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GUERRIERI DEMOCRATICI
CAP. VI
I dilemmi delle democrazie
Esistono 3 difetti nel rapporto fra democrazia e politica internazionale :
- Idealizzazione delle democrazie : a. le democrazie realizzate sono più propriamente poliarchie (regimi che si basano sulla competizione pacifica fra oligarchia sistemi oligarchici con forti concentrazioni di potere burocratico e di potere economico. b. Le democrazie siano dovute, per sopravvivere, “venire a patti” con certe caratteristiche della politica internazionale, stipulare più o meno precari compromessi fra principi tendenzialmente contradditori e incompatibili scarsa linearità che viene imputata al comportamento internazionale delle democrazie (è possibile definire “campi di tensione” e relativi dilemmi, che condizionano, con variabile intensità, il funzionamento delle democrazie e che dipendono dallo specifico “compromesso”, o dall’insieme di “compromessi”, esistenti fra democrazia e ambiente internazionale. Tale idealizzazione impedisce di vedere ciò che è davvero specifico delle democrazie: non è vero che in tali regimi non si agiscano certi condizionamenti che si ritrovano anche nei regimi autoritari. Non è vero che nelle democrazie non operano i vincoli tipici di quella che la dottrina ha nei secoli passati definito Ragion di Stato. Ciò che invece è specifico della democrazia è il modo in cui i vincoli della Ragione di Stato si trovino ad operare le democrazie, per sopravvivere, devono stipulare alcuni compromessi con il loro ambiente internazionale. Questi mettono a capo contraddizioni strutturali o dilemmi irresolubili perché in ambiente internazionale, le democrazie si trovano ad essere contemporaneamente “strattonate” in direzioni opposte
campi di tensione (dominati da logiche contraddittorie e corrispondenti dilemmi che sono fonti di tensioni e conflitti all'interno dei regimi democratici): 1. Dilemma politico-istituzionale (contrappone la logica della democrazia a quella della Ragion di Stato); 2. Dilemma politico-culturale (contrappone le tendenze nazionaliste a quelle cosmopolite/internazionaliste); 3. Dilemma politico-economico (contrappone le forze della chiusura economica verso l'esterno alle forze dell'apertura, dell'integrazione nell'economia internazionale); 4. Dilemma politico-sociale (contrappone il partito della spesa militare al partito del benessere sociale, warfare vs. welfare. tutti e 4 i dilemmi della democrazia discendono da un più generale compromesso fra democrazia liberale e ambiente internazionale.
- Genericità con cui viene trattata la questione dei vincoli che l’ambiente internazionale esercita sulle diverse democrazie: Se non si riesce a identificare la natura dei vincoli e delle opportunità internazionali, non si riesce a stabilire quanto del comportamento internazionale di una democrazia sia dettato da: a) il suo particolare regime nazionale; b) fattori che attengono alle caratteristiche del sistema internazionale e alla specifica collocazione in esso dello Stato in questione.
- Scarsa attenzione alle differenze esistenti fra i diversi regimi democratici : È plausibile che differenze attinenti alle caratteristiche del sistema politico-istituzionale, la natura delle culture politiche, dei cleavages elettorali, delle coalizioni di interessi ecc. incidano sul comportamento internazionale delle democrazie.
RAGION DI STATO VS. DEMOCRAZIA
Apparentemente, ciò che in dottrina va sotto il nome di Ragion di Stato , l'insieme di principi regolatori del comportamento dei sovrani che pongono la salvezza e la sicurezza dello Stato al di sopra di qualunque altra esigenza, è del tutto incompatibile con la democrazia. Ragion di Stato Democrazia Leviatano , come forma di giustificazione dell’obbligo politico. Epoca dell’Assolutismo europeo. Principio del primato dello Stato rispetto all'individuo > Stato come entità superiore agli individui che ne fanno parte. Nell'età della democrazia liberale, la Ragion di Stato muta pelle : ha dovuto trasformarsi venendo a patti con nuove esigenze, ma non è scomparsa il suo nuovo nome è “sicurezza nazionale”: la Ragion di Stato può assumere sembianze diverse: tipi differenti di Ragion di Stato corrisponde a tipi differenti di regime politico. Gli imperativi sottesi sono sempre gli stessi e si tratta di imperativi che contraddicono i principi fondamentali fondanti della democrazia. La Ragion di Stato richiede “ segretezza ”: rinvia all'esistenza di una sfera decisionale sottratta al controllo pubblico, la sfera degli arcana imperii > logica burocratica (opaca, fondata sul segreto d’ufficio). Razionalità sostanziale : ciò che conta è il risultato, l’obiettivo, ossia la salvezza dello Stato, quali che siano i mezzi impiegati per conseguirlo. Contratto , come forma di giustificazione dell’obbligo politico. Principio del primato dell' individuo rispetto allo Stato. Presuppone pubblicità e trasparenza delle decisioni > logica della rappresentanza (trasparente, fondata sul principio della pubblicità degli atti) Governo delle leggi e Stato costituzionale di diritto. Razionalità formale : ciò che conta sono solo le regole, le procedure adottate.
Assistiamo nei regimi democratici alla tendenza a declinare in chiave nazionale le libertà politiche che la democrazia assicura:
- Le libertà democratiche si arrestano ai confini nazionali : di esse godono i cittadini, i titolari dei diritti di cittadinanza le cittadinanze e nazionalità sono, storicamente, strettamente connesse.
- Il regime democratico deve essere difeso dalle potenziali aggressioni di altri Stati , spesso di differente regime politico e comunque, data l'anarchia internazionale, potenzialmente ostili tendenza a una sorta “ doppia morale ”: la difesa della libertà riguarda solo i cittadini, coloro che fanno parte dello Stato nazionale. L'eventuale violazione dei diritti di libertà altrui, dei cittadini di altri Stati, da parte del proprio Stato, non è necessariamente percepita come un atto in contrasto con i principi su cui si regge la democrazia. Al contrario si può trovare la tendenza cosmopolita, o internazionalista, anch'essa alimentata dagli stessi principi democratici tensione universalistica , spirito di missione che spinge a considerare eticamente vincolante l'esportazione della libertà democratiche. L'urto fra nazionalismo e internazionalismo discende dalle stesse caratteristiche della formula politica democratica, dalle sue ambiguità che consentano legittimamente entrambe le letture e le connesse pratiche. C'è anche la circostanza che, per il suo funzionamento, la democrazia consente di esprimersi anche a forme di nazionalismo e di internazionalismo di tutt'altra derivazione origine la democrazia liberale lascia inevitabilmente spazio anche a ideologie di tipo nazionalistico-esclusivista, a cosmopolitismo religioso, a ideologie internazionaliste. Élite cosmopolite sono tipicamente nei paesi Occidentali, le élite intellettuali e spesso i rappresentanti delle chiese: queste élite sono in conflitto, su questioni di politica estera e della sicurezza, con élite politiche e/o burocratiche collegate alle tendenze nazionaliste. Il dilemma nazionalismo e internazionalismo è un dilemma culturale : sono manifestazioni di “idee di valore”, determinano attaccamento a differenti simboli politici, segnalano la presenza di differenze di identificazione politica. Ma comunque non sono fonti autonome di conflitti rilevanti, se non annesse all’esistenza o meno di sovrapposizioni in sinergie con interessi.
FREE TRADE VS. PROTEZIONISMO
Ci riferiamo al 3° campo di tensione, che riguarda il conflitto politico-economico , fra fautori della chiusura e fautori dell’apertura, fra protezionisti e libero-scambisti. Il conflitto fra protezionisti e liberoscambisti è un conflitto che ha caratterizzato soprattutto la storia delle democrazie liberali. Possiamo distinguere tra:
- protezionismo benevolo : punta sulla difesa di certi settori produttivi e occupazionali della concorrenza estera. Può comunque indirettamente favorire l’acutizzazione di contrasti politici con altri Stati e quindi contribuire all’innesco di tensioni internazionali.
- protezionismo (maligno) : collegato ad aggressive politiche mercantilistiche, ovvero spinge perfettamente nella direzione di politiche estere tendenzialmente aggressive che dalla sfera economica “tracimano” in quella strategico-militare. In tutte le democrazie esistono forze economiche-sociali che operano soprattutto sul mercato interno e che chiedono protezione dalla concorrenza esterna. Esistono diversi tipi di azienda :
- legata al protezionismo benigno : si limita a chiedere protezione;
- legata al protezionismo maligno : opera in mercati esterni politicamente protetti ed è portatrice a volte di richieste di interventi politici più aggressivi sul piano internazionale.
- forze integrate nel mercato internazionale: chiedono il mantenimento delle condizioni di apertura all'esterno dell'economia nazionale. Nel caso delle democrazie europee dopo la II guerra mondiale una variante del conflitto fra protezionisti e liberoscambisti si è presentata nel corso del processo di integrazione: in questo caso, il conflitto contrappone, in ogni paese aderente, le forze che hanno interesse alla continuazione del processo di integrazione, le forze che ne vengono danneggiate e che hanno un interesse contrario: può accadere che l'enfasi sulla dimensione nazionalista della democrazia vada a collegarsi agli interessi economici che chiedono protezione dai mercati esterni e che, per contro, l'enfasi sulla dimensione internazionalista della democrazia si fondi con gli interessi più legati alla libertà di commercio cleavage : frattura durevole che produce continue divisioni intorno alla determinazione della politica estera.
WARFARE VS. WELFARE
È l’unico dilemma che opera anche nei regimi autoritari, ma solo nei regimi democratici il dilemma è all'origine di conflitti che, per via a) dell' istituzionalizzazione dei canali di voice e per effetto della b) competizione elettorale , possono mettere a repentaglio il potere dei governanti ove essi facciano scelte sbagliate. Nei regimi democratici tale dilemma dà luogo almeno potenzialmente a conflitti più disperati di quelli che sono registrabili nei regimi autoritari, in quanto la democrazia è un regime che per la sua stessa logica di funzionamento assume come obiettivo prioritario il benessere materiale dei suoi cittadini. I conflitti sull’ allocazione delle risorse fra welfare e warfare , fra benessere e sicurezza militare, assumono quindi in democrazia una valenza speciale. Il dilemma si manifesta nelle fasi “normali” della vita internazionale degli Stati democratici, quando la pressione a privilegiare il burro rispetto ai cannoni appare quasi irresistibile: i governi possono andare incontro a grosse difficoltà se vogliono mantenere un flusso di risorse verso la sicurezza (spese militari), tale da dare credibilità, per esempio, alla loro azione deterrente in certe zone calde dello scacchiere internazionale e possono incontrare ancora più difficoltà se vogliono incrementare le risorse da destinare al warfare in presenza di potenziali minacce alla sicurezza che, tuttavia, non sono ancora chiaramente percepite come tali dall'opinione pubblica. Il dilemma welfare/warfare condiziona la politica estera di tutte le democrazie: i governi devono continuamente bilanciare e cercare un qualche punto di equilibrio fra l'esigenza di assicurare un adeguato flusso di risorse al warfare e l'esigenza di non pagare costi politici troppo elevati a causa delle dell'opposizione che suscita la sottrazione di risorse al welfare trade off fra spese militari e spese sociali: può anche non operare, o operare in modo lieve, quando i governi possono ricorrere a deficit di bilancio e/o all’incremento della pressione fiscale.
CONCLUSIONI
La democrazia è un regime politico che non può e non deve essere idealizzato : la democrazia deve venire in qualche modo a patti con la struttura anarchica del sistema internazionale.
La collocazione geopolitica incide sulla politica estera, sulla natura e l'evoluzione dei regimi politici la distinzione fra Stati marinaio insulari e di continentali resta ancora un criterio importante per differenziare il comportamento internazionale degli Stati e delle democrazie. La storia delle relazioni internazionali delle democrazie marittime è sensibilmente diversa dalla storia delle relazioni internazionali delle democrazie continentali. Le democrazie marittime si differenziano notevolmente dalle democrazie continentali. Diversa è anche la storia delle relazioni internazionali delle democrazie che, per collocazione geopolitica, subiscono influenze miste, continentali e marittima al tempo stesso. Vincoli opportunità che dipendono dalla collocazione geografica influenzano il comportamento internazionale di uno Stato. L'intensità e il peso dell'influenza connessa alla collocazione geografica possono variare (es. gli sviluppi in campo missilistico hanno reso meno netta, quantomeno sul piano strettamente strategico, la distinzione terra/mare).
2. Conformazione del sistema internazionale Aron distingue i sistemi internazionali per la diversa distribuzione delle forze e per il grado di omogeneità/eterogeneità esistente tra i regimi politici consente di apprezzare le differenti situazioni ambientali in cui le democrazie si muovono. Es. negli anni ’20 e ’30, le democrazie allora esistenti operavano all'interno di un sistema multipolare eterogeneo. La distribuzione delle forze aiuta a capire quali sono i margini di manovra, diplomatici, militari, ecc, che il sistema internazionale lascia ai diversi Stati; Il grado di omogeneità/eterogeneità aiuta a capire altri aspetti, come le alleanze fra paesi con lo stesso regime politico che tendono ad avere caratteristiche diverse dalle alleanze classiche, tipiche dei sistemi omogenei: non definiscono solo limitate alleanze militari e diplomatiche, ma anche appartenenze ideologiche. È soprattutto nel caso dei sistemi eterogenei che le democrazie possono essere fortemente influenzate nella loro azione internazionale dalla presenza di “quinte colonne” (gruppi politici interni organicamente collegati a Stati di differente regime politico). Le divisioni ideologiche tagliano trasversalmente gli Stati: lealtà e identificazioni politiche non restano chiuse nell'ambito di ciascuno Stato nazionale. 3. Posizione di potenza
- sistema bipolare: le democrazie possono essere integrate in un blocco guidato da una superpotenza e disporranno di diversi margini di manovra a seconda delle risorse controllate e a seconda del grado di importanza strategica che la superpotenza attribuisce a ciascuna di loro.
- sistema multipolare: le democrazie possono essere grandi, medie o piccole potenze; in un sistema bipolare possono essere. Poiché la posizione di potenza di ciascun paese è soggetta a oscillazioni, anche quando non muta, nei suoi caratteri fondamentali, il sistema internazionale, potranno mutare, col passare del tempo, vincoli opportunità che agiscono su ciascuna democrazia.
4. Grado di tensione internazionale Ha a che fare con i problemi di “sicurezza” e della “vulnerabilità”. L’insicurezza collettiva generata dalle minacce di violenza che provengono dall'ambiente internazionale è l'aspetto caratterizzante dell'atteggiamento dei cittadini sulla politica internazionale la paura connessa alle aspettative di violenza internazionale ha però alti e bassi, influenzata dalla congiuntura internazionale. In situazioni di crisi si possono determinare rilevanti conseguenze sul piano della vita interna degli Stati (aumento di centralizzazione politica). Nel caso specifico delle democrazie, al variare del grado di tensione internazionale possono corrispondere forti differenze di comportamento:
- caso di massima tensione: la democrazia tenderà a funzionare nei suoi rapporti con il mondo esterno, in modi non dissimili da un regime autoritario > l'opinione pubblica si stringe intorno al governo, l'opposizione politica resta silente, non osa attaccare il governo in un momento così drammatico per la vita della nazione, la stampa è posta sotto controllo oppure si autocensura lo Stato si presenta “compatto” sulla scena internazionale: le specificità del regime democratico cessano provvisoriamente di operare o quantomeno si attenuano.
- caso di bassa tensione: l'opinione pubblica non percepisce la presenza di pericoli di natura internazionale (il potere resta diffuso anziché concentrarsi al vertice) i meccanismi propri della democrazia sono più liberi di operare e la politica estera ne risulta condizionata: solo nelle fasi di bassa tensione internazionale, le democrazie possono permettersi il lusso di scegliere le alleanze sulla base di considerazioni ideologiche anziché sulla base di calcoli di potenza.
2. Modelli di democrazia e sicurezza nazionale
Le democrazie non sono tutte uguali : si differenziano sotto diversi aspetti (relativi agli assetti istituzionali, ai processi decisionali e alla natura dei legami fra società e sistema politico). Dove sono collocati quei poteri di decisione che in età pre-democratica costituivano l'essenza della cosiddetta “prerogativa regia ”? Non basta guardare che cosa prevedono le carte costituzionali, poiché questi poteri sono diversamente dislocati a seconda del tipo di democrazia. Tipologia di Lijphart (1984):
- democrazie plebiscitarie : democrazie parlamentari in cui si realizzano le 2 condizioni del predominio del governo sul Parlamento e predominio del premier sul governo. (es. sistema semipresidenziale come quello della Quinta Repubblica francese) concentrazione delle prerogative regie nelle mani di un leader istituzionale (premier o presidente).
- democrazie acefale : i poteri sono diffusi sia all'interno del governo sia distribuiti fra governo e Parlamento (es. Quarta Repubblica francese e Italia repubblicana).
- sistema di governo diviso : sistemi presidenziali in cui prerogative e poteri, anche in materia di politica estera e della sicurezza, sono divisi tra presidente e assemblea legislativa.
Lamborn esamina i rapporti fra politics e foreign policy in termini di dinamiche coalizionali: i governanti, per fronteggiare efficacemente la competizione internazionale devono estrarre risorse dalla società e l'estrazione di risorse dà luogo ad opposizioni > rischi politici: c'è sempre un problema di trade-off fra rischi politici e rischi di policy. Sia per Lamborn che per Snyder , le dinamiche coalizionali sono influenzate dal grado di autonomia e dalle risorse a disposizione dei capi di governo, i quali svolgono un ruolo centrale nei processi di logrolling interno alla coalizione dominante > quanto maggiori sono le autonomie e risorse a disposizione dei coalition brokers , tanto più probabile è che egli riesca a imporre, almeno entro certi limiti, le sue scelte anche alla fazione o gruppi interni alla coalizione dominante. Possiamo presumere che:
- esistano differenze significative nelle dimensioni delle coalizioni dominanti, nel loro grado di coesione, nel ruolo che vi svolgano i capi di governo a seconda del tipo di democrazia che stiamo considerando;
- democrazie maggioritarie coalizioni ristrette e relativamente coese ove il coalition broker svolge un ruolo di indirizzo e non solo mediazione;
- democrazie consensuali coalizioni ampie, divise e i coalition brokers svolgono ruoli di pura mediazione; Le democrazie consensuali perseguono con esiti subottimali le loro politiche estere per ridurre i costi politici e il contrario fanno le democrazie maggioritarie.
- governo diviso posizione intermedia; Le ricerche di Snyder e di Lamborn offrono preziose indicazioni ma hanno dei limiti : a. Lamborn : la sua analisi ci aiuta a mettere a fuoco uno solo dei quattro dilemmi strutturali, il dilemma warfare/welfare. Per il resto, resta muto sui conflitti che si possono generare da altre fonti di tensione. b. Snyder : tratta sia del dilemma welfare / warfare sia del dilemma libero scambio/protezionismo. Questi due dilemmi sono rilevanti nel processo di logrolling , ma non esauriscono i conflitti possibili. Accanto ai conflitti endemici ci sono conflitti che dipendono dalle ambiguità della formula politica democratica in quanto tale, come i dilemmi democrazia / Ragion di Stato e nazionalismo / internazionalismo. Quando i conflitti collegati a tali dilemmi entrano nell'agenda pubblica politica, sulla scena compaiono attori che normalmente non partecipano ai giochi di coalizione ai condizionamenti che tali giochi esercitano sulla condotta diplomatica strategica delle democrazie. I modi in cui tali conflitti condizionano l'azione internazionale della democrazia dipendono oltre che dal tipo di polity , anche da come essi interagiscono con le dinamiche interne alla coalizione dominante. 2. Cultura politica, “cleavages” e politica estera Le politiche essere delle democrazie sono influenzate da :
- posizione internazionale dei diversi Stati;
- fattori culturali , idiosincratici dipendono da tradizioni nazionali. è l'argomento tradizionalmente usato dagli storici delle relazioni internazionali contro l'eccessiva fiducia degli scienziati politici nella propria capacità di elaborare “teorie generali” delle politiche estere.
Se le specificità culturali nazionali contano, ciò non significa che su almeno alcuni aspetti delle tradizioni culturali sia impossibile elaborare plausibili generalizzazioni: le differenti tradizioni storiche mettono capo a differenti culture politiche nazionali grande variabilità. Ci sono 2 aspetti importanti : a. tasso di liberalismo : forza dei valori liberali. Essa varia nelle diverse democrazie liberali occidentali e il suo grado di forza/debolezza influenza il comportamento internazionale delle democrazie. Tanto maggiore il tasto di liberalismo tanto più acuti dovrebbero essere i conflitti connessi ai dilemmi strutturali della democrazia. b. tasso di nazionalismo : forza dell’ ethos nazionale, l’intensità dell’identificazione nei valori patriottici. Tanto maggiore è l’ethos nazionale, tanto più facilmente i governi democratici dovranno essere in grado di tenere sotto controllo e di ridurre i potenziali conflitti. Laddove sono forti i valori liberali e l'ethos nazionale, la democrazia manifesterà tutte le contraddizioni, le tensioni e gli ondeggiamenti che si sogliono attribuire a questa forma di governo in relazione alla politica internazionale. Le differenze fra i sistemi di partito dipendono in larga misura da differenza dei sistemi di cleavages : le caratteristiche del sistema dei cleavages servono a individuare l’esistenza o meno di connessioni fra il livello sub-nazionale e il livello internazionale. È dal sistema dei cleavages nazionale che dipende l'esistenza o meno di partiti religiosi, linguistici e di altro tipo dotati di legami con Stati stranieri l'esistenza o meno di tali partiti e di tali legami può potentemente condizionare la politica estera di una democrazia.
3. Cicli elettorali e condotta diplomatico-strategica I comportamenti internazionali delle democrazie variano in funzione della vicinanza o lontananza dalle elezioni politiche generali : un' élite di governo cercherà di tutelarsi contro l'eventualità di “scacchi” internazionali, soprattutto quando le elezioni sono vicine. La tendenza prevalente è di privilegiare l'abbassamento dei rischi politici, anche a costo di innalzare i rischi di policy. Le élite di governo potrebbero preferire correre rischi politici piuttosto che cambiare politica rischiando costi di policy alla vigilia del voto. I governi cercano di ottenere successi diplomatici in prossimità del voto rally ‘round the flag : in prossimità di elezioni, i governi cercano di non essere coinvolti in conflitti armati di grande intensità. Saranno più propensi a entrare, se le circostanze internazionali lo richiedono, in tali conflitti all'indomani del voto > problema dell’insicurezza (politica) delle élite. Un altro aspetto è la natura del format militare : fa una grande differenza, in una democrazia, il fatto che i militari utilizzabili in conflitti a fuoco siano professionisti o coscritti in vicinanza di scadenze elettorali, le élite di governo sono restie a rischiare le vite di soldati di leva, anche se da altri punti di vista, l'intervento militare in un conflitto di bassa intensità può apparire politicamente remunerativo. Le dinamiche connesse col ciclo elettorale influenzeranno il modo in cui l'élite affronteranno le diverse issues connesse ai 4 fondamentali dilemmi. .
