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Gruppo Montepaschi
L’indipendenza della Banca d’Italia dal Governo
negli anni Ottanta: cause interne e internazionali
MARiA LUisA MARinELLi*
The present work aims at reconsidering the progress in the Bank of Italy’s independence from Italian Government during the 1980s in the light of incon- sistency of anti-inflationary policy, of possible strategic games between the two main authorities, of attempts of restoring public finance, of European commitments (i.e. EMS and EMU) and of the international financial liberali- zation advance. The institutional reforms carried out during those years do not appear to respond to the unique anti-inflationary goal. The collaboration between Bank of Italy and Treasury, never finished after the “divorce”, does not mean that Bank of Italy and Government jointly decide policy. This sepa- ration becomes clear since the tree-year plans of the early 1980s and since the obsolescence of Domestic Total Credit goal. Policy changes its philosophy in 1980s: from aids directed to improving the performance of economic sec- tors, it moves towards creating incentives for virtuous behaviours which were not considered spontaneous. In this context international agreements fostered these incentives. The paper finally stressed the unawareness by both public authorities and public opinions of consequences deriving from Maastricht Treaty. (J.E.L.: E61, E42)
1. Introduzione
Com’è noto, in Europa il processo di indipendenza delle banche centrali (BC) dai rispettivi governi si è accompagnato al processo di unificazione monetaria, sino al punto in cui il secondo, comprendendo necessariamente il primo, ne ha recepito la versione più forte e gli ha affiancato vincoli fiscali, non da tutti ritenuti necessari. in italia l’autonomia della Banca d’italia (Bi)
- Articolo approvato nel mese di luglio 2010. L’autrice ringrazia la Fondazione Cassa di risparmio di Lucca per aver finanziato la ricerca intitolata “Dalla crisi petrolifera a Maastricht. Le istituzioni nazionali e locali fra conflitti di strategie e condivisio- ne di obiettivi”, nell’ambito della quale è inserito il presente lavoro. Ringrazia altresì tutti i partecipanti al gruppo, e in particolare A. Binotti ed E. Ghiani, per i commenti ricevuti durante la stesura del lavoro. ** Professore associato di Politica economica nell’Università di Pisa. E-mail: [email protected].
Studi e Note di Economia, Anno XVI, n. 2-2011, pagg. 133-
si fa partire dal 1981 1 , anno del “divorzio” con il Tesoro e della svolta di poli- tica monetaria, dunque prima del progetto monetario europeo (Delors, aprile 1989), ma subito dopo gli accordi di cambio dello sME. La letteratura eco- nomica internazionale che giustificava la separazione delle competenze tra l’autorità monetaria e quella fiscale mirava al superamento degli alti tassi di inflazione e di indebitamento pubblico ereditati dagli anni settanta in molti Paesi occidentali. Una tesi, maturata ex-post , è stata quella di considerare la delega di pote- ri da parte del Governo alla BC, prima, e all’Europa, poi, come una strategia per “legarsi le mani” ai fini del perseguimento di politiche antinflazionistiche drastiche altrimenti non attuabili, perché non credibili^2. Questa tesi si con- centra sui risultati macroeconomici delle politiche, condotte da istituzioni con funzioni obiettivo diverse, senza considerare i costi che sarebbero deri- vati dalla separazione delle competenze^3. L’autonomia reclamata dalla BC in italia sembrava non riguardasse tanto la facoltà di decidere il tenore della politica monetaria, quanto il pieno uso degli strumenti e, come vedremo, il loro assetto operativo. Ciò avrebbe peraltro inficiato (in diversa misura) la sovranità monetaria dello stato e comportato la perdita dei guadagni da “signoraggio”, piuttosto forte in un Paese con alto debito pubblico come l’italia. Una teoria positiva della separazione dei due poteri ci dovrebbe dun- que spiegare perché i governi sarebbero stati disposti ad accettare la perdita della sovranità monetaria. Forse i risultati ottenibili in termini di obiettivi sono stati ritenuti superiori ai costi permanenti per il Governo e lo hanno indotto ad accettare questa privazione^4. non è chiaro se in italia ci fosse una
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(^1) in questo lavoro adotteremo un’accezione ristretta del concetto di autonomia della banca centrale, limi- tata ai suoi rapporti con il governo e alle sfere della politica monetaria e valutaria. La teoria del central banking offre un esame più completo ed articolato di tale concetto, coinvolgendo la sfera giuridica, poli- tologica e sociologica, oltre che quella economica, per il quale si rimanda alla raccolta di ottimi saggi in Masciandaro e Ristuccia (a cura di) (1988). siamo soprattutto consapevoli che gli interventi sulla struttu- ra del sistema bancario e finanziario della BC (compresa l’attività di vigilanza) giochino un ruolo fonda- mentale nella scelta degli strumenti di condotta della politica monetaria e nel suo rapporto con il governo. Per l’economia del presente lavoro questi verranno trascurati. (^2) Più precisamente, l’accordo internazionale costituirebbe un commitment per una politica monetaria otti- ma, ma altrimenti non realizzabile per la sua incoerenza temporale, mentre l’attribuzione della politica monetaria ad una banca centrale conservatrice è legata all’ipotesi che la sua funzione obiettivo assegni maggior peso al costo inflazionistico rispetto a quello assegnatogli dal governo. (^3) Come è noto, per Rogoff (1985) il governo farebbe bene a delegare la funzione monetaria ad una Banca centrale conservatrice poiché, con essa, i risultati di equilibrio di lungo periodo abbassano il bias infla- zionistico senza nuocere al pieno impiego, e dunque sono migliori. Per quanto riguarda la stabilizzazione del reddito nel breve periodo, Rogoff peraltro sottolinea la perdita di benessere nel caso di shocks da offer- ta. (^4) C’è stata discussione circa la razionalità di comportamento del governo. Per alcuni esso, pur conoscen- do i risultati di lungo periodo di una politica antinflazionistica, sarebbe indotto ad incamerare i guadagni dell’inflazione a sorpresa dal suo orizzonte temporale di breve (comportamento temporalmente contrad- dittorio). Per altri il suo operato, al di là dei suoi propositi, sarebbe determinato da lobbies interne che mirano a obiettivi differenti. Ma allora chi rappresenta in realtà il governo?
a) Quali sono stati, tra i motivi interni e internazionali, quelli più importanti nel processo di separazione tra le due autorità? Tali motivi hanno giocato di più sul lato degli obiettivi o su quello del condizionamento degli strumenti? b) Quale è stata la consapevolezza dei costi, in termini di minore coordina- mento e signoraggio, che sarebbero derivati al Governo? c) Quale concetto di separazione e di cooperazione tra autorità si andava maturando? il lavoro partirà analizzando diffusamente il contesto di politica economi- ca interno e internazionale a cavallo tra i due decenni 1970-80 (par. 2), intra- vedendo un programma di intervento condiviso tra Banca d’italia (Bi) e Governo, che ebbe però subito a decadere (par. 3). Riconsidererà successiva- mente il “divorzio” come processo del tutto consensuale tra Banca d’italia (Bi) e Tesoro (par. 4). Ai rapporti tra politica monetaria e politica fiscale sarà dedicato il par. 5, sia dal punto di vista degli effetti presunti che tale combi- nazione ebbe sul sistema economico, sia dal punto di vista strategico nel rap- porto tra le due autorità. infine il lavoro considererà la ratifica del trattato di Maastricht, cercando di distinguere sempre responsabilità e consapevolezza da parte dell’uno e dell’altro attore istituzionale, nonché della società civile. in particolare vuole chiedersi se la generale indifferenza suscitata dal trattato nel nostro Paese sia stata strategicamente voluta per superare gli annosi impasse interni o sia stata determinata dallo scarso grado di consapevolezza del cambiamento in corso da parte delle stesse istituzioni.
2. La BI tra inflazione, distribuzione del reddito e politiche strutturali
2.1 La fine del governatorato Baffi e l’adesione allo SME Dopo l’era Carli, il governatore Baffi (agosto 1975-ottobre 1979) inizia a reclamare una vera autonomia della Banca centrale dal potere politico, depre- cando le situazioni in cui, nella debolezza di una delle due istituzioni, preva- lesse o la Banca o la politica. nel suo schema, recepito più tardi dalla lette- ratura economica, autonomia avrebbe dovuto significare responsabilità della BC per un solo obiettivo: la stabilità dei prezzi 5. Contemporaneamente, però, la concezione “conflittuale” dell’inflazione italiana, innescata dagli shock esogeni, portava Baffi a ritenere difficile una terapia monetaria intrapresa unilateralmente dall’istituto di emissione. “A Baffi, sebbene di spirito libera- le e con forte orientamento al mercato, toccò in sorte di fare o di consigliare il ricorso a un gran numero di controlli diretti nel campo valutario come in quello creditizio”, così afferma il suo più stretto collaboratore, M. sarcinelli,
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(^5) il governatore Baffi svincola gradatamente la politica monetaria dall’obiettivo, sempre perseguito da Carli, di stimolare gli investimenti attraverso il sostegno dei profitti, convincendosi di dover riportare l’o- perato di Bi alla lotta contro l’inflazione.
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(^6) né il tasso di risparmio, come affermava lo stesso Baffi, sembrava influenzato dai bassi (spesso negati- vi) tassi di interesse reali. 7 Come sostenuto da Pittaluga, in italia c’era una coalizione politico-sociale che sosteneva l’inflazione. Con essa, le imprese vedevano ridursi l’alto indebitamento e, grazie al deprezzamento del cambio, evita- vano di perdere quote internazionali di mercato. Anche le banche avevano profitti prociclici. solo i rispar- miatori avrebbero potuto ostacolare l’inflazione. Cfr. Pittaluga 2002: 54-64.
(1991: 439). Per Baffi i controlli costituivano il male minore di una situazio- ne eccezionale. i suoi obiettivi di breve periodo divennero la Bilancia delle Partite Correnti (ampiamente risanata) e la produzione interna. La stabilizza- zione dei prezzi fu relegata al più lungo periodo. L’elevata imposta da infla- zione che gravava sulle attività liquide (dovuta ai tassi di interesse nominali non sufficientemente alti) avvantaggiava lo stato, ma anche le imprese alta- mente indebitate, comportando una redistribuzione del reddito che andava solo a danno dei detentori di attività finanziarie^6 , i quali non davano peraltro segnali di insofferenza. La consapevolezza dei gravi costi in termini di pro- duzione e di distribuzione del reddito che, al contrario, una manovra di poli- tica monetaria restrittiva avrebbe comportato su di una economia “rigida” come quella italiana, fece procedere Baffi con estrema prudenza in questa direzione; egli si limitò a sollecitare quei cambiamenti strutturali che avreb- bero ridotto gli incentivi alla domanda inflazionistica espressa da diversi gruppi sociali^7. sollecitò la modifica del meccanismo della scala mobile, cercò di sviluppare il mercato monetario e finanziario (cambiando le aste dei BOT e introducendo i CCT) e diede grande impulso all’attività di vigilanza per superare l’approccio discrezionale e per aumentare la concorrenzialità dei mercati. sollecitò anche la revisione dei meccanismi per le nomine bancarie. insomma, pur in un periodo di controllo monetario attuato attraverso il con- trollo del credito e gli altri interventi diretti sugli attivi bancari, Baffi inizia- va a porre le basi necessarie per procedere ad una futura liberalizzazione. L’autonomia della Banca centrale e l’affermazione dei meccanismi di merca- to non potevano che procedere insieme. in questo contesto, la scelta più ricca di conseguenze antinflazionistiche fu fatta dai policy-makers italiani con l’adesione dell’italia all’accordo dello sME, nel dicembre 1978. il dibattito allora in corso si chiedeva se le politi- che interne per la stabilizzazione monetaria dovessero precedere o meno il vincolo esterno. Baffi (a differenza del suo successore Ciampi) non riteneva che tale disciplina potesse essere imposta dal cambio. Pur non contrario ai cambi fissi, non accettò lo sME con slancio, essendo scettico circa la capa- cità della politica italiana di trasformare l’impegno internazionale in com- portamenti coerenti all’interno e temendo gli effetti dell’apprezzamento reale del cambio che ne sarebbero seguiti (sarcinelli 1991: 450; Pittaluga 2004: 142). Accettata la decisione governativa, egli ottenne dai partners europei di entrare con una lira deprezzata ed una banda di oscillazione larga, condizio-
perseguire l’espansione e proteggere i profitti con i cambi deboli. L’italia ha accumulato riserve, ma anche importato altra inflazione. è interessante il cambio di responsabilità contro l’inflazione che Andreatta attribuisce alle autorità: con l’accordo dello sME i riallineamenti di cambio richiesti sareb- bero divenuti di competenza e responsabilità del Tesoro, anziché della BC. è preferibile che sia il ministro del Tesoro ad assumersi pubblicamente le responsabilità di una gestione inflazionistica che comporta aggiustamenti del cambio^9. nel caso in cui prevalesse il rinvio dell’adesione italiana allo sME, Andreatta chiede, fin da subito, l’emanazione di provvedimenti di urgenza che restringano l’area delle indicizzazioni.
2.2 La complessa strategia della Banca d’Italia negli anni Ottanta Dimessosi Baffi per le note vicende giudiziarie^10 , il governatore Ciampi si trovò a gestire la seconda crisi petrolifera all’interno del nuovo accordo di cambio e in concomitanza della svolta monetarista imposta dalla FED di Volcker (1979-82). Al nuovo governatore è stato riconosciuto un indubbio cambiamento di rotta nella politica valutaria e monetaria della Bi, ma si è discusso se esso abbia coinciso con un preciso disegno strategico da parte di Bi o non piuttosto con un comportamento coerente con le precedenti deci- sioni, prese dallo stato, di aderire allo sME. Ci pare di riconoscere una evoluzione nell’approccio della Banca centra- le: all’inizio degli anni Ottanta, il quadro di riferimento per una politica monetaria restrittiva sembra essere lo stesso del decennio precedente: la poli- tica monetaria non va intrapresa da sola; successivamente, di fronte al buon andamento dell’economia italiana, la stessa Bi avalla la tesi dell’esistenza di un suo complesso disegno strategico che avrebbe guidato i comportamenti dell’istituto, e attribuisce ad esso i meriti dei miglioramenti ottenuti. Questa, come afferma nardozzi, poteva essere una razionalizzazione ex-post delle complesse vicende economiche che caratterizzarono quegli anni (nardozzi 1993). nella Relazione annuale per il 1980, all’inizio del suo insediamento, Ciampi parla di statuto della moneta, che chiama in causa attori diversi. La natura dei mali italiani è essenzialmente reale: “l’inflazione potrebbe essere piegata, ma urgono misure di contenimento del disavanzo pubblico, di pro-
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(^9) “non è forse preferibile, in questo campo, che sia il Ministro del Tesoro ad assumere pubblicamente le proprie responsabilità, invece che delegarle tacitamente al dott. Geronzi della Banca d’italia, che negli ultimi due anni ha svalutato la lira del 10% l’anno?” (Andreatta 1978, 215). il dott. Geronzi, l’operatore in cambi della Banca d’italia, é un ‘ottimo tecnico’, si affretta a commentare Andreatta. (^10) L’avviso di garanzia a P. Baffi e M. sarcinelli viene citato come l’apice delle pressioni esercitate sulla Bi per attutire la fermezza con cui gestiva la crisi dell’italcasse, del Banco Ambrosiano e della Banca Privata italiana. L’isolamento politico in cui si venne a trovare l’istituto centrale in tale occasione avreb- be giustificato i successivi provvedimenti CiCR tesi a limitare le aree di commistione con altri soggetti di politica economica (De Cecco 1982:304).
mozione della produttività, di contenimento dei costi” (Considerazioni fina- li, 1980: 383-384). Egli sottolinea l’alta soglia strutturale dell’inflazione che ci contraddistingue dagli altri Paesi, su cui influiscono le variazioni delle ragioni di scambio con l’estero e la dipendenza dalle materie prime importa- te, gli scompensi tra la composizione della domanda e la struttura della pro- duzione, l’intensità delle pressioni salariali e la loro coerenza con l’evoluzio- ne della produttività, gli assetti della finanza pubblica e le modalità di inter- vento dello stato, i divari territoriali, le indicizzazioni che non ne tengono conto, ecc. Per quanto riguarda i rapporti tra deficit pubblico e politica mone- taria, ancora una volta egli sottolinea, così come Pandolfi, non tanto l’im- possibilità di contenere gli aggregati monetari, quanto l’impossibilità di farlo senza limitare lo spiazzamento del finanziamento pubblico su quello privato: “La dimensione dei fabbisogni pubblici (...) e la necessità di limitare lo spiaz- zamento dell’attività produttiva e di investimento dei privati hanno condotto alla creazione di un volume di credito e di attività liquide che ha permesso una crescita del reddito nel quale la componente inflazionistica è stata larga- mente prevalente” (Ciampi 1980: 241). Occorre dunque che il disavanzo sia contenuto entro i limiti compatibili con le esigenze dell’accumulazione e coe- renti con una politica, nei fatti, antinflazionistica. Dopo un anno dallo sME, comportamenti coerenti con quella adesione non sono ancora stati presi. Occorrono misure plurime e coordinate ma, da parte sua, la Banca centrale manterrà una linea di severità monetaria (Ciampi 1980: 247). Le politiche monetarie e valutarie non debbono svolgere funzioni di supplenza, ma deb- bono mantenere fede agli accordi presi dal Paese (sME); contemporanea- mente, la politica monetaria deve superare il criterio dello stop and go per riferirsi ad orizzonti sufficientemente estesi e a quantità prefissate, il che comporta l’accettazione di movimenti più ampi dei tassi di interesse. Qui si nota l’iniziale influenza delle nuove linee di intervento della politica mone- taria messa in atto negli s.U. Troviamo dunque inizialmente la stessa diagnosi di Baffi nella interpreta- zione e nella cura dell’inflazione, ma più determinazione nell’applicazione della politica monetaria restrittiva, grazie agli accordi sME e alla politica Volcker. il mantenimento del cambio, anziché passare alle responsabilità di medio periodo del Governo (come auspicato da Andreatta), viene ancora attribuito alle capacità della Bi e del sistema bancario ad essa rispondente (attraverso l’indebitamento esterno).
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(^11) il processo inflazionistico degli anni settanta, teso a mantenere profitti, investimenti e produzione, aveva infatti impedito quei mutamenti nella struttura produttiva e nelle tecnologie, che sarebbero stati necessari in conseguenza dell’aumento dei prezzi delle materie prime. Esso aveva inoltre favorito la cre- scita dei settori protetti dalla concorrenza internazionale e la nascita di imprese dai profitti facili. Le gran- di imprese avevano avuto guadagni gratuiti dalla svalutazione e dal basso costo dell’indebitamento. i set- tori maturi erano stati incentivati.
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Ma gli obiettivi di parte reale del disegno erano coerenti con gli strumen- ti a disposizione della sola Banca centrale? La fiducia nel nuovo regime valutario porta addirittura alcuni economisti (minoritari) a ricredersi sulla bontà della politica passata, ritenuta a suo tempo come ineluttabile 13. sintomatico è l’esperimento condotto da Andreatta e D’Adda 14. Usando una versione aggiornata del modello Prometeia essi conducono una simulazione contro-fattuale sugli anni settanta sostenendo che il controllo del cambio e alti tassi di interesse reali sarebbero stati strumenti efficaci e non costosi per la lotta contro l’inflazione. L’economia italiana sarebbe approdata agli anni Ottanta senza i temuti costi in termini di reddito e di disoccupazione (la domanda interna sarebbe stata sostenuta dalla crescita del debito pubblico e della ricchezza privata) e l’e- quilibrio esterno si sarebbe mantenuto attraverso le importazioni di capitali. L’esperimento ha fatto discutere sia per il metodo^15 sia per l’estrapolazione di alcune conseguenze che gli autori avrebbero sottovalutato 16. Kregel sottolinea invece come non vi fosse allora evidenza, né teorica né empirica, che una politica del cambio forte potesse condurre nella direzione auspicata dalla Banca, piuttosto che ad una deindustrializzazione come era già avvenuto negli s.U. e in G.B. i risultati effettivi di tale politica non pote- vano che dipendere dalla presenza di particolari condizioni economiche inter- ne ed esterne, che in effetti in italia sono sussistite. L’economia italiana usci- va da un periodo di eccezionale espansione (1977-80) che aveva fatto cre- scere profitti, investimenti e aveva posto le premesse per il risanamento. Le due condizioni estere: realizzazione dello sME e politica restrittiva america- na, sostennero tale cambio di politica^17. non molto diversa è l’analisi di
(^13) “il coro dei commentatori, sia del mondo accademico sia in quello del giornalismo economico, è stato unanime nel dare un giudizio positivo alla politica dei cambi che ha costituito lo strumento fondamentale di aggiustamento dopo la prima crisi petrolifera. si è ritenuto che la Banca centrale abbia operato in una serie continua di stato di necessità e che non fosse possibile un corso di azione diverso da quello seguito”. Andreatta e D’Adda 1985: 37-38). (^14) “L’ipotesi da verificare è quella degli effetti, sulla prima crisi petrolifera, della adozione degli stessi strumenti impiegati per affrontare la seconda crisi petrolifera e dei costi che tale strategia avrebbe com- portato in termini di disoccupazione e riduzione della crescita” (Andreatta e D’Adda 1985: 37). (^15) M. salvati critica l’esperimento contro-fattuale, non solo per lo stretto rapporto che intercorre tra equa- zioni di comportamento del modello e politiche (critica di Lucas), ma anche per il grande cambiamento del clima politico sociale che ha caratterizzato i due decenni, da cui il regime monetario e di cambio non può venire separato. (^16) in particolare spaventa (1985) dimostra che il sentiero dinamico in cui si sarebbe venuta a trovare l’e- conomia italiana sarebbe stato del tutto instabile, con disavanzi esteri correnti crescenti, formazione del debito pubblico sempre più rapida e tassi di interesse reali sempre più elevati. Ciò avrebbe dimostrato l’impossibilità, per un’economia aperta, di una convivenza prolungata tra una politica monetaria rigorosa (indirizzata al sostegno del cambio e incurante degli effetti dei tassi reali sull’accumulazione del debito) e una politica fiscale fissata indipendentemente. (^17) Con il dollaro che si apprezzava sul marco, l’italia non poteva che tenersi a metà tra le due valute (come aveva già fatto nella seconda metà degli anni settanta). Questo rese possibile alle imprese italiane di recu- perare nell’area del dollaro i mercati persi nell’area europea.
Giavazzi e spaventa (1989) che, alla fine degli anni Ottanta, chiudono la riflessione sulle politiche economiche dei due decenni con un giudizio posi- tivo per entrambe. Le misure politiche messe in campo dopo gli shock petro- liferi: inflazione, deprezzamenti del cambio, sussidi alle imprese (questi ulti- mi finanziati con l’elevato fiscal-drag ) non avrebbero semplicemente differi- to i costi dell’aggiustamento; inoltre la disciplina imposta dallo sME non avrebbe sortito gli stessi effetti, se praticata in un contesto storico diverso. i costi della politica deflazionistica degli anni Ottanta furono bassi e gli effet- ti di stimolo positivi, poiché attuati successivamente alla ripresa dei margini di profitto, al boom degli investimenti e alla modernizzazione degli impian- ti, provocati dalla politica precedente e perché accompagnati da altri provve- dimenti governativi, che agirono sia sulla domanda che sull’offerta^18. D’altro canto, il forte accumulo del debito pubblico di quegli anni non sarebbe stato la conseguenza delle politiche in questione: esso avrebbe trovato le sue radi- ci nelle riforme sociali dei primi anni settanta. il profilo temporale delle poli- tiche è risultato dunque decisivo. se il risanamento economico e finanziario auspicato dalle politiche di Bi sia stato completato o se sia giusto attribuirne la paternità alla sola BC è un’altra questione. Alcuni sottolineano gli effetti provocati dalla rivalutazio- ne del cambio reale e dunque da una politica rigorosa del cambio accompa- gnata da una inflazione interna non ancora in linea con quella degli altri Paesi. Tale rivalutazione avrebbe imposto una ristrutturazione e un aggiorna- mento tecnologico all’industria per l’esportazione, ma anche un progressivo deficit corrente che Bi coprì con importazioni di capitali (Graziani 1991). Per altri, come già detto, esso è il risultato di politiche globali sostenute da Bi, Governo, sindacati e Confindustria, nel periodo successivo alla crisi valuta- ria del 1976, e decise per l’allentamento del vincolo energetico (Kregel 1993, Giavazzi- spaventa 1989). Alcuni esiti delle politiche sono stati deludenti^19 : lo sviluppo settoriale dell’industria prese degli indirizzi non previsti. La sva- lutazione rispetto al dollaro, che da una parte rese tollerabile il cambio forte rispetto all’Europa, premiò ancora i settori tradizionali e impedì il salto qua- litativo auspicato da Bi. Certo è che i processi di ristrutturazione ci furono e
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(^18) Quando le autorità lasciarono apprezzare la lira, i sussidi alle imprese furono sostituiti da sostegni a favore della razionalizzazione produttiva. il recupero del fiscal drag venne concesso in cambio di mode- razione salariale. Gli autori reputano che le aspettative deflazionistiche vennero più influenzate soprattut- to dalla sconfitta del referendum sulla scala mobile e dalla fermezza del governo. (^19) A metà degli anni Ottanta l’aggiustamento non era ancora compiuto (deficit agricolo, dipendenza ener- getica, terziario), il mercato azionario era rilanciato solo dalla grande impresa che aveva usufruito del declino dei prezzi delle materie prime e del valore del dollaro, delle politiche governative e del migliora- mento delle relazioni industriali. Ma gli elevati profitti della grande impresa venivano investiti in opera- zioni finanziarie (acquisizione di altre imprese) e quindi non si traducevano in allargamento della capacità produttiva. Anche la partecipazione al capitale di enti creditizi veniva a minacciare il criterio della sepa- ratezza tra banca e industria.
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ed economisti creatasi tra le due autorità. Per ottenere un riallineamento dell’inflazione ai livelli degli altri Paesi europei (8%) e un ampliamento della capacità produttiva e della produttività nazionali, il Piano Pandolfi prevedeva due principali strumenti di intervento, riguardanti: a) l’evoluzione quantitativa e strutturale della finanza pubblica; b) l’andamento del costo del lavoro. Una strategia per il risanamento della finanza pubblica avrebbe dovuto creare spazio per gli investimenti pubblici e assicurare contemporaneamente le ‘compatibilità finanziarie’ tra pubblico e privato all’interno del controllo del Credito Totale interno (CTi) allora per- seguito dalla Bi^20. i calcoli presentati erano molto semplici: con un obiettivo di inflazione ridotta, il finanziamento di entrambi i fabbisogni avrebbe porta- to ad un rapporto CTi/PiL troppo elevato, oppure il settore pubblico avrebbe sottratto inesorabilmente fondi al settore privato. Alternativamente, soddisfa- cendo entrambi i settori e mantenendo il rapporto desiderato CTi/PiL (le grandezze venivano considerate in termini nominali) l’inflazione sarebbe salita al 16%. L’unica vera via di uscita doveva essere una politica di bilan- cio tesa a ridurne il fabbisogno complessivo e a liberare spazi per il finanzia- mento delle imprese. L’evoluzione della finanza pubblica aveva distorto in italia la struttura dell’intermediazione finanziaria e imposto la regolazione dei mercati, senza peraltro aver impedito la formazione di un eccesso di liqui- dità (combustibile inflazionistico del sistema). Contemporaneamente, il costo del lavoro avrebbe dovuto essere mantenuto costante nel triennio in termini reali, con aumenti del salario a semplice compensazione del ‘degrado’ mone- tario (non si parla di produttività). nuove politiche del lavoro avrebbero dovuto facilitarne la flessibilità e l’uso efficiente da parte delle imprese (Pandolfi 1980: 157)^21. è impressionante notare come esso sposi del tutto il punto di vista della BC. Con la gestione Carli, la creazione monetaria era stata attenta alla distribuzione del reddito tra profitti e salari e, senza essere totalmente accomodante, aveva consentito di trasferire gli aumenti del costo del lavoro sui prezzi. Come afferma P. savona (1983), con l’affermarsi del concetto di CTi le preoccupazioni delle autorità monetarie si sono spostate dalla distribuzione del reddito al finanziamento del settore privato, quest’ul-
(^20) il controllo dell’espansione del CTi (definito come somma del “credito interno al settore non statale” e del “fabbisogno interno al settore statale”) era stato introdotto nel 1974, su richiesta del FMi, in funzione dell’equilibrio delle partite correnti con l’estero. in realtà, in sede CiPE ( a cui competeva l’individuazio- ne di obiettivi finali di politica economica e di coordinamento tra politica di bilancio, politica dei redditi e politica monetaria) veniva stabilito il target del fabbisogno pubblico e approvata la crescita program- matica della moneta e del credito al settore non statale, compatibili con il CTi. Così, almeno ex-ante , il CTi fungeva da raccordo tra politica di bilancio e politica monetaria (Cfr. Cotula 1989: 504-505). La pre- senza di debordi del fabbisogno pubblico dall’obiettivo metteva la Bi nelle condizioni di dover scegliere se rispettare il CTi o il credito al settore non statale. (^21) Tali provvedimenti avrebbero dovuto comportare una riduzione dei salari reali nell’industria dell’1,2 %. sorprendentemente Andreatta nel suo intervento parlamentare non citava la necessità di intervento sul deficit pubblico, così sottolineata da Pandolfi!
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timo calcolato seguendo uno standard di tipo mark-up sul fabbisogno del set- tore pubblico. Questo faceva nascere un intreccio di reciproca causalità tra spesa pubblica, creazione monetaria e costo del lavoro, che conduceva all’in- flazione e alla svalutazione^22. Dopo il fallimento del piano Pandolfi, nel dicembre 1980 si assiste ad una svolta, con i Piani a medio termine 1981-83 e 1982-84. Questi non sono più generali e si concentrano sul lato dell’offerta, a partire da certe condizioni di bilancio pubblico e di creazione monetaria: la crescita monetaria si ipotizza- va decelerare del 2% annuo e il finanziamento del settore pubblico rimanere al 10% del PiL. il Piano La Malfa 1981-83 cercava di liberare le politiche economiche dai grandi schemi macroeconomici che avevano caratterizzato i piani precedenti. Ci si accontentava così di migliorare le tendenze spontanee del mercato, mettendo in atto una serie di interventi settoriali che dovevano consentire la realizzazione di maggiori investimenti pubblici (miranti a solle- vare alcuni vincoli, come la dipendenza dall’estero) da finanziarsi attraverso una riduzione della spesa corrente sul PiL. se il Piano Pandolfi era stato cri- ticato (dai comunisti) per la mancanza di coordinamento delle politiche di settore con gli obiettivi macroeconomici generali, il nuovo piano sembrava presentare il difetto opposto, vale a dire la mancanza di obiettivi generali di contesto. nel tentativo di migliorare il sostegno politico esso limitava il pro- prio intervento alla composizione della spesa pubblica e spostava l’ottica dal controllo della domanda – lasciata implicitamente alla BC – alle politiche intese a sviluppare l’offerta (seguendo gli indirizzi internazionali dell’OCsE e della CEE) (Magnani 1983). Esso presumeva che gli operatori di tutti i mer- cati (oltre a quello del lavoro) potessero essere interessati ad una politica di sviluppo nella disinflazione. A parte la mancanza degli auspicati comporta- menti di mercato, le politiche programmatorie non si poterono attuare per il semplice motivo che il fabbisogno pubblico procedeva molto al di sopra della cifra programmata del 10% (13,4, 15,2 e 17% fino al 1983)^23. Gli obiettivi del Governo diventavano dunque meno inclusivi (generali) e più specifici, ma ugualmente difficili da realizzare. sfumata la realizzazione di un intervento programmatorio generale e coordinato tra Bi, Governo e forze sociali (sindacali), la politica di controllo della moneta e del cambio aveva acquistato una legittimazione che prima nessuno le avrebbe attribuito. L’impegno per lo sME non sembrava ricadere sul comportamento pubblico, come auspicato inizialmente da Andreatta.
(^22) P. savona, uscito dal servizio studi della Banca d’italia e stretto collaboratore di Carli, si trovava al Ministero del Bilancio con G. La Malfa, come presidente del C.T.s. della Programmazione economica. (^23) La tesi di savona è peraltro che le autorità di politica economica in italia non sono mai state, per con- dizioni interne e internazionali sovrane dei propri strumenti e che quindi la politica economica degli anni Ottanta sarebbe dovuta inevitabilmente passare attraverso il recupero di tale sovranità. nella seconda parte del decennio si sarebbe potuto procedere al governo dello sviluppo e delle strutture economiche, per il quale sarebbero maturate condizioni demografiche e politiche favorevoli.
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è utile richiamare il contesto internazionale e interno in cui si realizzò il divorzio. nella seconda metà del 1979, la politica monetaria statunitense per contenere l’inflazione passa a perseguire un obiettivo intermedio monetario attraverso lo stretto controllo della Base monetaria (esperimento monetarista) causando un rapido innalzamento tanto dei tassi di interesse a breve quanto dei tassi a lungo termine e una loro altissima volatilità. in italia, a causa del 2° shock petrolifero e della ripresa della domanda interna, l’inflazione era saltata al 22% e le partite correnti presentavano un deficit pari al 4% del PiL. il fabbisogno del settore pubblico, dopo un periodo di stasi, tornava a salire nel 1980 in maniera incontrollabile, restringendo la quota del CTi destinata al settore privato (30%). La politica monetaria diventava veramente restritti- va solo nel 1981, attraverso il rafforzamento dei massimali, l’incremento dei tassi, che per la prima volta salivano al di sopra dell’inflazione, e l’introdu- zione del deposito previo sugli acquisti di valuta. Vale la pena ricordare che la legge abrogata dal divorzio era stata intro- dotta nel 1975, non tanto per favorire il Tesoro, quanto per creare (finalmen- te! avrebbe detto il governatore uscente Carli), un mercato monetario al ser- vizio dei nuovi metodi di politica monetaria. Era sostanzialmente la Bi che determinava i tassi sui BOT^25. Ma, come successe anche negli stati Uniti, l’inflazione aveva minato l’efficacia del controllo dei tassi da parte delle BC, poiché questi venivano aggiustati in ritardo e troppo poco rispetto alla cre- scita dei prezzi (indipendentemente dall’ammontare del finanziamento pub- blico) e si sentiva ormai l’esigenza di sperimentare le reiterate proposte monetariste di controllo della moneta. nell’assetto istituzionale italiano la semplice gestione della tesoreria dello stato presso la Bi creava la necessità di un continuo intervento da parte della Banca e di uno stretto coordinamento tra le due autorità; le difficoltà ovvia- mente crebbero con la crescita del fabbisogno finanziario dello stato. il Tesoro poteva spendere sopra le proprie entrate utilizzando un “diritto di sco- perto” sul conto accentrato presso l’istituto di emissione; diritto consentito fino al 14% della spesa di bilancio. L’accumulo di disavanzi giornalieri deter- minava dunque automaticamente livelli crescenti di liquidità per il sistema, che il Tesoro avrebbe dovuto riassorbire con il ricorso all’emissione di titoli. Ma la distanza tra le aste e l’eccessiva fuoriuscita di liquidità imponeva alla BC di porre in essere manovre compensative, cioè di vendere BOT nel corso del mese attraverso operazioni di mercato aperto (OMA), per impedire che il sistema utilizzasse la liquidità immessa, anche solo temporaneamente, in eccesso. il Tesoro, era ritenuto certo responsabile della spesa, ma non del suo
(^25) si crearono infatti le condizioni per mantenere un eccesso di offerta sul mercato primario che lasciasse la possibilità alla Banca di scegliere il livello dei tassi coerente con la quantità di moneta che voleva crea- re (salvemini 1983).
finanziamento, né del suo costo. La BC si affannava a rendere tale finanzia- mento (automatico) compatibile con le esigenze in termini di base monetaria e di tassi per il sistema nel suo complesso. La politica di razionamento del credito, implicita nel controllo del CTi, aiutava a rendere i tassi sui titoli più bassi di quelli di equilibrio. Anche il Tesoro era del tutto insoddisfatto per non poter più gestire i pro- pri disavanzi mensili, a causa dell’accentramento presso di esso dei fabbiso- gni del settore pubblico allargato, avvenuto nella seconda metà degli anni settanta. Gli enti di spesa territoriali presentavano disavanzi autonomi e imprevedibili che impedivano la vecchia “politica di tesoreria” che, in qual- che modo nel passato, aveva cercato di regolare i fabbisogni sugli obiettivi di politica monetaria (salvemini 1983). Apparirà chiaro come il divorzio, avreb- be dovuto comportare innanzitutto una riallocazione dei compiti tra le due autorità, la gestione del debito al Tesoro e l’avvio verso controlli più diretti della BM per la BC. Esso avrebbe dovuto attenuare il legame tra il fabbiso- gno pubblico e la creazione di base monetaria, e, per effetto delle nuove pro- cedure operative, si sarebbe dovuta accettare una maggiore variabilità nei tassi di interesse a breve termine. in realtà le analisi di correlazione tra fabbisogno pubblico e base moneta- ria interna o tra fabbisogno e BM creata dal Tesoro hanno mostrato livelli molto bassi sia prima che dopo il divorzio (Barbieri e Fortuna 1985: 21) e i mutamenti attesi sono arrivati con notevole ritardo rispetto al provvedimen- to. sarà solo con l’allungamento delle scadenze del debito (maggiori emis- sioni di CCT e di BTP e il minor uso dei BOT) che il fabbisogno pubblico verrà soddisfatto in misura minore con BM e si potrà liberare del margine disponibile sul c/c. il divorzio sembra dunque aver giocato un ruolo limitato nell’ambito della politica del controllo monetario^26. La restrizione monetaria si è realizzata, ma indipendentemente da esso. Quanto appena detto è confortato dai dati della tavola seguente (tab.1), dove si può notare che il sostegno della Bi al Tesoro sul mercato primario è continuato anche dopo il divorzio, per buona parte degli anni Ottanta. solo con l’abbandono del prezzo base all’emissione (1988-89 a seconda del tipo di titolo), l’elasticità dei tassi ha ridotto drasticamente le situazioni di scarsità di domanda dei titoli pubblici e gli interventi della BC sono divenuti più leg- geri e hanno seguito altre motivazioni 27. Condizionate dal finanziamento dello stato, le Operazioni di Mercato Aperto (OMA) hanno mantenuto sem-
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(^26) Come afferma M.T. salvemini (1983: 47): “Occorre riconoscere quanto opportuna sia stata la cautela con cui si è proceduto a disintermediare la Banca d’italia, nonché apprezzare la flessibilità con cui, in momenti di crisi del cambio, tale intermediazione è stata ripresa e utilizzata”. (^27) Come la crescita del portafoglio della Banca centrale e il tentativo di influenzare il tasso medio di aggiu- dicazione d’asta.
taria, caratteristico di un ambiente più liberalizzato. il Tesoro, con l’aiuto della Bi, si sarebbe invece fatto carico della gestione del debito pubblico (e quindi del suo costo) e dei flussi di indebitamento più congeniali ad esso. non sorprende per quanto detto che il divorzio sia stato deciso di comune accordo tra Bi e Tesoro, così come, di comune accordo, siano stati realizzati interventi miranti a rafforzare l’efficienza del mercato primario dei titoli di stato. La collaborazione con la Banca non poteva che rimanere, dato che nel- l’equilibrio tra domanda e offerta di titoli pubblici giocano fattori esterni, come la liquidità del canale estero e del settore privato, di cui solo la Banca è a conoscenza^29. Come afferma M.T. salvemini (1989: 45), la collaborazio- ne tra BC e Tesoro è cosa diversa dai rapporti tra autorità monetaria e auto- rità politica. Eventuali cambiamenti nell’assetto istituzionale di tali rapporti non possono che nascere da un comune interesse ad una più efficiente gestio- ne del sistema creditizio, dell’organizzazione del sistema dei pagamenti e del finanziamento del fabbisogno pubblico. Di comune interesse, secondo chi scrive, è senz’altro l’adeguamento ai nuovi standard internazionali di funzio- namento dei mercati finanziari e della politica monetaria. se questi sono stati i veri obiettivi del divorzio, la politica monetaria restrittiva, di per sé, non lo è stata. Essa sarebbe comunque avvenuta per il rispetto degli accordi di cambio e per la necessaria riduzione del gap infla- zionistico tra l’italia e gli altri Paesi. Questo giustifica la grande gradualità con cui la BC ha potuto ridurre il finanziamento al Tesoro in asta. il divorzio è servito essenzialmente ad introdurre le regole di mercato nel finanziamen- to pubblico e nella politica monetaria. Mentre però con il puro controllo della moneta, come avveniva negli sU, il livello dei tassi a breve termine sarebbe stato lasciato alla determinazione del libero mercato e sarebbe risultato oggetto di alta variabilità, in italia, la BC non rinuncerà ad una loro stabiliz- zazione nel breve periodo, rifiutando di passare ad una politica di stretto taglio monetarista. nel 1984 comparve come obiettivo intermedio, a fianco del “finanziamento al settore non statale”, il tasso di crescita di M2, che pre- sto però si tradurrà in una definizione a fasce (1986) e dunque in un obietti- vo più elastico 30.
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(^29) Dopo il divorzio, il circuito della liquidità che si istaura tra Tesoro, aziende di credito e Banca d’italia, cambia di segno, ma non di intensità. se prima era la liquidità già entrata in circolazione nel sistema (auto- maticamente attraverso il finanziamento diretto del fabbisogno ) a definire il volume dei titoli che il Tesoro doveva emettere per ricondurla al livello desiderato, ora è un dato volume di titoli (soprattutto a lungo) a definire l’ammontare dei mezzi liquidi che la BC deve immettere per consentire il loro assorbimento. il rifinanziamento alle aziende di credito in occasione delle sottoscrizioni in asta primaria gioca proprio que- sto ruolo. si ricorda che la Bi crea un pool di principali intermediari che si impegnavano a sottoscrivere una determinata quota di BOT in asta primaria. (^30) inoltre l’obiettivo monetario non è stato mai perseguito in italia attraverso un controllo ferreo della base monetaria, come nel triennio Volcker, piuttosto attraverso la manovra dei tassi a breve termine.
inoltre va ricordato che il nuovo processo di liberalizzazione dei tassi, ini- ziato con il divorzio, solleva Bi dalle pesanti responsabilità allocative del cre- dito tra settore pubblico e privato, che condizionavano in precedenza il suo operato.
5. I rapporti tra debito pubblico e politica monetaria negli anni Ottanta
il divorzio privava lo stato del sussidio sull’interesse pagato sul debito pubblico e avrebbe dovuto spostare la responsabilità del livello dei tassi dalla BC al Tesoro. Tutto questo accadeva in un decennio di progressiva liberaliz- zazione dei movimenti di capitali e di vincolo estero dovuto al cambio fisso. Così l’alto costo del denaro che caratterizza il decennio verrà di volta in volta attribuito all’alto indebitamento pubblico, alla politica monetaria restrittiva, alle politiche internazionali ugualmente restrittive e alle esigenze del cambio. se negli anni settanta, con il finanziamento monetario del debito e l’obiet- tivo del CTi, i problemi macroeconomici presi maggiormente in considera- zione erano quelli dello spiazzamento (reale e finanziario) del settore privato ad opera del settore pubblico e dell’inflazione (assieme al cambio), dopo lo sME e il divorzio la forte dinamica della voce interessi fa riflettere di più sulla stabilità finanziaria e sulla sostenibilità del debito pubblico. La tesi di Bi era che il finanziamento dello stato sul mercato determinava tensioni sui tassi e la dinamica del debito creava instabilità nei mercati finanziari. La spesa pubbli- ca era improduttiva, per cui comportava un aumento del rapporto D/PiL e del differenziale tra il tasso di interesse e il tasso di crescita (r-g), con problemi di auto-alimentazione del debito. Andando avanti nel decennio, ci si cimenta sempre più con la politica di gestione del debito, mirante a minimizzare gli oneri per interessi del Tesoro, sotto politiche monetarie e/o fiscali esogene. Anziché trattare l’ingente letteratura sulla sostenibilità, ci soffermeremo ancora una volta sui rapporti tra BC e Governo, tra politica monetaria e poli- tica del debito, vale a dire tra tasso di interesse e gestione della politica fisca- le. Potremo notare come, nonostante l’inizio consensuale di un processo di indipendenza tra le due autorità – ma forse proprio per questo – si continui a riflettere sui condizionamenti reciproci tra i due strumenti. Potremmo dire che il decennio Ottanta è proprio caratterizzato da analisi di conflitto tra stru- menti mentre in precedenza si discuteva ancora sugli obiettivi, sugli effetti delle politiche e sui modelli di comportamento (par. 5.1). Mentre gli economisti applicati discutono sulle cause dell’alto prezzo del denaro, la teoria della politica economia, ormai interessata dai cambiamenti istituzionali in corso, imbocca la strada delle strategie tra le autorità. All’interno di una condivisione di massima del funzionamento del sistema economico ( trade-off tra disoccupazione e inflazione nel breve, aspettative razionali e curva di Phillips verticale nel lungo periodo) l’interesse si sposta sulla ricerca degli assetti istituzionali migliori per il raggiungimento di certi
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