Scarica Analisi del Sistema Politico Italiano: Il Parlamento e il Processo Legislativo e più Dispense in PDF di Diritto solo su Docsity!
IL PARLAMENTO
1)LA CENTRALITA’ DEL PARLAMENTO : il parlamento è l’unico tra gli organi
costituzionali ad essere rappresentativo della sovranità nazionale.
Nelle forme di governo parlamentare:
- è il solo a godere di una diretta legittimazione popolare
- a essere formato in virtù della scelta diretta del corpo elettorale espressione dell’intero paese.
Art 1 cost : dalla sovranità popolare consegue la centralità del parlamento intesa non come preminenza di qst sugli altri organi sovrani, bensì come centralità politico –costituzionale ( gli organi costituz sono tutti tra loro INDIPENDENTI, AUTONOMI, EQUIORDINATI).
CENTRALITA’ DEL PARLAMENTO NEL SISTEMA POLITICO-COSTITUZIONALE:
- è il primo organo costituz per dignità politica e per potere formale
- si traduce nella preminenza della legge : perché è la legge la fonte primaria ke in ambito nazionale prevale su ogni altra fonte del diritto (esclusa la costituzione) e perkè è in conseguenza del principio di legalità posto alla base del ns ordinamento, secondo il quale ogni potere e atto autoritativo dello stato o degli enti pubblici deve avere a suo fondamento una legge.
PRINCIPIO DI LEGALITA’ – 2 DIVERSE INTERPRETAZIONI:
- PRINCIPIO DI LEGALITA’ FORMALE : perkè il principio sia rispettato è sufficiente una norma primaria attributiva di potere anke senza ulteriori delimitazioni: in qst accezione, sono valide leggi attributive di pieni o di poteri in bianco.;
- PRINCIPIO DI LEGALITA’ SOSTANZIALE : per il rispetto del principio è necessario non solo che la fonte primaria attribuisca il potere, ma ke qst sia anke sufficientemente delimitato, con l’indicazione dell’oggetto, del contenuto, del fine, dei presupposti per l’esercizio, dei soggetti competenti etc: qst seconda accezione del principio tende a coincidere, confondendosi con il concetto di riserva di legge relativa.
In ogni modo si intenda il princ di legalità conferma la preminenza della legge e la centralità politico-costituzionale del parlamento.
La centralità politico-costituzionale del parlamento non comporta necessariamente una sua centralità sostanziale: per verificare in un contesto dato il ruolo svolto effettivamente dal parlamento nell’ambito del sistema politico-costituzionale è necessario valutare l’ordine giuridico formale e l’ordine politico sostanziale cioè il peso dei diversi soggetti politici e istituzionali nei procedimenti di decisione e scelta dei pubblici poteri.
L’EVOLUZIONE DELL’ISTITUZIONE PARLAMENTARE: ( IL PARLAMENTO BORGHESE ) è da rilevare un andamento parabolico del ruolo effettivamente ricoperto dal parlamento nell’ambito del sistema costituzionale. Il parlamento si afferma storicamente nella lotta ke vede opporsi il sovrano ai ceti emergenti(la borghesia). Inizialmente il parlamento è il luogo
del compromesso tra corona e borghesia, sancita nella stessa struttura bicamerale del parlamento : la camera alta di nomina regia , la camera bassa eletta dal ceto borghese. Alla progressiva emarginazione della corona si giustappone la progressiva centralità del parlamento. Nello stato liberale dell’800 il parlamento diventa effettivamente il cuore del sistema politico costituzionale. Le decisioni dello stato sovrano trovano nella sede parlamentare il reale luogo di formazione; qst conquista fu possibile grazie ad alcune condizioni: omogeneità del ceto politico e degli interessi da qsti tutelati. Lo stato dell’800 era governato da un’unica e omogenea classe sociale: la borghesia.
Il sistema elettorale era limitato e censitario (non ancora a suffragio universale), assicurava ke la partecipazione, la direzione e il controllo fossero interamente nelle mani di un’unica classe. Qsta eleggeva propri rappresentanti al fine del buon governo , sulla base della capacità di organizzare lo stato e prendere decisioni nell’ambito di un sistema politico-istituzionale già delimitato e socialmente omogeneo. E’ stato qsto il periodo aureo del parlamentarismo : l’epoca in cui le decisioni politiche si formavano proprio nell’ambito del parlamento, sulla base delle discussioni dei parlamentari nel corso del dibattito ke si svolgeva in aula.
Fine XIX : inizia la parabola discendente del parlmentarismo :
- l’allargamento del suffragio elettorale porto al superamento dll stato censitario e permise la partecipazione alle decisioni politico-parlamentari di nuove classi e ceti sociali.
- L’avvento dello stato pluriclasse provocò la radicale trasformazione dei rapporti sociali, politici e giuridici.
- La centralità politico-sostanziale del parlamento si trasformò in centralità politico- formale (IL PARLAMENTO DEI PARTITI): se da un lato si conservo la preminenza giuridica delle decisioni parlamentari e delle leggi, dall’altro sempre meno il modo di formazione della volontà politica trovò nel parlamento il suo naturale luogo di definizione.
Oggi:
- l’intera vita parlamentare è subordinata alle preventive decisioni dei partiti politici;
- le discussioni in seno al parlamento sono la riproposizione piana delle tesi sostenute dai partiti;
- le scelte dei parlamentari sono strettamente vincolate dalla disciplina dei gruppi parlamentari.
E’ la politica complessiva dello stato che non nasce più in parlamento, ma al di fuori di esso, negli organi di vertice dei partiti e nella dialettica tra qsti. E‘ sotto qsto profilo ke il parlamento ha perduto nel tempo la centralità politico- sostanziale ke aveva conquistato nel tempo. Ma il parlamento mantiene ancora oggi una fondamentale centralità politico-formale : cioè ke gli stessi partiti politici, per potere dare seguito alle loro decisioni devono ottenere la maggioranza parlamentare (la legge dll stato anke se decisa al di fuori del parlamento, deve cmq essere da qst’ultimo approvata secondo le procedure formali stabilite in costituzione, dove raggiunge la maggioranza dei consensi). Il parlamento può ancora essere indicato come uno spazio per far valere una sostanziale autonomia decisionale rispetto alla volontà dei partiti politici: un’autonomia dell’organo dll rappresentanza ke sarà minore sulle questioni di politica generale, maggiore invece su qll dll politiche settoriali; ke si realizzerà nel momento dll traduzione dll politiche nazionali nel
Più aderente al sistema costituzionale appare: la parlamentarizzazione delle crisi extraparlamentari : qndo invece di accettare le dimissioni del governo, il pdr invita il pdc a riferirne in parlamento.
Ciò ke si vuole rilevare è la pericolosa tendenza dei partiti politici a espropriare o emarginare il parlamento delle sue proprie funzioni, magari con la comoda motivazione dell’inutilità/dannosità dll discussione parlamentare ke nn è in grado di modificare alcunkè, vista la subordinazione alle decisioni dei vertici di partito e l’opportunità di saltare qll scomodo passaggio , unificando decisione formale e decisione sostanziale nelle mani dll oligarchie partitiche; senza tener conto ke nel ns ordinamento democratico, la decisione delle forze politiche può trovare una sua legittimazione ultima solo in parlamento.
2)LA STRUTTURA DEL PARLAMENTO ITALIANO: la scelta tra una struttura
mono o bicamerale si fonda normalmente su motivazioni storiche:
- negli stati ove il passaggio dalle monarchie assolute allo stato liberale si è realizzato per via rivoluzionaria e le assemblee rappresentative si sostituirono al potere sovrano, la struttura parlamentare è stata monocamerale (francia);
- negli stati invece, ove il passaggio fu graduale e il potere legislativo fu inizialmente diviso tra una camera bassa rappresentativa del popolo elettorale e una camera alta di scelta regia, la struttura fu bicamerale (italia, gran bretania);
- altra situazione in cui alcune nazioni si sono formate mediante un processo federativo di più stati (gli usa), la struttura bicamerale è giustificata dall’esigenza di una doppia rapresentanza, qll unitaria dll federazione e qll dei singoli stati membri dll federazione.
BICAMERALISMO IMPERFETTO : ove si è conservata la struttura bicamerale si è teso a differenziare le funzioni e i poteri delle 2 camere; permanenza di 2 camere distinte per struttura, poteri e funzioni (per es: gran bretania)
BICAMERALISMO PERFETTO: art 55 : il parlamento si compone della camera dei deputati e del senato della repubblica: non sono riscontrabili differenziazioni con riferimento ai poteri/ funzioni dei 2 rami del parlamento; marginali anke le differenze circa la loro struttura.
Art 57 : differenze strutturali tra camera e senato :
- il senato è eletto a base regionale : comporta una disuguale composizione dei collegi elettorali: ossia le parti in cui è suddiviso il territorio per l’elezione dei rappresentanti;
- l’età dell’elettorato attivo: 25 anni per il senato , 18 anni per la camera; dell’elettorato passivo: 40anni per il senato , 25anni per la camera;
- presenza dei senatori a vita;
- nr dei componenti i 2 collegi: 630deputati e 315 senatori, più quelli a vita;
- nr rappresentanti nella circoscrizione estero: 12 alla camera, 6 al senato.
La marginalità delle differenze tra camera e senato comporta un’analoga composizione politica delle 2 assemblee ed esclude ogni reale diversa funzione rappresentativa ; si è eliminato anke
l’unico elemento ke poteva differenziare l’orientamento politico delle 2 camere: la durata diversa delle legislature. Attualmente l’unico rischio reale di differenti maggioranze politiche nei 2 rami del parlamento, è legato all’incognita ke consegue alla discordanza dei rispettivi sistemi elettorali: non è da escludere ke omogenei orientamenti del corpo elettorale possano produrre maggioranze politiche opposte nei 2 rami del parlamento.
UN PARLAMENTO FREDDO : le ragioni a favore del bicameralismo perfetto : mentre una sola camera eletta a suffragio universale rischi di finire per essere troppo soggetta alle passioni del momento e ke le sue decisioni non possano più essere riviste; il sistema bicamerale permette maggiore riflessione, la possibilità di rivedere le decisioni prese in prima istanza, rimediando a eventuali errori commessi: un PARLAMENTO FREDDO ke privilegia i tempi più lunghi necessari per rivedere ogni sua decisione, nell’esame combinato tra camera e senato.
UN PARLAMENTO CONTROLLATO: IL SISTEMA BICAMERALE PERFETTO ACCENTUA LA SUBORDINAZIONE DEL PARLAMENTO AI PARTITI POLITICI, A QUELLI DI MAGGIORANZA IN PARTICOLARE, evitando il pericolo di decisioni non gradite; se una decisione viene presa contro la volontà della maggioranza parlamentare, si può rimediare nell’altro ramo del parlamento. Un PARLAMENTO CONTROLLATO : UN PARLAMENTO SOTTO CONTROLLO DELLE MAGGIORANZE POLITICHE E DEI PARTITI, UN PARLAMENTO EQUILLIBRATO, MISURATO, PACATO e PRUDENTE.
I limiti strutturali/politici del bicameralismo perfetto:
- qst maggiore flessibilità ha dei costi notevoli: dal punto di vista strutturale (lungaggine, rigidità ke la doppia lettura comporta); dal punto di vista politico (maggiore facilità di far raffreddare provvedimenti ke risultano magari necessari);
- la necessità di trovare un accordo tra le 2 camere, rischia di prevalere sulla linearità dello scontro politico e il libero esprimersi tra maggioranza e opposizione ke opera all’interno dell’organo della rappresentanza;
- il compromesso necessario per giungere a una decisione parlamentare, rischia di essere ostacolato non da ragioni propriamente politiche (espresse nella dialettica tra maggioranza e opposizioni parlamentari), bensì dal mancato accordo tra i due rami del parlamento, entrambi espressione di una medesima volontà popolare.
Il bicameralismo perfetto è oggi ritenuto da tutti obsoleto, non più in grado di funzionare in una società come la ns ed è uno dei motivi della crisi dell’istituzione parlamentare.
3)I RAPPRESENTANTI DELLA NAZIONE: oltre ke dalla struttura bicamerale
perfetta , la farraginosità dei meccanismi parlamentari è dovuta anke:
- all’alto nr dei parlamentari (il più alto in rapporto alla popolazione), ke rende PLETORICI i lavori in assemblea, spesso sottoutilizzati i singoli membri del parlamento, oltre ke poco selettiva la scelta elettorale;
- un parlamento governato dalle rappresentanze collettive ( dai partiti politici e dalle coalizioni elettorali ) e organizzato tramite la divisione in gruppi parlamentari , ma entro cui la componente soggettiva ( le capacità rappresentative del singolo parlamentare)
distinguere la rappresentanza politica definita dalla ns costituzione – l’eletto dovendo perseguire l’interesse di tutti (della nazione) non può essere vincolato da interessi di parte o di gruppo.
Liberato il parlamentare dai vincoli con gli elettori, egli sarà però condizionato fortemente nel suo mandato dal partito politico di appartenenza – MANDATO IMPERATIVO DI PARTITO - un condizionamento necessario se si vuole organizzare la democrazia anke in sede parlamentare e la disciplina di partito, non può essere intesa solo come una costrizione alla libertà individuale del singolo parlamentare, ma è da rilevare come l’effetto combinato del LIBERO MANDATO DAGLI ELETTORI e del MANDATO IMPERATIVO NEI CONFRONTI DEI PARTITI , produce una tendenziale trasmigrazione della rappresentanza politica effettiva dai singoli parlamentari ai partiti politici. Saranno qst’ ultimi a svolgere la funzione di tramite tra l’indeterminata volontà popolare e la determinazione della politica nazionale (art.49). Diventa decisiva in qst contesto, la capacità delle formazioni politiche e di partito di porsi come reali rappresentanti della nazione e delle concrete forze sociali ke a essa danno corpo – quindi la drammatica crisi di rappresentatività sociale dei partiti è strettamente legata alla parallela crisi della rappresentanza parlamentare.
CONDIZIONI NECESSARIE PER ESSERE ELETTI PARLAMENTARI: art.56/58:
l’elettorato passivo: il diritto ad essere candidati ed eventualmente eletti, a tutti gli elettori ke abbiano compiuto il 25^ anno di età per la camera , il 40^ anno di età per il senato ;
l’elettorato attivo: il diritto di potere esprimere il proprio voto partecipando alle elezioni (art. invece fissa il 18^anno di età per il diritto al voto): è elettore per la camera dei deputati ki ha compiuto il 18^ anno di età ; nel caso del senato , è la costituzione a elevare al 25^ anno l’età dell’elettorato attivo.
L’elettorato passivo: è un diritto fondamentale della persona – può essere limitato solo dalla costituzione e dai rinvii da essa direttamente operati in materia ; l’art.65 rinvia alla legge ordinaria la definizione delle cause di ineleggibilità e parte di quelle di incompatibilità con l’ufficio di parlamentare.
INELEGGIBILITA’: qualora sussista una causa ostativa all’elezione, sicchè l’eventuale elezione è ritenuta invalida e priva di efficacia. Sono ineleggibili al parlamento:
- i consiglieri regionali,
- i presidenti delle giunte provinciali,
- i prefetti,
- il capo e il vice capo di polizia etc._ in qsti casi si tende a evitare il rischio ke l’eligendo possa in qualke modo influenzare o condizionare l’elettorato utilizzando l’ufficio o la carica ricoperti.
Sono altresì ineleggibili:
- i magistrati nelle circoscrizioni di loro assegnazione ( per salvaguardare l’imparzialità della funzione giusdicente),
- ki ricopre uffici presso governi esteri ( si evitano possibili conflitti con stati esteri ),
- i dirigenti d’impresa ke fanno affari con lo stato ( per evitare il rischio di un’utilizzazione distorta della carica pubblica).
I titolari di cariche elettive/di uffici pubblici per i quali è prevista l’ineleggibilità per potersi candidare devono abbandonare la carica/l’ufficio almeno 180 giorni prima della fine della legislatura (entro 7giorni dalla pubblicazione del decreto di scioglimento anticipato delle camere).
INCOMPATIBILITA’ : non si tratta di una causa impeditiva dell’elezione, ma ove eletto, il candidato deve rinunziare, se vuole mantenere il seggio parlamentare, alla carica ke ricopre.
Alcuni casi di incompatibilità sono indicati direttamente in costituzione : cosi:
- è vietato il cumulo delle cariche di deputato e senatore;
- l’ufficio di presidente della repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica;
- non possono far parte del parlamento i membri del consiglio superiore della magistratura, nonkè i giudici.
Altre incompatibilità sono stabilite con legge ordinaria e riguardano alcune cariche di nomina governativa, cariche in enti o associazioni ke gestiscono servizi in concessione: in qsti casi si vuole evitare il rischio di un cattivo esercizio del mandato o un suo esercizio distorto.
Le cause di incompatibilità possono essere ORIGINARIE o SOPRAVVENUTE cioè precedenti o successive all’elezione.
Verifica dei titoli di ammissione: tanto le cause di incompatibilità ke quelle di ineleggibilità sono valutate dalla giunta delle elezioni: qst organo, presente in ciascuna delle 2 camere, vaglia tutti i titoli di ammissione dei suoi componenti art.66;
Mentre la proclamazione dell’avvenuta elezione con la piena assunzione delle funzioni di parlamentare, è compito degli uffici elettorali, la permanenza in carica dei parlamentari è subordinata alla verifica dei titoli di ammissione, effettuata dalla giunta.
La ragione storica ke ha indotto il costituente ad assegnare i giudizi sui titoli dei parlamentari a un organo dello stesso parlamento è quella di garantire la separazione dei poteri e tutelare l’indipendenza del legislativo. Il rischio è ke in tal modo si possa falsare la pienezza di tutela del diritto fondamentale di accedere alle cariche elettive, sottoponendo la verifica a un organo non estraneo alla vicenda elettorale, né certamente imparziale o tecnico, bensì dominato da logiche politico-parlamentari.
STATUS DI PARLAMENTARE: la situazione giuridica propria dei membri delle camere, i quali in forza della carica esercitata, sono soggetti a specifici doveri e hanno particolari diritti; sono cioè soggetti a un regime giuridico in parte diverso da quello di tutti gli altri ( con la proclamazione, il parlamentare assume uno status giuridico particolare legato alla funzione ke va a ricoprire ).
Lo status parlamentare è caratterizzato dalle immunità , cioè da specifiche garanzie previste dalla costituzione al fine di tutelare la libertà del parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni. Le
democratico. Lo statuto albertino escludeva la corresponsione di alcuna retribuzione o indennità, ma in tal modo solo i ceti più abbienti con entrate personali, potevano dedicarsi all’attività politica, solo a loro era affidata la gestione della cosa comune; oggi invece spesso il parlamentare è un professionista della politica e da qst trae la sua principale fonte di reddito. Gli uffici di presidenza dei rispettivi rami del parlamento provvedono inoltre alla corresponsione di una diaria.
Durata della legislatura e prorogazio: ogni 5 ani se non c’è lo scioglimento anticipato delle camere, termina la legislatura. Le nuove camere sono elette secondo art.61.
Art.61 comma2: il caso di prorogatio dei poteri delle camere (f inkè non siano riunite le nuove camere sono prorogati i poteri delle precedenti ). E’ quello della prorogatio, un’istituto generale del diritto pubblico, ke serve a garantire il principio della continuità degli organi pubblici. Importante nel caso delle camere, poikè non solo sono organi indefettibili, ma è anke necessario garantire la continuità del loro operare. Grazie alla prorogatio è assicurata la costante presenza e la possibilità di attivarsi del potere legislativo in ogni caso e in ogni momento della vita politica ed istituzionale, anke nei periodi di passaggio di legislatura.
La proroga delle camere: la durata di ciascuna camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra; anke in qst caso , la ratio dell’istituto è da rinvenire nella necessità di assicurare la presenza dell’organo parlamentare ed è l’impossibilità di procedere a nuove elezioni ke impone il rinvio dello scioglimento e la proroga delle camere oltre il termine fissato in costituzione. Si tratta di un istituto del tutto eccezionale e derogatorio del principio della durata prefissata della legislatura. Lo scioglimento delle camere a conclusione della legislatura è atto dovuto e la proroga, a differenza della prorogatio, impedisce ke ciò avvenga.
Art.62: distingue i casi di convocazione delle camere di diritto e in via ordinaria , e ciò al fine di impedire ke le camere elette non vengano poi convocate per mascherare i mutamenti di regime.
4)L’ORGANIZZAZIONE INTERNA DELLE CAMERE : la camera è formata da
630 deputati; il sanato da 315 senatori più senatori a vita e tra qsti gli ex presidenti della repubblica. La legge costituzionale n.1 del 2001 , ha modificato gli artt. 56 e 57, prevedendo ke, in entrambi i rami del parlamento, una quota di seggi ( 12 alla camera, 6 al senato ), sia assegnata alla circoscrizione estero. La ratio di qst innovazione è molto discussa , apparendo una concessione all’antico ius sanguinis in una fase in cui, a seguito dei sempre più intensi processi di globalizzazione e di emigrazione delle genti, l’attribuzione del diritto di voto politico riconosciuto agli italiani residenti all’estero, premia la mera originaria appartenenza a una popolazione, senza alcuna considerazione per i reali interessi dei soggetti ( reali interessi ke si radicano nelle comunità entro le quali si opera e si esercitano in concreto i propri diritti ). Per ki risiede stabilmente all’estero, il legame con la madre patria è spesso soltanto di carattere puramente affettivo o nostalgico, non invece legato ai propri concreti interessi di vita.
L’articolazione interna delle camere : operano in regime di autogoverno – le camere,
organi costituzionali sovrani provvedono in maniera autonoma a tutte le proprie esigenze (non utilizzando ad es strutture organizzative esterne). Il principio di autogoverno riguarda tutti gli organi costituzionali e si fonda sull’assunto ke l’autonomia di tali organi deve essere garantita lasciando alla libera determinazione degli stessi la disciplina di tutta la propria organizzazione, fatta salva la disciplina dettata direttamente dalla costituzione.
I REGOLAMENTI PARLAMENTARI : per il parlamento la costituzione specifica in via generale, all’art 64, il principio di autogoverno: ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti; in tal modo essa individua nei regolamenti la principale fonte normativa ke disciplina l’attività delle camere (in via subordinata rispetto alla costituzione e integrata da altre fonti : dai regolamenti minori, dalle regole definite statutariamente dai diversi gruppi parlamentari, dalle consuetudini parlamentari ).
La riserva di regolamento parlamentare definita dall’art 64 : impedisce ad altre fonti primarie ( leggi, decreti legge, decreti legislativi ) di interferire con l’attività interna delle camere, sebbene rimanga possibile ke alcune leggi ordinarie possano intrecciarsi dall’esterno con l’attività del parlamento. La riserva di regolamento parlamentare tende ad escludere il rischi di interferenza diretta sull’organizzazione interna della camere di ogni altro potere dello stato : sia del governo (ke non può utilizzare i propri poteri normativi); sia dell’altra camera (ke può regolare esclusivamente i propri lavori con atto monocamerale, ma non può influenzare quelli dell’altro ramo del parlamento). E’ CIASCUNA CAMERA AD ADOTTARE UN PROPRIO REGOLAMENTO.
E’ necessaria la maggioranza assoluta (la maggioranza dei componenti dell’intera assemblea) per l’approvazione del regolamento parlamentare , non invece qll semplice (la maggioranza dei partecipanti alla votazione). Qsta maggioranza qualificata tende ad assicurare un maggior grado di stabilità, nonkè il coinvolgimento delle forze di opposizione, sottraendo alle semplici maggioranze politiche il potere di cambiare il potere di cambiare le regole del gioco parlamentare.
In astratto da rilevarsi ke l’autogoverno riservato a ogni ramo del parlamento potrebbe produrre un’eccessiva differenziazione interna delle 2 camere, con effetti negativi per qnto riguarda la necessaria coordinazione delle attività di entrambi i rami del parlamento in un sistema a bicameralismo perfetto. In concreto però , i 2 regolamenti di camera e senato appaiono in sostanziale armonia (il ke non vuol dire privi di differenze anke rilevanti).
La riserva di regolamento parlamentare collegata al principio di autogoverno ha indotto la corte costituzionale a sancire l’insindacabilità di tale fonte del diritto: un’insindacabilità degli interna corporis acta ke si rifà a un’antica tradizione, oggi molto discussa. I regolamenti parlamentari pur rappresentando una fonte normativa autonoma, tuttavia non trovano un giudice indipendente in grado di sindacare le violazioni dei diritti perpetrate nei confronti dei soggetti ke operano all’interno dell’ organo ( i parlamentari, i dipendenti delle camere o di chiunque abbia rapporti con il parlamento ). Le violazioni dei regolamenti sono giudicate dalle stesse camere, attraverso i propri organi interni, rischiando di far rimanere cosi privi di tutela giurisdizionale terza tanto i diritti politici quanto quelli delle persone.
Il sistema di autogoverno non riguarda solo il sistema delle fonti normative e la riserva di regolamento parlamentare , ma la stessa costituzione stabilisce alcune regole specifiche di autogoverno:
- art 63 dispone ciascuna camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’Ufficio di presidenza;
- Il presidente rappresenta la camera, dirige i lavori in assemblea con poteri decisori e d’impulso, sovrintende a tutta l’organizzazione interna della camera;
- approva l’ordine del giorno e programma i lavori parlamentari, stabilendo cosa deve essere discusso e eventualmente deciso.
La programmazione e la definizione dell’ordine dei lavori finiscono per rappresentare una funzione determinante per l’attività parlamentare: molte proposte o iniziative, non passando mai all’ordine del giorno, si esauriscono prima di potere essere discusse e senza essere state non solo respinte ma neppure considerate.
La definizione dell’ordine del giorno costituisce un potere di selezione delle questioni e rappresenta un presupposto spesso decisivo. Il calendario dei lavori è predisposto dalla conferenza dei presidenti di gruppo, tenuto conto delle indicazioni di priorità espresse dal governo, e approvato con maggioranza qualificata (il calendario è approvato con il consenso dei presidenti di gruppi la cui consistenza numerica sia complessivamente pari almeno ai ¾ dei componenti della camera); se non si raggiunge tale maggioranza provvede il presidente, sulla base di alcuni criteri stabiliti dal regolamento. Analoga ma non identica, la programmazione e la definizione dell’ordine del giorno al senato(art 53-56).
Proprio qst potere di ultima istanza conferito al presidente di definire la programmazione dei lavori in assenza di accordo tra i capigruppo, mostra la delicatezza e la politicità del ruolo del presidente di assemblea, ke non può essere inteso come mero notaio di decisioni assunte da altri o puro regolatore delle discussioni: alla pretesa imparzialità della funzione si lega quella di direzione politica dei lavori del parlamento.
Le giunte : sono organi permanenti, nominati dal presidente su indicazione dei
gruppi parlamentari:
- per il regolamento: ke hanno il compito di interpretare e eventualmente proporre le modifiche dei regolamenti parlamentari;
- per le autorizzazioni: richieste ai sensi dell’art 68 cost, ke formulano pareri, su cui decide l’assemblea, sulle richieste dell’autorità giudiziaria di potere procedere penalmente nei confronti dei parlamentari e sui provvedimenti coercitivi della libertà personale o domiciliare e sulle intercettazioni delle comunicazioni riguardanti deputati;
- delle elezioni ke verificano i poteri e i titoli di ammissione dei singoli parlamentari
Alla camera opera anke un comitato per la legislazione , ke ha il compito di esprimere pareri sulla qualità dei testi ; i componenti di qst comitato sono scelti in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza a delle opposizioni e delle opposizioni.
Le commisioni: sono altri organi parlamentari, forse i più importanti nell’attività delle camere.
La formazione delle commissioni rispecchia la proporzione dei vari gruppi parlamentari e i membri sono designati direttamente da qsti, poi nominati dal presidente. E’ nelle commissioni ke si svolge l’attività prevalente dei parlamentari, i quali, anke in conseguenza del loro alto nr., non potrebbero proficuamente discutere in assemblea o volgere i lavori istruttori alla presenza di tutti.
Le commissioni si distinguono in MONOCAMERALI , BICAMERALI , TEMPORANEE e PERMANENTI.
LE COMMISSIONI PERMANENTI: sono istituzionalmente previste dalla costituzione e dai regolamenti; sono le commissioni a essere permanenti, non invece i singoli membri, ke scadono ogni biennio, sebbene possano essere confermati. Le più importanti commissioni permanenti monocamerali sono quelle : in sede referente , deliberante o redigente.
Commissioni permanenti in sede politica: possono svolgere funzioni estranee al procedimento di formazione delle leggi: hanno funzioni politico-costituzionali :
- sviluppano dibattiti politici su temi di loro competenza,
- l’intervento militare italiano in zone di conflitto internazionale;
- possono adottare risoluzioni, svolgere indagini conoscitive etc.
In tutti i casi indicati la commissione è la stessa ma svolge compiti diversi. Il nr delle commissioni monocamerali (pari attualmente a 14 sia alla camera ke al senato) e le loro competenze sono fissate dai rispettivi regolamenti ; esse sono divise per materie generali al fine di garantire ke almeno una di esse sia competente per ciascun argomento ke deve essere esaminato dalle camere. Qualora la materia trattata investa più commissioni, il presidente radica la competenza indicando quale tra esse se ne deve occupare in base al criterio (discrezionale) della competenza prevalente. Le altre commissioni interessate possono svolgere funzioni consultive o esprimere pareri (a volte con effetti vincolanti).
2 commissioni permanenti a vocazione trasversale:
- la commissione affari costituzionali
- la commissione bilancio: dal punto di vista sostanziale probabilmente sono le più rilevanti, poikè quasi tutti i disegni di legge o le questioni discusse in parlamento comportano valutazioni d’ordine costituzionale o di spesa.
Le commissioni permanenti bicamerali sono costituite da deputati e senatori :
- una è prevista direttamente dalla costituzione: la commissione per le questioni regionali ;
- un’altra è prevista da una legge costituzionale: la commissione per la messa in stato di accusa del presidente della repubblica ( è composta unificando le giunte per le autorizzazioni a procedere di camera e senato );
- un’altra è prevista da una legge ordinaria : la commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza radiotelevisiva;
- il comitato parlamentare per la sicurezza della repubblica: qst comitato è in realtà una commissione bicamerale permanente ristretta, composta da 5 senatori e 5 deputati , il cui presidente è eletto, per prescrizione legislativa tra i parlamentari dell’opposizione.
l’unico obbligo di dovere aderire a uno di essi; nel caso il parlamentare, non scelga nessun gruppo, qst verrà iscritto d’ufficio a un gruppo misto ( non collegato a nessun specifico raggruppamento politico ). L’iscrizione necessaria a un gruppo serve per far partecipare ogni parlamentare alla vita della camera in condizioni di parità. Ai gruppi sono demandati compiti importanti della vita parlamentare ; è tramite di essi ke si organizzano i lavori, l’intera attività dei singoli parlamentari essendo mediata e condizionata dal gruppo di appartenenza. La libertà di scelta del gruppo cui affiliarsi comporta anke ke, nel corso della legislatura, il singolo parlamentare possa cambiare raggruppamento, sempre ke venga ammesso dal nuovo al quale kiede di appartenere.
Ogni gruppo ha un’organizzazione interna:
- un presidente;
- 1 o più vicepresidenti;
- dei direttivi;
- dei segretari.
L’organizzazione interna dei gruppi è rimessa all’autonomia interna dei gruppi stessi , salvo per qnto riguarda il presidente (o capogruppo ), ke deve essere necessariamente eletto , essendo qst figura prevista dai regolamenti parlamentari. L’organizzazione in gruppi permette una grossa centralizzazione e semplificazione della attività parlamentare: la semplificazione pur necessaria comporta anke un’espropriazione del potere dei singoli parlamentari. I reali soggetti politici interni alle camere non sono i singoli parlamentari, ma i gruppi e anzitutto i dirigenti di essi. Cosi per decidere, non è necessario mettere d’accordo 630 deputati e 315 senatori, ma i rappresentanti dei gruppi volta x volta designati (quasi sempre una decina di persone). Ciò è reso possibile perkè qst poke persone rappresentano sia i gruppi sia i partiti. Ma, in tal modo risulta evidente la sostanziale subalternità del parlamento e dei singoli parlamentari ai partiti politici. Nel ns paese i dirigenti del partito diventano capi dei gruppi al fine di coordinare la linea programmatica del partito all’interno del parlamento. L’autonomia dei singoli parlamentari è ridotta:
- per autodisciplina o convinzione;
- perkè spetta ai partiti la composizione delle liste elettorali e la definizione dei programmi.
In italia la subordinazione dei singoli parlamentari a qnto stabilito dal gruppo (dal partito) è considerata un valore. Si sono ridotte anke le possibilità di voto segreto al fine di evitare ke i parlamentari possano esprimere opinioni difformi dalle decisioni del gruppo nel segreto del voto. Il dissenso spesso non è neppure manifestato in modo esplicito, il più delle volte proponendosi nelle sue forme più degenerate, quelle del franco tiratore ( il parlamentare ke , senza assumersi la responsabilità politica della sua scelta, approfitta del segreto del voto per non seguire le indicazioni del proprio partito/del proprio gruppo ); mentre è del tutto eccezionale il caso di tiratore franco ( il parlamentare ke pubblicamente dichiara di dissociarsi dal voto del gruppo cui appartiene, motivandone le ragioni ).
Ciascuna camera, essendo un organo costituzionale autonomo e indipendente, ha un proprio apparato amministrativo e un proprio bilancio. Nessun soggetto esterno può intromettersi e influire sull’attività e sull’organizzazione delle camere. Gli stessi rapporti di lavoro dei
dipendenti sono sottratti al regime giuridico comune, ma soggetti alla giurisdizione domestica (la stessa camera giudica sulle controversie di lavoro). Il patrimonio e la contabilità non sono soggetti ai controlli da parte delle altre amministrazioni pubbliche, né della corte dei conti. Lo stesso ordine pubblico è assicurato dai questori e non può intervenire la forza pubblica se non su richiesta del presidente (il quale si astiene dal farlo, nei limiti del possibile).
IL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE: in ipotesi tassativamente previste dalla costituzione, le due camere si riuniscono congiuntamente:
- per l’elezione del pdr (con l’integrazione di 3 delegati per regione e uno della valle d’Aosta);
- per l’elezione di 5 giudici costituzionali;
- per la compilazione della lista di 40 cittadini da cui estrarre a sorte i 16 giudici costituzionali per i procedimenti di accusa;
- per eleggere 1/3 dei membri del CSM;
- per ricevere il giuramento del pdr;
- per la messa in stato di accusa del capo dello stato.
Teorie riguardo il parlamento in seduta comune:
- ki sostiene ke il parlamento in seduta comune rappresenta un 3^ organo del parlamento nel suo complesso: non avremmo dunque un sistema bicamerale, bensì tricamerale. diverse critiche mosse nei confonti di qst teoria:
a. la composizione di qst 3^ camera ke non è originaria, bensì costituita dai 2 rami del parlamento (camera + senato);
b. non è prevista alcuna articolazione propria al suo interno;
c. l’organizzazione minima necessaria per far svolgere i lavori è normalmente quella della camera dei deputati;
d. è organo convocato non in via ordinaria, ma solo straordinariamente e in qsti casi si limita a votare;
e. non ha dunque voce propria.
Tutto ciò dunque fa ritenere ke il parlamento in seduta comune non è un 3^ organo parlamentare, bensì un organo composto ke esprime, in casi tassativi, la volontà unitariamente formata dei 2 rami del parlamento.
5)LE FUNZIONI : LE PRINCIPALI FUNZIONI DEL PARLAMENTO: entrambe sono
previste dalla costituzione:
Mentre ragioni di straordinaria necessità e urgenza consentono al governo di adottare provvedimenti con forza di legge, affinkè sia data la dovuta stabilità all’innovazione normativa è necessaria infatti la conversione in legge-art77: il carattere provvisorio e la decadenza ex tunc del decreto adottato sotto la responsabilità dell’esecutivo nel caso di mancata conversione sanciscono ke la titolarità ultima del potere spetta al parlamento e non al governo.
CENTRALITA’ DEL GOVERNO: un lungo processo ha costretto il parlamento in un ruolo sempre più marginale finendo per far assumere al governo una centralità nella produzione normativa primaria: è qst uno dei profili più delicati con cui si esprime la crisi del parlamentarismo odierno, ke viene progressivamente svuotato del suo potere legislativo tipico, trasmigrando vs altre sedi: dalla centralità del parlamento si passa dunque alla centralità del governo (e di altri soggetti sia di nazionali ke sovranazionali).
LA FUNZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO NELL’AMBITO DELLA FORMAZIONE DELLA LEGGE : la locuzione legge non ha un significato univoco : se intesa in senso generico, può riferirsi a tutti i tipi di norme dell’ordinamento. Affianco alle leggi ordinarie dello stato, altri 2 tipi di leggi: regionali e istituzionali , oltre ke quelle delle provincie autonome di trento e bolzano.
ATTI LEGISLATIVI E NON LEGISLATIVI DEL PARLAMENTO: per identificare la legge ordinaria e distinguerla dagli altri atti normativi, non è sufficiente ke qst provenga dal parlamento dato ke:
- anke le leggi costituzionali sono approvate dal parlamento (con procedimento aggravato e l’eventuale intervento del corpo elettorale);
- il parlamento adotta anke provvedimenti o atti non legislativi (es. mozioni);
- svolge attività ke nulla hanno a ke fare con la funzione legislativa (es.inchieste parlamentari).
Caratteri formali di una legge e procedimento tipico: per indicare una legge (legge ordinaria dello stato) bisogna riferirsi ai suoi caratteri formali:
- il nome (di legge);
- il luogo della pubblicazione (la gazzetta ufficiale e la raccolta ufficiale degli atti normativi della repubblica italiana);
- la data (della promulgazione);
- il numero (progressivo di pubblicazione);
- la struttura formale tipica (la redazione in articoli);
- i caratteri della dichiarazione formale (ke si definisce in sede di promulgazione);
- ciò ke vale a contraddistinguere l’atto legislativo è senz’altro il procedimento tipico.
L’ITER DI FORMAZIONE DELLE LEGGI: è minutamente regolato, costituendo una sequenza di atti predeterminati; si possono distinguere 3 fasi:
- INIZIATIVA: ke dà inizio al procedimento;
- ISTRUTTORIA e DI DECISIONE: ke si svolge all’interno delle camere e si conclude con l’approvazione della legge;
- INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA: ke si compie dopo la decisione parlamentare, dinnanzi al capo dello stato e in sede di pubblicazione dell’atto legislativo.
1^fase dell’INIZIATIVA : la potestà di iniziativa è attribuita dalla costituzione a 5 categorie di
soggetti:
- Il governo;
- Ciascun membro delle camere;
- Il popolo mediante l’iniziativa di almeno 50 mila elettori;
- Il consiglio nazionale dell’economia nazionale e del lavoro (il CNEL);
- Ciascun consiglio regionale.
Può essere conferita ad altri organi o enti con legge costituzionale. Formalmente ciascuno dei soggetti indicati ha un’eguale potestà di attivazione del procedimento legislativo; mentre sul piano sostanziale, operano una serie di distinzioni.
La potestà d’iniziativa: generale e limitata:
- può avere carattere generale , riguardare cioè ogni argomento: cosi è per il governo , i membri parlamentari e le iniziative popolari ;
- può essere limitata alle sole materie cui è competente il soggetto proponente : così è per le regioni e per il CNEL( poi estesa da una legge, rendendola generale ).
Le iniziative legislative di sola propaganda: alcune iniziative dei membri del parlamento, possono avere un carattere prevalentemente o solo propagandistico:
- scontano già in partenza l’impossibilità di ottenere quel necessario consenso da parte della maggioranza dei membri delle 2 camere, affinkè possano trasformarsi in legge dello stato;
- sono proposte ke non superano la fase dell’iniziativa in considerazione dei rapporti politici e di forza;
- tali iniziative non aspirano ad essere approvate dal parlamento, piuttosto hanno scopi essenzialmente dimostrativi:
a)dell’impegno di uno o alcuni parlamentari su specifiche questioni;
b)di denuncia di situazioni o problemi particolari;
c)di indicazione di un indirizzo politico di minoranza alternativo rispetto a quello promosso dalla maggioranza.
