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IL FEDERALISMO CANADESE
Estensione territoriale: 9.984.670 km
Popolazione: 32.805.041 (in USA 280.000.000)
Nell’ambito della classificazione che abbiamo fatto all’inizio del corso, il federalismo canadese si colloca tra i federalismi di matrice anglosassone , ma con alcune peculiarità rispetto a quel modello.
Qualche riferimento storico. I caratteri del federalismo canadese sono strettamente collegati alla matrice coloniale di questo ordinamento che nasce come dominion dell’impero britannico nell’America settentrionale.
Gli insediamenti coloniali che cominciano dall’inizio del 1600 sono francesi ed inglesi. Dopo lunghi scontri tra Francia e Inghilterra, si afferma il predominio inglese, sancito dal trattato di Parigi del 1763 con cui la Francia cede il Canada al Regno Unito, che – come abbiamo visto per gli Stati Uniti – consacra il predominio inglese sulla parte settentrionale del continente.
D’altro canto il Quebec Act 1774 del Parlamento inglese assicura alla popolazione francofona una serie di diritti (si tratta di una legge anomala nel quadro della politica coloniale britannica):
- il riconoscimento del francese quale lingua ufficiale della colonia
- il diritto di praticare la religione cattolica
- l’accesso dei cattolici alle cariche pubbliche
- il mantenimento del codice civile francese, quale legge che disciplina il rapporto tra privati***
Il Constitutional Act 1791 divide il territorio della colonia in 2 province, una a prevalenza francese (basso Canada) e l’altra inglese (alto Canada) dotate ciascuna di una governatore, coadiuvato da un consiglio, entrambi nominati dal sovrano con il compito di esercitare il potere esecutivo. Erano altresì previste due assemblee elettive che però non erano coinvolte nelle scelte di governo. Il potere era esercitato dal sovrano tramite l’aristocrazia locale delle due comunità linguistiche. Ben presto matura una contrapposizione con la borghesia riformatrice che controlla le due assemblee elettive dei coloni nelle province > ribellione dei patrioti 1837/38. Nel basso Canada la protesta assunse anche una connotazione nazionalista volta a mantenere il codice civile, la lingua francese come lingua ufficiale e a difendere la religione cattolica
Act of Union 1840 riunifica le due province costituendo un unico governo e un’unica assemblea elettiva entro la quale ogni Provincia ha un egual numero di rappresentanti sebbene la provincia del low Canada fosse più popolosa. La lingua francese non è più lingua ufficiale mentre viene mantenuto il codice civile.
D’altro canto, quando nel 1848 inizia a prendere forma la fdg parlamentare , il governatore generale chiamato a nominare un primo ministro che goda della
fiducia dell’assemblea rappresentativa ne nomina due (uno per ognuna delle due comunità della popolazione).
Il primo atto legislativo che interessa il nostro studio risale al 1867 e prende il nome di British North America Act (BNA). Si tratta di una legge del Parlamento inglese che riunisce in un unico dominion le 4 aree di territorio che erano state colonizzate fino a quel momento (Canada, Nuovo Brunswick, Nuova Scotia e Isola del principe Edoardo), stabilendo per esse un ordinamento di tipo federale. Nel BNA, in realtà, la federazione è chiamata confederazione ma siamo di fronte ad un ordinamento federale che non ha nulla a che vedere con l’ordinamento confederale di cui abbiamo parlato.
Si tratta di un federalismo che nasce per associazione di insediamenti coloniali ad opera della madrepatria ; la grande differenza con la storia statunitense è data dal fatto che questo ordinamento rimane sotto l’influenza dell’impero britannico fino ad anni recentissimi. Il pieno e totale affrancamento del Canada dal Regno Unito, dal punto di vista giuridico, matura definitivamente soltanto nel 1982.
Una peculiarità di questo ordinamento fin dalle origini risiede nella compresenza di due comunità linguistiche e culturali , quella francese e quella inglese: la prima è minoritaria rispetto alla seconda e si stanzia definitivamente nella provincia del Quebec. Ciò ha avuto delle conseguenze anche sul sistema giuridico perché, per quanto riguarda il diritto privato, questa regione è legata alla famiglia del diritto romano-germanico (famiglia di civil law ) [asimmetria di diritto].
Il BNA disciplina essenzialmente il profilo della separazione dei poteri:
- orizzontale > forma di governo
- verticale > ripartendo le funzioni legislative, amministrative e giurisdizionali tra la federazione e le province.
Essendo una legge del parlamento britannico, rimane nella potestà del parlamento inglese di poterla modificare.
Negli anni successiva al 1867 la federazione si estende conquistando territori a nord e ad ovest , raggiungendo un’estensione territoriale simmetrica a quella statunitense. L’efficacia del BNA si estende anche alle nuove province che raggiungono il numero di 10. Un’ulteriore caratteristica di questo ordinamento è la presenza di 3 territori dislocati nella parte settentrionale-occidentale del Paese, in cui sono insediate le minoranze indigene. Quindi, alla divisione tra comunità anglofona e francofona si associa anche la presenza di una significativa comunità aborigena che nel tempo ha acquisito spazi di autonomia politica e normativa.
Successivamente alla data del 1867 devono essere ricordati almeno due passaggi:
- 1926 e 1930 : anni in cui si tengono due Conferenze imperiali che finiscono per incidere sull’assetto della forma di governo e dei rapporti tra Canada e Regno Unito;
inapplicabile (c.d. supremacy clause ). Tale previsione, unita ad una procedura aggravata per la sua modifica , colloca al vertice del sistema delle fonti una costituzione di tipo rigido.
Siamo di fronte a una costituzione che non è contenuta in un unico documento formale, ma che si compone di una pluralità di documenti (pluridocumentale). Il Canada non ha una costituzione monodocumentale, come siamo abituati a conoscere nell’ambito degli ordinamenti europei o in quello statunitense. La peculiarità di questo dato è rafforzata dal fatto che questi documenti hanno una matrice e una natura differenziati: hanno valore costituzionale una serie di leggi del parlamento inglese, leggi del parlamento canadese, atti di carattere regolamentare del governo inglese e canadese. Quindi, nell’essere pluridocumentale, questa costituzione racchiude in sé fonti normative di diversa origine e natura, sia per quanto concerne l’ordinamento e l’autorità che le ha approvate, sia per quanto riguarda la loro originaria collocazione nel sistema delle fonti.
In conclusione, dal 1982 il definitivo affrancamento dalla madrepatria si riverbera anche sul sistema delle fonti del diritto, che si struttura sulla base di una costituzione rigida e lunga di carattere pluridocumentale, che disciplina la separazione di poteri (contenuta nel BNA n. 1) e la tutela dei diritti. La costituzione si pone al vertice del sistema delle fonti : in ossequio alla supremacy clause prevale sulle manifestazioni legislative della federazione e delle province e per la sua modifica è prevista una procedura aggravata.
La forma di governo
La forma di governo è ereditata dalla madrepatria britannica e quindi è un parlamentarismo maggioritario o a prevalenza del governo. Questo significa che parlamento e governo sono legati da un rapporto fiduciario e che il parlamento può sfiduciare il governo e obbligarlo alle dimissioni.
Considerato il carattere elettivo della sola Camera dei Comuni le considerazioni relative al sistema partitico sono fondate sulle elezioni di questa Camera.
Per capirne il funzionamento è necessario fare una premessa sul sistema partitico perché sappiamo che, nell’ambito del funzionamento della forma di governo parlamentare, l’assetto del sistema dei partiti è una variabile determinante ai fini della comprensione della dinamica della fdg.
L’assetto dei partiti in Canada è mutato nel corso del tempo; su un assetto tendenzialmente bipartitico hanno inciso, il sistema elettorale (first past the post) e il carattere federale dello Stato con conseguente sviluppo dei partiti di carattere territoriale.
1867-1920 consolidamento del sistema bipartitico che vede fronteggiarsi i liberali e i conservatori
1920-1957 crisi del partito conservatore unita alla emersione di forze politiche territoriali che sebbene ancora non riescano ad affermarsi sul piano nazionale erodono il consenso dei partiti maggiori e mutano il quadro politico territoriale
1957-1993 bipartitismo imperfetto > ai due tradizionali partiti si affianca un altro partito di carattere nazionale ( new democratic party , un partito
di matrice laburista legato alle organizzazioni sindacali) che opera su tutto il territorio del paese > eccezione alla legge di Duverger che vuole un sistema bipartitico scaturire da un sistema elettorale maggioritario a turno unico
1993-2004 p. dominante (liberale) affiancato da una opposizione frammentata (p. conservatore, new democratic party, bloc quebecois) che non rende possibile l’alternanza
Dal 2011 al governo è salito il partito conservatore conquistando la maggioranza assoluta dei seggi nella camera bassa. Questa elezione è significativa perché il NDP ha superato in numero di seggi il partito liberale ed è divenuta la prima formazione del centro sinistra
Oggi possiamo dire che il sistema è
bipartitico in ordine alla alternanza al governo > liberali e conservatori, se pur con uno squilibrio a favore del partito liberale sono i soli partiti ad essersi succeduti nella guida del Paese. Quando non hanno ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi nella Camera bassa hanno formato governi di minoranza (in virtù del fatto che non sono necessari voti iniziali sulla fiducia, che dunque è presunta)
quadripartitico in ordine alla rappresentanza in seno alla Camera dei Comuni (conservatori, liberali, NDP e BQ)
multipartitico per quanto concerne le elezioni e la presenza di più forze partitiche all’interno dei singoli collegi
I partiti canadesi, al pari di quelli statunitensi, hanno carattere elettorale , non hanno un apparato dirigente radicato sul territorio , non sono organizzati e si strutturano per partecipare alle elezioni e per cercare di vincerle. Di conseguenza la struttura di governo dei partiti è essenzialmente quella dei gruppi parlamentari interni alla camera rappresentativa. Dal punto di vista organizzativo rileva che la leadership dei partiti nazionali è scelta dalla base per mezzo di un’elezione diretta..
Vediamo ora più da vicino la forma di governo. La forma di governo è disciplinata dalla legge del 1867 (BNA). Tuttavia l’assetto della forma di governo può essere compreso solo sulla base dell’incrocio tra questa fonte di diritto positivo e le convenzioni costituzionali. Il BNA è rimasto sostanzialmente inalterato dal 1867 ad oggi e nel momento in cui è entrato in vigore disegnava una forma di governo ispirata al carattere coloniale dell’ordinamento. Ne consegue che se oggi ci limitiamo a leggere le previsioni contenute nella costituzione in materia di forma di governo e non le intrecciamo con il profilo delle convenzioni costituzionali non riusciamo a riscontrare nulla di quello che prevede la costituzione formale nell’ambito della costituzione “vivente”.
bassa rappresenta il popolo e i rappresentanti di questa camera sono divisi proporzionalmente tra le varie province sulla base della loro popolazione.
Il sistema elettorale è uninominale, maggioritario e a turno unico : in ogni collegio vince il candidato che abbia ottenuto il maggior numero di voti. Questo tipo di sistema elettorale è oggetto di numerose critiche in tutti i paesi in cui viene adottato per i suoi effetti distorsivi sulla rappresentanza. Sappiamo che questo sistema, il firts past the post , premia quei partiti che hanno una omogenea distribuzione sul territorio. Ne consegue che le critiche agli effetti “disrappresentativi” del sistema elettorale hanno una maggiore ragion d’essere in Canada per via della presenza di partiti politici di natura territoriale, poiché rende difficile l’accesso alla rappresentanza della camera bassa delle formazioni minoritarie a livello nazionale.
Questo stesso sistema elettorale si applica anche per i parlamenti provinciali,dove può sortire l’effetto di “parlamenti monocolore” : l’egemonia di un unico partito sul territorio comporta che esso domini incontrastato all’interno dell’assemblea rappresentativa provinciale.
La durata della legislatura non è predeterminata:
- la costituzione fissa solo un termine massimo attraverso un obbligo indiretto che grava sul governatore generale, che deve fissare la data delle elezioni non oltre lo scadere del quinto anno dalla data delle ultime elezioni. Esiste un termine massimo oltre il quale non è possibile ritardare l’elezione della Camera rappresentativa.
- la stessa costituzione stabilisce che il governatore generale ha il potere di sciogliere anticipatamente la camera dei rappresentanti. Di conseguenza è possibile che la durata della camera elettiva sia inferiore a cinque anni.
- la legge ordinaria prevede in capo al governatore il dovere di convocare i comizi elettorali entro il quarto anno dalle elezioni. 3)..a Tale previsione è coerente con il dettato costituzionale , perché il BNA 1867 prevede solo un termine massimo di durata del Parlamento, ma non esclude che questo termine possa essere ridotto. 3)..b Si tratta di una previsione coerente con la tendenza riscontrata nei parlamentarismi maggioritari a “vincolare” il potere di scioglimento anticipato della camera elettiva per “limitare” la discrezionalità politica del Governo nell’esercizio di questo potere. In Canada il potere di scioglimento è di titolarità del Governatore generale ma nei fatti è esercitato su iniziativa del gabinetto o del primo ministro. Nell’ambito dei regimi parlamentari, il potere di scioglimento fa da contrappeso al principio della responsabilità politica. Se, in ragione del rapporto fiduciario, la camera dei rappresentanti può sfiduciare il governo e obbligarlo alle dimissioni, il primo ministro/gabinetto può incidere sulla durata e sulla permanenza in carica della camera rappresentativa. Nella prassi questo potere di scioglimento anticipato è utilizzato per scegliere il momento ottimale per le consultazioni elettorali e per
investire il corpo elettorale della soluzione di crisi istituzionale tra parlamento e governo. La disponibilità governativa della scelta sulla convocazione dei seggi elettorali è stata criticata per tre ragioni: 3)..b..i Determina un discutibile e ingiusto vantaggio elettorale a favore del partito di maggioranza; 3)..b..ii Contraddice il principio della sovranità del Parlamento allocando in capo al Governo la decisione sul termine della legislatura 3)..b..iii Mette a repentaglio la neutralità della Corona, chiamandola a decidere controversie di certa valenza politica tra i partiti. Alla luce di queste considerazioni la tendenza ad approvare leggi ordinarie volte a limitare la discrezionalità del Governo nella decisione sulla durata del Parlamento e sulla scelta del momento per convocare i comizi elettoriali.
La legislatura si divide poi in sessioni , nel senso che la camera dei rappresentanti opera in sessioni dalla durata variabile, che è sempre il governatore generale, sempre su impulso del primo ministro, a definire.
Al termine di ogni sessione, l’istituto della prorogation che determina il decadere di tutti i progetti di legge che non abbiano ottenuto la sanzione regia. Anche in questo caso siamo di fronte ad un potere formalmente esercitato dal governatore generale, ma sostanzialmente esercitato dal governo.
Per es. nel 2009 c’è stato un caso molto discusso di prorogation perché il primo ministro ha chiesto al governatore generale la prorogation della sessione parlamentare prima di un voto sulla fiducia in cui era molto probabile che il Governo sarebbe stato sconfitto. Si è aperto così un dibattito politico e costituzionale sulla legittimità della richiesta del Governo. Il governatore generale ha concesso la prorogation motivando la propria scelta sulla base del fatto che si trattava di posticipare un voto che ci sarebbe comunque stato. Questo esempio è significativo per capire come il potere di decidere la fine della sessione parlamentare possa avere conseguenze significative in ordine ai rapporti tra parlamento e governo.
All’interno della camera dei rappresentanti l’organizzazione dei partiti è di tipo avversariale. Anche qui c’è un parallelismo con la forma di governo britannica. La rappresentanza si divide tra maggioranza e opposizione, vige anche qui l’istituto dell’opposizione ufficiale per cui viene nominato leader dell’opposizione il leader del partito politico che risulta il miglior perdente in termini di seggi all’interno della camera elettiva. La contrapposizione tra maggioranza e opposizione è sicuramente quella che più connota l’intero funzionamento della camera rappresentativa.
Il Senato
Quando abbiamo delineato il modello di stato federale, l’esempio canadese era riferito a quei casi in cui la seconda camera è rappresentativa delle province, delle entità federate, in termini proporzionali alla popolazione in esse residenti. Siamo di fronte ad una seconda camera che intende rappresentare le
quella che sostiene l’esecutivo in carica. La possibilità per il governo di nominare altri 8 senatori è limitata da altre due previsioni costituzionali:
- l’una fissa un numero massimo non superabile di membri della camera alta che è di 113;
- l’altra prevede che il potere di nomina supplementare può essere esercitato solo quando la quota di rappresentanti di ciascuna area territoriale scende sotto il livello di 24 rappresentanti.
Il Senato è un organo continuo , nel senso che non cessa mai, non viene mai meno, non c’è una legislatura.
Ciascuno dei senatori giunge fino alla fine del suo mandato, che è fissato nel compimento del settantacinquesimo anno di età. Non avendo una legittimazione democratica quest’organo non può essere sciolto.
Anche all’interno del Senato vi sono le divisioni partitiche che caratterizzano la camera dei rappresentanti, ma si tratta di divisioni meno radicali e che incidono meno sul funzionamento complessivo della camera. Abbiamo detto che nell’ambito della funzione legislativa il Senato è tendenzialmente rispettoso della volontà della camera rappresentativa e questo non è evidente perché sulla carta ha i medesimi poteri della camera rappresentativa. Nei fatti, però, il Senato non osteggia i progetti di legge approvati dalla camera bassa e anche se li modifica, lo fa in senso tecnico ai fini di un migliore “confezionamento” del testo legislativo. Un unico caso di conflitto radicale tra le due camere in anni recenti è derivato dall’approvazione del trattato internazionale sul NAFTA ( North America free trade agreement ) che istituisce un libero mercato nell’ambito del continente nordamericano.
Nei fatti, questa seconda camera ha fallito l’obiettivo di rappresentare al centro le istanze dei territori. La ragione risiede nel modo in cui è concepita la sua legittimazione: assenza di elezioni e di una legittimazione democratica, nomine di matrice governativa, unico legame con il territorio è costituito dalla residenza.
Il senato ha invece sicuramente svolto la funzione di camera di compensazione, di riflessione rispetto alle decisioni assunte dalla camera dei rappresentanti (contribuisce a prendere decisioni più ponderate, più meditate, anche perché non sono presenti in questa assemblea le contrapposizioni partitiche che connotano la camera dei rappresentanti). Non assolve però la funzione cui sarebbe chiamato nell’ambito di uno stato federale.
Il governatore generale - capo dello stato
Formalmente il capo dello Stato del Paese è la Regina , la quale è altresì titolare del potere esecutivo (art. 9) e insieme al Senato e ai Comuni concorre a formare il Parlamento (art. 17). La Regina è punto di riferimento costante, anche se solo simbolico nei fatti, della vita istituzionale del Paese.
Ai sensi del BNA 1867 la Regina è titolare del potere esecutivo (art. 9), che è esercitato sull'intero Paese tramite il Governatore Generale (art. 10), coadiuvato dal Queen's Privy Council for Canada (artt. 11-12). Il Governatore è nominato dalla Regina, ma per convenzione costituzionale è scelto dal Primo ministro. Il Consiglio Privato della Regina per il Canada è un organo ausiliario del Governatore Generale i cui membri sono periodicamente scelti e sostituiti
dal Governatore Generale. Nella prassi, tuttavia, le nomine sono effettuate sulla base delle indicazioni formulate dal Premier e la composizione dell'organo include (senza esaurirla) i Ministri del Governo in carica, che ne costituiscono oggi la sola “parte attiva”.
La Regina agisce attraverso il Governatore generale, che ai sensi dell’art. 10 agisce in nome e per conto del monarca. Il GG è una figura davvero peculiare. Formalmente nasce come rappresentante della regina sul territorio canadese, al quale erano delegate le funzioni del monarca; pertanto la sua matrice è di stampo coloniale. Il monarca aveva la possibilità di nominarlo e di revocarlo; potere che ancora oggi permane nonostante non vi sia più alcun rapporto con l’ordinamento britannico. Nel tempo, però, il legame che questa figura ha con il sovrano diminuisce e finisce con l’essere in prima battuta un rappresentante del governo inglese, in seconda battuta un rappresentante del governo canadese.
Agli albori della federazione, quando in Inghilterra vi è ancora una monarchia costituzionale, il governatore generale rappresenta la regina , il potere esecutivo della madrepatria nella colonia. Con la lenta evoluzione in senso parlamentare della monarchia inglese, il governo inglese ha assunto un’influenza sempre maggiore nella nomina di questa figura, che nei fatti è divenuta espressione del governo britannico. Con il lento affrancamento del Canada dalla madrepatria, la nomina del governatore generale ha finito per ricadere nella sfera di influenza del governo canadese e, di conseguenza in tempi più recenti, del primo ministro. Pertanto, oggi, la peculiarità di questo capo dello Stato risiede nel fatto che è nominato formalmente dalla regina su impulso del governo britannico che recepisce le indicazioni del governo canadese.
Non ha una durata predeterminata , sempre perché il BNA 1867 prevede che il governatore generale rimanga in carica a piacere del sovrano , ma anche in questo caso le convenzioni costituzionali sono intervenute e oggi ogni governatore resta in carica per circa 5 anni. È ammesso un potere di revoca, che però non è stato mai esercitato. Quindi, la costituzione, prevedendo che la titolarità di questa carica permanga a piacimento della regina, considera anche la possibilità che venga revocata dalla regina stessa, sempre per il tramite di una iniziativa del governo, ma nei fatti, come abbiamo detto, questa ipotesi non si è mai registrata.
Quali sono i poteri del capo dello stato?
In relazione al Parlamento nomina i senatori, convoca la camera dei rappresentanti, convoca i comizi elettorali per la camera dei rappresentanti, scioglie anticipatamente la camera dei rappresentanti. Nell’ambito della funzione legislativa ha il compito di apporre la sanzione regia: in relazione a tale potere si collocano due attribuzioni che attengono al carattere coloniale/ federale dell’ordinamento (poteri di disallowance e reservation nei confronti della legislazione federale: annullamento delle deliberazioni legislative della federazione e delle Province), ma questi, per quanto riguarda il parlamento federale, sono caduti in desuetudine, e non vengono più esercitati.
In relazione al Governo nomina i membri del privy council per il Canada - dietro i quali si “cela” il governo del paese. Nonché – sulla base dell’affermazione del Parlamentarismo - nomina il primo ministro > dall’esito delle elezioni all’interno della camera dei comuni. Tale potere risponde alla
Si tratta di un’ipotesi in parte favorita dall’assetto del sistema dei partiti, non facilmente coalizzabili tra loro per le connotazioni ideologiche e per i legami con il territorio , in parte dovuta al fatto che non è necessaria una votazione sulla fiducia all’inizio della legislatura (non esiste una mozione di fiducia iniziale). Nella nomina dei ministri, che è sempre ad appannaggio del governatore generale su istanza del primo ministro, vigono due convenzioni costituzionali:
- la prima impone la nomina di componenti della camera dei rappresentanti ;
- la seconda impone la rappresentanza nel governo di tutte le province, e qui ritorna il principio federale (quindi i ministri hanno una radice territoriale e un legame forte con le entità federate).
Tradizionalmente il Gabinetto è descritto come il “cuore pulsante” del Governo, essendo chiamato a definirne l'agenda politica, con particolare riguardo a quella legislativa. Nondimeno, nel corso del tempo le dinamiche interne al Gabinetto sono mutate, passando da una fase in cui i singoli ministri decidevano in termini relativamente autonomi nelle rispettive aree di competenza, ad una contrassegnata dallo sviluppo di committees , creati nel tentativo di favorire la collegialità di un processo decisionale divenuto sempre più complesso in seguito all'espansione dell'intervento statale nei settori economico e sociale, a quella attuale segnata dalla preminenza del Primo Ministro.
All’interno di questo esecutivo è lentamente maturata una preminenza del primo ministro sugli altri componenti del governo (tendenza oramai affermata negli esecutivi contemporanei > **presidenzializzazione***** ). La tendenza alla emersione del ruolo guida del Primo Ministro ha iniziato a manifestarsi con Trudeau ma non può dirsi costante nel corso del tempo, essendo in parte influenzata dalla personalità dei Premier che si sono succeduti a partire dagli anni ’70 in avanti e in parte dalle vicende/contingenze politiche [la stessa formazione di esecutivi di minoranza diminuisce la capacità di leadership del Premier].
La preminenza del Primo Ministro trova nell’ordinamento canadese almeno 3 contrappesi:
- la frequenza dei parlamenti appesi , cioè una condizione parlamentare nell’ambito della quale il governo non gode necessariamente di un ampio consenso ma deve contrattare/costruire la propria forza parlamentare di volta in volta sui singoli provvedimenti; il fatto di non essere forte della maggioranza assoluta dei seggi pone il governo in una condizione di necessaria contrattazione con le altre forze politiche che siedono in parlamento;
- il carattere federale dell’ordinamento : la preminenza dell’esecutivo e dei primi ministri si registra anche a livello provinciale e con tali esecutivi il Premier e il governo federali debbono confrontarsi, soprattutto nell’ambito di un federalismo di tipo cooperativo.
- il peso delle formazioni partitiche di origine territoriale , vediamo che la dimensione federale della politica del governo è una dimensione con la quale il primo ministro si deve sempre, necessariamente, confrontare.
Non costituisce invece un contrappeso per il primo ministro, a differenza di quanto avviene nell’ordinamento britannico, il partito di maggioranza, poiché la legittimazione democratica del leader del partito lo rende “indipendente” dal consenso del partito.
L’autonomia costituzionale delle province
Il BNA 1867 e il Canada Act 1982 non disciplinano l'approvazione delle Costituzioni provinciali, nondimeno la materia de qua ricorre in entrambe le fonti.
Gli articoli 58-90 del BNA 1867 – collocati sotto il titolo Provincial Constitutions
- dettano norme relative al potere legislativo ed esecutivo delle quattro Province originarie ( New Brunswick , Nova Scotia , Ontario e Quebec ), prevedendo un trattamento parzialmente differenziato per le Entità federate interessate (si tratta di diversità di scarsa portata).
Parimenti, gli atti-fonte che hanno sancito l'ingresso di nuove Province nella Federazione contemplano disposizioni di carattere similare.
Il Governatore Generale ( Governor General ) nomina in ogni Provincia un Vice-Governatore ( Lieutenant Governor ) per cinque anni , il cui salario è pagato dalla Federazione e che opera con l'ausilio dell' Executive Council. In base a una convenzione costituzionale la scelta del Vice-Governatore è effettuata dal Premier federale senza alcun coinvolgimento di quello provinciale, ne consegue che la nomina ricade su una persona che ha il consenso dell'Esecutivo federale, anche quando la maggioranza politica provinciale sia di segno diverso da quella del governo federale
Sempre in base a una convenzione costituzionale, il Vice-Governatore nomina il Primo Ministro orientato dal principio del responsible government e, su indicazione di quello, i Ministri. L'Assemblea rappresentativa provinciale esercita la funzione legislativa; i progetti di legge sono esaminati secondo il metodo delle tre letture e all'approvazione parlamentare segue la sanzione del Vice-Governatore.
Originariamente l'art. 92(1) del BNA 1867 prevedeva che le Province potessero modificare con legge le Costituzioni provinciali, fatta eccezione per le disposizioni riguardanti la carica di Vice-Governatore.
In altri termini, il BNA 1867 disciplinando l'oggetto delle Costituzioni provinciali, cioè l'organizzazione dei poteri legislativo ed esecutivo, prevedeva che le Province potessero derogarne il dettato, salvo per quanto previsto in relazione al rappresentante della Corona sul territorio.
Le ragioni di questo assetto sono da ascrivere a due fattori tra loro connessi:
la natura coloniale dell'ordinamento chiarisce l'unico limite esplicito gravante sul legislatore provinciale (= il rappresentante della Regina)
l'ascendenza britannica spiega perché al termine costituzione non corrisponda un atto-fonte con precise caratteristiche formali ma un oggetto (l'organizzazione dei poteri).
RIPARTO DELLA FUNZIONE LEGISLATIVA
Nella lezione introduttiva relativa allo stato federale, quando abbiamo qualificato le caratteristiche del federalismo anglosassone , abbiamo detto che normalmente la funzione legislativa è ripartita attraverso l’enumerazione delle competenze della federazione cui si aggiunge una clausola residuale che attribuisce le competenze residue agli stati membri o alle entità federate. Rispetto a questa regola “generale”, in cui si colloca alla perfezione l’esperienza statunitense, il Canada rappresenta un’eccezione perché:
il riparto della funzione legislativa è strutturato su una doppia lista di materie
la clausola residuale gioca a favore della federazione e non delle entità federate
Gli artt. 91 e 92 del BNA 1867 elencano le materie che sono di competenza dei due livelli di governo (federazione e province). La tecnica di riparto delle funzioni legislative utilizzata nel BNA 1867 è stata influenzata a contrario dall'esperienza statunitense , che ha costituito una sorta di “contro-modello” ai fini della configurazione dell'assetto federale canadese. Nei lavori preparatori emerge la convinzione che la guerra civile che ha da poco lacerato gli Stati Uniti (1861-65) sia in parte dovuta agli ampi poteri che la Costituzione ha riservato agli Stati-membri e, più in generale, alla soluzione che ha offerto al tema della sovranità della Federazione in relazione a quella delle Entità federate. Di qui la scelta di:
(^) istituire un Governo federale forte in grado di fronteggiare le rivolte interne e le invasioni territoriali che minacciavano il confine meridionale della Federazione, di legiferare nelle materie che non fossero attribuite alle Province e di controllare la legislazione provinciale ( disallowance e reservation ).
e di qualificare come esclusive le attribuzioni federali e quelle provinciali , di modo che le attribuzioni federali non avrebbero potuto dirsi derivate dalle Province, che quindi non avrebbero potuto rivendicarle.
La preponderanza del Governo federale ha indotto taluni autori a definire il Canada un caso di quasi-federalismo , così come la prevalenza delle istanze unitarie in luogo di quelle autonomistiche ha forgiato la definizione di federazione centralizzata o di federalismo debole.
La sect. 91 elenca le materie (ventinove) di competenza del Parlamento canadese; la sect. 92 enumera quelle (sedici) di competenza delle Assemblee legislative provinciali. La chiusura di tale riparto non è propriamente lasciata a una clausola residuale. La sect. 91, infatti, si apre stabilendo che il Parlamento federale può legiferare nelle materie che non siano di esclusiva competenza delle Province al fine di garantire «Peace, Order and Good Government» (c.d. POGG clause ). Esiste pertanto, nell'ambito di un riparto anomalo fondato su due liste di materie, una competenza della Federazione
nelle materie non riservate alle Province, che è rivolta alla tutela della pace, dell'ordine e del buon governo.
D'altro canto, la sect****. 92 si chiude prevedendo la competenza delle Province a legiferare in tutte le materie di «merely local or private nature in the Province» , tanto che, ai sensi dell'ultimo comma della sect****. 91, ogni oggetto che sia riconducibile alle materie di competenza esclusiva della Federazione non può essere considerato come avente natura strettamente locale o privata.
A queste disposizioni si affiancano quelle che disciplinano
la potestà legislativa provinciale in materia di istruzione ( sect. 93) e di risorse naturali non rinnovabili, di risorse forestali e di energia elettrica ( sect. 92A);
la potestà legislativa concorrente in materia di agricoltura e immigrazione ( sect. 95) e di pensioni di vecchiaia ( sect. 94A).
Le competenze che il BNA 1867 attribuisce alla Federazione sono coerenti con i caratteri dello Stato liberale che abbiamo descritto e delineano un Governo centrale titolare dei tradizionali poteri posti a presidio dell'unità dell'ordinamento, difensore dei confini del territorio nazionale e dell'ordine interno, promotore dell'espansione del territorio canadese verso ovest e di un'economia di scambi in grado di abbracciare l'intero continente. Limitate, invece, sono le attribuzioni ascrivibili all'area delle politiche sociali, probabilmente in ragione della solo successiva affermazione del modello del welfare state , mentre del tutto assente dal novero delle competenze federali è la materia della politica estera.
Alla luce di questa premessa è possibile raggruppare i poteri legislativi del Parlamento federale in quattro gruppi di materie:
- unità dell'ordinamento statale [servizio postale 91(5), cittadinanza 91 (25), popolazioni aborigene e terre ad esse riservate 91(24), matrimonio e divorzio 91(26), diritto penale sostanziale e procedurale 91(27), sistema penitenziario 91(28), censimenti e statistica 91(6), retribuzione dei dipendenti della amministrazione federale 91(8), pesi e misure 91 (17)];
- esercito e difesa [esercito, servizio militare e navale, difesa, 91(7), quarantena e istituzione e mantenimento degli ospedali della marina 91 (11)];
- economia [debito pubblico e proprietà dello Stato 91(1A), regolazione dell'industria e del commercio 91(2), credito pubblico 91(4), sistema bancario 91(15) e (16), titoli di credito 91(18), tassi di interesse 91(19), moneta e politica monetaria 91(14) e (20), diritto fallimentare 91(21), sistema fiscale 91(3), brevetti e diritto d'autore 91(22) e (23), zone di pesca marittime e lacustri 91(12)];
- infrastrutture e vie di comunicazione [navigazione e trasporto marittimo 91(10), navigazione da una Provincia all'altra ovvero dal
proprietà e il diritto privato [92(13)], l'amministrazione della giustizia, inclusi l'istituzione, il mantenimento e l'organizzazione delle corti provinciali e le norme di procedura civile [92(14)], l'imposizione di sanzioni (ammende e pene) ai fini dell'applicazione del diritto provinciale [92(15)], ogni materia di natura strettamente locale o privata [92(16)].
unica eccezione a questa impostazione è data dalla competenza provinciale in materia di proprietà e diritto privato. L'espressione “proprietà e diritto privato” è rinvenibile già nella legislazione precedente alla formazione della Federazione ( Quebec Act 1774 e Property and Civil Rights Act 1792 dell' Upper Canada ), quando comprendeva le norme in materia di contratti, di responsabilità civile e di proprietà.
Questa materia ha costituito il perno attorno a cui è ruotata l'interpretazione giurisprudenziale delle sectt. 91 e 92. Il JCPC l’ha interpretata:
come un titolo di legittimazione “generale” della legislazione provinciale,
come un limite penetrante in relazione alle materie di competenza federale.
La giurisprudenza della Corte Suprema successiva al 1949 ha, da un lato, avallato l'orientamento giurisprudenziale del JCPC; dall'altro sanzionato le manifestazioni del potere legislativo provinciale suscettibili di limitare la libera circolazione dei beni e dei servizi all'interno della Federazione tramite un'indebita “invasione di campo” nel settore del trade and commerce power federale; in tal modo la Corte Suprema ha contribuito alla costruzione di un mercato comune interno al Paese.
Ai sensi della sect. 93 le Province legiferano in materia di istruzione nel rispetto dei diritti e dei privilegi riconosciuti nel loro territorio al momento dell'unione a una classe particolare di cittadini relativamente alle scuole confessionali e garantendo l'equiparazione dei poteri, dei privilegi e dei doveri dei cittadini cattolici a quelli dei cittadini protestanti del Quebec. La ratio di tale disposizione si radica nella pluralità dei gruppi linguistici (e religiosi) che popolano il Canada e che avrebbero potuto essere discriminati dai Governi territoriali laddove insediati in una Provincia ove costituiscono una minoranza della popolazione. Di qui la decisione di riconoscere a tutti i cittadini parità di trattamento sul versante dell’istruzione e al Governo federale taluni poteri di intervento per far fronte alle eventuali violazioni del testo costituzionale perpetrate a livello provinciale.
L'art. 92A è stato inserito nel 1982 in seguito a una serie di sentenze della Corte Suprema che hanno limitato il potere delle Province di imporre tasse sulle risorse naturali presenti nel loro territorio e di controllarne la produzione e il prezzo [ferro, nickel, rame, magnesio, zinco, uranio, argento, oro e petrolio]. Esso prevede che le Province siano titolari della competenza legislativa esclusiva in materia di
- (^) ricerca di risorse naturali non rinnovabili nel territorio provinciale;
(^) di sviluppo, conservazione e gestione delle risorse naturali non rinnovabili e forestali all'interno della Provincia, ivi compreso il tasso di produzione primaria da esse derivanti;
di sviluppo, mantenimento e gestione dei siti e delle infrastrutture necessari per la produzione di energia elettrica.
di esportazione fuori dalla Provincia verso il restante territorio canadese della produzione primaria derivante dalle risorse naturali non rinnovabili e dalle risorse forestali e alla produzione dell'energia elettrica.
È fatto divieto alle Province di prevedere trattamenti discriminatori nei confronti delle altre Province in ordine ai prezzi e all'offerta dei prodotti esportati.
Il Parlamento federale è competente a legiferare in quest'ultima materia e in caso di contrasto tra la legge federale e quella provinciale prevale la prima.
Le Province sono altresì titolari di un potere impositivo relativo alle risorse naturali non rinnovabili e forestali situate all'interno della Provincia, alla produzione primaria da esse derivante e ai siti e alle infrastrutture necessari per la produzione di energia elettrica.
L'introduzione di quest'ultima disposizione deve essere letta in combinato disposto con l'art. 92(10) del CA 1867, ove si afferma che ricadono nella competenza federale:
le linee di navigazione, le linee ferroviarie, i canali, il telegrafo e altre opere o imprese che collegano più Province e che si estendono oltre i confini territoriali di una Provincia;
le linee di navigazione che collegano una Provincia ad altri Stati;
le opere che sebbene interamente situate nel territorio di una Provincia siano, prima o dopo la loro esecuzione, dichiarate dal Parlamento canadese di interesse generale del Canada o di due o più Province
Il BNA 1867 contempla la condivisione delle competenze legislative in relazione a sole tre materie, senza specificare, nondimeno, né la natura né l'estensione della potestà legislativa attribuita ai due livelli di governo. La qualificazione come concorrente di altre competenze legislative, invece, non si radica in una espressa previsione costituzionale, bensì nella constatazione che in relazione ad esse è ammesso l'intervento legislativo dei due livelli di governo.
La sect. 95 prevede che ciascuna Provincia sia competente a legiferare in materia di agricoltura e immigrazione relativamente al proprio territorio, mentre il Parlamento federale legifera nelle stesse materie in relazione alla Federazione ; in caso di contrasto prevale la legge federale.
L'art. 94A, introdotto nel 1951 e modificato nel 1964, attribuisce al Parlamento federale il potere di legiferare in materia di pensioni di anzianità e di indennità aggiuntive, salvaguardando tuttavia la legislazione provinciale precedente e futura che insiste sulla medesima materia. In tal caso dunque
