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FORME DI STATO E FORME DI GOVERNO – PINELLI
INTRODUZIONE
Nella tradizione didattica si esegue di solito una distinzione tra “forme di stato “ e “forme di governo” in cui le prime indicano degli assetti sufficientemente stabilizzati dei rapporti tra cittadini, lo Stato è un complesso di pubblici poteri, un assetto di organizzazione della convivenza su base territoriale (=modo, variabile nel tempo e nello spazio,con cui si organizza la convivenza. Proprio la convivenza su base territoriale è il presupposto fondamentale). Vediamo il formarsi dei primi Stati in Europa verso il XVI secolo, processo accompagnato da un'evoluzione culturale che riesce a prevalere su altre. Parlando invece di forme di Governo si presuppone la separazione dei poteri, la quale comincia ad affermarsi in più di un ambito statale solo tra il XVII ed il XIX secolo. Quando si parla di assetti sufficientemente stabilizzati ci si riferisce ad una concezione in cui si presuppone la possibilità di individuare una forma di Stato o governo durevole nel tempo ed in un certo modo (quindi nel riferimento al rapporto Stato-cittadini). Le due nozioni vengono distinte ma esse sono anche connesse: vengono distinte perchè una stessa forma di governo (es. parlamentare) funzionerà in modi diversi in uno Stato liberale piuttosto che in uno Socialista; tuttavia, sono anche connesse perchè forme di governo diverse incideranno diversamente sulle modalità di convivenza di una stessa forma di Stato. Queste ultime vengono anzitutto distinte in base a periodi; per eseguire una comparazione tra le forme di Governo occorre che tra esse ci sia un minimo di omogeneità, e che quindi possano essere inserite in una stessa forma di Stato. La trattazione avverrà secondo uno schema definito:
- delimitazione territoriale; – organizzazione del pubblico potere; – conformazione e garanzie giuridiche dei soggetti.
CAPITOLO 1 – IMPERI, CHIESE E FEUDI
Lo Stato costituzionale si riferisce a un numero assai maggiore di esperienze, e nel frattempo modelli diversi da quello parlamentare hanno rilevato prestazioni democratiche ad esso non inferiori. Una volta riscontrata la ricorrenza, in un dato ordinamento dei principi costituzionali liberaldemocratici, non ci si è chiesti più tanto se la forma di Governo fosse conforme alla democrazia, quanto se fosse in grado di funzionare. Anche se abbiamo cessato di distribuire patenti di democraticità a singoli modelli organizzativi, le modalità del loro rendimento continuano a interessarci dal punto di vista democratico. Es. il modello parlamentare. La stabilità di Governo è il più significativo indice di funzionalità di questo modello: dal momento che la durata in carica del Governo dipende dalla permanenza del rapporto di fiducia parlamentare, più a lungo il Governo resta in carica in corso di legislatura, maggiore sarà il rendimento di quell’assetto istituzionale. Un Governo in grado di durare per tutto il corso della legislatura potrà essere giudicato dagli elettori sia per le scelte che per le omissioni;e maggiore è il numero dei governi succedutisi in una legislatura, minore sarà la visibilità dell’indirizzo politico e la possibilità di dar vita a un effettivo circuito di responsabilità fra la maggioranza che era uscita dalle urne e il corpo elettorale. Es. modello presidenziale: gli elettori votano direttamente per un presidente che non può essere rimosso dall’assemblea, e i titolari di ciascuna istituzione sono responsabili di fronte all’elettorato per lo svolgimento delle funzioni ad essi rispettivamente assegnate dalla costituzione. La superiorità consisterebbe nell’aver risolto preliminarmenteil problema della stabilità. Eppure lo stesso punto di forza del modello presidenziale, la separazione, può convertirsi in un elemento di debolezza. Anche le altre forme di Governo hanno il loro tallone d’Achille. Se così è, non serve ricercare il modello migliore. Piuttosto, serve verificare come ciascuno affronta il rispettivo punto di debolezza.
- Prospettiamo di seguito una classificazione delle forme di Governo, che concerne il solo profilo dell’assetto istituzionale, senza tener conto di altri profili rilevanti.
Monista (elezioni a suffragio universale del solo Parlamento)
Parlamentare ( sistema a 3 organi: Parlamento, Governo, capo di Stato) Direttoriale (sistema a 2 organi: Parlamento e Governo)
Dualista ( elezioni a suffragio universale del Parlamento e del presidente della repubblica)
Presidenziale (sistema a 2 organi: Parlamento, presidente col suo Governo)
Parlamentare (sistema a 3 organi: Parlamento presidente e Governo)
Ora, se conveniamo che il criterio distintivo tra presidenziale e parlamentare non risiede nel numero degli organi di indirizzo politico eletti a suffragio universale (che conduce a distinguere tra monismo e dualismo) ma dalla relazione di separazione ovvero di fiducia, tra gli organi di indirizzo dobbiamo desumere che il ricorso a termine “semipresdienziale” confonde il secondo criterio col primo.
- Dobbiamo a questo punto distinguere la comparazione tra le forme di Governo così classificate dalla comparazione tra le esperienze riconducibili a ciascuna di esse. La comparazione tra le esperienze riconducibili a ciascuna forma di Governo diventa praticabile solo in riferimento al modello parlamentare, dal momento che il modello dualista pres. e quello monista diretto. corrispondono all’esperienza di un solo ordinamento.
A questo punto dobbiamo illustrare i principali criteri ed elementi di classificazione dei sistemi politici ed elettorali per ricercare corrispondenze tra gli assetti istituzionali riconducibili al modello parlamentare. I criteri più impiegati sono il numero dei partiti e la loro dislocazione.
Perché quando i partiti in Parlamento sono solo 2, vi è certezza di dar vita a una maggioranza e ad una sola posizione. Più il numero dei partiti cresce, più aumenta l’incertezza di dar vita ad una maggioranza e all’instabilità governativa. Criterio di funzionalità: si può rinvenire solo nei casi di sistemi a multipartitismo temperato “la certa adozione dello schema di base che contraddistingue la forma di Governo parlamentare”. Il criterio del numero, pur integrato con quello della funzionalità, non riesce tuttavia a spiegare alcune esperienze. Attualmente si ricorre al numero solo per la relationem, cioè per distinguere i sistemi bipartitici dai sistemi bipolari, che pur funzionando in modo simile ai primi, si caratterizzano per poli o coalizioni aggregative di partiti: poiché la presenza di più partiti all’interno delle coalizioni può provocare più facilmente la crisi di Governo. Ove il centro del sistema politico sia stabilmente occupato da uno o più partiti, il sistema politico sarà almeno tribolare. I sistemi multipolari (ossia almeno 3 poli) si contraddistinguono per tale dislocazione delle forze parlamentari. A questo punto possiamo distinguere i sistemi politici così: - bipartitici, sempre corrispondenti ad un assetto monista parlamentare; - bipolari, corrispondenti ad un assetto monista parlamentare o dualista parlamentare; - multipolari, corrispondenti, di nuovo, ad un assetto monista parlamentare o dualista parlamentare.
- Il sistema elettorale viene correntemente definito il sistema con il quale i voti degli elettori vengono trasformati in seggi parlamentari. In quanto tale, esso concorre sia a definire le condizioni della democrazia rappresentativa, sia a strutturare i sistemi politici. Col sistema proporzionale, i seggi sono assegnati alle liste elettorali che abbiano ottenuto il più alto numero di voti sulla base di certi criteri che vedremo. Col maggioritario prevale l’esigenza di poter disporre, all’indomani delle elezioni, di una maggioranza di seggi di un partito o schieramento a scapito della rappresentatività delle scelte politiche espresse in voti degli elettori. Oggi possiamo isolare le valenze ideologiche che si annidano nell’una come nell’altra posizione, e confutarne il fondamento. L’equazione proporzionale =democrazia è smentita dall’elevato numero di democrazie che adottano il sistema maggioritario, che però, non rende i partiti meno preda di oligarchie. Un sistema
parte della maggioranza. Allora il significato dell’effettiva spettanza al premier del potere di sciogliere i comuni: è quello di scegliere la data elettoralmente più redditizia per il suo partito, a riprova che egli è condizionato dallo Stato di salute del partito di maggioranza di cui è leader.
- GERMANIA Nelle forme di Governo parlamentari del secondo dopo guerra, fra i modello monisti parlamentari, quello tedesco si può considerare il più preordinato a raggiungere l’obiettivo della stabilità di Governo tramite congegni di razionalizzazione. Gli estensori della costituzione del 1949, dopo l’esito rovinoso della repubblica de Weimar, si preoccuparono di limitare il più possibile il ruolo del presidente della repubblica nella forma di Governo e di predisporre binari sufficientemente certi per l’andamento dei rapporti Parlamento-Governo. I congegni introdotti consistono nel: 1 rafforzamento della figura del cancelliere; 2 previsione della mozione di sfiducia costruttiva; 3 precisione tassativa della fattispecie che autorizzino il presidente federale ad esercitare il potere di sciogliere il Bundestag , ossia la camera rappresentativa.
- il cancelliere eletto dal Bundestag a maggioranza dei suoi membri e nominato dal presidente federale, che su sua proposta nomina e revoca i ministri. L’elezione parlamentare potenza inoltre il ruolo del cancelliere rispetto ai ministri. E questo rapporto acquista connotati gerarchici dal momento che la costituzione affida al cancelliere il potere di determinare “le direttive politiche generali” entro cui ogni ministro dirige “ autonomamente gli affari di sua competenza”.
- art 67, “ il bundestag può esprimere al cancelliere federale la sfiducia soltanto quando elegge a maggioranze dei suoi membri un successore e chiede al presidente federale di revocare il cancelliere federale. Il presidente federale deve aderire alla richiesta e nominare l’eletto”. Il meccanismo è definito “sfiducia costruttiva” poiché obbliga la maggioranza che intenda revocare il cancelliere in carica ad eleggerne contestualmente un altro, escludendo il bundestag dalla crisi di Governo.
- la costituzione prevede in via tassativa 2 ipotesi di scioglimento. La prima ricorre se il bundestag, a seguito di 2 votazioni infruttuose in cui è richiesta la maggioranza assoluta, elegga un cancelliere a maggioranza dei presenti: in tal caso il presidente federale può nominare l’eletto cancelliere o sciogliere il bundestag (art 63). La seconda ipotesi ricorre se il cancelliere abbia posto una questione di fiducia respinta dal bundestag, e ne abbia quindi proposto lo scioglimento al presidente federale: in tal caso il presidente può decidere lo scioglimento entro 21 giorni, a meno che il bundestag non elegga nel frattempo un altro cancelliere ( art68).
Il sistema elettorale è di tipo proporzionale. Gli elettori dispongono di 2 schede, con cui eleggono metà dei seggi in collegi uninominali e l’altra metà sulla base di liste nazionali con criterio proporzionale. Ma i seggi sono attribuiti sulla base dei voti ottenuti dalle liste di partito, e se un partito ha ottenuto, nei collegi uninominali, un numero di seggi superiore a quello spettategli in base al riparto proporzionale, conserva questi seggi e il numero totale dei membri del bundestag viene corrispondentemente aumentato. Il raggiungimento dell’obbiettivo della stabilità di Governo si può dunque ricollegare a un ponderato dosaggio fra congegni di razionalizzazione ed altre misure costituzionalmente previste ( scioglimento dei partiti antisistema) , correttivi alla proporzionale ( clausola di sbarramento), e una dinamica interpartitica che ha agevolato la conformazione bipolare del sistema politico.
- AUSTRIA, FINLANDIA, IRLANDA, ISLANDA, PORTOGALLO
Al modello dualista parlamentare sono improntati gli assetti istituzionali di numerosi ordinamenti, a partire da quelle di Austria, Irlanda, Islanda, Finlandia e Portogallo, dove l’obiettivo della stabilità di Governo è Stato perseguito all’interno del circuito Parlamento – Governo, senza che il presidente della repubblica vi abbia giocato apporti apprezzabili. Talvolta, la stessa scelta dell’elezione diretta derivò dall’esigenza di rinvenire un riconoscimento simbolico della comunità nazionale, come in Irlanda e in Islanda al momento in cui si resero indipendenti. E in tutti e 2 i casi gli eventi istituzionali successivi hanno mantenuto il capo dello Stato in un ruolo non dissimile da quello di
un monarca. In Finlandia il presidente della repubblica era eletto da un collegio di 300 cittadini eletti dal corpo elettorale, provvisto di consistenti ed era posto a capo di un esecutivo separato dal legislativo secondo uno schema dualistico in parte simile a quello statunitense. Nel secondo dopo guerra i grandi elettori coincidono con i membri del Parlamento e votano in conformità alla disciplina di partito, e il rapporto Governo – Parlamento si uniforma al modello parlamentare. Alla fine si arriverà a prevedere l’elezione popolare diretta (1991). In Austria e in Portogallo, la scelta dell’elezione diretta del capo dello Stato si ricollega invece strettamente all’intento di stabilizzare la forma di Governo parlamentare. Peraltro le intese fra i partiti non sono limitate alle regole del gioco istituzionale. Si esprimono pure attraverso un’azione di Governo volta alla ricerca del consenso preventivo dei gruppi interessati e posso estendersi alla formazione di governi di grande coalizione. Anche nel disegno della costituzione portoghese del 1976, la previsione dell’elezione presidenziale a suffragio universale mirava ad assegnare al capo dello Stato una funzione di stabilizzazione del modello parlamentare, come la repubblica francese. In una prima fase il presidente nominò per tre volte ministri tecnici e sciolse discrezionalmente il Parlamento. L’elezione presidenziale diretta non ha dunque agevolato la stabilità di Governo nemmeno dove era stata preordinata a tale scopo. Essa mantiene un significato in riferimento all’esercizio dei poteri previsti in situazioni di emergenza e/ o di specifiche funzioni di Governo.
-V REPUBBLICA FRANCESE Sotto la V repubblica francese l’elezione del capo dello Stato a suffragio universale viene reputata decisiva per l’avverarsi del fait majoritarie , e del conseguente raggiungimento della stabilità di Governo.
La costituzione del 1958 disancora il potere di nomina presidenziale del “primo ministro” da ogni manifestazione di adesione all’indirizzo politico governativo. L’art 49 si limita a prevedere che il primo ministro “ impegna dinanzi all’assemblea nazionale la responsabilità del Governo e del suo programma, o su una dichiarazione di politica generale”. La fiducia è dunque presunta, per tanto la mozione di sfiducia e assoggettata a una serie di limiti, ed è approvata solo se ottiene la maggioranza assoluta; l’approvazione della questione di fiducia posta dal primo ministro sull’approvazione di un testo di legge non richiede invece la maggioranza assoluta, e importa automaticamente l’approvazione del testo. I costituenti francesi si preoccuparono di limitare i poteri dell’assemblea e di rafforzare quelli del Governo, quindi più che alla relazione tra Parlamento e Governo, guardarono ai poteri dei singoli organi. La figura del presidente della repubblica rientrava nel disegno di spostare dal Parlamento al Governo i poteri di indirizzo: oltre alla nomina del primo ministro e al potere di “mettere fine alle sue funzioni” in presenza di dimissioni del medesimo, la sottoposizione a referendum di progetti di legge concernenti, l’organizzazione dei pubblici potere. Poteri del genere acquistano un significato molto diverso a seconda che il presidente sia eletto o meno dal corpo elettorale. De Gaulle 1960 riuscì a far passare il proprio progetto, ove il presidente veniva eletto a suffragio universale diretto secondo il sistema del doppio turno, con ballottaggio, ferma restandola durata settennale del mandato. Ma più l’elezione diretta del presidente acquisiva un significato cruciale più legittimava l’auto assunzione di un ruolo di Governo del presidente a scapito del rispetto delle previsioni costituzionali, con una concentrazione di poteri sconosciuta alle altre esperienze democratiche: capo dello Stato, effettivo capo del Governo e leader della maggioranza parlamentare.
La concentrazione dei poteri nelle mani del presidente presentava peraltro un’incognita. Presupponeva una coincidenza della maggioranza che lo aveva eletto con quella parlamentare: e non era affatto chiaro come avrebbero funzionato le istituzioni se le elezioni per il rinnovo dell’assemblea nazionale avessero espresso una maggioranza di colore politico opposto a quella presidenziale. Quando infatti Mitterrand fu eletto presidente della repubblica e i risultati delle elezioni premiarono l’opposizione, egli dovette gestire la situazione del tutto inedita. E la gestì limitando i poteri che la prassi aveva finito con l’intestare al presidente: nominò primo ministro il leader della nuova maggioranza e confinò i propri interventi ai soli settori della politica estera e della difesa. L’esperimento della cohabitation fra un presidente e un primo ministro di opposto orientamento politico riportava dunque la prassi nell’alveo costituzionale. Rispetto agli assetti
riconoscimento del pluralismo autonomistico si può considerare il sintomo più eloquente di quella ricerca della giusta distanza fra cittadini e pubblico potere che caratterizza lo Stato liberale. Il riconoscimento del pluralismo autonomistico nella gran parte degli stati democratici europei sconfessava la presunzione di una rappresentanza politica capace di esprimere dal centro ogni istanza locale e di assorbirla in una sintesi superiore. E consentiva di fornire ai cittadini la migliore combinazione possibile tra partecipazione alla decisione ed effettività della stessa. Questo motivo connota la scelta costituzionale di ripartire la funzione legislativa fra centro e periferia , e accomuna gli stati federali agli stati regionali istituiti in Europa.
- Per distinguere i tipi di Stato tracceremo uno schema elementare delle funzioni che in ciascuno formano di solito oggetti di ripartizione tra centro e periferia. Ma lo schema non esclude eccezioni.
Funzioni ripartite fra centro e periferia
Fonte abilitata alla ripartizione
Stato accentrato Amministrative Legge
Stato regionale Amministrative, legislative Costituzione (rivedibile dai soli organi dello Stato centrale)
Stato federale Amministrative, legislative, giurisdizionali
Costituzione (rivedibile con la compartecipazione indiretta o diretta degli stati membri)
Nello schema, la densità dell’area delle funzioni pubbliche ripartite fra enti territoriali è direttamente proporzionale alla garanzia del rispetto della ripartizione. Più tale area cresce più è garantita la ripartizione: dal grado minimo dello Stato accentrato, al grado medio dello Stato regionale, al grado massimo dello Stato federale. Nello Stato accentrato gli enti autonomi territoriali risultano investiti solo di funzioni amministrative, conferite e individuate con legge. Negli stati regionali e federali è invece la costituzione a ripartire le funzioni fra enti territoriali secondo principi e su materie che la legge nazionale non può legittimamente alterare.
- Nel modello accentrato gli enti locali sono investiti soltanto di funzioni amministrative, e queste non sono costituzionalmente garantite. Ma questi elementi comuni non ci dicono nulla del funzionamento dei governi locali, i quali possono divergere in misura ragguardevole, le maggiori distanze si colgono fra l’esperienza francese e quella britannica. In Francia:
a) le funzioni degli enti locali sono interamente regolate con legge; b) gli enti locali svolgono anche funzioni delegate dal Governo centrale, e uffici periferici dello Stato
svolgono funzioni amministrative sul loro territorio; c) la ripartizione territoriale e l’organizzazione degli enti locali sono impronatet ad un regime rigidamente
uniforme; d) i controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali, da parte degli organi centrali sono capillari e
possono svolgersi sul merito oltre che sulla legittimità.
Nel regno unito: a) le funzioni sono individuate con legge, che tuttavia non provvede a distribuirle fra gli enti locali di
diversa dimensione; b) gli enti locali svolgono esclusivamente funzioni proprie; c) la ripartizione territoriale e l’organizzazione interna degli enti locali sono differenziate; d) i controlli sono anch’essi differenziati, e si basano prevalentemente su canoni di efficienza.
Queste differenze sono in gran parte riconducibili a tradizioni costituzionali. In Francia, tutta l’esperienza del Governo locale è dominata dall’ossequio per l’indivisibilità, primo attributo della repubblica e connotato della sovranità statale da Bodin in poi. In secondo luogo, l’indivisibilità comporta una divisione conforme del territorio in dipartimenti, cui corrisponde, una uniforme organizzazione interna delle collettività territoriali. Nel regno unito queste caratteristiche ripugnano alla tradizione costituzionale. Qui l’indivisibilità non è un principio costituzionale, ma anzi non è considerata un attributo dello Stato ma del Parlamento. Non essendo riferita allo Stato essa deve concretizzarsi sulla sovranità del Parlamento che la legge, può disciplinare virtualmente ogni aspetto del Governo. Le innovazioni introdotte di recente con la devolution di poteri alla Scozia, Galles e all’Ulster, hanno inserito un cuneo nella dottrina delle sovranità del Parlamento. Ciò vale soprattutto per lo Scottland Act del 1998, che ha attribuito al Parlamento di Edinburgo i delved matters , ossia tutte le materie non espressamente riservate al Parlamento di Westminister, nonché i relativi poteri amministrativi e una pur limitata autonomia tributaria. Anche l’assetto del Governo locale ha subito rilevanti trasformazioni, basti pensare alla Greater London Authority , abolita sotto il Governo Thatcher, e ripristinata sotto il Governo Blair con l’ulteriore previsione dell’elezione a suffragio universale del sindaco di Londra, che può diventare un interlocutore diretto del Governo centrale. (torre: organo di giustizia chiamato ad arbitrare i conflitti tra Londra e Edinburgo.)
- Nelle costituzioni degli stati regionali, il predicato “ indivisibile” è riferito alla Repubblica o alla Patria: “ la repubblica, una e indivisibile , riconosce e promuove le autonomie locali” (art 5 cost. italiana); “ la costituzione si fonda sull’unità indissolubile della nazione spagnola, patria comune e indivisibile di tutti gli spagnoli” (art 2 cost. spagnola). Il predicato dell’indivisibilità va considerato una conferma della tradizione centralistica, malgrado la contestuale attribuzione di poteri legislativi alle autonomie territoriali, oppure acquista un diverso significato proprio alla luce di questo? La dottrina francese opina nel primo senso e arriva a dipingere il modello regionale come un compromesso mal riuscito fra istanze e autonomistiche. Ma il diritto costituzionale comparato serve, a dimostrare l’insostenibilità dei dogmi coltivati negli ambiti nazionali, per cui nemmeno il principio di indivisibilità dello Stato si sottrae a una pluralità di letture. Il problema contemporaneo fra istanze unitarie e autonomistiche si pone, sul piano dell’effettiva ripartizione delle competenze. Dalle scelte dei costituenti ne scaturì un testo, collocato nel titolo V della seconda parte che manteneva solo parzialmente la promessa del pluralismo autonomistico racchiusa nell’art 5. Questi gli elementi minimi, per raffrontarli con la costituzione spagnola:
a) nelle materie elencate dall’art 117, le Regioni erano titolari di poteri legislativi nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge statale (potestà legislativa concorrente);
b) le funzioni amministrative corrispondevano a quelle legislativa ( criterio del parallelismo); c) i controlli sulla legittimità delle leggi regionali erano rimessi alla corte costituzionale, e quelli sulla
violazione del limite di merito al Parlamento; d) i controlli sulle amministrazioni regionali e locali aprivano consistenti spazi discrezionali
all’apprezzamento degli organi centrali. In sede di attuazione costituzionale l’ordinamento regionale si discostò in misura ancora maggiore dalla enunciazioni di principio dell’art 5. Non ha caso, la crisi del sistema politico negli anni 90 pose, l’esigenza di una revisione del titolo V poi approvata con l. cost. 3/2001. le innovazioni principali:
a) inversione dell’ordine di imputazione delle materie rispetto a quanto stabilito dal testo previdente, con elencazione delle materie oggetto, di legislazione statale esclusiva e di legislazione concorrente, remissione delle materie non elencate alla legislazione regionale;
b) nella allocazione delle funzioni amministrative fra tutti gli enti territoriali, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione, e adeguatezza, che supera il criterio del parallelismo;
legislazione concorrente, su cui la competenza spetta allo Stato federale alle condizioni dettate dall’art 72. Ricapitolando nella federazione americana le sfere di attribuzione sono sempre, mutuamente esclusive, mentre in Germania, accanto a materie oggetto di competenza esclusiva del Bund o del Laender , ve ne sono altre su cui vi è concorrenza di legislazione.
b) In base alla costituzione statunitense, l’ente titolare del potere legislativo nelle materie ad esso riservate è anche titolare del potere di eseguire la legge che adotterà nelle stesse materie. Invece, secondo la costituzione tedesca, “ i laender danno esecuzione alle leggi federali come questione di propria competenza, a meno che la legge fondamentale non disponga altrimenti”. Il vantaggio del parallelismo tra le funzioni legislativa ed esecutiva è di solito ravvisato nella certezza che la legislazione federale sarà attuata uniformemente in tutta la federazione, dove la duplicazione di apparati amministrativi si annovera spesso fra gli svantaggi.
c) Le modalità di composizione e di funzionamento della camera alta sono strettamente correlate agli elementi ora esaminati.
Il senato statunitense è strutturato in modo da garantire pari rappresentatività agli stati membri: nel caso degli stati uniti, due componenti per ciascuno dei 50 stati membri, indipendentemente dalla densità della popolazione. Questa deroga al principio one man one vote è l’esito di una dura battaglia politica ingaggiata alla convenzione di Filadelfia dagli stati più piccoli che pretesero la pari rappresentatività a costo di abbandonare la convenzione. Ora i membri del senato americano sono eletti direttamente dal corpo elettorale in base al XVII emendamento , e per le funzioni il senato è equiparato alla camera dei rappresentanti per ciò che attiene alla legislazione, e se ne differenzia per aspetti che riguardano sempre l’organizzazione dei poteri a livello federale. I membri del Bundesrat tedesco invece rappresentano gli stati membri delle rispettive federazioni. Le differenze fra senato americano e Bundesrat investono necessariamente le rispettive funzioni. Attraverso il Bundesrat “i laender collaborano alla legislazione, all’amministrazione ed alle questioni relative all’unione europea”.
- Quando si parla di federalismo cooperativo, e lo si contrappone al federalismo duale. Ci si riferisce anche al fatto che i sistemi a federalismo cooperativo prevedono istituzioni, procedimenti e congegni di cooperazione in sede centrale fra diversi livelli di Governo per perseguire finalità pubbliche, connotative dello welfare state. Se ne desume che i cataloghi costituzionali non ci dicono più molto della concreta ripartizione elle competenze fra enti territoriali, nettamente spostata a favore dello Stato federale quale sede naturale del perseguimento di obiettivi di benessere generale. Ma ciò associa in modo impreciso il federalismo cooperativo allo Stato sociale, e sottovaluta gli elementi strutturali che abbiamo esaminato. Lo dimostra proprio il raffronto dell’esperienza americana con quella tedesca. Una prima notazione riguarda le finalità pubbliche in vista delle quali il federalismo cooperativo si sarebbe affermato. Più che alle esigenze di redistribuzione tipiche dello Stato sociale europeo, le alterazioni apportate all’impianto duale fra gli anni 30 e gli anni 80 si dovevano all’affermazione da un lato di un mercato di dimensione nazionale, e dall’altro dei diritti fondamentali, garantiti dal Bill of Rights. In effetti le maggiori innovazioni costituzionali precedono il new deal , preparando il terreno su cui potrà agire. L’affermazione di un grande mercato di capitali caratterizza fortemente la fase successiva alla guerra civile. Ed è qui che il ruolo della corte suprema nella ripartizione delle competenze diventa strategico. Fino al new deal la corte aveva deciso escluso la legittimità di leggi, federali e statali, che regolassero gli orari di lavoro e le attività industriali. La corte suprema ha svolto e continua a svolgere un ruolo decisivo nell’orientare il pendolo del sistema federale. La sua giurisprudenza ha consentito al sistema margini di elasticità estranei a una struttura costituzionale priva di sedi e congegni di cooperazione politica fra gli enti territoriali. È solo sul piano subcostituzionale che si è sviluppato un tessuto istituzionale tipico del federalismo cooperativo. Un altro fattore di alterazione dell’impianto duale, e di sviluppo di un federalismo cooperativo sul piano amministrativo, consiste nell’attribuzione allo Stato federale, dell’imposta sul reddito, la quale ha determinato un vistoso squilibrio sull’ammontare delle entrate. Ciò ha consentito al congresso di subordinare l’erogazione
di fondi agli stati membri al raggiungimento di obiettivi determinati a livello federale, e nello stesso tempo ha favorito la crescita della cooperazione intergovernativa. La versione germanica del federalismo cooperativo ha avuto ulteriori forti sviluppi in via di revisione costituzionale e nella prassi. Il bund ha sfruttato a fondo la possibilità di esercitare le competenze concorrenti compensando i laender attraverso un rafforzamento del Bundesrat che i costituenti non avevano previsto. Da qui le controversie fra bund e laender sono state spesso risolte in sede politica, senza giungere dunque al tribunale costituzionale federale. Qui rintracciamo una delle più significative conseguenze di un federalismo cooperativo strutturato in modo così capillare come in Germania: la funzione di risoluzione dei conflitti fra Stato federale e stati membri viene assolta dal bundesrat e dalla altre sedi istituzionali di cooperazione.
- Nel nostro scema iniziale, la partecipazione degli stati membri al procedimento di revisione costituzionale compare fra gli elementi connotativi dello Stato federale. Prendiamo le revisioni costituzionali adottate negli stati federali. Nessuno degli otto emendamenti apportati alla costituzione degli stati unite dal 1933 in poi ha riguardato l’assetto federale, mentre dal 1949 in poi sono state approvate in Germania ben 55 leggi di revisione costituzionale, cosicché le modifiche strutturali, che non trovano uno sbocco nel modello statunitense, nell’ordinamento tedesco sono adottate in sede parlamentare.
La distinzione fra questi 2 modelli sta nel differenziare i procedimenti di revisione costituzionale. In particolare, è decisiva la modalità di composizione della camera alta. Negli assetti federali dove i membri del senato sono eletti in numero pari per ogni Stato, è prevista la diretta partecipazione degli stati membri, tramite il loro coinvolgimento, e talvolta anche delle popolazioni degli stessi. Viceversa, negli assetti federali nei quali il senato è strutturato quale camera di rappresentanza, la partecipazione di questi al procedimento di revisione è soltanto indiretta. Un secondo criterio di distinzione riguarda la misura in cui gli stati sono garantiti nel procedimento di revisione. Negli stati federali dove la partecipazione degli stati membri al procedimento di revisione è diretta, la misura della garanzia è molto variabile. Nella costituzione degli stati uniti la procedura di emendamento si articola nelle fasi di “proposta” e “ratifica”, ciascuna delle quali può articolarsi in 2 modi: la proposta spetta a 2/3 delle camere o a una convenzione convocata su richiesta dei 2/ delle legislature degli stati, e la ratifica spetta alle legislature di ¾ degli stati o a ¾ delle convenzioni riunite allo scopo. Nella prassi è stata sempre utilizzata la procedura della proposta dei 2/3 delle camere e della ratifica dei ¾ delle legislature degli stati. In Australia, il progetto di revisione deliberato dalle due camere deve essere approvato dalla maggioranza degli stati membri e dalla maggioranza degli elettori a livello nazionale. Anche in svizzera, almeno per i progetti di revisione totale della costituzione proposti dalle 2 camere, vige il sistema della doppia maggioranza, dei cantori e dell’elettorato nazionale.
- Nei sistemi federali la funzione giurisdizionale è di regola ripartita fra Stato federale e stati membri. L’indipendenza del potere giudiziario è infatti un principio generale dello Stato costituzionale che riguarda qualsiasi tipo di Stato o forma di Governo vi possiamo incontrare. Per individuare i fattori che incidono sulla ripartizione della funzione giurisdizionale, bisogna guardare a più variabili quali l’organizzazione della giurisdizione, il modello di giustizia costituzionale, la famiglia giuridica – civil law/ common law- cui i singoli ordinamenti fanno capo. La differenza di maggior peso si può cogliere fra i sistemi federali europei e statunitense. In Europa il riparto della funzione giurisdizionale non si converte in una differenziazione di tutela dei diritti fondamentali. In svizzera tutte le autorità giurisdizionali sono cantonali tranne il tribunale federale, competente a definire le controversie tra confederazione e cantoni. In Germania gli organi del potere giudiziario, compresi gli organi di giustizia costituzionale, sono in principio tribunali dei laender, anche se il sistema giudiziario e il procedimento sono disciplinati con legge federale. I tribunali federali sono istituiti quali “corti supreme” e funzionano da organi di ultima istanza attraverso le pronunce dei tribunali e dei laender. Il tribunale costituzionale federale è invece investito di competenze specifiche. Il sistema statunitense differisce da quello tedesco anche per le modalità di ripartizione della funzione giurisdizionale fra Stato federale e stati membri. I criteri di riparto della funzione
misura e presieduta a turno da un giudice prima di un gruppo poi dell’altro. La monarchia è la sola istituzione unitaria sopravvissuta a tutte le fasi di trasformazione dell’attuale assetto statuale, riveste un ruolo simbolico di grande rilievo, esprimendo la continuità e l’unità dello Stato. Il paradosso dell’ordinamento belga appare in questo senso duplice. La costituzione del 1993 non riesce a garantire un minimo di fondamento di istanze di integrazione unitaria. Eppure questo sussiste ma è esterno alla costituzione. È dato da una rete supplementare di soggetti e istituzioni che consente agli stessi gruppi linguistici di interagire su terreni meno compromettenti per la loro fragile identità.
- Al termine di guerre civili l’assetto federale appare spesso il più idoneo a garantire il rispetto delle differenti identità. Nel mondo contemporaneo la pacifica convivenza interna condiziona la pace e la sicurezza internazionale.
Questo spiega perché di recente la comunità internazionale sia intervenuta in situazioni di guerra civile, anche con progetti di soluzione federale, nel quadro di una più ampia opera di costruzione dello Stato in questione. ( state building ) I casi storici dimostrano i limiti dell’azione della comunità internazionale a favore di una soluzione federale dei conflitti. Essa può promulgare la sospensione delle ostilità con forze di interposizione militare, può avanzare progetti di soluzione e sollecitarne la realizzazione. Ma naturalmente non può sostituirsi alle collettività ed alle elitè politiche allorché si tratta di stabilizzare le forme di convivenza.
- L’ordinamento giuridico dell’unione europea presenta solo alcuni tratti di una federazione, per latri aspetti è assimilabile a un’organizzazione internazionale, e per i restanti non è riconducibile né all’una né all’altra. Di seguito individueremo le specificità dell’unione, ripercorrendo le 3 fasi salienti dell’integrazione: 1° dall’istituzione della comunità europea alla creazione del mercato unico e dell’UE; 2° dal trattato di Maastricht alla dichiarazione di Laeken; 3° caratterizzata dall’avvio di un processo di costituzionalizzazione tuttora in corso.
- la comunità istituita dal trattato di Roma del 1957 fra gli stati della cd. Piccola Europa, si proponeva di “assicurare il progresso economico e sociale dei loro paesi” e “ di garantire la stabilità nell’espansione”, quindi si può dire che era orientata al solo scopo di creare un mercato comune. E il raggiungimento di tale scopo richiedeva: a) puntuali attribuzioni in capo alla comunità, b) corrispondenti obblighi in capo agli stati membri e c) un’organizzazione adeguata.
1.)a il trattato individuava le attribuzioni della comunità sulla base di altrettanti obiettivi, tutti preordinati alla creazione del mercato europeo, la creazione di un mercato comune non poteva risolversi in una materia o in un insieme di materie: essa consisteva in una finalità raggiungibile solo con la specificazione di obiettivi intermedi e azioni necessarie.
1.)b Ma la creazione di un mercato comune non poteva raggiungersi senza assegnare alla comunità una potestà normativa propria, tale da produrre effetti giuridici diretti negli ordinamenti degli stati membri: da qui la previsione nel trattato di Roma dei regolamenti e delle direttive. Per questi aspetti il trattato si accosta in parte a una costituzione che prevede le norme sulla produzione normativa abilitate a produrre effetti nell’ordinamento. E la differenza maggiore con la costituzione di uno Stato federale consisteva nell’assenza in questo, di una supremacy clause che sancisse la prevalenza delle fonti comunitarie. Nei primi anni sessanta, il principio del primato del diritto comunitario fu tuttavia affermato dalla corte di giustizia delle comunità europee, dove emerse il carattere sovranazionale dell’ordinamento comunitario.
1.)c L’assetto organizzativo riflette fin dalle origini la doppia componente, sovranazionale e intergovernativa, della CE. Es. la commissione opera in piena indipendenza dagli stati, come garante dell’interesse comunitario; il consigli dei ministri si pronuncia all’unanimità , garantendo gli interessi degli stati. Il Parlamento, eletto direttamente a partire dal 1976, cominciò da allora a reclamare funzioni legislative e di indirizzo sempre più simili a quelle di un Parlamento nazionale. Infine la corte di giustizia viene prevista ed opera come organo giurisdizionale indipendente. Infine
nel 1993, l’istituzione di una moneta unica e di una banca centrale chiamata ad assicurare la stabilità monetaria.
1.)d Le previsioni del trattato di Maastricht lasciavano soltanto intravedere gli sviluppi dell’integrazione, senza prefigurarli. L’istituzione dell’unione riflette da un lato un istanza di democratizzazione, e dall’altro l’assunzione di politiche e forme di cooperazione fra stati membri su materie fino ad allora riservate a loro. La seconda istanza si rivela più forte: l’estrema delicatezza politica delle nuove materie ha consigliato agli stati membri una costruzione dell’unione per pilastri. Nel primo confluiscono tutte le funzioni relative al mercato unico, mentre la politica estera e di sicurezza forma oggetto del secondo, e la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ricade nel terzo. L’acquisizione della cittadinanza europea prevista dal trattato di Maastricht ha dotato i cittadini degli stati membri di un patrimonio assai esiguo di diritti. Ma la giurisprudenza della corte di giustizia ha desunto dalla libertà di circolazione un serie di diritti del cittadino di uno Stato membro il quale soggiorni in un altro Stato membro. Il trattato di Amsterdam, va ricordato per un primo potenziamento del Parlamento europeo, sia sul versante legislativo, sia sul versante della sua partecipazione al procedimento di formazione della commissione.
1.)e Nella fase più recente, l’integrazione europea appare caratterizzarsi per l’avvio della “costituzionalizzazione” dell’unione.
CAPITOLO 3 – LO STATO ASSOLUTO
- Per quanto utile una separata trattazione sacrifica gli effetti derivanti dalle variabili combinazioni tra forme di Governo e tipi di Stato che ogni ordinamento può adottare. Una comparazione per problemi appare necessaria per la compresenza in tutti gli stati di certe funzioni e strutture organizzative.
- FRANCIA In prima approssimazione, gli stati territorialmente accentrati e con un assetto compatto delle istituzioni politiche, sono i candidati naturali a correre rischi di concentrazione di pubblico potere. Oltre a risultare particolarmente rigido per quanto concerne il funzionamento della forma di Governo, il sistema istituzionale francese è appesantito dalla strutturazione territoriale accentrata che abbiamo ricordato. La riforma del 2008 ha posto il limite di non più di 2 mandati consecutivi; non potrebbe esservi migliore conferma delle funzioni di indirizzo politico attivo che viene ad assumere il presidente al di fuori delle fasi di cohabitation. Se fosse un capo dello Stato che “ regna ma non governa”, un limite simile non sarebbe necessario dal punto di vista democratico. Lo diventa solo quando assume appunto funzioni di Governo perché è allora che rischia di compromettere gli equilibri democratici. Un altro elemento di rilievo della riforma costituzionale del 2008 è dato dall’introduzione di un controllo successivo di legittimità delle leggi, che riconosce il diritto di sollevare nel corso di un giudizio una questione di legittimità di una legge che ritengano lesiva dei diritti e delle libertà costituzionalmente garantite.
- REGNO UNITO I rischi di concentrazione del potere appaiono nel complesso minori nel regno unito. Il primo ministro britannico dispone di tutte le prerogative che assicurano un’effettiva conduzione dell’indirizzo politico, ma la sua durata in carica è precaria perché condizionata al mantenimento del rapporto di fiducia. Ma la spinta alla personalizzazione della politica, con l’esaltazione della figura del premier, non nasce dall’interno del sistema istituzionale britannico. La spinta alla personalizzazione deriva da fattori che riguardano tutte le democrazie contemporanee. Occorre ancora considerare gli effetti sull’allocazione dei poteri dell’intenso ciclo di riforme istituzionali che di recente hanno investito il regno unito. A parte la devolution alla Scozia, al Galles e all’Irlanda, e lo European Communities Act (1972), ci riferiamo a:
rigidi, non dipende solo dalla diversa tradizione e cultura civica dei due paesi, ma anche dall’organizzazione amministrativa e dalla forma di Governo. L’amministrazione federale statunitense si articola prevalentemente in agenzie ad eccezione degli imponenti dipartimenti degli esteri e della difesa, fin quando l’ Homeland Security Act 2002, adottato a seguito dell’attentato dell’11/09/2001, le ha fuse in un’unica agenzia, attribuendo rango di ministro al suo titolare. Il sistema amministrativo britannico è più vicino al sistema europeo continentale, storicamente incentrato su ministeri investiti ciascuno di un complesso di attribuzioni e capeggiati da un organo politico. Ma anche l’assetto dei rapporti fra istituzioni politiche concorre a strutturare il rapporto politica- amministrazione. Il carattere competitivo e policentrico del sistema amministrativo statunitense si deve anche alla strutturale separazione fra i due rami del governement , che porta a giustificare da un lato l’elevato numero di alti funzionari nominati da ciascun presidente al momento dell’elezione, dall’altro la concorrenza di controlli sul congresso, e la predisposizione di poteri e apparati ispettivi del congresso , autonomi dalla casa bianca. Per contro, nel regno unito, la regola dell’anonimato protegge l’operato dei civil servants da ogni responsabilità esterna, che rimane assorbita dalla responsabilità politica dei ministri. Ma perché una tale responsabilità possa essere fatta valere, è difficile far conto sull’opposizione; solo i Black-Benkers possono avere l’interesse e gli strumenti per invocare la responsabilità ministeriale. Nel complesso il modello Westminster presenta un sistema delle nomine degli amministratori meno politicizzato. Nei regimi parlamentari afflitti da instabilità governativa, le cose vanno in modo ancora diverso. Qui i vertici amministrativi costituiscono l’unica risorsa di stabilità istituzionale e tendono ad emanciparsi del potere politico. Es. i rapporti fra politica e amministrazione in Francia prima della V repubblica In ogni caso, il rapporto fra stabilità di Governo ed efficienza amministrativa si rivela problematico. Raramente i tempi dell’amministrazione sono in sincronia con quelli della politica.
- A partire dagli anni 80, le legislazioni di un buon numero di stati europei tendono ad attribuire ad autorità indipendenti dal potere politico, funzioni di regolazione dei mercati e di garanzia di certe classi di situazioni soggettive. L’istituzione delle autorità indipendenti pone pertanto sia sul fronte della forma di Stato costituzionale, sia sul piano degli equilibri delle forme di Governo. E ambedue i problemi incontrano diverse prospettazioni nel contesto europeo e in quello americano. Negli stati europei le maggiori concernono le deroghe al principio di separazione dei poteri, che appaiono giustificate nella misura in cui tale principio venga inteso nell’accezione classica. Negli stati uniti, il rischio di violazione della separazione dei poteri viene scongiurato attraverso la sottoposizione delle autorità a controlli del congresso sul rispetto degli impegni previsti nelle relative leggi istitutive, che autorizzano i programmi e ne determinano il finanziamento. Ma se le preoccupazioni maggiori riguardano sia la “cattura” delle autorità da parte dei gruppi di interesse operanti nel settore, che la tendenza del congresso a rinunciare a compiti di deliberazione politica, istituendo autorità indipendenti con poteri normativi ben oltre il necessario. Gli effetti dell’istituzione di autorità indipendenti differiscono notevolmente a seconda della forma di Governo. Nel modello dualista-presidenziale, dove il congresso non può revocare il Governo con la sfiducia, l’attribuzione delle funzioni alle autorità indipendenti non priva le assemblee elettive del potere, ed anzi lo accresce. Invece in regime parlamentare lo spostamento di quelle stesse funzioni dai ministri alle autorità fa perdere al Parlamento il potere che avrebbe se le funzioni restassero intestate ai ministri, che al Parlamento debbono rispondere. I differenti effetti sulle forme di Governo aiutano, così, a spiegare perché l’affermazione delle autorità indipendenti susciti le diverse reazioni che abbiamo visto sulle due sponde dell’atlantico.
- Nei Two Treaties of Governement John Locke aveva distinto i poteri dello Stato in legislativo, esecutivo e “federativo”, e poiché le relazioni fra stati sono imprevedibili, il potere federativo non si presta a venir disciplinato previamente con legge. Ma l’assetto delle attribuzioni relative al potere estero non si spiega solo con l’incombere del problema segnalato da locke. I costituenti infatti, dovevano cercare un compromesso con l’anima confederale, e attribuirono lo scopo al senato, che rappresentava gli stati, l’avviso e il consenso sulla stipulazione dei trattati conferita al presidente, in modo che collaborassero in ogni fase. Il ricorso agli executive agreements ( invece dei 2/3 del senato, approvazione a maggioranza semplice delle due camere) è frequentissimo e il senato
raramente nega l’avviso e il consenso. L’approvazione dei trattati è però soltanto una delle componenti del potere estero, specie per un paese come gli stati uniti, che dai primi del 900 svolge una funzione cruciale negli equilibri internazionali. E poiché la conduzione della politica estera spetta al presidente, da Roosvelt in poi l’esercizio di tale funzione ha spoStato gli equilibri fra i poteri al punto da rimpiazzare la stessa designazione della forma di Governo come congressional governement.
Le costituzioni europee del XX sec. hanno esteso l’area dei trattati per i quali è richiesta la legge di autorizzazione alla ratifica, comprendendovi spesso quelli aventi “natura politica”. Ma i parlamenti mantengono nella prassi un ruolo subordinato, soprattutto perché, i governi possono valutare l’opportunità di ricorrere ad accordi in forma semplificata. Diversa invece è la vicenda dell’unione europea, dove il coinvolgimento dei parlamenti nazionali nelle procedure di formazione degli atti normativi è già operante, e viene accresciuto sotto i vari aspetti dal trattato di Lisbona. Sotto la V repubblica francese, la politica estera e di difesa sono in via di prassi “ domaine reservè ” del presidente, anche durante le parentesi di cohabitation , e più che sul rapporto Parlamento/Governo , le peculiarità del potere estero si ripercuotono qui sul rapporto fra presidente e primo ministro.
- Le costituzioni degli stati contemporanei prevedono che il Parlamento approvi annualmente con legge il bilancio dello Stato, composto da uno o più documenti predisposti dal Governo da cui risulta il complesso delle entrate che si prevede di dover riscuotere e delle spese che si prevede di dover erogare, sulla base della legislazione vigente. L’approvazione del bilancio funge da occasione di discussione politica generale, a scadenza prefissata, degli indirizzi governativi in tutti i settori, cui si riferiscono i rispettivi stati di previsione, consentendo sia un “dominio d’insieme della materia”, sia un “più puntuale scrutinio circa la congruenza del bilancio nelle sue singole voci nei confronti della legislazione di spesa”. In america il massiccio ricorso di Nixon all’ impoudment esasperò il conflitto col congresso e portò a una seconda riforma del bilancio, il Congressional Budget and Accounting Act (1994). La legge obbliga il presidente a informare il congresso della sua intenzione di far ricorso all’ impoundment al fine di ottenerne l’assenso. Per quanto riguarda gli stati uniti, la procedura di bilancio si presta in definitiva a 2 ordini di considerazioni. In primo luogo essa si impernia su una distribuzione di poteri fra presidente e congresso volta a salvaguardare le rispettive prerogative costituzionali. In secondo luogo, la distribuzione di funzioni fra presidente e congresso nel processo di decisione del bilancio è prevista e garantita anche a costo di produrre conflitti endemici fra i due rami del government.
CAPITOLO 4 – LO STATO LIBERALE
- All’epoca della formazione dello Stato liberale, l’invenzione della rappresentanza politica funzionò da spartiacque fra 2 concezioni della democrazia e 2 correlative pratiche. E proprio l’espansione dello spazio democratico sulla scala di uno Stato faceva perdere alla democrazia il carattere di partecipazione diretta dei cittadini agli affari pubblici, ponendo il problema della distanza dei cittadini dal potere e dell’anonimato nei rapporti sociali. Il riconoscimento dei diritti di cittadinanza e la loro garanzia avrebbero orientato la ricerca della giusta distanza fra cittadini e pubblico potere avviata con la costruzione dello Stato costituzionale, insieme alla differenziazione del potere e delle forme di esercizio della sovranità popolare. Un sistema istituzionale semplice, che attribuisca al solo Parlamento l’onere delle decisioni politiche, da un lato riesce più difficilmente a moderare le eventuali pretese di una parte maggioritaria di cittadini, dall’ altro reagisce con rigidità ai conflitti sociali, e a certe condizioni può crollare. Al contrario, una democrazia pluralista non solo ammette in linea di principio i conflitti che fondano e alimentano una società aperta, ma dispone di una varietà di istituzioni e circuiti utili a canalizzarli. La democrazia si caratterizza per “regole e istituzioni che contemperano aspetti diversi”. Ma tali regole hanno a loro volta bisogno di essere accettate.
segnato una svolta rispetto alle dittature militari, ma nel corso della loro attuazione si sono riaffacciati 2 principali problemi che affliggono le fasi della democrazia nell’area: la concentrazione dei poteri nei capi dell’esecutivo e la debolezza delle garanzie giurisdizionali.
Il primo problema consiste in un circolo vizioso. Il bisogno di un esecutivo forte viene giustificato alla luce di sistemi politici frammentate, e in america latina si traduce di regola nella soluzione del presidenzialismo. Il secondo problema consiste nella debole indipendenza del potere giudiziario e nella scarsa effettività delle garanzie giurisdizionali.
- Negli altri continenti, i fattori internazionali sono stati spesso preponderanti. Nel caso degli stati dell’Europa orientale, il primo passo del processo di democratizzazione fu compiuto con l’approvazione, a conclusione della conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa(1975), di un atto finale in cui le parti riconoscevano fra l’altro ai loro cittadini il diritto di organizzarsi per difendere i diritti umani. La caduta del muro di Berlino accelerò il processo di democratizzazione, con l’approvazione di costituzioni dai principi simili a quelli delle costituzioni dell’Europa occidentale, oppure, come in Polonia, con revisioni costituzionali tali da giungere allo stesso risultato. A rendere tendenzialmente più omogenee le condizioni di effettiva democrazia di quegli stati fu l’UE, che si muoveva nella prospettiva del suo allargamento all’Europa occidentale, in gran parte compiutosi nel maggio 2004. Nel giugno del 1993, il consiglio europeo di Copenhagen condizionava l’ingresso nell’unione degli stati candidati al raggiungimento dell’obiettivo de “la stabilità di istituzioni capaci di garantire la democrazia, legalità, diritti umani e il rispetto per, e la protezione, delle minoranze”.
- Al di fuori dell’Europa, la democratizzazione non ha coinciso con l’inclusione in un ordinamento sovranazionale. Fra le modalità e i soggetti dei processi di democratizzazione guidati dall’esterno, possiamo distinguere :
- clausole sui diritti umani. Sono, frequentissimi, i casi in cui singoli stati o l’UE stipulano con paesi terzi trattati di cooperazione economica o accordi commerciali provvisti di clausole che condizionano l’adempimento degli accordi al rispetto dei diritti umani.
- pressioni economiche, diplomatiche o militari. Con strumenti molto differenziati, singoli stati tendono a rovesciare dittature e a favorire l’elezione popolare di leader intenzionati ad introdurre la democrazia.
- state building. l’introduzione di principi e istituzioni democratiche può coincidere con la necessità di costruzione o ricostruzione dello Stato, in paesi afflitti da guerre civili, ect… In questi casi le nazioni unite autorizzano organi appositi a collaborare coni poteri pubblici nazionali alla ricostruzione democratica. Nelle ipotesi di state building , i processi di democratizzazione vengono accompagnati dall’approvazione di nuove costituzioni.
- Nell’epoca contemporanea la democrazia avrebbe acquisito il significato di un “ valore universale”, nel senso di un valore accettato al punto che l’instaurazione di un sistema democratico non richiede più giustificazione. In effetti, la condivisione della democrazia come valore e la legittimazione internazionale dei regimi democratici appaiono assai più elevate del suo effettivo radicamento. Ora possiamo distinguere4 gruppi di casi:
- stati autocratici, comprende gli stati totalitari a partito unico, un buon numero di stati di ispirazione islamica, e infine “democrazie di facciata” dove le elezioni sono controllate dall’alto;
- stati dov’è riconosciuto il diritto di voto a tutti i cittadini, ma non gli altri diritti di libertà, comprende Venezuela, Russia, alcuni stati della penisola balcanica, dell’Asia, il territorio della Palestina e numerosi stati africani;
- stati dove sono riconosciuti, oltre al diritto di voto, gli altri diritti di libertà, comprende Bulgaria, Romania, Turchia, Ucraina, Armenia, Georgia, Azerbaigian, Messico, gran parte degli stati dell’America centro meridionale, poi Mozambico, Mali, Senegal e Ghana;
- stati costituzionali, comprende l’Europa salvo gli stati balcanici, Stati Uniti, Canada, Israele, Sudafrica, Giappone, India, Australia e Nuova Zelanda.
Dobbiamo soffermarci sul secondo gruppo, che presentano un assetto diverso da quelli finora incontrati, poiché il suffragio universale vi viene riconosciuto senza combinarsi con le garanzie. Si è parlato perciò di “democrazie liberali”, basterà ricordare che nello Stato costituzionale, che rimane la più importante forma democratica del nostro tempo, la garanzia dei diritti fondamentali non è solo uno strumento per lo svolgimento di libere elezioni, ma un elemento costitutivo della nozione di democrazia. La vicenda delle “democrazie liberali”accomuna situazioni molto diverse. La crescente tendenza a riconoscere ai cittadini il solo suffragio universale induce tuttavia a ricercare qualche spiegazione generale. Il fatto è che, in un sistema autocratico, un riconoscimento anche limitato delle libertà civili fa venire a galla il dissenso politico senza dargli uno sbocco istituzionale. Ancora,i controlli degli osservatori internazionali sulla regolarità delle procedure elettorali si prestano a minori controversie sulla valutazione del rispetto dei diritti umani, che comporta un attento esame delle condizioni locali e dei progressi compiuti in un certo arco temporale. La democrazia non è un patrimonio esclusivo di una civiltà, ed è divenuta un valore universale grazie a molteplici apporti. D’altra parte, il suo radicamento effettivo richiede condizioni che il solo suffragio universale non può assicurar, ed è ovunque reversibile.
CAPITOLO 6 – LO STATO TOTALITARIO
Si parla di stato totalitario per i seguenti motivi:
- le libertà politiche e civili, sia individuali che collettive, sono soppresse; – la separazione dei poteri è abolita; – il principio di legalità è abolito o gravemente compromesso; – l'indirizzo politico è concentrato in un partito a sua volta dominato da un dittatore o da una ristretta oligarchia di capi;
- le culture, gli stili di vita, gli apprendimenti collettivi sono uniformati a modelli prestabiliti; – esiste un'unica verità ufficiale sul passato; – ricerca scientifica posta al servizio di progetti militari e civili dello stato, degradata a tecnologia;
- la coscienza individuale viene manipolata in vista della totale sottomissione alla volontà dei titolari del pubblico potere.
Lo stato totalitario fu una forma molto complessa rispetto ad una dittatura personale; negli anni '30, mentre il fascismo dilagava in Europa, alcuni studiosi democratici sostennero che l'avvento della democrazia contenesse una possibile torsione in senso totalitario. Secondo Neumann le tendenze conformistiche insiste nella democrazia diventano pericolose “quando compaiono sulla scena politica in forma organizzata, guidate da un demagogo, generosamente finanziate”. Per separare il liberalismo dalla democrazia, non bastava eliminare le libertà individuali, occorreva screditare il pluralismo politico, utilizzare il partito, ossia lo strumento tipico di aggregazione del consenso in democrazia, per raggiungere tutti gli strati sociali, ormai stabilmente presenti nella sfera pubblica dopo l'avvento del suffragio universale. Il popolo sarebbe stato allora dequotato a massa amorfa, manipolabile dall'alto. Sarebbe facile un paragone con altre situazioni storiche, come quella della Russia ma si potrebbe obiettare che il comunismo sovietico si affermò in un contesto istituzionale ed economico non paragonabile a quelli della Germania e dell'Italia. Nella Russia zarista la rivoluzione democratica del 1905 aveva portato all'istitutzione di un Parlamento (Duma) e ad un embrionale forma di liberalismo. Il fascismo ed il nazismo mantennero i diritti di proprietà e di iniziativa economica privata, mentre i regimi comunisti nazionalizzarono i mezzi di produzione col fine di raggiungere l'eguaglianza sostanziale. Ma le diversità ideologiche e di sistema non sono
