulla tecnica della normazione. E’ in relazione alla progressiva percezione delle crescenti ricadute negative di una legislazione inflazionata, inquinata, disorganica, in difficoltà a regolare la complessità sociale indotta particolarmente dai fenomeni della globalizzazione dei sistemi economici e finanziari e dai ritmi serrati della innovazione scientifica e tecnologica, che inizia nello scorcio del secolo appena trascorso un’attenzione ed una riflessione sui modi di produzione delle norme e sulla loro qualità in termini di chiarezza, coerenza ed efficacia. Si possono distinguere, schematicamente, almeno due fasi. Nella prima fase (anni 80) l’attenzione è posta prevalentemente sugli aspetti di più immediata evidenza che (^1) Sul punto v. i rilievi di Condorcet, Osservazioni sul XXIX libro dello Spirito delle leggi, riprodotte da Destutt de Tracy nel suo Commentaire sur L’Esprit des lois (1819). Le osservazioni si concludono con le parole “Queste osservazioni sono semplici:esse formano una piccola parte di ciò che deve entrare in un’opera sopra la maniera di comporre le leggi;esse sono necessarie e Montesquieu non si è degnato di occuparsene”. (^2) Il Filangieri non si occupa specificamente della tecnica di redazione delle leggi ma ha consapevolezza della necessità di una valutazione retrospettiva delle leggi allorché, richiamandosi alla magistratura ateniese dei tesmoteti, prefigura il censore delle leggi, il cui compito è di vegliare sulle leggi, rilevarne per tempo i difetti e suggerire le correzioni da apportare. (^3) V. in particolare il capitolo XXXIII ( du style des lois ) del Traité de législation civile e pénale, edito a cura di Et Dumont, Paris 3°ediz. 1830, vol.III, pagg. 424 e ss,; v. anche Normography or the art of inditing laws e Tactique des Assemblées politiques délibérantes, opera ,quest’ultima, destinata agli Stati Generali di Francia che furono però convocati prima che lo scritto fosse condotto a termine per cui rimase inedito sino a che lo pubblicò Dumont. (^4) Tra i testi risalenti vengono ricordate le “Istruzioni per la commissione incaricata della preparazione del progetto di un nuovo codice” della zarina Caterina II emanate nel 1767 ( su cui v.G.Tarello, Storia della cultura giuridica moderna, 1976, pagg.554-555,ove si accenna ad una traduzione in italiano del 1769); le “direttive per la compilazione ( Kompilationsgrundsatzes) premesse al Codex Theresianus” non promulgato (cfr.Tarello, op.cit. pag.250, e Kindermann, Ministerielle Richtlinien der Gesetzestechnik,1979,pag 2 ) e la raccolta di Fénet dei lavori preparatori del codice napoleonico ( Recueil complet des travaux préparatoires du Code civil, Paris 1836 ) fino ai lavori per il codice civile tedesco (BGB ) del 1896 e quello svizzero del 1907. (^5) Per quanto concerne la Corte costituzionale italiana v. A.Cerri, Tecnica legislativa e giurisprudenza costituzionale, in AA.VV. , Modelli di legislatore e scienza della legislazione, E.S.I.,1987 ; v. anche G. Salerno, La tecnica legislativa e la chiarezza normativa nella giurisprudenza costituzionale, in Rass Parl.,1997 n.4. (^6) Non a caso la prima raccolta di direttive di tecnica legislativa nasce in Belgio in seno al Consiglio di Stato (1960).Per quanto riguarda l’Italia v. le osservazioni contenute in alcune relazioni quadriennali al Governo del Consiglio di Stato, relazioni andate in disuso. Sarebbe invece sommamente utile, ai fini del miglioramento qualitativo della redazione delle leggi, che i più elevati organi di interpretazione della legge potessero trasmettere periodicamente al Parlamento segnalazioni di disfunzioni , di contrasti interpretativi e di quanto altro riscontrato nel corso della loro attività.

riguardano la qualità della scrittura delle leggi. Ciò è avvenuto sia a livello scientifico^7 (ove la tecnica legislativa ha assunto, particolarmente nell’area di lingua tedesca, dignità di Lehre von der Gesetzestechnik o Rechtssetzungstechnik nell’ambito di una Rechtssetzungswissenschaft ) sia a livello politico ed è sintomatico che in tale periodo, in tutti i paesi europei e nell’ambito della stessa Unione europea, i pubblici poteri (a livello statale, regionale, di länder o di cantoni) sentano la necessità di effettuare indagini sul modo di legiferare (ne è capostipite il Renton Report ) e di emanare regole e raccomandazioni sul drafting legislativo^8. Nella fase successiva (anni ’90) diventa progressivamente evidente che le regole di redazione a poco valgono se non sono accompagnate da più penetranti interventi incidenti sugli aspetti sostanziali, di natura politico-istituzionale, concernenti i modi di produzione legislativa (ridefinizione dei rapporti Governo-Parlamento in materia di produzione legislativa, riorganizzazione delle procedure parlamentari, programmazione della politica legislativa con particolare riguardo alla semplificazione, delegificazione e riordino della legislazione esistente, istituzione di organi di monitoraggio della qualità della legislazione). Senza trascurare il drafting formale l’attenzione si sposta sul drafting sostanziale.^9 Si prende cioè consapevolezza che il miglioramento della qualità della legislazione non è solo un problema di carattere meramente tecnico- giuridico, ma che per le sue implicazioni sul piano istituzionale, sociale ed economico è anche un rilevante obiettivo politico, tanto da figurare, per la prima volta, perfino in un trattato internazionale (Dichiarazione n.39, sulla qualità redazionale della legislazione comunitaria , allegata al Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997) e nelle raccomandazioni di organizzazioni internazionali come l’OCSE, preoccupata delle incidenze economiche negative di una normazione mal formulata (Raccomandazione adottata dal Consiglio dell’OCSE nel 1995 sul miglioramento della qualità della normazione pubblica e checklist ad essa allegata. Mentre in tema di drafting formale si può ritenere il campo sufficientemente esplorato e delineato con regole sostanzialmente omogenee nei diversi paesi europei (rimanendo, tuttavia, ancora critica la effettiva applicazione delle regole stesse in una con la formazione professionale del personale dei centri addetti alla progettazione legislativa), le politiche legislative dirette al miglioramento sostanziale delle leggi, pur nella varietà delle forme assunte da paese a paese (come specificato nella parte quarta) non hanno ancora raggiunto assetti stabili e risultati soddisfacenti. In Europa la prima importante indagine ufficiale compiuta sugli aspetti tecnici e politici della produzione delle leggi è stata certamente quella condotta tra il 1973 ed 1975 da una Commissione nominata dal governo inglese su raccomandazione della Camera dei comuni. Tale Commissione produsse un rapporto (noto come Renton Report dal nome (^7) In Italia un dibattito dottrinario fu aperto sulla rivista Il diritto dell’economia da un articolo del suo direttore intitolato Per la fondazione di una scienza della legislazione (1960), dibattito al quale presero parte illustri giuristi. (^8) Una raccolta di tali testi con commenti introduttivi è nei due volumi Normative europee sulla tecnica legislativa. Camera dei deputati, 1997. (^9) E’ bene precisare che la distinzione tra drafting formale e quello sostanziale ( tra legistica formale e legistica materiale) è una distinzione di mera utilità discorsiva. Le regole della c.d. legistica formale hanno tutte, chi più chi meno, rilevanza sostanziale sul contenuto normativo. Basti pensare, ad esempio, agli effetti sostanziali derivanti da un uso inappropriato della punteggiatura o delle formule del rinvio. Si può anzi affermare che la legistica materiale è funzionale alla legistica formale in quanto è in larga misura approntamento di istituti e procedure volte a meglio consentire l’applicazione delle regole e raccomandazioni della legistica c.d. formale. Significativa a riguardo è da noi l’istituzione nella Camera dei deputati del Comitato per la legislazione il cui parametro di riferimento per l’adozione dei suoi pareri è la circolare presidenziale del 2001 sulle “Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi” (v. parte terza, par.3.6.2.)

leggi vigenti?) né veniva precisato come si era pervenuti alla quantificazione e se tali cifre si riferivano anche agli atti normativi secondari.^13 Oggi questi numeri sono stati ridimensionati, ma permangono, come si preciserà, oggettive incertezze. Volendo far chiarezza sulla questione occorre innanzitutto tenere distinto il discorso sulle leggi promulgate (certo) da quello sulle leggi vigenti (incerto). Per quanto concerne il primo discorso (leggi formali promulgate) i dati controllati e controllabili sono i seguenti^14 :

• leggi statali promulgate e pubblicate sulla Gazzetta ufficiale, dalla legge 21 aprile 1861 n. 1 alla legge 7 marzo 2001 n. 51, n. 30.339 (in media 217 leggi l’anno).
• leggi regionali, fino al 20 marzo 2001, n. 35786 La difficoltà di un censimento reale di tutti gli atti normativi primari sta nella incertezza di individuazione degli atti aventi forza di legge emanati dal Governo sotto forma di regio decreto prima e di decreto del Presidente della Repubblica poi, ossia di atti aventi la stessa veste degli atti normativi secondari (regolamenti) o dei veri e propri atti amministrativi. Tuttavia, mentre per l’individuazione dei decreti del Presidente della Repubblica aventi forza di legge qualche caso di incertezza può sussistere relativamente ai decreti emanati nel periodo anteriore alla legge n.400 del 1988, a partire dalla quale tali atti hanno assunto la denominazione ufficiale di ‘decreti legislativi ’ (divenuti pertanto più facilmente individuabili), per quanto riguarda i regi decreti le incertezze sono molto maggiori data l’assenza di un esplicito fondamento statutario circa la potestà dell’esecutivo di emanare decreti aventi forza di legge. Anche ammesso di poter sciogliere ogni incertezza sulla natura legislativa di certi atti normativi emanati dall’esecutivo, è da tenere presente che stiamo parlando, si badi bene, di leggi “promulgate” (e atti equiparati emanati). Pertanto se dal calcolo delle leggi statali promulgate si passa a quello delle leggi statali vigenti^15 , allora il discorso si fa più complicato. Certamente nessuno può contestare che partendo dalle 30.476 leggi statali promulgate (lo stesso vale per le leggi regionali) da queste devono essere sottratte, per ottenere il numero delle leggi vigenti, le leggi esplicitamente abrogate dal legislatore, le leggi di mera modifica recanti soltanto modifiche testuali a leggi precedenti nonché le (^13) Probabilmente queste cifre derivavano da una acritica lettura dell’archivio TITLEX del sistema informativo del CED della Corte di cassazione che alla data del 20 giugno 1996 comprendeva i titoli di 328.000 atti pubblicati nella Gazzetta ufficiale a partire dal 1860.Potrà stupire ,ma l’insieme di questi 328.000 titoli si riferiscono a ben 52 diversi tipi di atti (leggi , decreti legislativi, regi decreti, decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato, decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, decreti ministeriali,ordinanze ministeriali, decreti dell’Alto commissario per l’alimentazione, ecc.).Non si tratta di soli atti normativi, ma anche di atti a contenuto amministrativo come , per citarne uno,il DPR 22 gennaio 1955 n.89 di “riconoscimento,agli effetti civili, dell’erezione della parrocchia di San Giovanni Nepomuceno,in frazione Cedarchis del comune di Arta (Udine)”. La scomposizione dei 328.000 atti per ciascuno dei 52 tipi dà i seguenti risultati (si riportano soltanto i dati relativi ai principali tipi di atto per un totale di 304.109 unità): leggi 29.571; regi decreti 75.637; regi decreti legge 10.253; decreti del Presidente della Repubblica 56.568; decreti ministeriali 127.724; decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato 2.935; decreti legislativi 1421. (^14) I dati sono stati controllati sull’archivio elettronico della Corte di Cassazione da cui è stato estratto l’elenco dei titoli delle leggi statali (soltanto le leggi formali) dal 1861 al marzo 2001. Nel corso dell’ultima legislatura (XIII, 1996-2001) sono state promulgate 860 leggi (ordinarie e costituzionali) ed emanati 166 decreti legge e 394 decreti legislativi, di cui 223 di attuazione di deleghe ordinarie (compresi 46 decreti legislativi cosiddetti ‘correttivi’), 132 di attuazione di direttive comunitarie e 39 di attuazione di statuti regionali. (^15) Una rilevazione numerica delle leggi (ed atti equiparati) dello Stato “vigenti” è stata effettuata dal Servizio studi della Camera dei deputati. La rilevazione, di cui è fornito soltanto il risultato numerico ottenuto attraverso una elaborazione dei dati contenuti nella banca dati “ Le leggi d’Italia (De Martino), evidenziava al 6 gennaio 1996 la vigenza di !2.725 leggi o atti equiparati.

leggi che abbiano interamente esaurito i loro effetti (ad esempio, leggi di bilancio o leggi di autorizzazione di singole spese) o le leggi che sono entrate a far parte di un testo unico (ma quali, se non sono espressamente indicate?). E di fronte a clausole abrogative del tipo “tutte le disposizioni incompatibili con la presente legge sono abrogate” chi giudica che precedenti leggi (rectius precedenti disposizioni.^16 ) sono incompatibili e conseguentemente espunte dall’ordinamento? Certamente non chi procede al calcolo o alla raccolta delle “leggi vigenti,” dato che neppure il giudice ha questo potere se non limitatamente al caso concreto in giudizio. E quante leggi non espressamente abrogate risultano non più vigenti per effetto dell’entrata in vigore di regolamenti comunitari? In conclusione , per quanto concerne le leggi vigenti si possono fare stime più o meno attendibili ma non calcoli numerici come per le leggi promulgate Ovviamente il discorso sul numero delle ‘leggi’ cambia in modo notevole se esso non è limitato alle leggi statali, agli atti aventi forza di legge emanati dal Governo e alle leggi regionali, ma si riferisce alle norme giuridiche in generale, vigenti nel paese. Allora nella stima deve essere compresa (a parte le norme comunitarie cui peraltro corrisponde, in parte, la ‘caducazione’ di pezzi della legislazione nazionale) la gran massa, indeterminata, degli atti di normazione secondaria (regolamenti statali, regionali, comunali,ecc) della cui consistenza non si sa proprio nulla. Francia: secondo uno studio di quel Consiglio di Stato (v. Rapport public 1991 ) si è passati da una media di 80 leggi l’anno nei primi anni della V Repubblica ad una media di 92 leggi l’anno a partire dal 1982. Lo stock delle leggi in vigore è calcolato in 7.500, ma occorre però subito precisare che nel calcolo non sono comprese le leggi definite ‘puramente modificative’ nonché le leggi di approvazione di codici, di trattati e convenzioni internazionali. Non più riferendosi alle sole leggi formali, lo stesso Consiglio di Stato nel successivo Rapport Public1992 valutava in 130.000 testi lo “stock normatif” francese senza peraltro specificarne la composizione. Inoltre un raffronto anche approssimativo con la produzione legislativa annuale italiana è fuorviante se non si tiene conto che la costituzione francese del 1958 ha attribuito alla potestà regolamentare del Governo (art. 37) tutte le materie diverse da quelle espressamente riservate (art.34) alla legge, per cui a ciò che in Italia è regolamentato con atto del Parlamento (legge), in Francia potrebbe corrispondere un atto normativo del Governo (regolamento). Il volume del Journal Officiel in un quindicennio (1976-1990) è più che raddoppiato, passando da 7070 pagine a 17.141 pagine annue. Quanto alla lunghezza dei testi di legge, da una media di 93 linee per testo nel 1950 si è raggiunta una media di 200 linee nel 1970 fino ad una media (1991) che supera le 220 linee. Regno Unito : la media delle leggi annualmente approvate dal Parlamento è relativamente bassa ma la lunghezza dei testi tende a crescere. Il volume degli atti normativi ( Acts del Parlamento e Statutory Instruments) contenuti nella Raccolta Public and General Acts and Measures comprendeva 1158 pagine nel 1965; 2.250 pagine nel 1981 ; 3.233 pagine nel 1985 ;2391 pagine nel 1990. Al limitato numero di Acts del Parlamento (65 nel 1965, 72 nel 1981, 76 nel 1985, 46 nel 1990) fa riscontro una quantità notevole (mediamente oltre 2000 l’anno) di testi di Subordinate Legislation ; si passa dai 2351 Statutory Instruments del 1951 ai 2945 del 1991 ( Rippon Report ,1992, pag.12). Germania : secondo i dati contenuti nel Manuale delle formalità giuridiche ( Handbuch der Rechtsförmlickeit), edito dal Ministero federale della giustizia,la consistenza della (^16) Il discorso sulla vigenza sarebbe più corretto ma al tempo stesso molto più complicato, direi praticamente impossibile, se fosse fatto non in termini di legge bensì in termini di disposizioni, perché,come è noto, il fenomeno della abrogazione, tacita o espressa che sia, riguarda prevalentemente non intere leggi ma parti di esse (articoli, commi, etc.)

• lo sviluppo delle autonomie che comporta una diversificazione delle fonti del diritto ed una moltiplicazione dei centri di produzione normativa. L’aumento delle norme è quindi giustificato dalla espansione ed evoluzione dei rapporti sociali e da nuovi bisogni emergenti nella società. Se così è, perché allora ricorre frequente la espressione ‘inflazione legislativa ‘sì da essere oggetto di appositi convegni e di molteplici pubblicazioni? Se la legislazione aumenta per fronte a nuove esigenze (negli ultimi decenni i parlamenti hanno dovuto legiferare su materie nuove come energia nucleare, informatica, ecologia, televisione,ecc) l’aumento in questi casi non è inflazione. Ma come stabilire il discrimine al di la del quale la proliferazione legislativa si tramuta in inflazione e come misurare l’inflazione stessa? Non conosco risposte appropriate a queste domande. Nel caso della legislazione il termine inflazione non esprime un preciso concetto tecnico, un rapporto tra quantità, come nella scienza economica da cui è mutuato, ma semplicemente una grande quantità L’inflazione legislativa è perciò una nozione sfuggente ad una analisi rigorosa. E’ piu ‘sentita’ che misurata o misurabile. Una esemplificazione può essere tratta riflettendo su quello che accade quando i pubblici dipendenti attuano il cosiddetto sciopero bianco, che consiste nella applicazione scrupolosa ed integrale di tutte le norme che disciplinano un dato servizio pubblico. Il servizio amministrativo interessato dallo sciopero (dogane, poste, trasporti,ecc) ne rimane pressoché paralizzato. Evidentemente vi sono norme di troppo o semplicemente inutili se le amministrazioni funzionano quando non si osservano tutte le prescrizioni che le riguardano. Gli autori del volume collettaneo ( L’inflation législative et réglementaire en Europe , Paris, 1989) quasi tutti hanno inteso per inflazione legislativa un eccesso di legislazione nel duplice senso di: a) invasione di regole in settori di attività (particolarmente le attività economiche), che potrebbero essere più proficuamente e con maggiore efficienza gestite dall’autonomia dei privati .Da questo genere di considerazioni è nato negli Stati Uniti e si è poi diffuso in Europa il movimento neoliberista di deregulation; b ) di legislazione minuta, che si disperde in una massa di dettagli mutevoli,la cui regolamentazione potrebbe essere meglio gestita da organi dell’esecutivo (problema della delegificazione). Va da se che la delegificazione vale a decongestionare il Parlamento, ma non a diminuire la massa normativa. .

1.2.2. Inquinamento legislativo^18

Per inquinamento intendo tutte quelle difetti che rendono la legislazione oscura, lacunosa, contraddittoria, inapplicabile. Che le leggi siano malfatte è una lamentela costante. Il nostro L. Muratori ne aveva già fatto oggetto di indagine nell’opera Dei difetti della giurisprudenza (1742). In tema di ‘difetti’ l’esistenza stessa di una grande massa di norme (leggi, regolamenti, ecc.) con il loro intrecciarsi e sovrapporsi è già di per se una causa di inquinamento. Diventa sempre più difficile individuare con certezza la norma applicabile Vi sono poi ‘difetti’ della legislazione attribuibili a cause strutturali, in quanto traggono origine dalla struttura dell’ordinamento nel quale il legislatore stesso opera e dal quale è condizionato. Ad esempio, l’esistenza di una pluralità di fonti normative concorrenti, senza una chiara ripartizione delle competenze ed un ben definito rapporto tra le fonti stesse, è causa di incertezze, confusioni e contraddizioni, soprattutto quando incidono su (^18) L’espressione ‘inquinamento legislativo’ risale al saggio di A.A.Martino, la progettazione legislativa nell’ordinamento inquinato’ in Studi parlamentari e di politica costituzionale,1977 n. 38

realtà complesse non frammentabili tra più centri di progettazione e di produzione normativa (basti pensare alla normazione sull’ambiente). Vi sono inoltre “difetti” di efficacia delle leggi dovuti a mancata valutazione della applicabilità delle leggi stesse per cui esse rimangono in tutto o in parte inattuate Vi sono infine, ma non ultimi, “difetti” attinenti alla qualità redazionale del testo legislativo, dovuti a scarsa perizia o attenzione del legislatore-redattore alla terminologia o all’uso appropriato delle tecniche legislative o ad insufficiente o mancato coordinamento con il contesto normativo in cui le nuove disposizioni vanno a collocarsi. Mi limito soltanto ad elencarne alcune manifestazioni tipiche (se ne tratterà diffusamente nella parte seconda) quali, ad esempio:

- l’ambiguità semantica che denota una incertezza sul significato da attribuire ad un termine o a un sintagma ;

• l’ambiguità sintattica che denota una incertezza non dipendente dal significato di una parola, ma dalla collocazione della parola nella frase o dal modo in cui la parola stessa è connessa con le altre ; - la vaghezza della norma determinata dall’uso di termini dal significato indeterminato ; - l’abrogazione c.d. innominata consistente nell’uso della formula “Tutte le norme incompatibili con la presente legge sono abrogate.” E’ tra le maggiori cause dell’inquinamento legislativo ; - le norme intruse o leges fugitivae. Sono quelle disposizioni che vengono inserite nel corpo di una legge avente per oggetto una materia del tutto diversa e che sfuggono all’attenzione anche perché non vi è alcun segnale della loro presenza nel titolo della legge ; - la stratificazione di norme. Si verifica questo fenomeno quando nella stessa materia si sovrappongono nel tempo più disposizioni, le quali coesistono perché non viene precisata la relazione (di modifica-sostituzione, di abrogazione, di deroga, ecc.) con le disposizioni precedenti ; - il ricorso frequente a leggi omnibus. La legge omnibus é una legge che contiene disposizioni relative ad una pluralità di materie eterogenee. Un esempio eclatante di legge omnibus è rappresentato in Italia dalle leggi collegate (c.d. ‘collegato’) alla annuale legge finanziaria^19. E’ un male antico se, come ricorda V.Frosini, la legge romana Caecilia Didia del 98 a. c. poneva il divieto di inserire in una proposta di legge disposizioni eterogenee ; (^19) La legge omnibus o legge arlecchino, che si presenta come legge modificatrice di disposizioni di più leggi, disorienta il lettore. Può prestarsi a giochi politici poco chiari poiché nel suo calderone può essere facilmente inserita “una norma per te ed una per me” che favorisce l’approvazione finale, risultando difficile emettere un voto contrario su tutto. Una tantum, e non come metodo frequente di legiferare, la legge omnibus è tuttavia accettabile purché i vari ‘pezzi’ che la compongono rispondano ad un rigoroso e coerente disegno complessivo (come la manovra di bilancio) e sempreché non venga caricata con l’occasione di altre finalità estranee al disegno stesso. La questione della definizione dei limiti di contenuto delle disposizioni del “collegato” alla legge finanziaria si è posta in sede parlamentare proprio a fini di correttezza legislativa. Con il “ DPEF 1999-2000” sono state approvate risoluzioni “ con le quali si impegna tra l’altro il Governo a presentare,in occasione della prossima sessione di bilancio, un provvedimento collegato che contenga esclusivamente disposizioni finalizzate al conseguimento degli obiettivi di saldo, i cui effetti finanziari siano quantificati nella scheda tecnica. Esso potrà inoltre contenere : misure di tipo espansivo finalizzate alle azioni, individuate nelle risoluzioni, di sviluppo dell’economia e di sostegno dell’occupazione ; norme ordinamentali strumentali rispetto al conseguimento dei saldi ; norme volte ad assestare la portata di interventi disposti da precedenti manovre. Sono pertanto escluse le misure agevolative prive di obiettivi rilevanti ai fini della politica economica, le norme ordinamentali prive di effetti finanziari quantificabili, e le norme a carattere localistico e microsettoriale o micro-ordinamentale. Il collegato di “sessione” non dovrà inoltre contenere deleghe legislative al Governo per l’introduzione di riforme organiche di settore o per interventi di riordino anche vertenti su materie indicate nelle risoluzioni”(dal Rapporto sullo stato della legislazione del Servizio studi della Camera dei deputati , I/1998)

governabilità di una società complessa. La tesi ha certamente fondamento, ma non può essere accettata nella sua assolutezza. Pur nella consapevolezza che un certo tasso di inquinamento o di disordine legislativo è ineliminabile, il discorso sui rimedi non può essere disatteso, anche se le soluzioni proposte, sia sul piano delle riforme politico-istituzionali sia sul piano tecnico-giuridico, incontrano non pochi ostacoli nella loro applicazione. In effetti i fattori politico-istituzionali influiscono fortemente, e spesso in senso negativo, sulla qualità tecnica della legislazione, oltre che ovviamente sulla quantità. Questi fattori quando sono dati strutturali del sistema costituzionale difficilmente possono essere modificati e normalmente costituiscono limiti ai tentativi di razionalizzazione legislativa. Per una semplificazione del concetto si rinvia al paragrafo 1.11.6. I regolamenti parlamentari sono particolarmente condizionanti sia nell’agevolare sia nel contrastare la formazione di un testo ben redatto. Come è stato giustamente osservato da un attento studioso della materia “ in via generale, quanto più progredisce l’iter di un progetto di legge, tanto maggiori divengono gli ostacoli procedurali ad operare una revisione tecnica del testo; per converso , quanto più è avanzata la fase di discussione del provvedimento tanto maggiore è la mobilitazione sia da parte degli operatori interni all’assemblea legislativa sia da parte dei centri esterni, per il controllo politico e tecnico del provvedimento stesso”^23 Non minor peso sulla qualità tecnica delle leggi hanno fatti o decisioni politiche contingenti: ad esempio si ha un bel raccomandare che ogni articolo di legge esprima una sola idea o quantomeno abbia un contenuto omogeneo, quando poi, o per contrastare l’ostruzionismo parlamentare o per evitare l’incidente di un voto contrario a scrutinio segreto, il Governo pone la questione di fiducia su un proprio emendamento che sostituisce tutta una serie di articoli con un solo articolo di 243 commi vertenti su materie diverse. Si tratta della legge 28 dic. 1995 n. 550, il cui primato è stato ampiamente superato dalle successive leggi 23 dic.1996 n.662 e n.449 del 1997^24 e ultimamente dalla legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del 2003) costituita da quattro articoli per complessivi 498 commi Egualmente, in un sistema di governo fondato su una coalizione di forze parlamentari molto variegata, la decisione legislativa non di rado è frutto di compromessi di vario genere, per cui ad esempio l’ambiguità del testo può risultare determinante per (^23). Vozzi, Il procedimento legislativo, in Lezioni di tecnica legislativa , a cura di S. Bartole. CEDAM,1988. (^24) Con la trasformazione in commi gli articoli del testo originario perdono la rubrica, sicché il reperimento degli stessi nell’ambito del nuovo maxiarticolo diventa difficile. Allora si detta una disposizione (art.17, comma 29, legge15 maggio 1997 n.127) con la quale si fa obbligo di ripubblicare la legge con un indice della materia rubricata per commi con la conseguenza che al testo legale si aggiunge un altro testo che inevitabilmente finisce per diventare il testo di riferimento. Una cattiva legge – diceva Montesquieu – genera altre leggi. Per un altro esempio tipico di interferenza della politica (o pretesa tale) sulla redazione tecnicamente corretta, si riporta un brano dell’intervento, risultato decisivo, del Ministro per la funzione pubblica nella seduta del 31 luglio 1990 della commissione affari costituzionali del Senato. “ ....dobbiamo anche considerare la mole di lavoro della Camera dei deputati per cui il rinvio (alla Camera) del provvedimento significherebbe attendere per la sua approvazione la fine dell’anno.E’ una legge in discussione ormai da molto tempo ma che, sia pure con tutti i difetti, comporterà dei risultati positivi per il cittadino. Quindi è opportuno sacrificare l’esigenza di rifiniture tecniche ad alto livello (sic) a vantaggio del cittadino che finalmente con questa legge vedrà in parte agevolato il suo rapporto con le pubbliche amministrazioni.” Ancora più eclatante è il caso ricordato da Sandulli ( Correzione giudiziaria di una legge malfatta ,in Giustizia civile,1960,parte II, pag 85 e seg.) della approvazione della legge di modifica degli articoli 11,12 e 52 del testo unico 1933 n.1611, sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato. Nella seduta del 14 marzo 1958 della Commissione giustizia della Camera dei deputati l’allora Sottosegretario Scalfaro sollecitando “per ragioni politiche” l’approvazione della legge, ammetteva che essa conteneva delle “norme assurde”; ed il relatore Tesauro dichiarava che la nuova legge è “un atto che certamente non ci onora”.

l’approvazione della legge, potendo ogni parte politica riconoscersi in un testo in più sensi interpretabile, appunto perché ambiguo.

1.3.1. Il modello di legislazione inglese a confronto con il modello

dell’Europa continentale

Il modello di legislazione che il redattore delle leggi normalmente ed inconsapevolmente applica è il modello derivante dalle tradizioni giuridiche del proprio paese, tradizioni che nella maggior parte dei casi non sono state mai sottoposte ad una verifica di razionalità (ma soltanto oggetto di tanto in tanto di lamentele) né si sono mai confrontate con le tradizioni giuridiche degli altri paesi. Con la formazione della Comunità europea la situazione è venuta mutando. L’esistenza di una comunità europea con propri organi legiferanti, oltre a costituire luogo di incontro delle varie esperienze legislative nazionali, è anche il luogo in cui si verifica in una certa misura una osmosi delle tecniche legislative tra gli addetti alla progettazione delle norme comunitarie, i quali portano con se le tradizioni dei paesi di provenienza. E poiché le norme comunitarie (regolamenti) sono direttamente applicabili in tutti i paesi facenti parte dell’Unione Europea, ciò ha posto non soltanto un problema di armonizzazione sostanziale di ampi settori delle legislazioni nazionali ma anche di armonizzazione delle tecniche di redazione e di interpretazione delle degli enunciati legislativi Finché la Comunità europea era costituita dai paesi continentali, data la loro appartenenza alla stessa famiglia romano-germanica (secondo la terminologia di R.David) non sono sorti all’interno dei paesi stessi i problemi che sono stati sollevati in Inghilterra con il suo ingresso nella Comunità. Con l’ingresso del Regno Unito, paese di common law, sono venute a confrontarsi, su di un piano non più soltanto dottrinale ma operativo, due modelli europei di legislazione, quello inglese e quello continentale. La redazione del diritto legislativo europeo (dell’Europa continentale) è differente da quella inglese dato che si basa su una tradizione giuridica derivante in gran parte dal diritto romano ed ha assunto una forma esemplare nel codice napoleonico il cui stile è stato ripreso dalle codificazioni europee susseguenti. Lo scopo specifico di questi codici (non parlo dei contenuti) era quello di limitare le prescrizioni a principi di vasta applicazione e di praticare una deliberata restrizione alla proliferazione di regole dettagliate spesso confuse e configgenti. In una parola essi sono figli del razionalismo illuministico. Un esempio, spesso richiamato, è la disposizione dell’articolo 1382 del codice civile francese che enuncia il principio ”Qualsiasi atto da parte di un essere umano che causa danno ad un altro obbliga la persona in colpa a risarcire il danno.” Mai e poi mai un inglese avrebbe scritto un testo così chiaro ma al tempo stesso così generico. In Inghilterra, invece, si è venuto sviluppando nel corso dei secoli quello che potrebbe essere definito un approccio “casistico” alla legislazione. La legge inglese tende a prevedere e disciplinare in dettaglio tutti i casi possibili. La giustificazione di questo approccio è che da una parte è giusto che i soggetti nei cui confronti la legge si applica siano in grado di rendersi conto di come il parlamento vuole che la legge sia applicata nelle diverse circostanze e che, dall’altra, vi è il timore di affidare l’applicazione concreta di un principio generale alla discrezionalità interpretativa del potere giudiziario o alla legislazione subordinata del potere esecutivo ( statutory instruments). Pertanto, nella legislazione inglese viene posta maggiore enfasi sulla certezza, mentre nelle leggi dei paesi continentali e della Unione europea l’accento è posto sulla chiarezza della enunciazione delle intenzioni e dei principi generali. Alla base di ciò sta, come vedremo, una diversa concezione del rapporto tra giudice e legislatore.

interpretiamo la legge ma la modifichiamo.…noi facciamo la legge, non la interpretiamo”. Il Parlamento, d’altra parte, è poco disposto a lasciare spazio all’interpretazione dei suoi Acts da parte dei giudici, privilegiando il valore della certezza, che è tanto più alto quanto più ristretto è il campo dell’interpretazione. Con ciò il Parlamento tende anche a garantirsi contro un trasferimento involontario ed occulto della funzione legislativa ai giudici, trasferimento che è tanto più ampio quanto maggiore è la latitudine delle interpretazioni che l’enunciato normativo consente. Ora per soddisfare questa richiesta di certezza il Parliamentary Counsel Office (che è l’ufficio incaricato in via esclusiva della stesura dei progetti di legge governativi ) è portato a redigere il testo della legge in modo dettagliato, a prevedere e numerare tutti i possibili casi, a precisare tutte le circostanze, a non lasciare nulla di sottinteso. In altra delle autorevoli testimonianze raccolte nel Renton Report si legge “i draftsmen delle nostre leggi si sono dati da fare per esprimersi con la massima esattezza. Essi hanno cercato di prevedere ogni possibile situazione che possa verificarsi. Essi hanno sacrificato lo stile e la semplicità. Essi hanno abbandonato la brevità. Sono diventati prolissi ed involuti...I giudici si sono adeguati. Essi interpretano la legge nel senso della sua applicazione alle circostanze evidenziate dalle parole stesse. Essi danno una interpretazione letterale.”^26 La literal rule si rivela dunque un canone interpretativo consono ad un modello di legislazione casistica. Ai giuristi inglesi la normativa comunitaria appariva invece redatta secondo il modello continentale caratterizzato da statuizioni di principio, clausole generali, ampie dichiarazioni programmatiche o di scopo. Per questo modello di legislazione diventa insufficiente, come chiave di interpretazione, la literal rule , poiché il diverso approccio redazionale richiede il ricorso ad ulteriori e diversi metodi di interpretazione.^27 Pertanto la risposta data alla domanda iniziale è stata netta:” Community legislation is drafted in the Community stile, and so must be interpreted in the Community way, not in English way.”^28 E’ appena il caso di rilevare che tale principio, che era stato accolto con disfavore al tempo dell’ingresso nella Comunità, è poi diventato un luogo comune^29 L’altro interrogativo correlato al primo era il seguente: il modello legislativo continentale è un modello da imitare o da respingere? A riguardo il Renton Report (1975) manifesta (raccomandazione n.13) una apertura, sia pure cauta, al modello continentale raccomandando una legislazione meno casistica, più basata su norme generali. La raccomandazione riaccese i contrasti tra i fautori di un rinnovamento formale e sostanziale della legislazione inglese ed i fautori della tradizione. (^26) v.Renton Report (par. 19.38) (^27) “ Questa differenza di approccio tradizionale tra l’Europa e questo paese nella formulazione della legge ha anche portato ad una diversità nelle regole di interpretazione applicate dalle Corti. In Europa, dato che la tendenza è di basarsi di più sui principi generali,è forse naturale che le regole di interpretazione permettano alle Corti di guardare al di là della legge stessa per stabilire l’intenzione del legislatore.Il giudice ...può ragionare per analogia...può esaminare i lavori preparatori...” Renton Report, par. 9. (^28) J.Temple Lang, The place of legislation in European Community Law , in Statute Law Review ,1989, n.1;v.anche Tom Rensen, British Statutory Interpretation in the Light of Community and Other International Obligation, ,in Statute Law Review ,1993 n.3; A.Samuels, The Impact of article 177 rulings on English Law , in Statute law Review ,1993 n. (^29) J.A.Usher, Impact of EEC Legislation on the UK Courts, , in Statute Law Review ,1989,n.2. Il Competition Act 1998 (legge sulla tutela della concorrenza) contiene una clausola generale che stabilisce che le singole disposizioni del testo legislativo debbano essere interpretate conformemente al diritto comunitario.

Ne sono esponenti W. Dale da una parte e F.Bennion dall’altra. W.Dale, autore del volume Legislative Drafting : a New Approach, (uno studio pubblicato nel 1977 su commissione del Commonwealth Secretary General per aiutare i paesi in via di sviluppo a redigere le loro leggi) è uno dei più convinti sostenitori del civilian law drafting. Lo studio, che mette a confronto il drafting praticato in quattro paesi (Regno Unito,Francia,Germania,Svezia) tende a dimostrare la relativa semplicità e chiarezza del drafting continentale rispetto a quello inglese caratterizzato da frasi ed articoli troppo lunghi, da eccessiva attenzione ai dettagli e poca ai principi, appesantito da troppi allegati, infarcito di troppi e fastidiosi rinvii. Tutto ciò porta ad una lunghezza eccessiva degli articoli e della legge nel suo complesso come confermano dati statistici.. La lunghezza media di un testo di legge è passata da 12,6 pagine nel 1945 a 31,25 pagine nel 1981 e a 42,53 pagine nel 1985.^30 Ed una ulteriore e più importante conseguenza è che l’insistenza sul dettaglio non di rado rischia di far perdere la ratio della legge. L’aveva già notato Rousseau :”...avec la folle idée de vouloir tout prévoir ,(gli inglesi ) ont fait de leurs lois un dédale immense où la mémoire et la raison se perdent également.” F.Bennion, già Parliamentary Counsel e fondatore della Statute Law Society , pur essendo un severo critico dello stato insoddisfacente della legislazione inglese, nel recensire il volume di Dale non riteneva convincenti gli argomenti da questi portati avanti a sostegno della sua tesi e riassumeva in cinque punti le sue obiezioni all’adozione nel Regno Unito del sistema continentale di drafting legislativo.^31 Riprendendo l’argomento nel suo volume Statute Law (2° ed.1983,pag.25) Bennion adduce l’argomento per lui principe a favore del modello inglese di legislazione: le leggi inglesi saranno prolisse, complicate, di difficile lettura, ma tutto ciò è giustificato da un più alto grado di certezza e di controllo democratico che per tale via è assicurato. Un esame più pacato ed attento della questione porta a concludere che la contrapposizione tra il modello di legislazione continentale (comunitaria e nazionali), caratterizzato da statuizioni di carattere generale e il modello inglese,caratterizzato da una normazione analitica o di dettaglio, è una rappresentazione schematica poiché il quadro è più complesso. Certamente la sensazione di razionalità che generalmente si avverte in un testo legislativo continentale a confronto con un testo inglese è dovuta, tra l’altro, alla maggiore attenzione posta, anche in presenza di norme di dettaglio, alla sistematica che promana da una tradizione codicistica che in Gran Bretagna, nonostante Bentham,^32 è mancata.^33 Ciò detto, é da registrare, in primo luogo, un’evoluzione del drafting legislativo comunitario verso il modello legislativo inglese. Mentre all’inizio erano i giuristi inglesi a lamentarsi che la legislazione comunitaria fosse modellata sulla legislazione dei paesi continentali, ora è un organo autorevole come il Consiglio di Stato francese a rilevare il contrario^34. (^30) Anne Graham, Well in on the Act-A Government Layer’s View of Legislation, , in Statute Law Review , Spring 1988, pag. (^31) F. Bennion, Book review of Sir William Dale’s Legislative Drafting , in Statute Law Review , (^32) Di J. Bentham v. in particolare Traité de législation civile et pénale, Vue générale d’un corps complet de législation e De la codification, in Oeuvres pubblicate da Dumont , Parigi,1820- 1828 (^33) Sull’atteggiamento dei giudici inglesi nei confronti della codificazione Bennion osserva non senza una punta di malizia: Since codification reduces the area of their autority,judges have not unnaturally opposed it” .Op. cit. pag. 81 (^34) E’ notevole che mentre le testimonianze del Renton Report (1975) assimilano la normativa comunitaria al modello dei paesi dell’Europa continentale, circa venti anni dopo (1993) il Consiglio di Stato francese rileva, al contrario, che “ le mode de rédaction des textes communitaires emprunte de plus en plus à l’architecture et à la mètrique anglosaxonne, paragraphe et définitions préliminaires, articles longs et